公共管理的主體

本章主要內(nèi)容

第一節(jié)政府及其職能第二節(jié)第三部門及其功能第三節(jié)公共企業(yè)及其作用

本章小結(jié)案例分析名詞與術(shù)語(yǔ)復(fù)習(xí)與思考主要參考書目第一節(jié)政府及其職能

一、政府的范圍最廣義的政府指制定規(guī)則為公眾提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)次廣義的政府指治理國(guó)家或社區(qū)的政治機(jī)構(gòu)廣義的政府指執(zhí)掌公共權(quán)力的所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)狹義的政府指各級(jí)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)

作為社會(huì)公共事務(wù)管理主體的政府是以狹義的政府為主。

二、公共管理中的政府角色

政府角色是指政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下與市場(chǎng)、社會(huì)如何分工，政府應(yīng)該干什么，承擔(dān)怎樣的職責(zé)，或者說具有什么樣的職能。

1.政府與國(guó)家的關(guān)系

從公共權(quán)力的角度看，國(guó)家代表了一定地域范圍的公共權(quán)力，它是抽象的；政府則是具體行使國(guó)家公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，是按照一定規(guī)則建立起來(lái)的組織機(jī)構(gòu)體系。3.政府與市場(chǎng)的關(guān)系市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中處于主導(dǎo)地位，政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。社會(huì)的微觀活力主要依靠市場(chǎng)激活，社會(huì)和市場(chǎng)的宏觀秩序主要依靠政府提供。成熟、穩(wěn)健、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可用公式表示為：

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)＝市場(chǎng)＋政府

4.政府與社會(huì)的關(guān)系在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡是社會(huì)通過自身機(jī)制可以提供的管理和服務(wù)，政府只需提供政策支持和法律保障，不要去直接管理，以便讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用；凡是社會(huì)需要，而社會(huì)自身管不了、管不好的事務(wù)，政府都應(yīng)納入政府職能的范圍，并且有責(zé)任把它管理好。

三、政府職能

政府職能指政府在社會(huì)活動(dòng)中固有的功能。它是適應(yīng)國(guó)家根本目的而形成的政府活動(dòng)的基本方向和基本內(nèi)容。

政府職能本質(zhì)要求是保證全社會(huì)公平與效率的實(shí)現(xiàn)。

1.政府職能的分類從職能作用的角度分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、教育科學(xué)文化職能和其他社會(huì)職能。對(duì)上述職能進(jìn)行歸類，可以進(jìn)一步分為兩個(gè)大類：政治統(tǒng)治職能和公共管理職能。公共管理職能中又有三個(gè)部分構(gòu)成，包括經(jīng)濟(jì)職能、教育科學(xué)文化職能和其他社會(huì)職能。2.政府職能的變化及其趨勢(shì)在當(dāng)代公共管理改革和發(fā)展過程中，政府職能轉(zhuǎn)換是其中一個(gè)重要內(nèi)容和趨勢(shì)。政府職能轉(zhuǎn)換既不是取消政府職能，也不是削弱政府職能，而是政府職能的重心和管理方式的變化。政府職能的重心由以政治統(tǒng)治職能為主轉(zhuǎn)向以公共管理職能為主。

