治理現(xiàn)代化中政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向與途徑,行政管理論文

治理現(xiàn)代化中職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向與途徑,行政管理論文國(guó)家治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其當(dāng)代化取決于國(guó)家治理體系的構(gòu)建與治理主體能力的提升，作為國(guó)家治理體系中的核心主體，其職能轉(zhuǎn)變與當(dāng)代化直接關(guān)乎著國(guó)家治理當(dāng)代化的全面推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)明確地將國(guó)家治理體系與治理能力當(dāng)代化作為全面深化改革的總目的，這不僅僅是對(duì)六十多年來執(zhí)政經(jīng)歷體驗(yàn)的總結(jié)，而且是在新時(shí)期面臨新的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)堅(jiān)持主義中國(guó)化，以及對(duì)怎樣在將來一段時(shí)期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人民及一切社會(huì)氣力進(jìn)行治國(guó)理政的戰(zhàn)略部署。新中國(guó)成立六十多年來，中國(guó)的國(guó)家治理經(jīng)歷了從全能主義的高度集權(quán)制向市場(chǎng)化的分權(quán)制的轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體系與治理方式都發(fā)生了宏大變化，角色的變遷與職能轉(zhuǎn)變也始終貫穿于中國(guó)治理體系的發(fā)展變化之中，盡管當(dāng)下國(guó)家治理當(dāng)代化要求與市場(chǎng)、公民社會(huì)及公眾都介入到治理之中，逐步建立起多元共治的協(xié)作治理體系。但仍將是起主導(dǎo)作用并處于軸心位置的治理主體，而且市場(chǎng)與公民社會(huì)等其他治理氣力的生長(zhǎng)也取決于及其派生的公共權(quán)利機(jī)構(gòu)的規(guī)范，因而新形勢(shì)下的體制改革需要以治理當(dāng)代化的整體性思維為指導(dǎo)，而國(guó)家治理體系與治理能力的當(dāng)代化需要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略目的和現(xiàn)實(shí)途徑。綜觀全會(huì)通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕〔下面簡(jiǎn)稱(決定〕〕所提出的國(guó)家治理當(dāng)代化議題，無論是構(gòu)建完善的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)民主制度與法治建設(shè)，還是加強(qiáng)文化體制機(jī)制與社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，都離不開職能的轉(zhuǎn)變與治理能力的提升。一、國(guó)家治理中的職能及其變遷國(guó)家治理中的職能主要具體表現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的增進(jìn)之中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體只要在制度完備的政治體制中才能有效運(yùn)行。盧梭以為，國(guó)家之所以需要，是由于作為公共權(quán)利的行為代理人，在公意的指導(dǎo)下發(fā)揮作用；它將充當(dāng)國(guó)家和主權(quán)者之間的聯(lián)絡(luò)；它對(duì)公共人格發(fā)揮的作用，就有點(diǎn)像把靈魂和身體聯(lián)合起來對(duì)人發(fā)揮作用一樣。因而，是介于臣民和和主權(quán)者之間使這兩者相互溝通的中間體。它的任務(wù)是執(zhí)行法律和維護(hù)自由，既維護(hù)社會(huì)的自由，也維護(hù)政治的自由。①即便是最激進(jìn)的自由主義者也以為國(guó)家應(yīng)該提供法律和秩序，保衛(wèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行契約，防御外部威脅等公共物品。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與信息的不完全，市場(chǎng)失靈時(shí)有發(fā)生，這就要求在必要的時(shí)候發(fā)揮調(diào)控作用，消減市場(chǎng)失靈及其外部性。但是作為公權(quán)利的代表，也有本身利益最大化的傾向，如何才能保證其盡守職責(zé)而不越俎代庖，這就要求對(duì)權(quán)利進(jìn)行規(guī)制與約束，其效果取決于政治制度的健全與公眾監(jiān)督體系的完善。正如普沃斯基所指出的，必須能夠鑒別何時(shí)其干涉能夠提高社會(huì)邊際報(bào)酬，而且必須擁有能夠有效干涉的工具。公眾亦能辨別的好壞，對(duì)有損公共利益的干涉進(jìn)行制裁。②據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色與發(fā)揮的功能，傳統(tǒng)國(guó)家治理能夠分為統(tǒng)治型和管理型兩個(gè)階段。