城中村改造的幾點思路

xx改造的幾點思路【摘要】分析了城中村發(fā)生發(fā)展的歷史成因，指出造成城中村這種現(xiàn)狀是制度與村民和政府行為共同作用的結(jié)果。征地過程中政府對農(nóng)民補償方式的簡單處理、對農(nóng)民的智力支持和教育培訓(xùn)投入不夠,是城中村形成的根源。針對城中村的形成原因及改造的難點，提出了改造的思路與對策。城中村是我國城市化進程中的較普遍現(xiàn)象，表現(xiàn)為在城市化加速期城市建成區(qū)而積擴張使大量村莊包圍在城市建成區(qū)內(nèi)。這種村莊內(nèi)仍舊實行農(nóng)村管理體制，因此在建設(shè)管理、社區(qū)管理等方而出現(xiàn)真空，導(dǎo)致村內(nèi)建設(shè)行為失控，建筑采光通風差、公共設(shè)施少、衛(wèi)生條件差、道路標準差、缺乏基木的消防通道、安全隱患大。此外，村內(nèi)大量的出租屋與暫住人口缺少規(guī)范的管理，賭博、色情、偷竊等治安問題泛濫，嚴重影響城市形象，阻礙了城市的發(fā)展。因此，許多城市已將城中村改造提上議事日程。珠江三角洲地區(qū)的廣州、深圳、珠海等城市在城中村改造方而進行了有益探索，取得了寶貴的經(jīng)驗。但是，目前進行的改造嘗試普遍存在對村民改造的忽視，改造后村民的生存技能、生存方式?jīng)]有得到改變，這為城市的進一步發(fā)展埋卜了隱患。因此，改造過程中政策措施的制定不僅應(yīng)關(guān)注如何順利推進城中村改造以及改變當前城市發(fā)展的環(huán)境、衛(wèi)生、居住狀況等問題，還應(yīng)該關(guān)注如何籌集資金對村民進行教育培訓(xùn)，對自主創(chuàng)業(yè)提供扶持，弓I導(dǎo)村民走自食其力、自主創(chuàng)業(yè)的道路，實現(xiàn)村民生存方式的轉(zhuǎn)變。1、xx歷史成因分析1.1城鄉(xiāng)二元管理體制是城中村形成的制度原因20世紀50年代中期以后。我國逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方而嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實施城鄉(xiāng)分割對立的二元管理體制。二元管理體制的存在，使得“城〃與“村〃分屬不同的機構(gòu)體系管理，城市在對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地的土地使用、建設(shè)管理方而存在一定的真空，城市規(guī)劃管理范圍及建設(shè)管理法規(guī)對農(nóng)村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，是造成城中村的根木制度原因。1.2城中村是城市化背景下政府行為短期化傾向的結(jié)果政府行為的短期化傾向，首先表現(xiàn)為政府征地時出于對成木的考慮，保留村落的做法。目前許多的城中村基木沒有耕地，除了保留的宅基地及村留地外，周圍都是建設(shè)用地。政府出于對成木的考慮，采取迂回發(fā)展的城市發(fā)展策略，征地后，沒有對自然村采取有效措施，只是簡中一地保留村落、辟出村留建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展用地。征地后的開發(fā)建設(shè)，無論是企業(yè)還是政府，大多只考慮項目木身。在這種種因素作用卜，都市里的村莊，便成為城市用地包圍卜的孤島，城中村的問題因此被積累卜來。其次是對農(nóng)民補償方式的中一化處理。大規(guī)模的征地后，許多農(nóng)民實際已無地可種，而政府只是采取現(xiàn)金補償或是村留建設(shè)發(fā)展用地的補償，對農(nóng)民的智力支持、教育培訓(xùn)投入不夠。山于農(nóng)民長期在土地上耕作，所具備的知識技能都與初級的耕作方式有關(guān)，這是中國基木國情。不管是購買保險、農(nóng)轉(zhuǎn)非就業(yè)安置、一次性現(xiàn)金補償，還是村留發(fā)展用地，都沒有考慮村民的長期發(fā)展問題。因此，在快速城市化進程中，對農(nóng)民采取何種補償方式及現(xiàn)金補償?shù)氖褂萌绾喂芾?，既要維護社會當前的穩(wěn)定，又能使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍，是擺在城市管理者及關(guān)注城市發(fā)展的學(xué)者而前急待解決的課題。三是城市化背景卜城市政府存在職能的缺失。大量人口涌入城市，城市為幾百萬外地流動人員提供工作機會，但未提供其所需的廉價住房，在滿足外來勞工住房需求方而，城市政府和開發(fā)商存在著職能的缺失。城中村提供的租金較低的住房符合市場的需求，為那些進城務(wù)工的外地流動低收入人口，提供了棲身之屋。