中國土地政策改革與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

中國：土地政策改革與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目的總結(jié)《中國土地政策改革》綜合報告及與之相關(guān)的中、短期行動

綜合報告由國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部與世界銀行共同完成中外專家密切合作的成果課題主持人：李劍閣蔣省三（國務院發(fā)展研究中心）課題負責人：韓?。▏鴦赵喊l(fā)展研究中心）中方課題專家組：劉守英（組長、國務院發(fā)展研究中心）、葉劍平（中國人民大學）、周舟（北京大學）、王小映（中國社會科學院）等。外方課題專家組：,李果(組長，世界銀行)、保羅·米勒·福爾（聯(lián)合國糧農(nóng)組織土地使用局）、喬納森·林德賽、約翰·布魯斯（世界銀行法律部）、馬爾可姆·查德斯（世界銀行）、鄭曦林（世界銀行）等。研究成果的應用國務院發(fā)展研究中心《擇要》（6期）國務院發(fā)展研究中心《調(diào)研報告》（3期）在《改革》雜志、《中國經(jīng)濟月報》、《新華文摘》、《財經(jīng)》等發(fā)表。國家發(fā)展改革委員會、國土資源部等使用本研究的成果。項目研究的背景國務院發(fā)展研究中心專家完成了對浙江、陜西、廣東三省的深入研究;國務院發(fā)展研究中心與世界銀行組成的聯(lián)合調(diào)查組開展了對江蘇、重慶、安徽、河南、北京等的調(diào)研。在研究中特別強調(diào)土地政策在快速城市化背景中的作用。伴隨城市以驚人的速度向周邊擴張，農(nóng)地也以非?？斓乃俣绒D(zhuǎn)為城市使用。土地對中國經(jīng)濟至關(guān)重要，因為：土地問題仍然是中國“三農(nóng)”政策的核心問題。土地是中國尋求國家食物安全、工業(yè)增長、城鎮(zhèn)化、健全的財政制度、金融體系穩(wěn)定以及社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵要素之一。土地政策改革已取得的重要進展

城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)得到了顯著的明晰和增強。市場機制在土地資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。政府對耕地的保護政策和措施不斷強化。土地的法律框架也逐步完善。農(nóng)村：《農(nóng)村土地承包法》頒布；城市：土地使用權(quán)的法律依據(jù)已逐步建立；《物權(quán)法》即將出臺。在推進土地政策改革方面，各地在實踐中有不少探索和創(chuàng)新：如土地股份合作制、集體土地流轉(zhuǎn)等。總體判斷是：目前已取得的進展是局部的，但土地政策改革與中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體目標還不夠協(xié)調(diào)一致土地政策方面的六個基本挑戰(zhàn)：農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長。強制征地與補償措施的不公平。農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ?，由此也制約了他們參與經(jīng)濟增長的能力。土地政策方面的六個基本挑戰(zhàn)（續(xù)）：地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴。減低農(nóng)田流失率的困難。土地法律框架不完整。城市市與與農(nóng)農(nóng)村村在在土土地地權(quán)權(quán)利利、、管管理理與與市市場場上上的的分分割割總體體而而言言，，城城市市土土地地比比農(nóng)農(nóng)村村土土地地擁擁有有更更完完整整的的權(quán)權(quán)利利制制度度，，農(nóng)農(nóng)村村土土地地所所有有者者和和使使用用者者處處于于更更為為不不利利的的地地位位。。