在統(tǒng)治型體制下，國(guó)家的一切權(quán)利把握在統(tǒng)治者手中，統(tǒng)治者為本身的利益服務(wù)而不為被統(tǒng)治階級(jí)負(fù)責(zé)。在這種國(guó)家中，權(quán)利高度集中，社會(huì)體制僵化，的職能就是維護(hù)等級(jí)秩序和統(tǒng)治階級(jí)的利益。隨著西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與市民社會(huì)的日趨完善，的行政功能逐步從政治功能中分離出來，尤其是新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，實(shí)現(xiàn)了從統(tǒng)治邁向管理，此時(shí)國(guó)家治理的顯著特征是不再是統(tǒng)攝一切的壟斷性公共權(quán)利機(jī)構(gòu)，在微觀資源配置中市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步取代強(qiáng)迫分配。但是，由于市場(chǎng)在公共領(lǐng)域存在明顯的局限性，而作為公共部門具有政治性、公共性、平等性、強(qiáng)迫性、非營(yíng)利性等特征，因而在國(guó)家治理中能夠而且必須承當(dāng)起經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能。到20世紀(jì)90年代初期，西方政治學(xué)理論興起的以治理為中心、善治為目的的治理理論賦予治理若干新的涵義，提倡主導(dǎo)下的多中心與整體性協(xié)作治理。作為多元治理主體之一，不僅要規(guī)范和約束本身行為，而且要承當(dāng)起協(xié)調(diào)各治理主體間利益關(guān)系的角色。由此觀之，的角色定位也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷中不斷的調(diào)適與轉(zhuǎn)型，是一個(gè)動(dòng)態(tài)變遷的經(jīng)過。同樣，新中國(guó)建立以來，領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理中的角色與職能也處于動(dòng)態(tài)變遷之中。〔一〕管控型：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全面干涉1949年新中國(guó)成立到改革開放前，中國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，和壟斷了各項(xiàng)資源，對(duì)社會(huì)實(shí)行嚴(yán)密控制。當(dāng)時(shí)面臨積貧積弱的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，中國(guó)在有效地組織和施行當(dāng)代化建設(shè)中發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。隨著社會(huì)制度確實(shí)立和社會(huì)改造的完成，通過直接和間接領(lǐng)導(dǎo)的方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層政權(quán)和社會(huì)的整合，結(jié)束了近代中國(guó)一盤散沙的局面，為國(guó)家治理體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了超大規(guī)模社會(huì)的再組織與再制度化。執(zhí)政直接介入社會(huì)治理，并通過組織建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)浸透的途徑拓展治理空間，全面主導(dǎo)了國(guó)家的政治生活與國(guó)家治理活動(dòng)，構(gòu)成了以和為主導(dǎo)的國(guó)家治理體系。在組織制度上建立起與之配套的自上而下的一元化控制體系，通過主義意識(shí)形態(tài)的教化與單位、戶口等在內(nèi)的制度和政策實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制。③但是這種全能主義國(guó)家治理體系的長(zhǎng)期存在，致使政治與行政高度契合，市場(chǎng)機(jī)制被完全取締，社會(huì)資源被牢牢控制，一切社會(huì)組織和個(gè)體均依附于和，幾乎不存在任何自主獨(dú)立的民間組織與公共場(chǎng)域。直到改革開放之前，在這種全能主義的國(guó)家治理體系中，既不存在職能的界定，也不存在職能的邊界。④包攬了一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)治理的責(zé)任，國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)行嚴(yán)密的管控，壓制了市場(chǎng)與公民社會(huì)的生長(zhǎng)。〔二〕經(jīng)濟(jì)發(fā)展型：改革開放中的角色長(zhǎng)期的集權(quán)與計(jì)劃體制阻礙了社會(huì)組織與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)與發(fā)育。隨著改革開放的啟程，國(guó)家治理的中心任務(wù)從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，從此開啟了治理形式的當(dāng)代化。