第1章地方政府的組織結(jié)構(gòu)

第2章地方政府的組織結(jié)構(gòu)引言：地方政府結(jié)構(gòu)是探討地方政府的基本起點LG結(jié)構(gòu)：制度規(guī)定的、LG的組織形式與關(guān)系LG結(jié)構(gòu)的合理性、能動性、穩(wěn)定性決定LG的效率LG的結(jié)構(gòu)主要包括：體制結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)四個方面第2章地方政府的組織結(jié)構(gòu)重點問題：地方政府的體制結(jié)構(gòu)地方政府的層級結(jié)構(gòu)地方政府的功能結(jié)構(gòu)地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)鍵術(shù)語：

體制結(jié)構(gòu)層級結(jié)構(gòu)

功能結(jié)構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政體地方政府

自治體地方政府

混合體地方政府

高層地方政府

中層地方政府

基層地方政府

一般地域型地方政府

城鎮(zhèn)型地方政府

特殊型地方政府

議行合一地方政府

議行分立地方政府何為LG體制結(jié)構(gòu)？是一種國家地方制度，行政管理體制的地域性安排維持地方運行的規(guī)范與組織構(gòu)成機制主要包括LG內(nèi)部關(guān)系，LG與其他國家機關(guān)關(guān)系，LG與民眾關(guān)系影響地方地府體制的因素由國體和政體決定，并隨之發(fā)展演變。各國人口數(shù)量、版圖大小、民族構(gòu)成、歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治和經(jīng)濟發(fā)展水平。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)地方政府體制結(jié)構(gòu)分類布氏政治百科全局書：職權(quán)自主、地位獨立的地方政府無實質(zhì)獨立地位的地方政府休姆斯：代議半代議非代議中國學者的劃分（從產(chǎn)生方式和與其他國家機關(guān)的關(guān)系角度）行政體地方政府自治體地方政府民主集中制地方政府（混合體地方政府）2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)１.行政體地方政府行政體地方政府一般存在于中央集權(quán)制下的傳統(tǒng)國家，實質(zhì)上只是一種在國家部分地域?qū)嵤┲卫淼?、政治統(tǒng)治與行政管理高度統(tǒng)一的地方國家機關(guān)。（如中國古代封建帝制時期的地方政府）2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（1）行政體地方政府的基本特征不存在代表當?shù)毓竦拇h機關(guān)，功能未分化地方政府首長及所屬官員由上級任命，代表中央維護統(tǒng)治管轄事務的范圍和權(quán)限的不確定性。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材（2）行政體地方政府的利弊主要優(yōu)點第一，統(tǒng)一的行政制度，有利于政治統(tǒng)治的穩(wěn)定和國家的完整統(tǒng)一；第二，全國一盤棋，不至于出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，發(fā)展較為均衡；第三，政令統(tǒng)一，行政效率得以發(fā)揮；第四，有利于克服狹隘的地方偏見和地方保護主義2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（2）行政體地方政府的利弊主要弊病第一，不存代表民意的機構(gòu)，民眾無法參與管理，無權(quán)監(jiān)督政府，與民主背道而馳；第二，由于政令劃一，不能因地制宜，無法發(fā)揮地方積極性。第三，由于高度集權(quán)，地方官吏容易恣意妄為，滋生腐敗；第四，由于中央與地方關(guān)系不對稱，地方可能欺上瞞下，中央可能武斷決策，容易引起不滿和反抗。

2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)2.自治體地方政府出現(xiàn)的背景受到啟蒙運動的影響適應了市場經(jīng)濟與市民社會運動的需要前身體是資本主義萌牙時期的城市自治體世界地方自治憲章（1993）今天LG自治范圍在不斷擴大，層次不斷提高。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)自治體地方政府的基本特征由當?shù)孛癖娨婪óa(chǎn)生，具有獨立法律地位和法人資格（公法人）。依法在規(guī)定的自治事務和地域范圍內(nèi)，代表國家與當?shù)毓窭嫣幚淼胤焦彩聞?，獨立行使職?quán)，只對國家和當?shù)鼐用褙撠?。與上下級政府不存在直接隸屬與服從關(guān)系，只存在法律監(jiān)督關(guān)系。獨立財政來源和法定的征稅權(quán)力，自籌自治資金。