政府的職能的發(fā)展變化遵循兩個(gè)規(guī)律：

政府的職能的發(fā)展變化遵循兩個(gè)規(guī)律：擴(kuò)張與縮減趨勢(shì)的反向共生隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)分工越來(lái)越細(xì)，因此，總體上政府職能呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)。這是政府職能發(fā)展的總規(guī)律。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，促使社會(huì)自身的自我管理和自我服務(wù)機(jī)制越來(lái)越完善，許多原來(lái)必須由政府管理的事務(wù)，現(xiàn)在可以交給社會(huì)來(lái)管理，原來(lái)一些只能由政府提供的服務(wù)，現(xiàn)在可以交給市場(chǎng)來(lái)提供，而且服務(wù)的質(zhì)量高、成本低。這種趨勢(shì)又導(dǎo)致政府職能的精簡(jiǎn)。3.政府職能在公共管理領(lǐng)域的變化從總體上看，公共管理領(lǐng)域和范圍在不斷擴(kuò)大，其中經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)大尤其突出。20世紀(jì)50年代以來(lái)，政府的經(jīng)濟(jì)職能作用范圍越來(lái)越大，滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：保證和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，保障社會(huì)公共產(chǎn)品的供給；干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程，以實(shí)現(xiàn)既定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)目標(biāo)。

四、公共管理中政府管理手段的調(diào)整在公共管理中，越來(lái)越突出法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的作用，同時(shí)，要求不斷提高行政手段的效率。

1.法律手段法律除了指國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的立法程序制定與頒布的規(guī)范性文件之外，還包括國(guó)家其他政權(quán)機(jī)關(guān)和地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定的法令、條例、章程等行政性法規(guī)。法律手段的特點(diǎn)在于，法律的制定和修改要經(jīng)過一定的程序，具有最大的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，它以國(guó)家權(quán)力作為后盾，具有最高的權(quán)威性和最大的強(qiáng)制力。

2.經(jīng)濟(jì)手段經(jīng)濟(jì)手段是政府依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，用物質(zhì)利益去影響人們行為的管理方法。經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用需借助于具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)杠桿。這些指標(biāo)和杠桿涉及到社會(huì)公眾各自的利益，必然會(huì)引起即時(shí)的、充分的反映，而且，對(duì)物質(zhì)利益的反應(yīng)更有真實(shí)性。3.行政手段行政手段是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)憑借上下級(jí)之間的權(quán)威和服從關(guān)系，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的各種方法和途徑。行政手段具有權(quán)威性，管理者權(quán)威越高，管理效果也越大；強(qiáng)制性，上級(jí)通過命令、指令、指示等形式向下傳遞決策，下級(jí)必須服從上級(jí)的決策；垂直性，信息通過組織機(jī)構(gòu)垂直輸送。行政手段的上述特點(diǎn)使其表現(xiàn)出針對(duì)性強(qiáng)和有效性高的優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，行政手段也存在缺乏靈活性和持久性等缺陷。在復(fù)雜多變的環(huán)境面前，行政手段缺陷的消極影響日益突出。

教學(xué)案例浦東新區(qū)行政審批制度改革參考案例第二節(jié)第三部門及其功能

一、第三部門概述

1.第三部門的概念

第三部門是指介于政府組織與營(yíng)利性組織之間的，為社會(huì)提供服務(wù)的社會(huì)組織。

2.近代西方國(guó)家第三部門的發(fā)展

以產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性的社團(tuán)組織為例，其發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)重要階段。

第一階段（19世紀(jì)末到20世紀(jì)初）是以行業(yè)組織為主的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域社團(tuán)組織產(chǎn)生的重要階段。

第二階段（第一次世界大戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)前）是西方國(guó)家行業(yè)組織發(fā)展的高潮時(shí)期。

第三階段（第二次世界大戰(zhàn)后）是西方各國(guó)新一輪行業(yè)組織發(fā)展的高潮時(shí)期。3.全球第三部門的發(fā)展趨勢(shì)第三部門組織發(fā)展到20世紀(jì)70年代，已經(jīng)積累了巨大的“能量”，成為人類社會(huì)生活領(lǐng)域中一個(gè)重要的組成部分，從全球范圍來(lái)看，第三部門組織的存在形態(tài)已經(jīng)擴(kuò)展到除政府政治組織和企業(yè)公司組織之外的幾乎所有的社會(huì)組織。20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)生活領(lǐng)域中的一個(gè)重大變革是第三部門新的發(fā)展高潮的出現(xiàn)，一場(chǎng)有組織的志愿運(yùn)動(dòng)和創(chuàng)建各種私人的、非營(yíng)利的及非政府的第三部門組織的運(yùn)動(dòng)席卷全球。社會(huì)公眾正在創(chuàng)建各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)等第三部門組織，努力實(shí)現(xiàn)提供人道服務(wù)、促進(jìn)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防止環(huán)境破壞、保障公民權(quán)利等各種各樣的目標(biāo)。