隨著行政分權(quán)與政治體制改革的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入與成長(zhǎng)，激活了長(zhǎng)期以來被和所壓制的社會(huì)活力，改變了原來單一格局的社會(huì)體制，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益訴求和經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的多元化。此時(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，知足人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求成為的核心職能。同時(shí)，由于地方自主權(quán)的擴(kuò)大與本身利益最大化的驅(qū)使，相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制與晉升鼓勵(lì)機(jī)制下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為的首要目的。效率至上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向促成了地方公司主義的興起，這在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與市場(chǎng)的發(fā)育。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展型的主導(dǎo)下，尤其是官員圍繞增長(zhǎng)而晉升的錦標(biāo)賽式晉升機(jī)制產(chǎn)生了一系列扭曲，甚至導(dǎo)致中國(guó)職能的轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變陷入窘境。正如周黎安教授所指出的，晉升錦標(biāo)賽的行政競(jìng)爭(zhēng)的零和博弈可能導(dǎo)致區(qū)域性經(jīng)濟(jì)惡性競(jìng)爭(zhēng)；忽略其他社會(huì)指標(biāo)而只關(guān)心可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效；既扮演運(yùn)發(fā)動(dòng)又充當(dāng)裁判員的雙重角色沖突等。這些內(nèi)在的沖突正是職能轉(zhuǎn)變的困難所在。⑤總體來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下職能從原來的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向了管理，的角色得以重新定位，由公共權(quán)利的集中掌控者轉(zhuǎn)向社會(huì)管理與公共秩序的維護(hù)者，其地位從至高無上的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。〔三〕治理型：公共服務(wù)與多元治理理念下的轉(zhuǎn)型以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家治理方略在經(jīng)過三十多年的發(fā)展之后，隨著市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中基礎(chǔ)性地位得以確立，民間組織與公共空間的不斷擴(kuò)大，中國(guó)的國(guó)家治理又面臨著新的挑戰(zhàn)。單一的經(jīng)濟(jì)績(jī)效與錦標(biāo)賽式的競(jìng)爭(zhēng)已然不是當(dāng)下的唯一核心職能，公平正義的維護(hù)、基本公共服務(wù)的供應(yīng)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)的化解都成為國(guó)家治理中不可推卸的責(zé)任。在科學(xué)發(fā)展觀與治理型社會(huì)的引領(lǐng)下，服務(wù)型成為新的目的形式，也是治理當(dāng)代化的本質(zhì)要求。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)成為的四大目的職能。當(dāng)然在治理當(dāng)代化的目的之下，職能的發(fā)揮不僅僅在于本身的治理能力與效率的提升，還在于怎樣調(diào)動(dòng)民間社會(huì)氣力介入國(guó)家治理，處理好多元治理主體間的關(guān)系，以整體性協(xié)調(diào)性為目的協(xié)調(diào)好不同利益群體之間的關(guān)系。為此，十八屆三中全會(huì)提出將國(guó)家治理當(dāng)代化作為全面深化改的目的，是基于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型向當(dāng)代化邁進(jìn)的科學(xué)決策與戰(zhàn)略部署。而進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范行為，全面正確履行職能與提升治理能力成為國(guó)家治理當(dāng)代化的題中之義。二、治理當(dāng)代化中職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向治理指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理經(jīng)過。