2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（2）自治體地方政府的權(quán)限范圍國家授予地方政府權(quán)力范圍的方式通常有兩種：第一種是逐一列舉式（如英、美等國）；第二種是概括式（如歐洲國家）。自治體LG所擁有的權(quán)限：組織權(quán)；財政權(quán)；行政權(quán)；地方立法權(quán)；制裁權(quán)。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（3）自治體地方政府的優(yōu)缺點 優(yōu)點：第一，能代表民意，吸引當?shù)鼐用駞⑴c本地事務的管理，有效地監(jiān)督政府的行為；第二，能促進地方民主政治建設，提高民眾的民主意識和民主技能；第三，能發(fā)揮地方的積極性，提高政府工作的效益。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)缺點：第一，地方自治團體可能會存在本位主義；第二，以地方利益和地方特殊性為借口，使中央政府對全國性事務的政策不能落實；第三，地方政府之間可能會囿于地方偏見或地方狹隘的利益，在公共資源、公共產(chǎn)品、公共事務的分配、提供和處理上產(chǎn)生矛盾。3.混合體地方政府十月革命勝利以后，依據(jù)巴黎公社政權(quán)建設的經(jīng)驗，在蘇聯(lián)產(chǎn)生的地方政府，后被二戰(zhàn)后產(chǎn)生的社會主義國家，包括東歐與中國等所仿效。由于民主集中制是社會主義國家的基本組織原則，這種地方體制又被稱之為民主集中制體的地方政府。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（1）混合體地方政府的基本特征：由本地居民選舉產(chǎn)生、代表當?shù)鼐用褚庠傅拇h機構(gòu)，并由代議機構(gòu)（權(quán)力機關(guān)）選出執(zhí)行機關(guān)即行政機關(guān)。行政機關(guān)是中央和上級行政機關(guān)在當?shù)氐拇?，是它們的下級機關(guān)。而在各級權(quán)力機關(guān)之間只存在法律監(jiān)督和指導關(guān)系。行政機關(guān)對產(chǎn)生它的地方權(quán)力機關(guān)負責，并接受其領(lǐng)導。地方各級行政機關(guān)之間存在上下隸屬關(guān)系，都是中央政府在當?shù)氐拇怼?.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)（2）混合體地方政府的優(yōu)缺點(主要優(yōu)點)：第一，有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，能夠使國家的整體利益和地域的局部利益得以很好的協(xié)調(diào)地發(fā)展；第二，政治上分權(quán)和行政上集權(quán)的有機結(jié)合，從而保證政府整體效益得到較好地發(fā)揮；第三，有利于提高行政效率，國家通過在各級行政機關(guān)之間建立起上下隸屬的領(lǐng)導關(guān)系，保證了全國行政的基本統(tǒng)一和一致；第四，有利于發(fā)揚政治民主，國家承認地域居民對當?shù)厥聞論碛械臋?quán)力，由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的政府進行治理，推進了政治民主在地方的發(fā)展。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材（2）混合體地方政府的優(yōu)缺點（主要缺點）社會主義國家多是在經(jīng)濟文化落后的地區(qū)產(chǎn)生的，傳統(tǒng)社會中長期存在行政體地方政府的歷史慣性往往導致集權(quán)專斷；由于大量日常事務都是通過存在上下隸屬關(guān)系的各級行政機關(guān)來完成的，在代表民意的權(quán)力機關(guān)不能很好發(fā)揮作用的情況下，容易忽視當?shù)鼐用竦暮侠硪蠛秃戏?quán)利。2.1地方政府的體制結(jié)構(gòu)地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.2.1概述2.2.2高層地方政府2.2.3基層地方政府2.2.4中層地方政府2.2地方政府的層級結(jié)構(gòu)地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材1.內(nèi)涵與特點什么是地方政府層級結(jié)構(gòu)地方政府單位之間在縱向上按照一定關(guān)系而形成的組合方式。地方政府縱向關(guān)系包括：第一種是行政上的領(lǐng)導關(guān)系；第二種是法律上的監(jiān)督關(guān)系；第三種是行政區(qū)劃上的包含關(guān)系。2.2.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材1.內(nèi)涵與特點

