推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策 10700字

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策10700字摘要：根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃思路與財(cái)稅政策工具特點(diǎn)，本文提出了我國推進(jìn)形成主體功能區(qū)財(cái)稅政策的主要目標(biāo)：一是確保四類主體功能區(qū)享有均等化的根本公共效勞，二是引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動，三是完善市場化財(cái)稅工具，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)市場主體和居民行為，促進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境愛護(hù)。分析了要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要具備的有關(guān)條件，以及財(cái)稅政策如何在發(fā)明這些條件中發(fā)揮作用。并針對四類主體功能區(qū)特點(diǎn)，分別提出了相應(yīng)的財(cái)稅政策倡議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)，根本公共效勞均等化，財(cái)稅政策，政府間轉(zhuǎn)移支付制度

推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)項(xiàng)目，需要國家一攬子綜合政策的支持。而我國現(xiàn)行政策體系與構(gòu)建主體功能區(qū)的要求還不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。結(jié)合主體功能區(qū)劃要求和財(cái)稅政策職能特征，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策目標(biāo)，主要包括下列三個方面：〔1〕確保四類功能區(qū)享有均等化的根本公共效勞(根本公共效勞均等化最終強(qiáng)調(diào)的是一國全體公民，無論所處地域、性別、民族、地位、財(cái)富等的差別，都享受一定基準(zhǔn)以上的根本公共效勞。雖然不一定由政府直接提供，一般認(rèn)為根本公共效勞是政府的職責(zé)所在，推進(jìn)根本公共效勞均等化，很大程度上將依賴于政府的行動。所以，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)四類主體功能區(qū)之間根本公共效勞均等化，并非一定著眼從四類功能區(qū)出發(fā)。因?yàn)橹灰械男姓^(qū)實(shí)現(xiàn)了根本公共效勞均衡化，四類主體功能區(qū)之間自然也實(shí)現(xiàn)了均等化。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路，設(shè)定四類功能區(qū)之間根本公共效勞均等化這一目標(biāo)是完全合理的，但考慮到我國的行政和財(cái)政體制現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，以優(yōu)先推進(jìn)行政區(qū)域間的根本公共效勞均等化為途徑，可能更具有現(xiàn)實(shí)操作性?！?〕引導(dǎo)資源要素合理向目標(biāo)功能區(qū)流動；〔3〕完善市場化財(cái)稅工具，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場主體和居民行為，推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境愛護(hù)與可持續(xù)開展。而四類功能區(qū)內(nèi)的居民是否享有根本公平的公共效勞，既是差異化區(qū)域協(xié)調(diào)開展戰(zhàn)略的目標(biāo)之一，更是真正引導(dǎo)人口資源流動并最終形成主體功能區(qū)的根底。從某種程度上講，四類功能區(qū)推進(jìn)形成的進(jìn)程將直接受根本公共效勞均等化的程度影響。所以，三大目標(biāo)中又以第一個目標(biāo)最為重要。

一、財(cái)稅政策工具框架與潛在政策著力點(diǎn)《

為了實(shí)現(xiàn)以上三大目標(biāo)，我們首先分析其需要具備的根本條件是什么；為了發(fā)明這些條件，在整個財(cái)稅政策工具框架中有哪些工具能排上用場；并結(jié)合現(xiàn)實(shí)針對性和可操作性，具體分析哪些政策是潛在的著力點(diǎn)。