土地地征征用用過過程程和和補補償償標標準準對農(nóng)農(nóng)民民不公公平平征地地補補償償辦辦法法不不合合理理征地地范范圍圍過過寬寬征地地程程序序忽忽視視農(nóng)農(nóng)民民意意愿愿失地地農(nóng)農(nóng)民民的的長長遠遠生生計計缺缺乏乏保保障障征地地補補償償辦辦法法不不合合理理《土土地地管管理理法法》》對對補補償償?shù)牡囊?guī)規(guī)定定是是，，按按照照被被征征用用土土地地的的原原用用途途給給予予補補償償。。按照照被被征征用用土土地地的的原原用用途途給給予予補補償償，，這這樣樣形形成成的的土土地地征征用用價價格格不不能能反反映映被被征征占占耕耕地地本本身身的的產(chǎn)產(chǎn)出出價價值值，，未未包包含含土土地地的的增增值值部部分分在在對對增增值值部部分分的的分分配配未未考考慮慮被被征征地地者者的的利利益益。。征地地范范圍圍過過寬寬中國國《《憲憲法法》》規(guī)規(guī)定定，，““國國家家為為了了公公共共利利益益的的需需要要，，可可以以依依照照法法律律規(guī)規(guī)定定對對土土地地實實行行征征收收或或征征用用””。。但但什什么么是是公公共共利利益益的的需需要要，，什什么么是是非非公公共共利利益益的的需需要要，，相相關(guān)關(guān)法法律律沒沒有有進進行行必必要要的的闡闡釋釋和和界界定定。。農(nóng)村村土土地地在在作作為為城城市市建建設設用用地地使使用用之之前前必必需需通通過過政政府府強強制制征征用用，，無無論論是是土土地地被被作作為為公公共共目目的的、、準準公公共共用用途途還還是是明明確確作作為為私私人人使使用用。。國家家征征地地的的““公公共共利利益益””概概念念模模糊糊，，征征地地用用途途多多樣樣化化，，非非公公益益性性用用地地比比重重占占主主要要地地位位。。征地地程程序序忽忽視視農(nóng)農(nóng)民民意意愿愿《土土地地管管理理法法實實施施條條例例》》規(guī)規(guī)定定，，““對對征征地地標標準準有有爭爭議議的的，，由由縣縣級級以以上上地地方方人人民民政政府府協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)；；協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)不不成成的的，，由由批批準準征征用用土土地地的的人人民民政政府府裁裁決決。?！薄钡鞘堑氐胤椒秸瑫r時作作為為征征地地者者和和用用地地者者及及法法規(guī)規(guī)標標準準的的制制定定者者的的角角色色，，很很難難保保證證公公平平公公正正地地處處理理好好爭爭議議的的問問題題。。失地農(nóng)民民社會保保障覆蓋蓋面窄，，保障水水平低在普遍實實行貨幣幣補償后后，失地地農(nóng)民自自行解決決養(yǎng)老、、醫(yī)療、、失業(yè)等等社會保保險待遇遇。一些經(jīng)濟濟發(fā)達地地區(qū)和大大中城市市為解決決失地農(nóng)農(nóng)民的生生活保障障問題進進行了探探索。失地農(nóng)民民仍無法法享受與與城市居居民同樣樣的社會會保障。。失地農(nóng)民民：影響響社會穩(wěn)穩(wěn)定重大大問題中國建設設占用耕耕地每年年以250-300萬萬畝的速速度增長長，如果果按人均均1畝地地推算，，每年大大約有250萬萬到300萬農(nóng)農(nóng)民失去去土地。。1987年至2001年，全全國非農(nóng)農(nóng)建設占占用耕地地共3395萬萬畝，多多數(shù)研究究者估計計，至少少有3400萬萬農(nóng)民因因此完全全失去或或部分失失去土地地。違違法用地地數(shù)量一一般占用用地總量量的20-30%以上上，如果果考慮這這部分占占地，目目前失地地或部分分失地農(nóng)農(nóng)民的數(shù)數(shù)量可能能高達4000-5000萬萬人。