如何用好中央投資及地方政府配套資金搞好項目建設(shè)

如何用好中央投資及地方政府配套

資金搞好項目建設(shè)

石家莊市橋東污水處理中心副主任江雄志序言

資金在任何經(jīng)濟活動中都起著重要的作用，在項目建設(shè)中更是如此。有資金，才能保障項目順利進行，正所謂“車馬未動，糧草先行”。項目進展，一步也離不開財力的支持。另一方面，有項目才去確定資金的來源，否則盲目融資、資金閑置在當今社會是不可取的。確定資金來源，使項目周期內(nèi)有足夠的資金支持，這是在項目前期論證可研階段就必須考慮的問題之一。而在項目建設(shè)過程中，如何發(fā)揮資金的效用，如何監(jiān)管資金使用，更是一個長期的任務(wù)。今天，我們以石家莊市橋東污水治理工程項目為例，來探討如何如何用好中央投資及地方政府配套資金搞好項目建設(shè)。

石家莊市橋東污水治理工程項目是世行貸款河北城市環(huán)境項目的一個子項目，其目標是為該省的城市地區(qū)的長期可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展提供一個安全的環(huán)境。河北城市環(huán)境項目包括五個子項目，總投資2.93億美元，利用世行貸款1.5億美元。其中石家莊市橋東污水處理廠項目總投資9.6億元人民幣，含污水處理廠一座，規(guī)模50萬噸/日，及廠外配套管網(wǎng)。此項目自“九五”期間開始立項，“十五”期間開工建設(shè)，“十一五”期間建成產(chǎn)生社會效益，歷時十年有余。在項目前期論證規(guī)劃、建設(shè)實施階段，資金的來源、監(jiān)管都是一項目重要的工作內(nèi)容，貫穿項目實施的全過程。五大部分第一部分確定資金來源，為項目建設(shè)作鋪墊第二部分遵循基本建設(shè)程序搞好建設(shè),控制資金與建設(shè)同步進行第三部分履行審批程序，資金支付必須實行全過程監(jiān)管

第四部分資金使用過程中存在的問題

第五部分如何作績效評估和項目后評價

第一部分

確定資金來源，為項目建設(shè)作鋪墊

資金來源即獲得資金的渠道，可分為自有資金、吸收資金、專項資金三大類。項目資金一般是建設(shè)方籌措，近年來由承包商融資的方式也越來越多，如BOT項目、BT項目等。各類資金互相彌補，共同支持項目進展。做項目，必須先確定資金來源，使項目周期內(nèi)有足夠的資金支持，這是在項目前期論證可研階段就必須考慮確定的問題之一。石家莊污水項目資金來源分三部分：世界銀行貸款，市財政資金，中央專項資金。在項目前期，按總投資規(guī)模和河北省環(huán)境項目世行貸款總額確定了本項目的世行貸款金額，繼而確定了市財政投資額。中央獎補資金是在工程建設(shè)過程中按國家對管網(wǎng)建設(shè)的以獎代補政策申請到的。1、世行貸款的申請

世界銀行對借款國的貸款業(yè)務(wù)是從對借款國的經(jīng)濟考察工作開始的。根據(jù)“世界銀行貸款協(xié)定和擔保協(xié)定通則”規(guī)定，世界銀行有權(quán)對要求借款的會員國的經(jīng)濟情況進行全面的考察。通過經(jīng)濟考察和與借款國政府的商討，形成世界銀行對該借款國全面的長期的發(fā)展援助的戰(zhàn)略，包括援助的規(guī)模、條件以及援助的領(lǐng)域和部門等。

世界銀行貸款有一套比較嚴格的程序，稱為項目周期，共分六個階段：項目的選定、項目的準備、項目評估、談判和報執(zhí)行董事會批準、項目的執(zhí)行與監(jiān)督、項目評價。2、地方財政配套資金

在項目前期評估中，市財政對投入到該項目的城建資金做了充分的論證和詳細的計劃安排，包括投入年度，籌措渠道，預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金各占的額度，同期其他城建項目的資金安排。正因為有這樣一個周密的計劃，使得該項目在建設(shè)期資金到位及時，保障有力，項目建設(shè)順利實施。