〔一〕實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的根本條件《

目標(biāo)一：四類主體功能區(qū)根本公共效勞均等化《

此目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于下列三個根本條件：第一，各地提供根本公共效勞的能力；第二，各地根本公共效勞根底條件和單位供應(yīng)本錢；第三，各地提供公共效勞的責(zé)任心和努力程度。其中，根本公共效勞的提供能力又主要取決于各地實(shí)際財(cái)力和管理能力；公共效勞的根底條件主要受各地歷史投入和單位供應(yīng)本錢差別影響，而單位供應(yīng)本錢差別又主要受地理區(qū)位、自然環(huán)境、人口密度等綜合因素影響；責(zé)任心和努力程度那么主要取決于制度設(shè)計(jì)、績效監(jiān)督與鼓勵安頓。對于根底條件和單位供應(yīng)本錢相對一致的兩個地區(qū)而言，如果若其管理能力相當(dāng)、制度設(shè)計(jì)與鼓勵安頓也根本一致，那么地區(qū)公共效勞均等化程度將主要取決于地區(qū)財(cái)力的均等化程度。這也是當(dāng)前很多討論集中到完善我國中央與地方財(cái)稅體制，改革轉(zhuǎn)移支付制度上的主要原因。

為發(fā)明以上條件，當(dāng)前財(cái)稅政策的努力方向：一是推進(jìn)各類主體功能區(qū)之間根本財(cái)力均等化；二是在財(cái)力均等化制度設(shè)計(jì)中，要充沛考慮各地根底條件和本錢差別，而且要有有效的鼓勵安頓，以保障公共效勞支出優(yōu)先地位，并取得切實(shí)實(shí)效。從政策著力點(diǎn)看，要推進(jìn)地區(qū)財(cái)力均等化無外乎兩條方法：第一，加強(qiáng)各地區(qū)自有財(cái)源建設(shè)，提高自身汲取財(cái)力的能力。這種辦法不但需要較長的時間，而且由于開展水平、資源、區(qū)位和環(huán)境等方面的差別，地區(qū)間財(cái)力差別會一直存在。另外，我國長期的實(shí)踐說明，如果過度依賴于自身財(cái)源建設(shè)，必然會出現(xiàn)因追求財(cái)政收入而出現(xiàn)與主體功能定位相沖突的開發(fā)行為。第二，通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)力在國土空間和功能區(qū)之間的重新分配，保證所有地區(qū)的財(cái)力都能支持根本公共效勞的提供。當(dāng)然，“財(cái)力均等化〞并不能真正保證“公共效勞均等化〞，而只是后者的重要條件。在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中的根底上，還必須加強(qiáng)公共效勞的績效評估與監(jiān)督考核，將公共效勞作為政府考核的核心內(nèi)容。必須加強(qiáng)政府管理能力建設(shè)，改善政府人力資本質(zhì)量，提高政府管理的效率和能力。

目標(biāo)二：引導(dǎo)資源要素向目標(biāo)功能區(qū)流動《

資源要素在區(qū)域間的流動主要是依靠市場機(jī)制來完成，而財(cái)稅政策通常只是發(fā)揮一定的引導(dǎo)性作用。根據(jù)主體功能區(qū)劃總體戰(zhàn)略思路，在資源要素流動方面，主要包括下列幾個方面：〔1〕引導(dǎo)資本、勞動力和技術(shù)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)流動；〔2〕引導(dǎo)人口從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)遷出，推進(jìn)生態(tài)移民；〔3〕引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)合理轉(zhuǎn)移等。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐，要實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)，財(cái)稅政策的關(guān)鍵在于對資源要素的流動以引導(dǎo)性優(yōu)惠和支持，適當(dāng)補(bǔ)償因流動帶來的短期損失，使資源的合理流動在經(jīng)濟(jì)上有吸引力。