⑥其主要倡導(dǎo)的理念包括：治理主體的多元化，與市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間共同協(xié)作，治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與治理技術(shù)的當(dāng)代化。治理的最終目的是善治，即實(shí)現(xiàn)與公民對(duì)公共生活的合作管理，政治國(guó)家與公民社會(huì)到達(dá)最佳狀態(tài)的一種新穎關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理經(jīng)過。⑦當(dāng)代化是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治體制向當(dāng)代類型變遷的經(jīng)過，在政治領(lǐng)域尤其表現(xiàn)為社會(huì)中心、法律、行政和政治機(jī)構(gòu)的權(quán)利強(qiáng)化；其次它表現(xiàn)為潛在的權(quán)利不斷向更為廣泛的社會(huì)群體內(nèi)擴(kuò)展，直至它最終落入所有成年公民之手，進(jìn)而使社會(huì)構(gòu)成一個(gè)和諧的道德秩序。⑧要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的當(dāng)代化，必須重新審視職能，以實(shí)現(xiàn)廣泛的公民介入、公共利益最大化、構(gòu)建多元協(xié)作治理形式等作為價(jià)值取向與目的形式?！惨弧彻怖嬷辽系膬r(jià)值目的新中國(guó)建立之初，和全面直接控制國(guó)家治理體系，市場(chǎng)機(jī)制被徹底去除，一切社會(huì)組織都依附于和。在這種全能型下，的價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)對(duì)政治社會(huì)資源的全面控制，個(gè)人利益與公共利益的邊界含混不清。在這里，國(guó)家治理附屬于某種神圣化的目的，職能高度政治化，國(guó)家無休止地發(fā)動(dòng)社會(huì)成員投入階級(jí)斗爭(zhēng)運(yùn)動(dòng)，為此不惜壓制甚至犧牲社會(huì)成員最基本的生活需求。⑨顯然，此時(shí)的社會(huì)公共利益已遭受毫無節(jié)制的等公共權(quán)利部門的侵蝕。改革開放以來，長(zhǎng)期將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為首要職能，在效率優(yōu)先，兼顧公平價(jià)值原則的主導(dǎo)下，中國(guó)進(jìn)行了屢次行政體制改革以轉(zhuǎn)變職能，提高治理效率。但是，改革的實(shí)際與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，而且在凸顯效率的前提下偏離了公平的軌道，出現(xiàn)了效率與公平的價(jià)值沖突，也因而提出了以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)來修復(fù)前期的偏頗與失衡。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)建設(shè)的要義，經(jīng)濟(jì)效益不再作為公共行政的最高價(jià)值目的，公平正義與公共利益的實(shí)現(xiàn)才是的價(jià)值追求。誠然，這并不意味著效率已不重要，而是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持公平正義的前提下，以最小的成本提供最優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。唯有公平正義才是公共行政的最高價(jià)值，新時(shí)期職能轉(zhuǎn)變也必須以此為最高價(jià)值追求。⑩當(dāng)回歸理性，堅(jiān)持依法行政與公共利益至上并重的原則時(shí)，國(guó)家治理將步入當(dāng)代化的正軌。國(guó)家治理當(dāng)代化正是契合了治理理念與中國(guó)治理實(shí)踐而提出的新的治理目的，它應(yīng)和了全球化治道變革的價(jià)值追求。在治理當(dāng)代化視閾下，構(gòu)建多元化的國(guó)家治理體系，并強(qiáng)調(diào)各治理主體間的合作共治，不僅能夠躲避失靈與市場(chǎng)失敗的雙重窘境，而且實(shí)現(xiàn)了增進(jìn)社會(huì)公共利益的治理目的。職能則從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與效率追求中解放出來，公共性成為轉(zhuǎn)型新目的。公共性行政職能形式在價(jià)值取向上以追求公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為其最根本的價(jià)值取向，倡導(dǎo)公共服務(wù)的平等性、行政官員的回應(yīng)性、民主行政、社區(qū)自治等基本價(jià)值，強(qiáng)調(diào)將社會(huì)公平引入目的和運(yùn)作機(jī)制之中，即要推動(dòng)政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治積極資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們。