3、中央專項資金

在2007年，項目建設(shè)接近收尾時，國家對污水管網(wǎng)和污水處理廠建設(shè)有了以獎代補性質(zhì)的資金支持政策，我們按規(guī)定申請到了獎補資金，用于支付了工程決算款。4、討論話題（有資金干什么?存在銀行吃利息。）有此解，如：中國2萬億社保資金近90%存在銀行，按照當前CPI走向趨勢，已存在高負利率風險。因此，按照目前通行的做法，有項目才可有資金來源。第二部分遵循基本建設(shè)程序搞好建設(shè),控制資金與建設(shè)同步進行

項目的推進要遵守基本建設(shè)程序，這是做好投資控制的保障，資金的投放與建設(shè)程序同步，是完成優(yōu)質(zhì)項目的有力手段?；窘ㄔO(shè)程序概括地講，主要的階段是：探討項目階段，項目建議書階段，可行性研究階段，設(shè)計文件階段，建設(shè)準備階段，建設(shè)實施階段和竣工驗收。1、項目建議書

項目建議書按要求編制完成后，按照建設(shè)總規(guī)模和限額的劃分審批權(quán)限報批項目建議書。

2、可行性研究階段項目建議書經(jīng)批準，即可著手進行可行性研究，對項目在技術(shù)上是否可行和經(jīng)濟上是否合理進行科學的分析和論證。承擔可行性研究工作的單位一般應(yīng)是經(jīng)過資格審定的規(guī)劃、設(shè)計和工程咨詢單位。通過對建設(shè)項目在技術(shù)上是否先進、適用、可靠，在經(jīng)濟上是否合理，在財務(wù)上是否盈利，作出多方案比較，提出評價意見，推薦最佳方案，寫出可行性研究報告。國家規(guī)定，凡是經(jīng)可行性研究未通過的項目，不得進行下一步工作。

可行性研究報告經(jīng)批準后，不得隨意修改和變更。如果在建規(guī)模、建設(shè)地區(qū)、主要協(xié)作關(guān)系等方面有變動以及突破投資控制數(shù)時，應(yīng)經(jīng)原批準機關(guān)同意。經(jīng)過批準的可行性研究報告，是初步設(shè)計的依據(jù)。3、組建建設(shè)單位按照現(xiàn)行規(guī)定，大中型和限額以上項目可行性研究報告經(jīng)批準之后，項目可根據(jù)實際需要組成籌建機構(gòu)、即組成建設(shè)單位。建設(shè)單位是基本建設(shè)投資的使用者，也是工程建設(shè)的組織者和監(jiān)督者，擔負著完成從組織編制設(shè)計文件開始到工程竣工驗收交付使用全過程建設(shè)任務(wù)。4、設(shè)計工作階段

初步設(shè)計是設(shè)計的第一階段。它根據(jù)批準的可行性研究報告和必要而準備的設(shè)計基礎(chǔ)資料，對設(shè)計對象進行通盤研究，闡明在指定的地點、時間和投資控制數(shù)內(nèi)，擬建工程在技術(shù)上的可能性和經(jīng)濟上的合理性；通過對設(shè)計對象作出的基本技術(shù)規(guī)定，編制項目總概算。根據(jù)國家規(guī)定，如果初步設(shè)計提出的總概算超過可行性研究報告確定的總投資估算10％以上或其它主要指標需要變更時，要重新報批可行性研究報告。

5、建設(shè)準備階段預(yù)備項目建設(shè)準備的內(nèi)容報批開工報告建設(shè)實施階段

6、竣工驗收階段（1）申報竣工驗收的準備工作。整理技術(shù)資料。

繪制竣工圖紙。編制竣工決算。（2）竣工驗收的程序和組織

7、后評價階段

這一階段主要是為了總結(jié)項目建設(shè)成功或失誤的經(jīng)驗教訓，供以后的項目決策借鑒；同時，也可為決策和建設(shè)中的各種失誤找出原因，明確責任；還可對項目投入生產(chǎn)或使用后還存在的問題，提出解決辦法、彌補項目決策和建設(shè)中的缺陷。8、如何做到資金的投放與建設(shè)程序同步性？（討論）建設(shè)項目的資金同步性直接關(guān)系到項目的順利進行，項目資金及時到位是對項目質(zhì)量的有力保證。如何作到資金投放與建設(shè)程序的同步，是這些年來我們一直在探索的話題。