目標(biāo)三：完善市場化財(cái)稅工具，提高政策實(shí)施效率，引導(dǎo)市場主體和居民節(jié)約資源和重視環(huán)境愛護(hù)《

總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)，一國綜合性環(huán)境資源政策框架，可以歸納為四種主要類型〔見表1〕。第一，管制和命令類。主要通過強(qiáng)制規(guī)定和行政命令來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，包括有關(guān)法律、[HJ4.9mm]法規(guī)、環(huán)境規(guī)范、總量控制以及行政罰款等。第二，價格類。其主要是通過影響市場主體本錢、收益，改變資源價格等方式來實(shí)現(xiàn)政策目的，主要包括補(bǔ)貼、收費(fèi)、資源環(huán)境稅、政府采購等。第三，產(chǎn)權(quán)類。通過設(shè)置或成認(rèn)私有產(chǎn)權(quán)，通過市場交易體系來實(shí)現(xiàn)政策目的，典型的示例排放許可證、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣傳類。主要是通過信息發(fā)布，公益宣傳，綠色行動等來提高公眾認(rèn)知，進(jìn)而改變他們的行為，常見的包括綠色認(rèn)證、綠色標(biāo)記、綠色自愿協(xié)議等等。四類政策工具各具特色，發(fā)揮作用的特點(diǎn)也不相同，從政策推進(jìn)的機(jī)制看，許多時候第二類和第三類中的大局部政策會借助市場體系來完成，所以又被稱為“市場化環(huán)境資源工具〞。

從我國當(dāng)前的政策體系看，第二、三和四類政策都比擬單薄。而財(cái)稅政策在資源環(huán)境方面的作用，根本上是通過第二類工具實(shí)現(xiàn)的。所以，當(dāng)前的政策重點(diǎn)在于健全這類政策工具，通過稅收安頓，一方面使資源浪費(fèi)和環(huán)境污染行為支付必要的本錢，使外部本錢局部內(nèi)部化，通過本錢的增加來影響市場主體和居民的行為；另一方面支持采用資源節(jié)約和環(huán)境愛護(hù)技術(shù)的企業(yè)提升競爭力，不至于使企業(yè)因?yàn)橹铝Y源節(jié)約和環(huán)境愛護(hù)而處于不利地位。逐步探索建立起生態(tài)環(huán)境的本錢和收益跨地區(qū)配置機(jī)制。

〔二〕主體功能區(qū)與財(cái)稅政策工具框架《

財(cái)稅政策工具細(xì)分十分龐雜，但歸納起來無外乎兩大類：收入類政策和支出類政策。根據(jù)日常實(shí)用情況，其中收入類政策大體有可以分為稅、費(fèi)、債〔含政府信用〕和轉(zhuǎn)移性收入四項(xiàng)，支出類大致包括政府投資、公共效勞、財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購四項(xiàng)。具體到每項(xiàng)政策，又存在多種政策工具或工具的組合。示例，財(cái)政補(bǔ)貼又包括現(xiàn)金直補(bǔ)、實(shí)物直補(bǔ)和貼息等。如果以四類主體功能區(qū)為縱軸，財(cái)稅政策工具為橫軸，那么我們可以得到下列推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策工具框架〔見表2〕。

注：有陰影方框?yàn)檎咧攸c(diǎn)作用區(qū)域。

根據(jù)“十一五〞規(guī)劃綱要，從四類主體功能區(qū)的自身財(cái)力特征看：第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)根本上是我國經(jīng)濟(jì)開展水平較高，自身財(cái)源比擬豐盛，自我財(cái)政汲取能力較強(qiáng)的地區(qū)，也是我國向其他類地區(qū)提供財(cái)力轉(zhuǎn)移的主要財(cái)源。財(cái)稅政策的重點(diǎn)在于引導(dǎo)其產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步，加大新能源、新材料和新技術(shù)的使用，建立起嚴(yán)格和相對完備的資源環(huán)境規(guī)范和政策體系〔政策目標(biāo)三〕。第二，重點(diǎn)開發(fā)主要從開展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力來劃分，這類功能區(qū)內(nèi)部開展很不平衡，其中亞類型也會比擬多樣。自身財(cái)政能力可能同時存在財(cái)源充足型、財(cái)源相對平衡型和財(cái)源缺乏型，因此，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)也將是財(cái)稅政策實(shí)施比擬復(fù)雜的區(qū)域，短期內(nèi)三大政策目標(biāo)在該區(qū)域內(nèi)都十分重要。既要引導(dǎo)資源要素向該區(qū)區(qū)域流動，加快開發(fā)與開展，同時又要防止走優(yōu)化開發(fā)區(qū)過去開展的老路，資源環(huán)境的約束將加大，開發(fā)的本錢將有所提高。第三，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)多是生態(tài)環(huán)境意義重大的區(qū)域，除少數(shù)處于經(jīng)濟(jì)興旺行政區(qū)內(nèi)，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)開展落后，自我財(cái)源稀缺地區(qū)。而且在短期內(nèi)，隨著其主體功能定位的推進(jìn)，在新興特色產(chǎn)業(yè)尚未建立起來之前，其自有財(cái)力會進(jìn)一步降低。財(cái)稅政策當(dāng)前的重點(diǎn)在于，必須保證這些區(qū)域具有提供根本公共效勞能力的財(cái)力，同時加強(qiáng)生態(tài)投入和建設(shè)，完善生態(tài)移民配套政策措施〔目標(biāo)一和目標(biāo)三〕。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策面臨的挑戰(zhàn)《