在治理當(dāng)代化的要求之下，的職能目的不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，而且要通過轉(zhuǎn)變其職能為市場(chǎng)與社會(huì)組織的成長(zhǎng)讓渡空間，調(diào)動(dòng)一切公共與私人部門介入國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。除了公共利益至上之外，當(dāng)代公共行政以為公眾與社會(huì)的介入互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)良好治理的重要途徑，因而公共行政應(yīng)當(dāng)是通過向社會(huì)開放而接受社會(huì)建構(gòu)的經(jīng)過。通過鼓勵(lì)公民介入，公共行政不僅得到了社會(huì)建構(gòu)，而且也介入到了對(duì)于社會(huì)的建構(gòu)之中，實(shí)現(xiàn)等公共部門與所處社會(huì)環(huán)境的良性互動(dòng)。由此可見，治理當(dāng)代化中的職能轉(zhuǎn)變不僅具體表現(xiàn)出在本身治理與能力提升，而且強(qiáng)調(diào)與所處社會(huì)環(huán)境的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)廣泛的公民介入，將治理作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)當(dāng)代化與增進(jìn)公共利益的工具?！捕?、市場(chǎng)與社會(huì)等多元治理主體協(xié)作與共治的目的形式相對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家治理而言，當(dāng)代國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性。在國(guó)家治理體系中，不僅包括，而且也包括市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等，治理主體在治理體系中各司其職，各歸其位，實(shí)現(xiàn)從單一主體的社會(huì)管理向多元主體共治的國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)、市場(chǎng)與社會(huì)的良好合作，首先需要提升治理能力，發(fā)揮在國(guó)家治理體系中的核心主體功能。市場(chǎng)機(jī)能的充分展現(xiàn)，很大程度上依靠于對(duì)產(chǎn)權(quán)與交易秩序的維護(hù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，其發(fā)育與健全都依靠制度體系的完善，而作為制度的供應(yīng)者，必須擔(dān)負(fù)起市場(chǎng)制度的制定與執(zhí)行職能。尤為重要的是，通過資源和信息配置能夠有效引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。國(guó)家和其他經(jīng)濟(jì)主體之間的交易、國(guó)家內(nèi)部各主體之間的交易以及互相矛盾的部門之間的交易，在部門治理和治理機(jī)制變遷的經(jīng)過中都扮演了重要的角色。尤其是國(guó)家〔〕機(jī)構(gòu)在一個(gè)產(chǎn)業(yè)中既是持有者同時(shí)又是合作者、執(zhí)行者的時(shí)候，這種狀況更為明顯。關(guān)于在治理機(jī)制轉(zhuǎn)型經(jīng)過中的作用，波蘭尼幾十年前就提出，對(duì)國(guó)家政策作用的分析是一個(gè)完好的解釋體系的組成部分，尤其是在社會(huì)建構(gòu)和市場(chǎng)維持方面，就更無法忽略國(guó)家〔〕政策的影響。作為公共權(quán)利的掌控者，能夠通過政策的制定與調(diào)整來制造治理機(jī)制變遷的動(dòng)力與壓力。為此，從微觀層次來看，是導(dǎo)致治理變遷或當(dāng)代化的自變量，職能的有效發(fā)揮是治理能力提升的關(guān)鍵。從宏觀來看，則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益整合、推進(jìn)改革、促成社會(huì)共鳴的強(qiáng)大動(dòng)力。其次，職能轉(zhuǎn)變意味著退出對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干涉，培育當(dāng)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。市場(chǎng)的引入有助于提高資源配置與運(yùn)作的效率，因而國(guó)家治理能力的提升應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于市場(chǎng)本身有著難以克制的缺陷，這就需要來平衡和校正市場(chǎng)缺乏以彌補(bǔ)市場(chǎng)治理失靈。正如波蘭尼對(duì)自由市場(chǎng)主義進(jìn)行的深入批判：與市場(chǎng)之間應(yīng)該達(dá)成一個(gè)平衡，完全的自由市場(chǎng)必將帶來社會(huì)災(zāi)難，盡管各種各樣的規(guī)制可能剝奪部分人的自由，但是這對(duì)保衛(wèi)弱小群體，消除外部性是必不可少的。