地方政府層級結(jié)構(gòu)的特點： 穩(wěn)定性與變動性共存。同一性和多樣性并存。正式層級和非正式層級并存。2.2.1概述2.影響層級結(jié)構(gòu)設置的因素既有客觀因素的影響，也有國家政府制度安排的需要：國家規(guī)模（人口與面積）。歷史慣性。一個國家地方政府的層級結(jié)構(gòu)都是建立在過去已有的歷史基礎(chǔ)上的。體制安排。聯(lián)邦制國家地方政府的層級結(jié)構(gòu)較為簡單，單一制國家地方政府的層級結(jié)構(gòu)則或多或少。層級重要影響并不決定LG的效率2.2.1概述3.地方政府層級結(jié)構(gòu)的類型劃分依據(jù)：地方政府與中央政府和當?shù)鼐用竦年P(guān)系三大類型第一，直接與中央政府發(fā)生關(guān)系，受中央政府直接監(jiān)督指揮的地方政府，稱為高層地方政府；第二，直接與當?shù)鼐用癜l(fā)生關(guān)系，承擔直接治理職責的地方政府，稱為基層地方政府；第三，介于前述兩者之間的地方政府，稱為中層地方政府。2.2.1概述高層地方政府是指在一個國家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府領(lǐng)導和監(jiān)控的最高層級的地方政府，是構(gòu)成國家的基本結(jié)構(gòu)單元。2.2.2高層地方政府2.2.2高層地方政府１.政治地位：由于與中央政府直接發(fā)生關(guān)系，政治地位較高，發(fā)揮的政治作用也較強。設置主要是出于國家政治需要，確保國家統(tǒng)一、主權(quán)完整和政治穩(wěn)定。必須由國家立法創(chuàng)制和變更，因此設置比較穩(wěn)定。中國其設置權(quán)在全國人大。２.職責權(quán)限除少數(shù)必須由中央政府承擔的職能，如外交、國防、海關(guān)等外，與中央政府職能基本相同，行政部門設置與中央政府的同構(gòu)性更大。中國省級政府的職權(quán)主要有：行政執(zhí)行權(quán)；行政領(lǐng)導與管理權(quán)；地方行政立法權(quán)；行政監(jiān)督權(quán)；人事行政權(quán)；行政保護權(quán)。2.2.2高層地方政府３.管理方式主要是通過對下級地方政府單位的指揮、監(jiān)督、指導，來履行對轄區(qū)事務的各項管理和提供必要的服務，并協(xié)調(diào)基層地方政府彼此間的矛盾、爭端。對于下級地方政府不可能履行的職責，高層地方政府也提供直接管理和服務。有些公共事務的管理是通過垂直體制進行的，有的實行雙重領(lǐng)導。從管理幅度看，高層地方政府的規(guī)模不宜太大，否則會導致信息、效率與成本等問題，中國省級政府管理幅度過大，值得探討2.2.2高層地方政府基層地方政府是指處于層級結(jié)構(gòu)最低層、直接面向當?shù)鼐用?、對所轄地域承擔直接治理職責的地方政府?.2.3基層地方政府2.2.3基層地方政府１.設置原則第一，有利于當?shù)鼐用駞⑴c地方事務的管理；第二，有利于地方政府充分履行職責，發(fā)揮行政效益；第三，便于公共物品和公共服務的提供與配置；第四，應充分考慮其轄區(qū)的地域面積與居民數(shù)量。