根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃思想，若：〔1〕全國土覆蓋〔不包括海域〕；〔2〕不受行政區(qū)劃限制；〔3〕以縣為最小根本劃分“單元〞；〔4〕行政區(qū)劃原那么不調(diào)整，所有功能區(qū)政策由所轄行政區(qū)負(fù)責(zé)〔政策實(shí)施主體〕。

財(cái)稅政策的實(shí)施主體一般由各級政府部門承當(dāng)，這決定了其對行政體制的依賴性〔特別是轉(zhuǎn)移支付制度〕，而主體功能區(qū)存在打破行政區(qū)劃的可能，這必然會出現(xiàn)功能區(qū)與一級行政區(qū)邊界不一致問題〔通過下列“兩行政區(qū)－兩功能區(qū)〞情形來表明〕。

若兩個相鄰行政區(qū)〔A和B，可以是兩個省、兩個市或者兩個縣，此處若為兩省〕，其中A為富省，B為窮省〔見圖1〕，并且兩省相鄰的某地區(qū)被劃入同一〔類〕功能區(qū)中。四類功能區(qū)中優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)地辨別別用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省內(nèi)同類功能辨別別用1、2、……、n來區(qū)別，虛線方框表示更小的根本行政區(qū)劃單元〔若為縣〕，那么會出現(xiàn)三類根本情況如下：

第一類：單一主體功能區(qū)>根本行政區(qū)。比方三江源禁止開發(fā)區(qū)范圍較大，其間瑪多、瑪沁等多個縣級行政區(qū)域完全處于該功能區(qū)內(nèi)，如圖中BⅣ《1。這種情況下，同一功能區(qū)內(nèi)包括多個根本行政區(qū)，該功能區(qū)的有關(guān)政策將分由多個不同的行政區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

第二類：單一主體功能區(qū)=根本行政區(qū)。比方某縣整體被劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)或優(yōu)化開發(fā)區(qū)。這種情況下，根本行政區(qū)與單一功能區(qū)邊界重合，行政區(qū)將只是執(zhí)行單一的主體功能區(qū)政策。

第三類：單一主體功能區(qū)如果僅僅從政策執(zhí)行主體的角度，第一類情況可以并入第二類情況，因?yàn)楫?dāng)單一功能區(qū)大于根本行政區(qū)時，對于該根本行政區(qū)而言，那么其整體國土都屬于單一主體功能區(qū)類別。但即便在這種情形下，由于政策執(zhí)行中存在三種明顯不同的空間劃分，即行政區(qū)劃分、主體功能區(qū)劃分和板塊區(qū)域劃分，仍可能產(chǎn)生兩類明顯的政策沖突〔或操作困難〕問題：

〔一〕行政區(qū)政策與主體功能區(qū)政策沖突問題《

根據(jù)以上情況，行政區(qū)與主體功能區(qū)不重合，將產(chǎn)生三種棘手問題：第一種，同一或同類功能區(qū)的政策分由不同行政區(qū)〔窮和富〕實(shí)施，政策實(shí)施的一致性如何保證問題；第二種，同一行政區(qū)內(nèi)不同功能區(qū)應(yīng)該采取不同的政策安頓，如何保證實(shí)施中的差異問題；第三種，不同行政區(qū)中同類功能區(qū)之間的存在很大的現(xiàn)實(shí)差異，如何保證有關(guān)政策執(zhí)行的一致性或政策執(zhí)行效果的一致性問題。