失地農(nóng)民民的規(guī)模模：最新新案例調(diào)調(diào)查吳中區(qū)在在開發(fā)區(qū)區(qū)建設和和城市擴擴張過程程中產(chǎn)生生了大批批失地農(nóng)農(nóng)民（人人均耕地地在0.1畝以下））目前全全區(qū)38萬農(nóng)民中中，失地地農(nóng)民高高達18萬人，失失地農(nóng)民民占全部部農(nóng)民將將近一半半的比例例雙流縣失失地農(nóng)民民總量累累計約為為9萬人，，占農(nóng)業(yè)業(yè)人口比比重接近近10％滕州區(qū)1999年以來，，（推算算）征地地592.4公頃將產(chǎn)產(chǎn)生4.3萬人的失失地農(nóng)民民，占農(nóng)農(nóng)業(yè)人口口比重為為3.3%，2438.7公頃農(nóng)用用地轉(zhuǎn)用用將產(chǎn)生生喪失農(nóng)農(nóng)業(yè)用地地的農(nóng)民民13.1萬人，占占農(nóng)業(yè)人人口比重重為10.2%，總計13.5％農(nóng)民的土土地權(quán)利利仍然很很弱土地更重重要的是是應該成成為農(nóng)民民家庭最最重要的的財產(chǎn)。。很多人人沒有把把土地真真正看成成是農(nóng)民民的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)利。。土地轉(zhuǎn)化化為非農(nóng)農(nóng)用土地地的過程程，不是是一個平平等的、、協(xié)商的的產(chǎn)權(quán)交交易過程程。農(nóng)民的土土地承包包經(jīng)營權(quán)權(quán)沒有明明確界定定為物權(quán)權(quán)。農(nóng)村宅宅基地地的權(quán)權(quán)利性性質(zhì)也也不明明確,包括宅宅基地地與房房屋在在內(nèi)的的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)利利沒有有還給給農(nóng)民民，不不能成成為農(nóng)農(nóng)民的的一筆筆重要要財產(chǎn)產(chǎn)農(nóng)村集集體土土地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)治理結(jié)結(jié)構(gòu)的的相對對缺乏乏。農(nóng)民對對他們們自身身的權(quán)權(quán)利認認知不不足。地方政政府對對土地地轉(zhuǎn)讓讓收益益及土土地有有關(guān)融融資的的過度度依賴賴政府對對土地地一級級市場場的壟壟斷，，刺激激了地地方政政府嚴嚴重依依賴土土地轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓費費所形形成的的收入入，用用以補補充正正常的的財政政預算算資金金和為為城市市擴張張資金金。地方政政府也也日益益依賴賴于通通過土土地儲儲備方方式把把征用用的土土地用用作抵抵押物物來獲獲得銀銀行貸貸款。。土地征征用越越多，，政府府利益益越大大。很多城城市是是靠土土地收收益，，靠““吃地地皮””。在在土地地問題題上不不是以以城帶帶鄉(xiāng)，，還是是以鄉(xiāng)鄉(xiāng)養(yǎng)城城。降低農(nóng)農(nóng)地流流失的的困難難政府已已采取取強有有力措措施來來對農(nóng)農(nóng)田轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化實實現(xiàn)更更嚴格格的控控制，，體現(xiàn)現(xiàn)了國國家對對這一一問題題的高高度重重視。。然而，，研究究表明明，如如果不不致力力于從從根本本上改改變目目前促促進城城市快快速擴擴張的的經(jīng)濟濟激勵勵結(jié)構(gòu)構(gòu)，那那些力力圖規(guī)規(guī)避這這些控控制措措施的的變通通將難難以得得到遏遏制。。土地法法律框框架不不完整整在《農(nóng)村土土地承承包法法》下，關(guān)關(guān)于抵抵押的的法律律是不不完整整和不不充分分的。?！掇r(nóng)村土土地承承包法法》中的許許多表表述過過于寬寬泛，，缺乏乏實施施條例例。對目前前集體體建設設用地地的現(xiàn)現(xiàn)行做做法實實質(zhì)上上還缺缺乏一一個法法律框框架。。目前還還缺乏乏一個個規(guī)制制土地地儲備備的框框架。。無論論是對對土地地儲備備部門門還是是更為為一般般的金金融部部門，，這都都會造造成十十分嚴嚴重的的風險險。適用于于城市市財產(chǎn)產(chǎn)抵押押的法法律存存在混混淆和和重疊疊。與與此相相關(guān)的的要關(guān)關(guān)注的的一點點是，，目前前缺乏乏規(guī)制制土地地收益益權(quán)質(zhì)質(zhì)押貸貸款的的政策策和法法律。。