當前存在基存合并趨勢２.職責權(quán)限同較高層級的地方政府單位相比，基層地方政府所擁有的職責權(quán)限不僅種類相對地要少，涉及面有限，而且承擔的多是具有社會公共管理特性的職能。在美國的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各委員會中，一般看不到有明確的職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)，辦事機構(gòu)的劃分。英國很多地方政府實際上是地方議會及其委員會承擔地方事務的管理。德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)組成。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的地方政府，其職權(quán)范圍根據(jù)現(xiàn)行的地方組織法規(guī)定有以下四項內(nèi)容：行政執(zhí)行權(quán)；行政管理權(quán)；行政保護權(quán)；辦理上級人民政府交辦的其他事項。2.2.3基層地方政府３.管理方式直接為居民基本生活提供服務。規(guī)模較大的基層地方政府單位，在其下轄地域可能存在派出機關(guān)或辦事機關(guān)，接受委托執(zhí)行一些行政管理的事務，但仍應屬于基層地方政府自身的職責。2.2.3基層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材我國的基層政府目前我國的基層地方政府主要有4種形式：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和市轄區(qū)，其中最典型的是鄉(xiāng)。鄉(xiāng)的歷史久遠，但政治地位并不穩(wěn)定。改革開放以來鄉(xiāng)面臨新的問題：一是數(shù)量龐大，財政不堪重負；二是鄉(xiāng)內(nèi)部雖然機構(gòu)林立、人滿為患，但行政權(quán)力卻日益支離破碎；三是鄉(xiāng)政府成為社會矛盾的焦點，干群關(guān)系也在惡化。鄉(xiāng)的出路：取消、合并或升格為鎮(zhèn)2.2.3基層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材專論1當前中國地方政府體制“地方法團主義”（Localstatecorporatism)---戴慕珍：“地方政府具有公司的許多特征，官員們像一個董事成員那樣行動，這種政府與經(jīng)濟結(jié)合的新制度形式，我稱之一地方法團主義……我所說的地方法主義是指一個地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司”“地方政府即廠商”——魏昂德（Andrewalder,1995:276)：地方政府可以把公有企業(yè)當做一個多樣的市場取向的公司來管理，地方官員成了市場取向的代理人和行動者。“地方性市場社會主義”（LocalMarketSocialism)——林南（1996：69）以大邱莊為例，認為應從科層協(xié)作、市場調(diào)節(jié)和地方協(xié)調(diào)來分析改革中的地方政府角色與作用，其中地方協(xié)調(diào)的角色至為關(guān)鍵。他特別強調(diào)以擴大家庭關(guān)系基礎(chǔ)的社會網(wǎng)絡的重要性，認為地方協(xié)調(diào)的建構(gòu)基礎(chǔ)是地方關(guān)系網(wǎng)絡（主要包括家庭親屬關(guān)系）“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——楊善華、蘇紅“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。中國地方政府；”條條”與”塊塊”的關(guān)系介于最高層地方政府和基層地方政府之間的地方政府其設置或基于管理需要，如我國的縣級政府單位，或基于政治因素如我國民族區(qū)域自治地區(qū)中層地方政府單位的設置。有的國家有，有的國家沒有2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.2.4中層地方政府１.職責權(quán)限上一級地方政府單位委托的職責和對下一級地方政府的監(jiān)督和控制。地級市擁有的職權(quán)種類與省級政府基本相同，主要包括行政執(zhí)行權(quán)、行政領(lǐng)導與管理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、人事行政權(quán)和行政保護權(quán)等，但其權(quán)限只限于其管理轄區(qū)范圍內(nèi)。我國縣級政府的職權(quán)，在種類上與市級政府基本一樣，不同之處在于沒有行政立法權(quán)，無權(quán)制定地方性法規(guī)或規(guī)章。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材２.管理方式

既有直接管理又有間接管理。不僅必須貫徹執(zhí)行上級地方政府的方針、政策和工作部署，成為上級地方政府的管理對象。又必須根據(jù)轄區(qū)的實際情況，對下級地方政府進行宏觀調(diào)控管理和具體微觀指導，還要對于一些部門的事務進行直接領(lǐng)導。2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材中國的中層地方政府主要有5種，即自治州、地級市、自治縣、縣、縣級市。目前中國中層地方政府存在的主要問題一是中間層級過多而且混亂；二是市管縣體制弊端日益突出。2.2.4中層地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材專題二：“市管縣”與“省管縣”中國“縣”的設置歷史從春秋初期(公元前688年)，中國開始置縣，中國的行政區(qū)劃至今已有2500多年的歷史，行政區(qū)劃系統(tǒng)也在不斷演變之中。

