立法法的修改解讀

立法法的修改解讀

付思寶1立法法的修改解讀

摘要：立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng),

《立法法》是關(guān)于國(guó)家立法制度的重要法律。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改立法法的決定》，這是立法法頒布施行15年來(lái)的首次修改。修改后的立法法落實(shí)稅收法定，覆蓋性地?cái)U(kuò)大地方立法權(quán)，強(qiáng)調(diào)人大立法主導(dǎo)作用，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)備案審查等，可謂亮點(diǎn)紛呈，備受社會(huì)關(guān)注。

2立法法的修改解讀

3立法法的修改解讀

內(nèi)容：一、立法法修改的背景二、立法法修改的價(jià)值及意義三、立法法修改內(nèi)容解讀4一、立法法修改的背景

立法法實(shí)施15年來(lái)，在規(guī)范立法行為、調(diào)整立法活動(dòng)方面發(fā)揮了非常重要的作用。15年來(lái)制定的每一個(gè)法律法規(guī)、規(guī)章實(shí)際上都是按照立法法規(guī)定來(lái)的，起到了很好的作用。但是也必須看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，特別是全面深化改革的需求，對(duì)立法活動(dòng)提出了更高的要求。所以2000年的立法法在這些方面已經(jīng)不能適應(yīng)新的要求，要加快修改的程序，盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和立法的要求，有效解決當(dāng)前立法過(guò)程中存在的問(wèn)題，從而保證立法質(zhì)量的有效提高。5一、立法法修改的背景

立法存在的問(wèn)題是否可以概括為四個(gè)方面：一是現(xiàn)在的立法整體上說(shuō)針對(duì)性差、可操作性差，不夠明確、不夠具體。二是立法的質(zhì)量有待提高，立法在反映人民意愿、反映社會(huì)客觀規(guī)律方面，解決具體社會(huì)問(wèn)題方面的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。三是立法的民主性不足，所有的立法都應(yīng)該是反映人民意愿的，但實(shí)際上很多立法反映的是部門利益，是部門利益法制化的結(jié)果，它不能客觀地反映人們的要求，也就很難保證它的質(zhì)量，很難有效實(shí)施和操作。6一、立法法修改的背景

四是立法的程序和科學(xué)性有待進(jìn)一步提高，很多立法在具體制度設(shè)計(jì)和程序?qū)嵤┥线€存在很多具體問(wèn)題。所以整體上說(shuō)立法需要進(jìn)一步提高質(zhì)量，需要進(jìn)一步增強(qiáng)它的可操作性和執(zhí)行性，保證它能調(diào)解社會(huì)關(guān)系，有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，有效適應(yīng)改革的需求。7一、立法法修改的背景

十八屆四中全會(huì)《決定》指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵;實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。8一、立法法的修改背景

立法法修改歷程：1、2000年3月15日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》。2、2014年8月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議在京舉行。這次會(huì)議議程之一就是初次審議立法法修正案草案。修正案草案一審稿共28條。一審后草案全文公布，征求社會(huì)公眾意見。3、2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)召開。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的精神，全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行逐條審議、修改，形成草案二審稿。二審后草案全文公布，再次征求社會(huì)公眾意見。9一、立法法的修改背景

4、2014年12月22日，草案提交全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議。二審草案稿由28條增至35條：進(jìn)一步細(xì)化全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)；完善賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的有關(guān)規(guī)定；規(guī)范地方政府規(guī)章權(quán)限；完善制定行政法規(guī)程序等。5、2015年2月12日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽取了全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉幾個(gè)主要問(wèn)題的請(qǐng)示》的匯報(bào)，就進(jìn)一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會(huì)后，修正案草案經(jīng)過(guò)進(jìn)一步地修改完善，形成了提請(qǐng)大會(huì)審議的立法法修正案草案。10一、立法法的修改背景

6、2015年3月8日-14日，十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議開始審議立法法修正案草案。7、2015年3月15日，通過(guò)修改決定：十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。11一、立法法修改的背景

通過(guò)修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，改革和法治同步推進(jìn)。12二、立法法修改的價(jià)值及意義

第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于3月15日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》,對(duì)原來(lái)的《立法法》做了較多的修改,適應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革不斷深化的要求,較好地回應(yīng)了人民群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的新期盼,具有十分重要的價(jià)值和時(shí)代意義。13二、立法法修改的價(jià)值及意義