土地政政策改改革的的六個個目標標（（1）1）支持持農(nóng)業(yè)業(yè)部門門的發(fā)發(fā)展，，包括括對農(nóng)農(nóng)田進進行保保護，，通過過土地地的市市場化化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)促進進農(nóng)業(yè)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)效率率的提提高，，以及及通過過建立立農(nóng)民民的社社會保保障體體系等等來支支持人人口從從農(nóng)村村向城城市的的流動動；2）促進制制造業(yè)業(yè)、服服務業(yè)業(yè)和住住宅部部門的的發(fā)展展，在在一個個綜合合考慮慮經(jīng)濟濟、社社會和和環(huán)境境的規(guī)規(guī)劃框框架下下，通通過市市場機機制為為城市市的擴擴張?zhí)崽峁┩镣恋兀唬?）為政府府尤其其是各各級地地方政政府提提供財財政收收入，，以土土地資資產(chǎn)作作為可可持續(xù)續(xù)的公公共收收入的的基礎(chǔ)礎(chǔ)，為為公共共服務務和投投資提提供資資金；；土地政政策改改革的的六個個目標標（2）4）促進利利用土土地作作為抵抵押來來獲得得資本本，以以增加加金融融體系系成長長中的的備用用資產(chǎn)產(chǎn)蓄水水池；；5）支持土地地利用規(guī)規(guī)劃決策策，使之之既與市市場導向向背景下下的快速速經(jīng)濟增增長相一一致，也也要適當當關(guān)注和和保護環(huán)環(huán)境；6）增強土地地權(quán)利和和土地管管理的一一致性和和整體性性，以使使土地擁擁有者的的權(quán)利越越來越有有保障。。我們提出出的參考考意見是是：為了制定定新的土土地政策策支持經(jīng)經(jīng)濟可持持續(xù)發(fā)展展，根據(jù)據(jù)國際經(jīng)經(jīng)驗及中中國的現(xiàn)現(xiàn)實狀況況，建議議采取以以下一系系列行動動：行動1:明確、保保障和放放寬農(nóng)村村與城市市土地使使用者的的權(quán)利，，允許他他們可持持續(xù)地利利用自己己的財政政更充分分地參與與到經(jīng)濟濟增長中中。具體的中中、短期期行動包包括：推動集體體建設用用地市場場化；完完善有效效的土地地權(quán)利登登記制度度；推行行30年承包期期的農(nóng)地地有抵押押權(quán)利；；采取措措施使農(nóng)農(nóng)民更了了解他們們擁有的的土地權(quán)權(quán)利，如如提供法法律援助助。行動2:確保受強強制征地地影響的的農(nóng)民得得到公平平的對待待與足夠夠的補償償。具體的中中、短期期行動包包括：修改補償償?shù)挠嬎闼惴椒ǎ?，達成一一個更均均衡的、以市場價價值為基基礎(chǔ)和社社會可接接受的制制定標準準；確保保補償落落實到失失地農(nóng)民民手中；；試驗可可選的補補償形式式；限制制政府可可用于強強制征地地的目的的。行動3:減少農(nóng)田田轉(zhuǎn)化并并提高城城市土地地利用的的效率。。具體的中中、短期期行動包包括：審視目前前土地流流轉(zhuǎn)的激激勵因素素，比如如，檢查查人為降降低工業(yè)業(yè)用地價價格帶來來的影響響；協(xié)調(diào)調(diào)、整合合城市土土地和農(nóng)農(nóng)村土地地的利用用規(guī)劃與與目標，，制定更更有效率率的土地地利用方方案。行動動4:加強強土土地地作作為為地地方方政政府府財財政政的的可可持持續(xù)續(xù)收收入入的的作作用用。。加加緊緊發(fā)發(fā)展展以以市市場場價價值值為為基基礎(chǔ)礎(chǔ)的的財財產(chǎn)產(chǎn)稅稅作作為為地地方方政政府府財財政政的的另另一一收收入入來來源源。。具體體的的中中、、短短期期行行動動包包括括：：審視視和和簡簡化化目目前前以以財財產(chǎn)產(chǎn)為為基基礎(chǔ)礎(chǔ)的的過過于于復復雜雜的的稅稅費費體體制制；；為為推推行行財財產(chǎn)產(chǎn)稅稅的的可可行行性性實實行行試試點點；；評評估估土土地地儲儲備備的的功功能能與與目目的的，，并并規(guī)規(guī)范范其其運運作作。。