秦漢：郡/縣二級制

魏晉南北朝：州/郡/縣三級制

隋代：州/縣二級制

唐、宋：道(路)/府(州)/縣三級制

元：行省/路/府或州/縣四級制

明朝：省/府/縣三級制

清代省/府/縣三級制建國之后“市管縣”

市管縣體制(又稱市領(lǐng)導縣體制)指由直轄市和較大的市領(lǐng)導縣的行政區(qū)劃體制。建國初期，我國就有少數(shù)城市實行市領(lǐng)導縣體制。此后，實行市領(lǐng)導體制的城市逐漸增多，50年代末達到第一次高潮，60年代初開始回落并進入低潮，70年代又逐漸復蘇。從1982年開始，我國又掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮。目前，市管縣體制已成為我國大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。“市管縣”《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，我國的地方行政區(qū)域被劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級制。

但在現(xiàn)行的行政管理體系中，在省、縣之間又多了一級建制——地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。其計劃經(jīng)濟時代曾發(fā)揮過重要的作用，強化了中央集權(quán)，確保了國家經(jīng)濟指標與政治指令順利的下達和執(zhí)行，同時增強了中心城市為核心的經(jīng)濟輻射能力，帶動了周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，促進了政治的穩(wěn)定。

省管縣是什么《中共中央國務院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》是改革開放以來第11個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件。其提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍?！笆」芸h”的主要內(nèi)容，省直接把轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務管理等權(quán)限下放到縣。這一改革既使縣以及縣以下政府更好控制，也將使縣一級的權(quán)力大為增加。開創(chuàng)者（主要限制財政等方面）早在1992年，為了“在經(jīng)濟上和上海接軌”，浙江對13個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣市進行擴權(quán)，擴大基本建設、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強力推動下，313項本該屬于地級市經(jīng)濟管理的權(quán)限被“空降”至20個縣級政區(qū)。

“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟社會各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。

在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。

22個地區(qū)實行“省管縣”

據(jù)財政部向《中國經(jīng)濟周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區(qū)實行了“省管縣”。

為什么要省管縣從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

1、可以打破市管縣弊端之一：“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設的地區(qū)一級變成了實設,不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；之二：加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。之三：“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中,導致中心城市極度擴張，而市所轄縣出現(xiàn)虛假城市化現(xiàn)，更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；之四：“市管縣”體制在經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)嚴重導致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。2、省管縣的好處一是減少了政府層級,實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；二是在管理流程上,由省直接對縣進行管理而不再經(jīng)過市(地)這個中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。三是實現(xiàn)了擴權(quán)強縣，避免了多層次行政干預對于市場競爭關(guān)系的扭曲,大大提高了縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性。四是增強了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力如何省管縣一、“省管縣”改革的難點和重點1、管理幅度問題

“一刀切”對策：省管縣(市)”的幅度多少才合適呢?有學者認為50個左右最有效。我國目前有2700多個縣(含縣級市),按照一個省區(qū)管轄大約50個縣算,我國的省級行政區(qū)劃應該重新劃分為54個2、發(fā)揮城市作用問題。如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用,將會面臨新的難點:一是在財政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下,地級市與縣的矛盾會以其他方式表現(xiàn)出來。二是城市之間會出現(xiàn)“馬太效應”,比較發(fā)達的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”,而比較落后的城市則會由于失去發(fā)達縣而“雪上加霜”。這兩種情況,都不利于進一步發(fā)揮城市的作用。3、縣域經(jīng)濟調(diào)控問題一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項目,甚至安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了更大的自主權(quán),難免在投資方向、結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調(diào)控的目標。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加,其后果必然是妨礙橫向經(jīng)濟的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導致縣級政府行為短期化,以致削弱長遠發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