他還指出：權(quán)利〔〕與經(jīng)濟(jì)價(jià)值〔市場(chǎng)〕都是現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，它們并非來自人們的主觀意向，若不合作就無法存在。權(quán)利的作用就是確保能達(dá)成群體生存所需的一致性，經(jīng)濟(jì)價(jià)值就在于確保產(chǎn)品的適用性。完全的自律性市場(chǎng)化治理是一個(gè)烏托邦，引入市場(chǎng)治理機(jī)制必須依靠于法制的健全與完善，只要在信息不完全或市場(chǎng)機(jī)制不完好的情況下，市場(chǎng)就會(huì)失靈，的干涉必然存在。固然不能替代市場(chǎng)，但是能夠?yàn)樯鐣?huì)提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為市場(chǎng)主體提供制度鼓勵(lì)，維護(hù)穩(wěn)定有序的市場(chǎng)秩序，消除外部性，維護(hù)公共利益。除此之外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中還應(yīng)利用公共財(cái)政對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的使用者提供支持，避免純公共物品的供應(yīng)缺位。由此可見，引入市場(chǎng)治理機(jī)制，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干涉是治理當(dāng)代化的必然要求，但是市場(chǎng)治理依靠于的保駕護(hù)航，責(zé)任的承當(dāng)與職能轉(zhuǎn)變更是提升國(guó)家治理能力的基本途徑。再次，職能轉(zhuǎn)變還意味著給社會(huì)松綁，激發(fā)社會(huì)組織的活力。國(guó)家治理能力的提升需要轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮社會(huì)組織與公眾在社會(huì)治理中的能動(dòng)性。社會(huì)組織的生長(zhǎng)要求嚴(yán)格限制本身的職能范圍，也就是講，職能范圍要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，不可隨意更改或變動(dòng)。否則，公民社會(huì)隨時(shí)可能遭到權(quán)利的侵?jǐn)_，也就談不上保障公民社會(huì)自主發(fā)展空間，更談不上公民社會(huì)的成熟。公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)是法治社會(huì)，正處于興起之中的中國(guó)公民社會(huì)，不僅在生長(zhǎng)空間上遭到與市場(chǎng)的雙重壓制，而且在制度環(huán)境上也表現(xiàn)為極不成熟，仍然是公民社會(huì)成長(zhǎng)與發(fā)育的主導(dǎo)性氣力。為此，轉(zhuǎn)變職能既要收縮對(duì)社會(huì)太多或過度的微觀干涉，又要彌補(bǔ)公共服務(wù)、制度供應(yīng)的缺乏與缺位，進(jìn)行雙向調(diào)整。公民社會(huì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展所帶來的利益需求與政治介入多元化的基礎(chǔ)上構(gòu)成的。職能的轉(zhuǎn)變，將改變?cè)瓉頇?quán)利一元化與國(guó)家與社會(huì)一體化的格局，實(shí)現(xiàn)多元化的利益群體和社會(huì)組織與國(guó)家并存，并發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理與公共服務(wù)中的能動(dòng)作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)與的缺乏，構(gòu)成市場(chǎng)國(guó)家社會(huì)協(xié)作與聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制。這種多元協(xié)作的國(guó)家治理體系的構(gòu)建，將大大提升國(guó)家治理能力。一言以蔽之，治理當(dāng)代化視閾下的職能轉(zhuǎn)變必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為價(jià)值目的；當(dāng)代化的治理形式則依靠于職能的轉(zhuǎn)變與治理能力的提升，當(dāng)代化的國(guó)家治理體系構(gòu)建與國(guó)家治理能力的提升有賴于市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)組織的完善與健全。在整個(gè)國(guó)家治理體系中，由、市場(chǎng)和社會(huì)三者的協(xié)同和互動(dòng)構(gòu)成的中層子系統(tǒng)起著關(guān)鍵作用，它既傳遞和具體表現(xiàn)出著頂層核心子系統(tǒng)的功能，又支撐和促進(jìn)著底層保障層子系統(tǒng)的生成。的職能轉(zhuǎn)變不僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)提供了新的生長(zhǎng)空間與制度環(huán)境，構(gòu)建起、市場(chǎng)與社會(huì)共同協(xié)作的當(dāng)代化治理形式，也為國(guó)家治理當(dāng)代化提供了強(qiáng)大推力。