確立了更加合理完備的立法體制這是此次《立法法》修改的重點(diǎn)所在。本著“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、代表主體、協(xié)商民主、公眾參與”的若干關(guān)鍵要素,《立法法》的修改在制度層面保證立法主導(dǎo)權(quán)歸于人大。《立法法》的修改確立了民主科學(xué)規(guī)范的立法程序。14二、立法法修改的價(jià)值及意義

進(jìn)一步強(qiáng)化立法權(quán)力和立法權(quán)利兩輪驅(qū)動(dòng)的格局。對(duì)公民的立法知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)予以規(guī)定，疏浚和拓寬了立法參與權(quán)利的表達(dá)路徑，這方面的一個(gè)顯豁亮點(diǎn)，是規(guī)定了審查請(qǐng)求權(quán)等立法監(jiān)督權(quán)利。15二、立法法修改的價(jià)值及意義

在制度層面保證立法主導(dǎo)權(quán)歸人大。這是對(duì)人民代表大會(huì)制度的健全。其中還進(jìn)一步突出人大代表在實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)中的地位和角色，鞏固和充實(shí)包括稅收法定在內(nèi)的、關(guān)系到公民基本權(quán)利的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)專門立法權(quán)，積極而又審慎地對(duì)待地方立法權(quán)的普遍擴(kuò)容，維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一。16二、立法法修改的價(jià)值及意義

確立了富有時(shí)代特征的立法理念。一是法治的理念《立法法》著眼進(jìn)一步增進(jìn)地方法治的適應(yīng)性、能動(dòng)性，突出立法的引領(lǐng)和規(guī)范功能。在立法與改革之間的關(guān)系上以更加融合的視角看待全面深化改革和全面依法治國(guó)之間的依存性、互動(dòng)性；更加強(qiáng)調(diào)法治作為治國(guó)理政的基本方略，在調(diào)整立法權(quán)限、注重立法質(zhì)量、落實(shí)法律保留、實(shí)現(xiàn)稅收法定、加強(qiáng)立法監(jiān)督、嚴(yán)格立法邊界、約束行政立法、規(guī)范司法解釋諸方面無(wú)不基于法治思維，努力護(hù)佑良法產(chǎn)出、調(diào)控立法供給。17二、立法法修改的價(jià)值及意義

二是科學(xué)的理念《立法法》明確將提高立法質(zhì)量作為立法的一項(xiàng)基本要求，在總則中做出規(guī)定，并以“具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”作為立法質(zhì)量和成效的基本指標(biāo)?！读⒎ǚā沸薷倪€增加法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。18二、立法法修改的價(jià)值及意義

三是民主的理念這體現(xiàn)在通過(guò)立法規(guī)劃和計(jì)劃、先期介入立法起草、協(xié)調(diào)乃至主持起草等來(lái)確保人大主導(dǎo)立法，更加重視和發(fā)揮人大代表在立法中的作用，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度上。19三、立法法修改內(nèi)容解讀

授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)目前，中國(guó)設(shè)區(qū)的市有284個(gè)，按照現(xiàn)行立法法規(guī)定，享有地方立法權(quán)的有49個(gè)，尚沒(méi)有地方立法權(quán)的235個(gè)。此次立法法修改依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這意味著具有地方立法權(quán)的市實(shí)現(xiàn)擴(kuò)圍。修改后的立法法還相應(yīng)明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。20三、立法法修改內(nèi)容解讀

落實(shí)“稅收法定”原則稅收法定原則是指導(dǎo)稅收立法、執(zhí)法、司法、守法環(huán)節(jié)最為重要、最為普遍的基本原則,在保障納稅人權(quán)利、規(guī)范政府征稅權(quán)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。中共十八屆三中全會(huì)決定提出落實(shí)稅收法定原則的明確要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定也指出財(cái)政稅收是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法中的重要任務(wù)。21三、立法法修改內(nèi)容解讀

新聞背景：目前，我國(guó)現(xiàn)行的有效稅種為１８?jìng)€(gè)，但只有３部實(shí)體稅收法律，即企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、車船稅法，是由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律征收,而稅收收入占比70%左右的剩余15個(gè)稅種,是由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定暫行條例征收。全國(guó)人大立法征收的稅種（3個(gè)）：