第三部分履行審批程序，資金支付必須實行全過程監(jiān)管1、項目管理單位的內(nèi)部管理關(guān)鍵點：經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生后，取得正規(guī)原始憑證；填寫報銷審批表，將原始憑證附于表后；逐級報業(yè)務(wù)主管、主管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部長、法定代表人審批；財務(wù)進行帳務(wù)處理；

2、土建合同的管理和控制

關(guān)鍵點：嚴格控制合同額不得突概算額；計量支付需要逐級審批方可完成；工程量變更與工程建設(shè)同時進行；

3、設(shè)備合同的管理和控制4、性能合同的管理和控制5、變更、索賠、調(diào)價的管理和控制6、其它方面的管理和控制

7、好的團隊管理模式對項目建設(shè)的意義（討論）

好的建設(shè)項目離不開優(yōu)秀的團隊，好的團隊必須有好的運營模式作為支持，下面我們就討論一下：如何管理團隊，使其利于項目建設(shè)？

8、財政部門監(jiān)管財政部門監(jiān)管，是通過財政評審這一形式來實現(xiàn)的，在石家莊財政資金的支付史上，起到了決定性的作用。財政評審是財政局機關(guān)處室開具評審委托書，財政評審中心對委托的項目進行評價的方式。財政評審涉及預(yù)算、標的、變更、決算等，所有財政資金項目都遵守財政評審規(guī)定。

8.1財政評審程序（1）項目單位按當年資金計劃,到財政部門開具委托書，填寫政府采購單，組織標的或預(yù)算材料；（2）財政評審中心根據(jù)委托書要求，對項目材料進行評審，出具評審報告，設(shè)定項目欄標價進行招標；（3）政府采購辦或建筑市場招標辦按政府采購單內(nèi)容，監(jiān)督招標全過程；（4）完成招標后，開始項目建設(shè)，項目資金支付不得超過項目中標價的80%；（5）項目完成后，報財政評審中心進行評審，出具評審報告，據(jù)實支付剩余款項。8.2審計部門項目審計案例：項目建設(shè)期間，審計部門（市審計局、省審計廳）對項目進行年度審計，審計內(nèi)容包含財務(wù)收支、招標文件、合同執(zhí)行情況等。每年一度的審計便于發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，起到很好的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

8.3發(fā)改系統(tǒng)的監(jiān)督檢查石家莊污水項目在前期階段，發(fā)改委各部門就已經(jīng)嚴格進行控制和審批，項目建設(shè)過程中，發(fā)改委要關(guān)部門對工程進度進行實時監(jiān)督，項目完工階段，發(fā)改委重點辦要對項目建設(shè)竣工決算進行監(jiān)督和審查。第四部分資金使用過程中存在的問題

1．中央獎補資金下達較晚。

中央對污水管網(wǎng)的獎補資金下達時，石家莊橋東污水項目已接近完工，該部分資金用于支付工程尾款。經(jīng)了解，有些縣級項目在得到該獎補資金時已全部完工。這種情況容易出現(xiàn)將專項資金變更用途的現(xiàn)象。

2．由于工程計量支付需層層審核，周期較長，使得施工單位資金壓力較大。3．在施工過程中的變更，財政評審規(guī)定須保留現(xiàn)場，通知評審人員察看。而在實際施工中，由于工期、氣候等條件的制約，無法長時間保留現(xiàn)場。第五部分

如何作績效評估和項目后評價

1、績效評估定義、內(nèi)容定義：在項目執(zhí)行中和執(zhí)行完畢后，都需進行績效評估。績效評估是運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對為實現(xiàn)某種職能所確定的目標的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一目標所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進行的綜合性評價。內(nèi)容：