一定程度上承擔了政府應(yīng)承擔的職能。1.3xx是農(nóng)民趨利性的產(chǎn)物城中村村民收入的主要來源是村集體分紅和自建出租屋收入。村集體經(jīng)濟建立在征地補償金及村留發(fā)展用地的基礎(chǔ)上：依賴征地補償金建立起一批集體出租物業(yè);依賴村留發(fā)展用地，與開發(fā)商合作開發(fā)收取土地租金。村集體經(jīng)濟豐厚的收入，為村民承擔了醫(yī)療、養(yǎng)老等方而的保障，此外村民還可以從集體經(jīng)濟得到不菲的年終分紅。位于廣州CBD中心地帶的石牌村擁有商鋪、酒店、倉庫、寫字樓等物業(yè)20多萬mzm，村集體村收入9000多萬元，除去稅收、日常行政支出、社會公共支出外，尚余4000-5000萬元供集體分紅。位于廣州CBD-一珠江新城中心地段的冼村，村集體經(jīng)濟收入4280萬元洋，除去日常管理及村民福利支出950萬元洋外，尚余近3000萬元供集體分紅①。村民受教育程度低，就業(yè)能力低，就業(yè)門路少。海珠區(qū)瑞寶村3000村民中具有勞動力的有2200人，但就業(yè)人口僅為500-600人，就業(yè)率僅為22Y/0一2'Flo[z1o冼村戶籍人口5526人，只有約200人在村企及村委會就業(yè)。山于村集體經(jīng)濟及私人出租屋經(jīng)濟的保障，村民就業(yè)能力低，對村集體經(jīng)濟及出租屋收益依賴程度大，村民依靠集體分紅及出租收益就可以過上安樂的生活，村民就業(yè)程中必須將土地所有制轉(zhuǎn)成國有土地所有制，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)納入城市規(guī)劃管理的統(tǒng)一體制，加強村民建設(shè)行為的監(jiān)督管理。避免村民的建設(shè)行為再次出現(xiàn)混亂。轉(zhuǎn)制后，牽涉到開發(fā)用地合法手續(xù)問題。根據(jù)《關(guān)于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓的通知次經(jīng)營性用地必須實行招標、拍賣、掛牌的程序。但城中村改造時開發(fā)商與村民的談判協(xié)商成木較高，據(jù)測算，廣東主要城市城中村現(xiàn)有建筑的容積率已達00，接近城市規(guī)劃的控制要求，拆遷成木巨大。如果完全采用市場化的招標、拍賣、掛牌出讓模式，將增加開發(fā)商獲取土地的成木，從而加大市場運作的風險。城中村改造還涉及村留地的優(yōu)惠政策問題，許多城市在征地過程中給予了村留用地開發(fā)的許多優(yōu)惠政策，如廣州市《市府常務(wù)會議對珠江新城市中心規(guī)劃的意見》》，規(guī)定允許村與開發(fā)商合作開發(fā)村留地，村自用部分免收地價，與開發(fā)商合作開發(fā)部分按每700元//m2的標準收取合作方的地價!31。因此設(shè)計好改造的程序及優(yōu)惠政策，將城中村改造納入城市年度建設(shè)計劃，將有力推進城中村改造。2.4村民的阻力問題目前，城中村村民收入主要靠集體經(jīng)濟和出租屋收入，改造后的拆遷安置補償成為制約城中村改造進程最大的障礙，村民現(xiàn)有出租屋經(jīng)濟收益是所有的出租屋這些房屋改造的機會成木，因而村民只愿意接收而積補償。城中村現(xiàn)有容積率已接近或達到城市規(guī)劃的上限，如果要使項目盈利，勢必要提高容積率，而突破城市規(guī)劃的界限。從目前一些城市的改造來看，改造后村民依舊過著以出租收入為主的生活，沒有實現(xiàn)村民生存方式的轉(zhuǎn)變。因此改造而臨村民的意愿與改造最終目的相悖的困境。3、xx改造的思路與對策3.1將村民重新納入教育培訓(xùn)計劃，使其能夠真正適應(yīng)城市社會生活的轉(zhuǎn)變城中村改造不是中一純的城市建設(shè)問題，目前很多城市都存在重視城中村的景觀改造而忽視人的改造的問題，改造后村民的生存方式根木沒有得到改變，依舊過著游手好閑的生活，是城市人力資源的極大浪費。因此城中村改造應(yīng)重新將村民納入教育培訓(xùn)計劃，提高村民就業(yè)技能與水平，為村民自主創(chuàng)業(yè)提供智力與資金扶持。村民自主創(chuàng)業(yè)、自力致富需要好的帶頭人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加強“原村官〃的教育培訓(xùn)，使其能夠適應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)管理要求的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變后的社區(qū)組織，負責原村委會份內(nèi)的公共管理事務(wù)，將集體經(jīng)濟經(jīng)營管理職能分離出去。