以轉(zhuǎn)移支付制度為例，我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)那么規(guī)定，根據(jù)一個省的規(guī)范收入和規(guī)范支出之間的比擬，只有規(guī)范收入小于規(guī)范支出的省份，才能參與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金分配。在此，我們可以將不參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的省稱為富省〔A省〕，而將接受轉(zhuǎn)移支付的省份成為窮省〔B省〕，而且若這兩個省份內(nèi)都包含有四類功能區(qū)。如上圖所示，AⅣ屬于富省的禁止開發(fā)區(qū)，BⅣ《1和BⅣ《2那么屬于窮省的禁止開發(fā)區(qū)?，F(xiàn)有制度決定，保證AⅣ根本公共效勞的財(cái)力依賴于A省內(nèi)部的財(cái)力重新分配，即靠省下列的轉(zhuǎn)移支付制度解決；而保證BⅣ《1和BⅣ《2根本公共效勞的財(cái)力那么很大程度上來自于中央對B省的轉(zhuǎn)移支付資金來解決，但確保財(cái)力從B省切實(shí)分配到BⅣ《1和BⅣ《2，而不被B省內(nèi)其他區(qū)域擠占，還得依賴B省內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付制度安頓。這對如何保證這三個同類功能區(qū)具有根本相當(dāng)?shù)墓残谪?cái)力，提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于我國區(qū)域差距十清楚顯，A省總體條件較好，對AⅣ可能有較為充足財(cái)力支持，使其根本公共效勞遠(yuǎn)好于BⅣ《1和BⅣ《2。B省根據(jù)自身情況，中央對B省的轉(zhuǎn)移支付資金可能會被用于收益更為明顯的其他支出或其他地區(qū)。即便保證中央對B省的轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先分配到BⅣ《1和BⅣ《2，但由于其總體轉(zhuǎn)移支付規(guī)模缺乏，加上歷史條件很差，該地區(qū)的根本公共效勞也可能難以保障。如果再考慮不同區(qū)域內(nèi)不同類型功能區(qū)之間的差別，這個問題將會更為復(fù)雜。我們一開始之所以強(qiáng)調(diào)主要以推進(jìn)行政區(qū)域間的根本公共效勞均等化為途徑，以實(shí)現(xiàn)四類功能區(qū)之間根本公共效勞均等化目標(biāo)，正是居于對這些沖突的考慮。

〔二〕板塊區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策沖突問題《

除了功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)調(diào)外，還必須考慮功能區(qū)政策與我國板塊劃分政策〔如西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興〕的協(xié)調(diào)問題。示例四川整體屬于西部地區(qū)，根據(jù)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略應(yīng)整體享受西部大開發(fā)的有關(guān)政策和優(yōu)惠措施，但是主體功能區(qū)劃后，四川省內(nèi)將同時出現(xiàn)四類功能區(qū)，特別是其中的限制和禁止開發(fā)區(qū)將不可能再處于“大開發(fā)〞之列。這樣對于地方行政主體而言，就存在根據(jù)地方利益選擇政策的可能，如果西部大開發(fā)對其有利，那么選擇執(zhí)行西部大開發(fā)政策，如果主體功能區(qū)政策對其有利，那么選擇執(zhí)行主體功能區(qū)政策。因?yàn)檫@二者在國家“十一五〞規(guī)劃中都有明確規(guī)定，但對二者的優(yōu)先權(quán)問題沒有進(jìn)行表明。所以，在設(shè)計(jì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策時，必須充沛考慮二者之間的潛在沖突，應(yīng)在政策優(yōu)先安頓上作出明確規(guī)定。