個(gè)人所得稅

企業(yè)所得稅

車船稅國(guó)務(wù)院暫行條例征收的稅種（15個(gè)）：

增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、契稅、資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、筵席稅、

城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購(gòu)置稅、耕地占用稅、煙葉稅22三、立法法修改內(nèi)容解讀

修改后的立法法將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為第六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰(shuí)收，收多少，怎么收等問(wèn)題，都要通過(guò)人大立法決定。23三、立法法修改內(nèi)容解讀

暫行條例屬于行政法規(guī)，效力低于法律。自1985年全國(guó)人大把稅收立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院，“條例”或“暫行條例”就成了大多數(shù)稅收的征收依據(jù)，其收入占稅收總收入的約70%。這是由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制變動(dòng)較大,不具備等待法律修訂成熟的條件,人大通過(guò)兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院立法,制定出了大量條例或暫行條例作為征稅依據(jù)。一些暫行條例已經(jīng)暫行了近20年。24三、立法法修改內(nèi)容解讀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,稅收授權(quán)立法居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀與我國(guó)法治建設(shè)的客觀需求已經(jīng)無(wú)法匹配,因缺乏法律的硬性約束,行政稅權(quán)出現(xiàn)任性現(xiàn)象,稅收甚至異化為一些地方政府在招商引資過(guò)程中開打價(jià)格戰(zhàn)的籌碼,落實(shí)稅收法定原則已刻不容緩。因此,稅收法定原則是立法法修改的焦點(diǎn)問(wèn)題。立法法規(guī)定全國(guó)人大把立法權(quán)收回,以后新稅種開征要首先制定相應(yīng)法律,調(diào)整稅收征收對(duì)象、稅率等也要通過(guò)人大立法,這有助于把政府征稅權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里,保護(hù)納稅人權(quán)利。25三、立法法修改內(nèi)容解讀

2009年起施行的《消費(fèi)稅暫行條例》為例，該條例規(guī)定成品油消費(fèi)稅調(diào)整由財(cái)政部和國(guó)稅總局起草意見后上報(bào)國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院審批通過(guò)后實(shí)施。對(duì)此，有車一族想必有切膚之痛，去年11月到今年1月，在油價(jià)“三連跌”的情況下，成品油消費(fèi)稅卻來(lái)了個(gè)“三連漲”。公眾質(zhì)疑財(cái)政部調(diào)整燃油稅太“任性”，但有《消費(fèi)稅暫行條例》作依據(jù)，雖然“任性”卻并不違法。類似的“任性”行為還有很多，而這些將伴隨著《立法法》的修改而終結(jié)。26三、立法法修改內(nèi)容解讀

規(guī)范部門規(guī)章權(quán)限修改后的立法法規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。27三、立法法修改內(nèi)容解讀

限行、限購(gòu)不能那么“任性”了深圳去年進(jìn)行車輛限購(gòu)并不是通過(guò)地方政府規(guī)章，而是深圳市政府做出了一個(gè)行政決定，也就是媒體所稱的“紅頭文件”。“紅頭文件”指的是各級(jí)政府和政府部門發(fā)布的規(guī)章以下的，具有普遍約束力的決定、命令，又稱“行政規(guī)范性文件”。也就是說(shuō)，“紅頭文件”不屬于法律的范疇，其效力甚至在最低階的法律文件——地方政府規(guī)章之下，且由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律調(diào)整，在制定程序上比規(guī)章寬松很多。28三、立法法修改內(nèi)容解讀

紅頭文件”雖然不屬于《立法法》的調(diào)整范圍，但是沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，更不能設(shè)定減損公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的規(guī)范。我國(guó)監(jiān)督法規(guī)定，本級(jí)人大常委會(huì)可以審查本級(jí)人民政府的決定、命令是不是符合法律、法規(guī)規(guī)定。如果不符合法律、法規(guī)規(guī)定，人大有權(quán)予以撤銷。而這里所說(shuō)的規(guī)范性文件，當(dāng)然包括了“紅頭文件”。目前，我國(guó)地方性法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于地方政府規(guī)章的數(shù)量，地方各級(jí)人民政府實(shí)行的民主集中制與地方各級(jí)人民代表大會(huì)實(shí)行的民主集中制相比，有很大差距。在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下制定的地方政府規(guī)章更容易體現(xiàn)的是部門利益、首長(zhǎng)意志。29三、立法法修改內(nèi)容解讀

發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用修改后的立法法規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)