三、治理當(dāng)代化中職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)途徑國(guó)家治理當(dāng)代化為職能轉(zhuǎn)變和全面深化改革確立了新的目的和整體性愿景。社會(huì)利益日趨多元與分化的當(dāng)下，治理當(dāng)代化的推進(jìn)有利于在改革上達(dá)成廣泛的共鳴，尤其是在改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，每一項(xiàng)改革都或多或少觸及到既得利益集團(tuán)的核心利益，假如不從國(guó)家治理的視角進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，改革將很難獲得本質(zhì)性進(jìn)展。因而，全面推進(jìn)國(guó)家治理當(dāng)代化為進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變職能提供了歷史性契機(jī)。從實(shí)踐來看，職能轉(zhuǎn)變要從國(guó)家治理的高度出發(fā)，以當(dāng)代化為總體目的，通過轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向，處理好與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，優(yōu)化和精簡(jiǎn)組織構(gòu)造，構(gòu)建當(dāng)代化的治理主體和制度體系來實(shí)現(xiàn)善治。遲福林以為國(guó)家治理當(dāng)代化的關(guān)鍵任務(wù)就是實(shí)行有效的治理，圍繞放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)，推進(jìn)以公共服務(wù)建設(shè)為中心的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成有效的治理構(gòu)造。蓋伊彼得斯在總結(jié)傳統(tǒng)公共行政與國(guó)家治理的弊端后對(duì)將來治理提出了四種形式〔參見表1〕，并以為不同的治理形式應(yīng)遵循一個(gè)共同的價(jià)值取向即公共利益最大化?！颈?】從表1能夠看出，市場(chǎng)式不僅強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，還將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門，注重分權(quán)化管理與內(nèi)部控制。介入式強(qiáng)調(diào)介入?yún)f(xié)商，提倡協(xié)作共治的多元治理體系，在組織構(gòu)造上追求扁平化，縮減行政層級(jí)，以提高運(yùn)作效率。彈性化則以柔性靈敏的治理取代對(duì)社會(huì)的強(qiáng)迫控制，構(gòu)建乖巧型，激發(fā)社會(huì)的活力。解制式提出加強(qiáng)內(nèi)部規(guī)制，強(qiáng)調(diào)公眾介入和社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建企業(yè)型，不斷增進(jìn)組織的變革與創(chuàng)新。誠然，國(guó)家治理當(dāng)代化視閾下的治理，并不能照搬上述形式，而需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，融合多種治理形式的優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變以契合治理當(dāng)代化的根本要求。詳細(xì)來講，治理當(dāng)代化中職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)途徑有：〔一〕正確處理與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建多元協(xié)作的治理型治理與善治的目的在于實(shí)現(xiàn)、市場(chǎng)、公民社會(huì)的良好合作與互動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)治理的當(dāng)代化，首先要厘清與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，培育多元共治的治理體系，構(gòu)建以為主體，市場(chǎng)及社會(huì)公眾氣力共同介入的協(xié)作治理機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)治理體系中，就是要根據(jù)市場(chǎng)的邏輯深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在配置經(jīng)濟(jì)資源中的決定性作用，而把努力局限在營(yíng)造一個(gè)更有規(guī)則更有秩序因此更有效率的市場(chǎng)環(huán)境上。最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)秩序和自由競(jìng)爭(zhēng)的功能，盡可能地減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干涉。