另外，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)某種程度上是為了維護(hù)自然和生態(tài)功能，而放棄了開發(fā)的時機(jī)，其對整個國家經(jīng)濟(jì)社會的奉獻(xiàn)在于其生態(tài)功能奉獻(xiàn)，而且這種奉獻(xiàn)具有明顯的外溢性，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)都從中獲益。但這種收益往往是間接的，很難直接從經(jīng)濟(jì)利益上測算，在國家財(cái)政收入中也僅僅是反映了十分微小的局部。因此，生態(tài)跨地區(qū)補(bǔ)償就不可能僅僅通過政府間轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)來完全解決。如何通過包括財(cái)稅政策在內(nèi)的各種政策工具，建立生態(tài)恢復(fù)和功能維護(hù)本錢的區(qū)域分擔(dān)機(jī)制，將是推進(jìn)主體功能區(qū)的又一重大挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策《

〔一〕根本原那么《

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策的實(shí)施離不開其他相關(guān)政策的配合，同時又要充沛考慮財(cái)稅政策自身特點(diǎn)和優(yōu)勢。針對主體功能區(qū)規(guī)劃思路和操作中可能面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，財(cái)稅政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中應(yīng)遵循下列根本原那么。

同類功能區(qū)政策一致原那么。主體功能區(qū)不同于過去的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，其屬于一種典型的經(jīng)濟(jì)類型區(qū)，同類功能區(qū)之間最大的特點(diǎn)是區(qū)內(nèi)開展條件和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的相對一致性。為了便于各類主體功能區(qū)清晰定位，標(biāo)準(zhǔn)空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)格局，各類主體功能區(qū)之間政策應(yīng)有所區(qū)別，但同類功能區(qū)政策應(yīng)在全國統(tǒng)一的政策框架下力爭一致。

跨類功能區(qū)結(jié)果公平原那么。主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是走差異化協(xié)調(diào)開展道路，不同的功能區(qū)對國家整體的開展的奉獻(xiàn)也不同。要使個人不會因生活在某類功能區(qū)內(nèi)而使其生存和開展受到不公平的待遇，使各類功能區(qū)之間享有根本一致的根本公共效勞，各類功能區(qū)應(yīng)該能夠公平地分享國家增長和開展的成果。

中央政府主導(dǎo)原那么。由于我國現(xiàn)實(shí)的地區(qū)巨大差距決定，隨著四類主體功能區(qū)的推進(jìn)形成，各類和同類功能區(qū)之間都會存在很大的差別，如果財(cái)稅政策的制定進(jìn)一步下放，那么將更不利于功能區(qū)之間的差別的縮小。減少差別的現(xiàn)實(shí)選擇是由中央政府控制根本政策框架，制定相對細(xì)致的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，同時給予地方一定的靈活空間。

維護(hù)市場體系完整原那么。主體功能區(qū)財(cái)稅政策的安頓要總體合乎我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的要求，要有利于形成公平的市場競爭環(huán)境，有利于資源要素的自由流動，有利于市場一體化進(jìn)程的推進(jìn)。特別是稅收政策安頓，在促進(jìn)地區(qū)功能清晰定位，引導(dǎo)要素合理流動的同時，要堅(jiān)定避免因此可能產(chǎn)生的市場分割、稅負(fù)扭曲問題。

主體功能區(qū)政策優(yōu)先原那么。由于行政區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的不一致性決定，在各行政區(qū)內(nèi)存在各類自主政策安頓的情況下，必然產(chǎn)生行政區(qū)政策與功能區(qū)政策相沖突的可能，以及板塊區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策沖突的可能。在制定主體功能區(qū)政策的同時，要對局部行政區(qū)政策進(jìn)行適當(dāng)清理、調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)，力爭二者在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)開展上取得一致。但當(dāng)二者發(fā)生實(shí)質(zhì)沖突時，應(yīng)該優(yōu)先考慮主體功能區(qū)政策。