“省管縣”已是大勢所趨管縣改革時機已到，改革可分三步走第一個步驟是目前各省的強縣擴權(quán)的改革試點,即省主要對試點縣的財政進行直管,直管主要干部,并適當下放經(jīng)濟管理權(quán),但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導地位。第二個步驟應當是市和縣分治,相互不再是上下級關(guān)系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革,擴大市轄區(qū)范圍,臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū),合理調(diào)整精簡機構(gòu)和人員地方政府的功能結(jié)構(gòu)構(gòu)成地方政府的橫向結(jié)構(gòu)，它是指由于地方政府單位所承擔的職責和功能不同而產(chǎn)生的一種組合方式。２.３.１概述２.３.２一般地域型地方政府２.３.３城鎮(zhèn)型地方政府２.３.４民族自治型地方政府２.３.５其他特殊型地方政府2.3地方政府的功能結(jié)構(gòu)地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.1概述一般來說，國家是按地域進行行政區(qū)劃的，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。國家有時不得不基于某種特殊需要而設置一種與一般地方政府有所不同的特殊地方政府，從而使一個國家既有一般型地方政府，又有各類特殊型地方政府。地方政府的功能結(jié)構(gòu)普遍存在于各個國家，表現(xiàn)各異。一般與特殊也是相對的。同一種功能類型的地方政府在不同體制結(jié)構(gòu)的國家可能處于不同的地位。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.1概述地方政府功能結(jié)構(gòu)的設置，主要基于兩種考慮：一是直接基于維護政治統(tǒng)治的考慮而設置專門的地方政府單位。二是直接基于行政管理的需要而專門設置的地方政府單位。從一般與特殊的關(guān)系來看，地方政府的功能結(jié)構(gòu)可以被劃分為四種類型：一般地域型、城鎮(zhèn)型、民族區(qū)域型、其他特殊型。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.2一般地域型地方政府一般地域型地方政府就是國家按地域進行管理而設置的一般性政府。主要特點：第一，它是單純出于地域一般管理的需要，除此之外并不具有其他的特殊目的；第二，它是一切國家自古迄今普遍采用的一種管理方式，也是最為普遍的一種政治需要；第三，其設置不需要人口數(shù)量限制、民族構(gòu)成比例或經(jīng)濟發(fā)展水平高低的特別要求。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材當前中國一般地域型地方政府單位主要有省、縣、鄉(xiāng)三種。省、縣、鄉(xiāng)的設置現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下特點：一是規(guī)模懸殊。二是發(fā)展不平衡。三是縣的數(shù)量逐漸減少。四是鄉(xiāng)作為憲法規(guī)定的國家設置在農(nóng)村地區(qū)的基層政府單位，并未在實踐上真正被當為一級政府對待。2.3.2一般地域型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.3城鎮(zhèn)型地方政府城鎮(zhèn)型地方政府是指國家在經(jīng)濟相對發(fā)達、社會化需求程度較高地區(qū)設置的一種地方政府。城鎮(zhèn)型地方政府的設置主要基于兩個因素的考慮：一是非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、比重和居住的集中程度；二是該地域在政治經(jīng)濟或軍事文化等方面的重要地位地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.3城鎮(zhèn)型地方政府我國城鎮(zhèn)型地方政府的建制單位主要三種：市、鎮(zhèn)、市轄區(qū)。我國城鎮(zhèn)型地方政府設置現(xiàn)狀存在的問題主要在于：一是成分結(jié)構(gòu)復雜。二是地級市數(shù)量增長過快。三是城市化水平參差不齊。四是鎮(zhèn)的體制不規(guī)范。五是街道辦事處的地位不確定。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.4民族自治型地方政府民族自治型地方政府是國家在少數(shù)民族聚居地區(qū)設立的具有管理少數(shù)民族事務功能的地方政府。國家在設置這類地方政府時主要基于兩個因素的考慮：一是轄域內(nèi)少數(shù)民族在總?cè)丝谥械臉?gòu)成比例；二是維護當?shù)厣贁?shù)民族的正當權(quán)益，維護國家統(tǒng)一，加強民族團結(jié)。為了確保民族自治型地方政府在其轄域內(nèi)履行職責，實施治理，通常國家會通過相關(guān)的法律法規(guī)對于此類地方政府的人員結(jié)構(gòu)、政府組成和職權(quán)范圍作出專門的規(guī)定。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材我國的民族自治型地方政府我國自古至今一直存在在少數(shù)民族聚居區(qū)設置特殊型地方政府的做法。