這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的范圍極其廣泛，使全球處在一個(gè)“團(tuán)體革命”中。這些第三部門的發(fā)展將對(duì)國(guó)家與公民之間的關(guān)系產(chǎn)生長(zhǎng)久的影響。在未來(lái)年代，第三部門的規(guī)模和重要性將不斷增長(zhǎng)，社會(huì)志愿原則作為一種社會(huì)主導(dǎo)原則，正在日益成為與市場(chǎng)原則、政府原則并列的三大原則之一。4.我國(guó)第三部門的成長(zhǎng)在我國(guó)，對(duì)類似于第三部門的各類組織的正式提法是社會(huì)團(tuán)體。新中國(guó)成立后，我國(guó)社團(tuán)組織的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)大的階段：從解放初期到文化大革命前從20世紀(jì)70年代末到90年代初20世紀(jì)90年代中期以來(lái)二、第三部門的組織類型

社團(tuán)組織非營(yíng)利性組織非政府公共部門專業(yè)化服務(wù)組織社團(tuán)組織是具有某些共同特征的人相聚而成的互益組織，具有非營(yíng)利性和民間化特性。非營(yíng)利性組織是不以營(yíng)利為目的向社會(huì)提供服務(wù)的組織，是在公眾支持下，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)而存在的機(jī)構(gòu)。非政府公共部門是指政府以外的，處理社會(huì)的各種公共事務(wù)、提供各種公共物品和服務(wù)的公共部門。專業(yè)化服務(wù)組織是指以非營(yíng)利方式提供某一特定專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織。

三、第三部門的基本特征非政府性非盈利性正規(guī)性志愿性專業(yè)性自治性

四、第三部門的職能

1.西方國(guó)家第三部門組織的基本職能第一，在社會(huì)服務(wù)方面，從事大量的社會(huì)公益事業(yè)和各種社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，既幫助了政府，同時(shí)也使社會(huì)受益。第二，在經(jīng)濟(jì)管理方面，參與行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范要求的制定，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部各企業(yè)之間的關(guān)系，對(duì)外維護(hù)本行業(yè)的整體利益，起到了政府難以起到的作用。第三，在政策制定方面，依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行“游說活動(dòng)”，影響政府和議會(huì)的公共政策制定過程。第四，在對(duì)外活動(dòng)方面，充當(dāng)政府對(duì)外政策的工具，成為政府的助手。2.我國(guó)社團(tuán)組織的基本職能（1）拾遺補(bǔ)缺（2）橋梁紐帶（3）參謀咨詢（4）促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展（5）弘揚(yáng)道德風(fēng)尚（6）增進(jìn)對(duì)外交往浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館的社團(tuán)管理新機(jī)制參考案例第三節(jié)公共企業(yè)及其作用

公共企業(yè)具有雙重身份，一方面，根據(jù)政府規(guī)制理論，公共企業(yè)應(yīng)屬于被管理、被規(guī)制的對(duì)象或客體；但從另一個(gè)角度分析，公共企業(yè)又承擔(dān)著貫徹落實(shí)政府公共政策的使命。在此意義上可以說，公共企業(yè)又是公共管理框架中的一個(gè)特殊主體——實(shí)施政府公共政策的主體。