〔二〕主要思路《

以推進(jìn)主體功能區(qū)根本公共效勞均等化為主要目標(biāo)，重點(diǎn)在于加快完善我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，輔之以地方稅體系完善和地方政府信用制度建設(shè)，保證各類功能區(qū)都具備提供根本公共效勞必需的財(cái)力；并進(jìn)一步加強(qiáng)和完善績效評估和監(jiān)督考核，將公共效勞放在公共支出的優(yōu)先位置，提高相關(guān)主體的責(zé)任心和努力程度；制定根本公共效勞規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)政策實(shí)施行為，切實(shí)保證跨類功能區(qū)居民享有水平和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母竟残?。但行動的重點(diǎn)在于著力推進(jìn)行政區(qū)域間的財(cái)力均等化，同時予限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)一定的轉(zhuǎn)移支付資金傾斜。

以促進(jìn)資源要素合理流動，完善資源環(huán)境政策體系為輔助目標(biāo)，利用財(cái)稅等工具安頓，引導(dǎo)資本、技術(shù)和勞動力加快向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)流動；利用財(cái)稅工具減少生態(tài)環(huán)境的外部性影響，建立穩(wěn)定的生態(tài)投入保障機(jī)制，加快建立跨區(qū)域生態(tài)愛護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制，維持、擴(kuò)大和愛護(hù)自然資源根底和生態(tài)效勞能力，推進(jìn)各類功能區(qū)差異化協(xié)調(diào)開展。

〔三〕確保限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本公共效勞提供《

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的財(cái)稅政策將包括一系列的具體政策安頓，但根本公共效勞均等化是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要根底，也是現(xiàn)代公共財(cái)政體制建設(shè)的核心目標(biāo)。而均等化指全體國民，無論你身處國家的任何地方，無論你的民族、性別、地位差異，都能普遍公平地享有根本公共效勞。其強(qiáng)調(diào)的是所有人都能享受一定規(guī)范之上的公共效勞，而不是所有人享有完全一樣的公共效勞。

1.根本行動邏輯。對于大家普遍關(guān)注的如何保證限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本公共效勞的問題，倡議根本行動邏輯為：“優(yōu)先減人、制定規(guī)范、確保財(cái)力、強(qiáng)化監(jiān)督。〞《

——“優(yōu)先減人〞，就指優(yōu)先減輕限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口承載壓力，增強(qiáng)這些地區(qū)的自然生態(tài)自我恢復(fù)功能。其中，對限制開發(fā)區(qū)這類主要為生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)的地區(qū)，要加快生態(tài)移民和殘余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；對于禁止開發(fā)區(qū)那么原那么上對所有長期住戶均實(shí)施生態(tài)移民，可以考慮將少局部實(shí)在不能轉(zhuǎn)移的住戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻归_發(fā)區(qū)的一般管理人員。而要實(shí)現(xiàn)這種移民式減人，需要財(cái)政多方面給予明確支持：第一，給移民家庭直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和短期生活補(bǔ)貼；第二，增強(qiáng)移民人員在異地從事生產(chǎn)和生活的能力，對加強(qiáng)移民教育和技能培訓(xùn)給予資金支持；第三，增強(qiáng)接受移民地區(qū)根本公共效勞能力和安置根本條件建設(shè)，對接受移民的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)給予專項(xiàng)資金支持，以確保移民“移得出、穩(wěn)得住、能致富〞。

——“制定規(guī)范〞，就是要制定國家級根本公共效勞規(guī)范，明確根本公共效勞的范圍、根本支出規(guī)范、根本效勞質(zhì)量和水平，并將這一規(guī)范的執(zhí)行情況作為地方政績考核的重點(diǎn)，明確要求所有地區(qū)提供的根本公共效勞都必須到達(dá)最低規(guī)范以上的水平。因?yàn)槲覈貐^(qū)間情況千差萬別，如果沒有明確的政策規(guī)范和考核約束，實(shí)施中就很難確保各地都將根本公共效勞置于公共支出的優(yōu)先順序上。制定規(guī)范的最大好處在于使各地都有一個標(biāo)準(zhǔn)的參照規(guī)范，能有效控制執(zhí)行結(jié)果的偏差，減少上文提到的各種政策執(zhí)行差異和沖突。而且根據(jù)這一規(guī)范，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際人口規(guī)模、密度以及效勞的單位本錢差別等因素，可以為轉(zhuǎn)移支付資金的分配提供更合理的依據(jù)。