行動動5：強化化總總體體法法律律框框架架和和法法治治具體體行行動動包包括括：：對《農(nóng)村村土土地地承承包包法法》中過過于于寬寬泛泛的的表表述述作作出出修修改改，，以以及及完完善善實實施施條條例例。。將抵抵押押權(quán)權(quán)引引入入農(nóng)農(nóng)村村承承包包地地。。制定規(guī)制集體體建設用地的的法律框架。。對土地征用做做法作出必要要的改進，特特別是對“公公共利益”作作出明確的法法律界定。盡快制定一個個規(guī)制土地儲儲備的框架。。制定規(guī)制土地地收益權(quán)質(zhì)押押貸款的政策策和法律。增進農(nóng)民理解解及使用其權(quán)權(quán)利的能力積極推動一場場教育運動，，以使農(nóng)民意意識到他們的的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提提供法律援助助，以使農(nóng)民民得到支付得得起的專業(yè)建建議和法律幫幫助；通過建立諸如如土地法庭這這類機構(gòu)，以以檢驗解決土土地相關(guān)糾紛紛的新的、更更為有效的方方式，以及確確保有申訴和和獲取賠償?shù)牡挠行緩?。。行?使土地管理的的制度框架更更為合理具體的中、短短期行動包括括：統(tǒng)一土地和建建筑物的登記記制度；平衡衡、統(tǒng)一城鄉(xiāng)鄉(xiāng)土地登記制制度。行動7：為制定恰當?shù)恼呓⒆銐驂虻闹R基礎(chǔ)礎(chǔ)。為具體政政策領(lǐng)域進行行直接試點和和研究，并監(jiān)監(jiān)控具體政策策措施的運行行效果，這些些將是合理決決策的關(guān)鍵。。具體的中、短短期行動包括括：考慮到很多問問題不能單獨獨解決，需要要制定一個整整體的試點活活動方案并予予以執(zhí)行；研究的重點是是要促進基于于市場經(jīng)濟的的土地管理。。謝謝！9、靜夜四無無鄰，荒居居舊業(yè)貧。。。1月-231月-23Saturday,January7,202310、雨中黃葉樹樹，燈下白頭頭人。。14:58:3314:58:3314:581/7/20232:58:33PM11、以我獨沈沈久，愧君君相見頻。。。1月-2314:58:3314:58Jan-2307-Jan-2312、故人人江海海別，，幾度度隔山山川。。。14:58:3314:58:3314:58Saturday,January7,202313、乍見翻疑夢夢，相悲各問問年。。1月-231月-2314:58:3314:58:33January7,202314、他他鄉(xiāng)鄉(xiāng)生生白白發(fā)發(fā)，，舊舊國國見見青青山山。。。。07一一月月20232:58:34下下午午14:58:341月月-2315、比不了得就就不比，得不不到的就不要要。。。一月232:58下下午1月-2314:58January7,202316、行動出成果果，工作出財財富。。2023/1/714:58:3414:58:3407January202317、做做前前，，能能夠夠環(huán)環(huán)視視四四周周；；做做時時，，你你只只能能或或者者最最好好沿沿著著以以腳腳為為起起點點的的射射線線向向前前。。。。2:58:34下下午午2:58下下午午14:58:341月月-239、沒有有失敗敗，只只有暫暫時停停止成成功！！。1月-231月-23Saturday,January7,202310、很多事情情努力了未未必有結(jié)果果，但是不不努力卻什什么改變也也沒有。。。14:58:3414:58:3414:581/7/20232:58:34PM11、成功就是是日復一日日那一點點點小小努力力的積累。。。1月-2314:58:3414:58Jan-2307-Jan-2312、世間間成事事，不不求其其絕對對圓滿滿，留留一份份不足足，可可得無無限完完美。。。14:58:3414:58:3414:58Saturday,January7,202313、不知香積寺寺，數(shù)里入云云峰。。1月-231月-2314:58:3414:58:34January7,202314、意意志志堅堅強強的的人人能能把把世世界界放放在在手手中中像像泥泥塊塊一一樣樣任任意意揉揉捏捏。。07一一月月20232:58:34下下午午14:58:341月月-2315、楚塞塞三湘湘接，，荊門門九派派通。。。。。一月232:58下下午午1月-2314:58Janua