對村集體經(jīng)濟實行現(xiàn)代股份制企業(yè)改造，政企分開，山具備專門知識的人員負責股份制企業(yè)的經(jīng)營，采取市場化運作，擴大經(jīng)營范圍，實現(xiàn)股份制企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值。3.2在改造的拆遷安置補償方案中，重新籌集村民的社會保險基金、教育培訓(xùn)基金及風險創(chuàng)業(yè)基金對承擔了村民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險功能的集體物業(yè)，建議采取實物補償與現(xiàn)金補償相結(jié)合的方式，重新建立起村民社會保險基金及風險創(chuàng)業(yè)基金?；鸢?1所述的現(xiàn)代股份制企業(yè)方式運作，盈利不再以分紅的形式發(fā)給村民，而是為村民提供社會保險（醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、子女教育等）及公共福利開支。這樣既可以為村民提供基木的保障，又可以減少村民的阻力，最重要的是斷絕村民對集體經(jīng)濟的依賴，鼓勵村民自食其力，打破以往那種無所事事、游手好閑的生存狀態(tài)。村民風險創(chuàng)業(yè)基金采取市場化操作，村民取得風險創(chuàng)業(yè)基金的支持必須提供抵押擔保等形式，此外村民的創(chuàng)業(yè)計劃應(yīng)當?shù)玫酱鍎?chuàng)業(yè)風險基金的評估與認可，使村創(chuàng)業(yè)風險基金維持正常的運作。村民私有物業(yè)實施分類指導(dǎo)的補償方式：對自住部分采取實物補償?shù)姆绞?對出租部分采取實物補償與現(xiàn)金補償相結(jié)合的方式，鼓勵引導(dǎo)村民接收現(xiàn)金補償?shù)姆绞?，擺脫對出租收入的依賴。對于接收部分或全部現(xiàn)金補償?shù)拇迕?，村民所獲補償現(xiàn)金一部分以現(xiàn)金形式發(fā)放給村民，用于安置村民目前的生活，一部分交納村民的教育培訓(xùn)費用（政府按比例補助該筆費用，以激勵村民放棄實物補償），一部分以定期存款的形式發(fā)給村民，用作培訓(xùn)后的創(chuàng)業(yè)基金。政府將其納入培訓(xùn)教育計劃，創(chuàng)建培訓(xùn)教育基地，對村民實施就業(yè)技能培訓(xùn)及創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)培訓(xùn)。要求全部實物補償?shù)拇迕?，采取完全市場化操作，教育培?xùn)費用全額交納。接不接收教育培訓(xùn)全憑村民自愿。3.3因地制宜，制定出各村改造的優(yōu)惠政策對于城中村改造的高額成木，為使改造具有投資的吸引力，將土地市場價格作為取得土地的機會成木，將拆遷安置回遷成木作為取得土地的價格，在容積率和優(yōu)惠政策方而進行調(diào)節(jié)，使改造項目具有競爭力。具體測算公式如卜：市場樓而地價=拆遷安置成木用地而積內(nèi)最少新增建筑而積臨界容積率=（回遷而積+最少新增建筑而積）傭地而積=（回遷而積+拆遷安置成木沛場樓而地價）用地而積一般城中村現(xiàn)有容積率較高，僅采用容積率的手段來提高項目的可行性則勢必造成容積率居高不卜的情況，因此城中村改造應(yīng)因地制宜在土地出讓金及城市建設(shè)配套費上給予優(yōu)惠，使?jié)M足城市規(guī)劃要求的條件卜增加項目的可行性。3.4將城中村改造納入城市發(fā)展建設(shè)年度計劃，規(guī)范城中村改造建議政府對城市建成區(qū)范圍內(nèi)及城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部的城中村改造進行立項，納入城市發(fā)展建設(shè)年度計劃，將城中村改造的土地供應(yīng)列入土地利用年度計劃，提高城市土地利用效率，減少新增土地供應(yīng)。推進城中村改造。城中村改造立項后。實施程序化規(guī)范化管理。避免出現(xiàn)新的管理漏洞。對于還未納入年度改造計劃的城中村，房地產(chǎn)開發(fā)商已有投資意向的，政府必須做好基礎(chǔ)性的調(diào)查工作，制定優(yōu)惠政策時應(yīng)參考土地市場價格及開發(fā)價值最大化的開發(fā)方案的經(jīng)濟指標，避免政府官員尋租行為的發(fā)生。3.5改造過程中，采取有力措施，預(yù)防新的城中村產(chǎn)生一是加強農(nóng)村土地使用管理，從源頭上堵住城中村。對城市建設(shè)征地過程中及近期列入城市建設(shè)范圍內(nèi)村莊的集體所有土地，提前納入城市規(guī)劃管理及城市建設(shè)管理的范疇，理順農(nóng)民宅