——“確保財(cái)力〞，就是在減人、制定規(guī)范的根底上，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度沒有考慮的“根本公共效勞支出規(guī)范因素〞引入到的“規(guī)范支出〞中，根據(jù)因素法測算的規(guī)范收支差和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，以分配財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金，確保各類地區(qū)根本公共效勞支出，特別是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本財(cái)力得以保障。

——“強(qiáng)化監(jiān)督〞，就是要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核和績效評估，一方面要保證對轉(zhuǎn)移支付資金的確被優(yōu)先用于根本公共效勞的提供，避免轉(zhuǎn)移支付資金被挪作他用，甚至用于搞形象項(xiàng)目；另一方面加強(qiáng)資金使用績效監(jiān)督和評估，糾正“重投入、輕產(chǎn)出；重分配，輕管理〞問題，切實(shí)提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。對于地方可自主支配一般性轉(zhuǎn)移支付和其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移資金，要納入地方政府整體公共支出監(jiān)督考核體系，加快完善公共支出績效評估指標(biāo)體系建設(shè)，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移資金的使用效率。對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，要加強(qiáng)跟蹤問責(zé)，并逐步將其納入國庫集中支付和政府采購制度，切實(shí)提高資金使用的標(biāo)準(zhǔn)性和透明度。

2.轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整思路。在維持現(xiàn)行根本財(cái)政體制的根底上，要貫徹以上政策意圖，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度需要相應(yīng)做出改善和調(diào)整，具體包括：

一是調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。從目前主要保地方行政運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)保證政府效勞職能的履行，從保財(cái)政供養(yǎng)人員“吃飯〞轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC根本公共效勞的提供。

二是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、適時引入分類轉(zhuǎn)移支付。清理、整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付工程，嚴(yán)格控制專項(xiàng)撥款立項(xiàng)，建立嚴(yán)格的專項(xiàng)撥款工程準(zhǔn)入機(jī)制，逐步壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在總體轉(zhuǎn)移支付中的比重。中央財(cái)力增量局部要重點(diǎn)用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地區(qū)財(cái)力調(diào)節(jié)的能力，同時防止財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化問題。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，適時引入分類轉(zhuǎn)移支付，其既能貫徹中央有關(guān)政策，保證資金支出的優(yōu)先范圍，又使地方政府在實(shí)際中能因地制宜，給地方一定的自由支配權(quán)。

三是完善省下列轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化省級財(cái)政平衡省內(nèi)各主體功能區(qū)財(cái)政差別的責(zé)任。省下列轉(zhuǎn)移支付制度改革滯后是當(dāng)前我國市縣級財(cái)力差別大于省級財(cái)力差別的一個基本的原因。一方面要加快推進(jìn)省下列體制改革，建立明確的公式化財(cái)力分配制度，加大省內(nèi)調(diào)節(jié)力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的有效性；另一方面可以考慮引入“省內(nèi)各主體功能區(qū)財(cái)政差別〞因素，并作為地方接受中央轉(zhuǎn)移支付測算考慮的鼓勵因素之一，強(qiáng)化省級財(cái)政的內(nèi)部財(cái)力平衡責(zé)任。

四是針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)特征，增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付工程。一方面，由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的劃分，使這些地區(qū)對經(jīng)濟(jì)社會的奉獻(xiàn)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能，即這些地區(qū)放棄了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的開展時機(jī)，其直接效果是這些地區(qū)財(cái)政收入減收。應(yīng)類似于現(xiàn)行財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中的“退耕還林還草〞和“天然林愛護(hù)項(xiàng)目〞的設(shè)置，在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，對這兩類地區(qū)設(shè)置更為綜合“生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)〔或者，為了便于區(qū)別可直接稱為“限制開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付〞和“禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付〞，其轉(zhuǎn)移支付資金的依據(jù)在于，因這兩類地區(qū)在生態(tài)和自然資源方面的奉獻(xiàn)，相應(yīng)開發(fā)程度