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)向培育和健全公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則體系，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)組織者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)規(guī)則體系的規(guī)制者。在社會(huì)治理中，要減少對(duì)基層社會(huì)的直接管控，扶持和引導(dǎo)民間社會(huì)組織的成長(zhǎng)，健全社會(huì)組織介入公共服務(wù)和社會(huì)管理的渠道，培育社會(huì)自組織秩序，逐步實(shí)現(xiàn)從管理社會(huì)到主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同治理。當(dāng)下我們國(guó)家各級(jí)仍然熱衷于扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管控的角色，對(duì)屬于市場(chǎng)和社會(huì)的空間構(gòu)成侵占和壓制，沒有將其職能定位于政策制定、制度布置與公共服務(wù)的重心之上。為此，需要重新厘定與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，培育完善的市場(chǎng)體系與成熟的公民社會(huì)，以良好的多元共治推動(dòng)國(guó)家治理當(dāng)代化?！捕硟?yōu)化和精簡(jiǎn)組織構(gòu)造，構(gòu)建乖巧型治理能力與效率取決于本身的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與工作流程。通過機(jī)構(gòu)改革和流程再造完善的決策、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，以績(jī)效評(píng)估明確部門的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)部門之間運(yùn)行協(xié)調(diào)與內(nèi)部構(gòu)造優(yōu)化，繼續(xù)以大部制改革為契機(jī)，全面深切進(jìn)入推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，縮減規(guī)模、構(gòu)建扁平化的小型成為治理的首要目的，但是2008年以來的金融危機(jī)令學(xué)者開場(chǎng)重新考慮關(guān)于規(guī)模的問題，并提出將來改革的方向應(yīng)著眼于乖巧型建構(gòu)。在改革實(shí)踐中，首先，應(yīng)以智能化的信息技術(shù)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提升不同層級(jí)間的溝通協(xié)調(diào)效率，打破傳統(tǒng)壁壘與障礙，加強(qiáng)透明度，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作的當(dāng)代化。其次，塑造公共行政人員的素質(zhì)，提升其決策、執(zhí)行及應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，打造高效清廉，執(zhí)政為民的行政團(tuán)隊(duì)是推進(jìn)治理當(dāng)代化的關(guān)鍵。最后，乖巧型還意味著較高的回應(yīng)性，建立暢通的利益表示出渠道，創(chuàng)新政策工具，不斷回應(yīng)和知足公眾的公共服務(wù)需求?！踩侈D(zhuǎn)換公共行政的價(jià)值取向，構(gòu)建服務(wù)型當(dāng)代化的國(guó)家治理不僅強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，而且還追求公共利益的最大化。管理型以效率為中心，忽視了公平正義。比方前期貿(mào)然推行的公共服務(wù)民營(yíng)化，地方將之視為推卸責(zé)任的時(shí)機(jī)，由于市場(chǎng)與法制的不健全，地方監(jiān)管不到位，部分公共產(chǎn)品的價(jià)格暴漲、質(zhì)量下降，公眾的基本生活遭到影響。各級(jí)在經(jīng)太多年的試錯(cuò)后，再以回購的方式，將公共物品和準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)與供應(yīng)重新收歸到的責(zé)任體系之中。當(dāng)下職能轉(zhuǎn)變必須重新審視其價(jià)值目的，在控制規(guī)模與成本的同時(shí)將公共利益最大化作為最高價(jià)值追求。治理所開拓的行政形式被以為是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率、公平的基本工具，而善治作為一種有效的和良好的治理形式，以謀求公共利益的最大化為最終目的，治理所要實(shí)現(xiàn)的公共行政價(jià)值目的的善即是公平正義。這一價(jià)值目的的實(shí)現(xiàn)，需要以知足公民需求為軸心，承當(dāng)起公共服務(wù)供應(yīng)的責(zé)任，尤其是逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)和地域差距，建立健全公平公正、惠及全民的公共服務(wù)體系?！菜摹臣訌?qiáng)和改善的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建法治型以健全和完善社會(huì)政治