（1）是否按計劃完工；（2）所有建設(shè)單項工程是否全部完工，所有貨物是否全部采購到位；（3）資金是否按計劃全部到位，未能到位的原因是什么；（4）貸款的償還情況；（5）項目管理人員的培訓情況，培訓內(nèi)容和人次；（6）項目投產(chǎn)后的運行情況：水量達產(chǎn)、水質(zhì)達標、設(shè)備設(shè)施維修維護情況、污泥處置等；（7）完工后項目運行機構(gòu)設(shè)置是否穩(wěn)定，資金是否充足，人員是否得到持續(xù)培訓；（8）資產(chǎn)管理情況。

案例：石家莊污水項目在實施過程中引入了績效評估的概念。一般的世行貸款項目都要配備技術(shù)援助專家，他們的責任之一就是幫助業(yè)主確認任務(wù)、控制進度、調(diào)整計劃、積極糾偏。石家莊污水項目劃分了6個土建包、5個設(shè)備供貨安裝包，在每個合同包執(zhí)行中期業(yè)主都要聯(lián)合承包方、監(jiān)理方、咨詢專家召開一次單體合同的績效評估，重點是評估當前合同包的執(zhí)行情況，提出創(chuàng)新思路，并預(yù)估執(zhí)行結(jié)果。在各個合同包執(zhí)行完畢后，也要分別進行評估，總結(jié)管理、技術(shù)及支付方面的做法，估測該合同包對于整體項目的影響，對于非常規(guī)問題要向項目主管部門報告，及時平衡下一個合同包的實施要素。

2、項目后評價的定義、內(nèi)容和意義定義：項目后評價是指對已經(jīng)完成的項目或規(guī)劃的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響所進行的系統(tǒng)的客觀的分析。通過對投資活動實踐的檢查總結(jié)，確定投資預(yù)期的目標是否達到，項目或規(guī)劃是否合理有效，項目的主要效益指標是否實現(xiàn)，通過分析評價找出成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議，同時也為被評項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的?；緝?nèi)容：項目概況、項目實施過程的總結(jié)與評價、項目效果和效益評價、項目環(huán)境和社會效益評價、項目目標和可持續(xù)性評價、項目影響評價、項目后評價結(jié)論、主要經(jīng)驗教訓、對策建議。確定項目預(yù)期目標是否達到，主要效益指標是否實現(xiàn)；查找項目成敗的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓，及時有效反饋信息，提高未來新項目的管理水平；

意義：為項目投入運營中出現(xiàn)的問題提出改進意見和建議，達到提高投資效益的目的；后評價具有透明性和公開性，能客觀、公正地評價項目活動成績和失誤的主客觀原因，比較公正地、客觀地確定項目決策者、管理者和建設(shè)者的工作業(yè)績和存在的問題，從而進一步提高他們的責任心和工作水平。3、案例案例一：仍以石家莊污水項目為例，2007年整體工程進入收尾階段。在上半年，業(yè)主方與世行咨詢專家進行了項目后評價。內(nèi)容涉及到項目管理、工程質(zhì)量、技術(shù)水平、投資效益、財務(wù)指標、社會效益等諸多方面。為表述方便，僅以財務(wù)指標為例說明如下：通過測算，石家莊污水項目因匯率變化、鋼材等原材料漲價、地能空調(diào)以及C4性能合同包招標方式等方面的原因，造成一類費用超概算855萬元；因征地補償、技術(shù)援助、水區(qū)試運行費用支出等方面的原因，造成二類費用超概算7340萬元。由此，在世行貸款的支付報賬方面產(chǎn)生了約375萬美元的缺口。項目資金的支付方式是在與世行簽訂貸款協(xié)議時已明確的，即采用報賬制，也就是所有工程款項不論是正常支付還是變更、索賠，都要先將支付證書報省項目辦批準。批準后，項目單位可以支付，然后按約定的報賬比率進行報賬，土建工程報賬比率為46%；設(shè)備中的國內(nèi)設(shè)備按75%，進口設(shè)備按100%。這種比率是按工程總概算和貸款額度確定的。如項目實際發(fā)生額度超