當代中國民族區(qū)域型地方政府的建制單位主要有：自治區(qū)、自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)。我國的民族區(qū)域型地方政府存在兩種形式：自治區(qū)、自治州、自治縣享有民族區(qū)域自治權(quán)利；民族鄉(xiāng)、民族鎮(zhèn)、民族區(qū)因規(guī)模較小，不享有民族區(qū)域自治權(quán)利。2.3.4民族自治型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府這里所指的其他特殊型地方政府是指國家除為某些特殊需要而專門設置的地方政府。主要有兩種類型：一是為滿足政治需要而設置的；二是為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要而設置的。其他特殊型地方政府的特殊性在于：第一，數(shù)量一般較少；第二，地位特殊，設置目的比較明確；第三，穩(wěn)定性不足；第四，名稱不同于一般政府；第五，管理體制特殊。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府中國自古以來各個朝代曾由于種種原因設置過比較特殊的地方政府。唐朝在首都、陪都設置政治地位較高的府；唐宋明時期邊境地區(qū)為鞏固邊防與內(nèi)地統(tǒng)治而設的軍、民、衛(wèi)、所；宋代為加強對制鹽、冶鐵、鑄錢等的管理和控制，在經(jīng)濟資源產(chǎn)地設置監(jiān)作為其地方政府單位。清代出于各種需要而設置的廳作為特殊型地方政府。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材其它特殊型地方政府新中國成立之初的50、60年代曾有較多的設置，但其后隨設置目的的完成或原因的消失而逐漸改變?yōu)槠渌愋偷胤秸，F(xiàn)在全國這類特殊型地方政府現(xiàn)僅有5個，其中，特區(qū)2個，林區(qū)1個，特別行政區(qū)2個。特區(qū)是指貴州省東北部的萬山特區(qū)和貴州西部的六枝城區(qū)；林區(qū)是指位于湖北西部的神農(nóng)架林區(qū)；特別行政區(qū)是指1997年回歸祖國的香港特別行政區(qū)和1999年回歸祖國的澳門特別行政區(qū)。2.3.5其他特殊型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材從世界范圍看，無論聯(lián)邦制國家還是單一制國家都有設置特殊型地方政府的情況。設置的理由或出于政治地位，或出于行政管理需要，或出于民族問題考慮。美國在首都地區(qū)設立哥倫比亞特區(qū)，以教育管理為其職能重點的學區(qū)、專司防洪泄洪職能排洪區(qū)、灌溉區(qū)等。在澳大利亞的北部、加拿大的育空地區(qū)、印度的9個中央直轄區(qū)，屬于尚未參加聯(lián)邦但屬聯(lián)邦領(lǐng)土的特殊型地方政府。2.3.5其他特殊型地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.3.5其他特殊型地方政府在意大利5個自治區(qū)執(zhí)行特殊法律，享有一定的立法權(quán)和行政自治權(quán)。葡萄牙在亞速爾和馬德拉兩個群島設置自治區(qū)作為其特殊型地方政府，分別實行特殊的“政策——行政”自治。菲律賓在穆斯林聚居的棉蘭老島和科迪耶拉山區(qū)，設立若干自治區(qū)作為特殊型地方政府，實行自治體制。法國、比利時、日本、巴西等國家也有自己的特殊型地方政府。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)是指依據(jù)地方政府權(quán)力的來源和配置而形成的結(jié)構(gòu)安排和組合方式，地方政府內(nèi)部權(quán)力的配置不同形成了地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同類型。２.４.１概述２.４.２議行合一的地方政府２.４.３議行分立的地方政府２.４.４雙軌制的地方政府地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述１.地方政府的權(quán)力地方政府的權(quán)力是一種公共權(quán)力，是指國家權(quán)力機關(guān)或中央政府依法授予地方政府在所轄區(qū)域進行社會公共事務管理的強制力，是地方政府實現(xiàn)其職責和功能的手段和保障。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述地方政府的權(quán)力類型：從權(quán)力的來源看，可以分為上級授予的權(quán)力、當?shù)鼐用褡尪傻臋?quán)力；從權(quán)力的功能看，可以分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)；從權(quán)力運行的方式看，可以分為強制性權(quán)力、功利性權(quán)力、操縱性權(quán)力、合法性權(quán)力和人格性權(quán)力；從權(quán)力作用的領(lǐng)域看，可以分為經(jīng)濟權(quán)力、政治權(quán)力和文化權(quán)力；從權(quán)力運行的時間看，可以分為常設權(quán)力、短期權(quán)力和臨時權(quán)力。