公共企業(yè)就是具有公共利益或公益性質(zhì)的企業(yè)。一、公共企業(yè)的涵義和分類1.公共企業(yè)的涵義公共企業(yè)在不同國(guó)家有不同的形式，在不同的歷史階段也會(huì)有不同的形式。德國(guó)的公共企業(yè)出來(lái)指由聯(lián)邦和地方政府以及國(guó)有企業(yè)擁有或參股的企業(yè)外，還包括直接承擔(dān)政策和法律規(guī)定的義務(wù)，具有一定壟斷性的或非競(jìng)爭(zhēng)性的為私人所有或控股的企業(yè)。日本把中央和地方政府直接經(jīng)營(yíng)或控制的國(guó)有企業(yè)、地方公營(yíng)企業(yè)或依特別法成立的企事業(yè)法人，稱為公共企業(yè)。美國(guó)的公共企業(yè)指為管理特定的公共項(xiàng)目而建立的為政府所有和經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。2.公共企業(yè)的目標(biāo)和職能

一方面，公共企業(yè)具有以市場(chǎng)為基礎(chǔ)從事經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，追求利潤(rùn)和效率目標(biāo)；另一方面在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中，公共企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性，涉及社會(huì)公共利益，因而具有與政府運(yùn)作相似的職能。3.公共企業(yè)的分類

（1）公用事業(yè)主要包括供水、排水、電力、燃?xì)?、電信等?/p>

（2）交通運(yùn)輸與郵政（3）公營(yíng)企業(yè)常見于銀行、保險(xiǎn)、航空、石油等行業(yè)。

（4）管制機(jī)構(gòu)指煙草和某些農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)等專門機(jī)構(gòu)。

二、公共企業(yè)的作用第一，提供重要的商品和勞務(wù)，幫助承擔(dān)社會(huì)福利任務(wù)，穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體環(huán)境。第二，輔助政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策。公共企業(yè)作為政策工具可以使用在兩個(gè)方面：一是穩(wěn)定市場(chǎng)，平抑價(jià)格上漲；二是促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，縮小地區(qū)差距。第三，有助于糾正市場(chǎng)失靈。

三、公共企業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)上世紀(jì)末以來(lái)，公共企業(yè)呈現(xiàn)出民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)。民營(yíng)化是指由市場(chǎng)或民間部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。民營(yíng)化的原因在于：公眾對(duì)公共部門不滿；意識(shí)形態(tài)的動(dòng)因；財(cái)政危機(jī)。民營(yíng)化的類型包括；撤資、委托、替代。2008年，在全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同步滑坡的背景下，民營(yíng)化趨勢(shì)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折。伴隨美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破裂，引發(fā)次貸危機(jī)以及全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的加劇和蔓延，西方政府不得不實(shí)行大規(guī)模救助計(jì)劃，向私人房地產(chǎn)、金融、銀行業(yè)注資，如美國(guó)政府有條件地向花旗集團(tuán)和美國(guó)銀行業(yè)提供援助等。

有觀察家認(rèn)為，西方世界似出現(xiàn)了新一輪的“國(guó)有化”風(fēng)潮。教學(xué)案例：蚌埠市燃?xì)馐聵I(yè)的民營(yíng)化之路本章小結(jié)：公共管理主體包括三個(gè)部分，一是政府，二是第三部門，三是公共企業(yè)。本章分別介紹了這三類主體在公共管理中的作用。名詞與術(shù)語(yǔ)：政府政府角色政府職能第三部門公共企業(yè)復(fù)習(xí)與思考：公共管理中的政府角色是什么？政府職能有哪些？其變化規(guī)律是什么？公共管理中政府管理手段的調(diào)整體現(xiàn)在哪些方面？什么是第三部門？它有哪些特征？第三部門的功能體現(xiàn)在哪些方面？公共企業(yè)有哪些基本類型？公共企業(yè)的作用體現(xiàn)在哪些方面？主要參考書目：1、趙定濤，《公共管理學(xué)》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2006年。2、毛壽龍等，《西方政府的治道變革》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998年。3、〔美〕斯蒂格利茨，鄭秉文譯，《