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材地方政府權(quán)力的內(nèi)涵從總體上作為執(zhí)行權(quán)的特征，表現(xiàn)為權(quán)屬上的內(nèi)容：即地方政府同所有的國家機關(guān)一樣，其權(quán)力的所有權(quán)根本上屬于人民，人民通過國家法律等途徑授予政府以有關(guān)權(quán)力的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)，為人民服務，保證人民的受益權(quán)。法定的地方政府權(quán)力由各級地方政府依法占有、使用和支配。實踐中，地方政府權(quán)力表現(xiàn)為制令權(quán)；對下領(lǐng)導權(quán)；行政全面管理權(quán)；保護、保障權(quán)、審計監(jiān)察權(quán)、對設立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的協(xié)助和監(jiān)督權(quán)等。從公共管理的角度講，地方政府的權(quán)力主要包含三個方面的內(nèi)容：即議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。除了行政體地方政府的權(quán)力來自中央政府或上級政府的直接授權(quán)之外，地方政府的權(quán)力是通過有選舉權(quán)的當?shù)鼐用裢ㄟ^法定的程序選舉后形成。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.地方政府的權(quán)限地方政府的權(quán)限是指地方政府行使權(quán)力的范圍、限度和邊界。一般來說，中央政府對地方政府的授權(quán)總是有限的，不可能把所有職權(quán)交給地方政府承擔，比如外交權(quán)、軍事權(quán)與司法審判權(quán)等，而且每個國家依據(jù)不同的原則，劃分的地方政府權(quán)限也不一樣。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.1概述地方政府的權(quán)限存在以下特點：1.必須由中央政府或聯(lián)邦成員政府劃定；2.必須在法定的地域范圍內(nèi)行使；3.必須在法定的事務范圍內(nèi)行使。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材3.地方政府權(quán)力的來源地方政府由中央政府設置，其權(quán)限的地域范圍和事務范圍是中央政府授予和規(guī)定的。在不同體制類型下，地方政府行使規(guī)定權(quán)限的權(quán)力的來源不同。行政體地方政府的權(quán)力只有一個來源，即來自于中央政府或上級政府的府內(nèi)授權(quán)。自治體地方政府是由當?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，其權(quán)力來自于當?shù)鼐用竦淖尪??；旌象w地方政府權(quán)力一部分來自于當?shù)鼐用竦淖尪?，另一部分則來自于中央和上級政府的授予。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材4.地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的類型地方政府權(quán)力的配置和運行方式?jīng)Q定了地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同類型。組成地方政府權(quán)力的議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)如何分配，由何種機關(guān)行使，就是地方政府權(quán)力的配置。影響地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的主要因素有兩個：一是三種權(quán)力的本質(zhì)屬性；二是政治理念的差異。依據(jù)地方政府權(quán)力的配置與組合的不同形式，其權(quán)力結(jié)構(gòu)基本上分為兩種類型：議行合一體制和議行分立體制，在一些單一制國家的同一個地方政府單位中還存在雙軌制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。2.4.1概述地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材2.4.2議行合一的地方政府凡議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)歸屬一個中心的地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，稱之為“議行合一”的地方政府，其權(quán)力中心就是權(quán)力機關(guān)，或稱為議決機關(guān)。在議行合一的地方政府，議決機關(guān)可以由自己同時行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也可以由其另外產(chǎn)生一個對其負責的機關(guān)承擔執(zhí)行職責，前者稱之為“絕對議行合一”，后者稱之為“相對議行合一”。地方政府學概論

21世紀公共管理系列教材１.絕對議行合一的地方政府

立法和執(zhí)行權(quán)由同一機關(guān)掌握，選民選出的議會直接行使執(zhí)行權(quán)，同時承擔當?shù)厣鐣聞展补芾砺氊煛５湫偷那闆r有如下兩種：（1）英國的議會委員會制（2）美國的