現(xiàn)代化與縣政發(fā)展

現(xiàn)代化與縣政開展中國在上個(gè)世紀(jì)末所經(jīng)歷的現(xiàn)代化過程可稱之第一期現(xiàn)代化，其主要特征就是由國家政治權(quán)威劃出特定的地點(diǎn)，率先進(jìn)展經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的實(shí)驗(yàn)。在進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，更確切地說，自胡溫體制形成之后，中國現(xiàn)代化進(jìn)入了一個(gè)新的階段，可稱之為中國第二期現(xiàn)代化，其主要特征就是實(shí)驗(yàn)地點(diǎn)向內(nèi)地全面推進(jìn)，由經(jīng)濟(jì)層面向社會(huì)政治層面快速拓展。[①]在這個(gè)階段，縣級政府將發(fā)揮重要作用，第二期現(xiàn)代化要想獲得成功，有必要需要在這一領(lǐng)域獲得打破性進(jìn)展。[②]一、第二期現(xiàn)代化的含義上個(gè)世紀(jì)八十年代初，鄧小平啟動(dòng)了中國第一期現(xiàn)代化，其主要的特征是在中央政府主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)建立為中心，實(shí)行改革開放，選定假設(shè)干地點(diǎn)，引入境外資金、技術(shù)、信息、市場等要素，讓少數(shù)地區(qū)迅速步入現(xiàn)代化快車道。這一階段的現(xiàn)代化可稱為點(diǎn)式現(xiàn)代化，有四個(gè)特征需要把握。首先，現(xiàn)代化過程主要集中在沿海少數(shù)地區(qū)。鄧小平開場啟動(dòng)現(xiàn)代化時(shí)，沒有足夠的把握，所以先在毗鄰香港和臺(tái)灣的地區(qū)選幾個(gè)點(diǎn)試驗(yàn)一下，這就出現(xiàn)了四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)〔后來海南省成為第五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)〕。稍有成功之后，中央政府就進(jìn)一步開放了十四個(gè)沿海城市，并提出“施行沿海地區(qū)開展戰(zhàn)略〞。這是上個(gè)世紀(jì)八十年代現(xiàn)代化的主旋律。進(jìn)入九十年代，上海又成為點(diǎn)式現(xiàn)代化的排頭兵，短短十年，獲得了令人囑目的開展。沿海少數(shù)城市的開展同時(shí)帶來動(dòng)了沿海省份的開展，廣東、浙江得益于點(diǎn)式現(xiàn)代化形式，經(jīng)濟(jì)迅速開展起來，多年來領(lǐng)先于全國其他省份。第二，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化幾乎是唯一的目的。第一期現(xiàn)代化的啟動(dòng)得益于思想的解放，鄧小平將階級斗爭為綱的道路改變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建立為中心的道路，為第一期現(xiàn)代化掃除了思想上的障礙。隨后，“以經(jīng)濟(jì)建立為中心〞、“開展是硬道理〞成為尚方寶劍，可以用來對付來自左的或來自右的各種批評或反彈。在理論上，這種道理可以有各種各樣自圓其說的闡述，但在理論中，在地方官員和商人的理解中，那就是“悶聲發(fā)大財(cái)〞。二十多年來，政府和民間的思想其實(shí)是非常一致的，那就是“賺錢、賺錢、賺錢〞。有關(guān)社會(huì)和政治變革的思想，只在部分知識精英那里表現(xiàn)得比較明顯，對理論界〔無論是政府還是民間〕影響較校經(jīng)濟(jì)開展成為第一期現(xiàn)代化唯一的意識形態(tài)。第三，中央政府全面主導(dǎo)現(xiàn)代化過程。第一期現(xiàn)代化盡管一度以權(quán)利下放為重要特征，但其主要目的是為了經(jīng)濟(jì)改革，為企業(yè)松綁，放下詳細(xì)管理事務(wù)，不僅中央政府要放，地方政府也要放。對于現(xiàn)代化的整個(gè)過程，中央政府那么是全面主導(dǎo)。在與地方政府的關(guān)系上，權(quán)利要放要收，中央政府盡管會(huì)審慎考慮，但絕對是單方?jīng)Q定。最關(guān)鍵的是，點(diǎn)式現(xiàn)代化是由中央政府圈定的，在什么地方進(jìn)展，進(jìn)展到什么地步，由中央政府說了算。第四，現(xiàn)代化內(nèi)容〔資金、技術(shù)、管理〕主要由境外引入。中央政府盡管可以確定現(xiàn)代化的地點(diǎn)和范圍，但現(xiàn)代化內(nèi)容中央政府供應(yīng)不出來，開放的目的就是要從最便利的地方引入境外的現(xiàn)代化內(nèi)容。這如同在一個(gè)巨型病人身上尋找適宜的地方，插上幾個(gè)管子，讓新的液體從外面流進(jìn)來，先改變部分，進(jìn)而改變整體。在對中國大陸進(jìn)展輸液的過程中，香港、臺(tái)灣、日本、美國等先后發(fā)揮了重要的作用。廣東、福建、浙江、上海因此而受益。第一期現(xiàn)代化過程中，內(nèi)生的東西也很重要，如異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但這些企業(yè)最終能成功開展的，也多在沿海地帶，而且借助了境外因素。自2001年11月10日中國正式參加世界貿(mào)易組織之后，意味著第一期現(xiàn)代化形式的終結(jié)。中央政府盡管還可以在某些地區(qū)進(jìn)展這樣那樣的實(shí)驗(yàn)，但集中境內(nèi)外的資源，扶持少數(shù)地點(diǎn)搞現(xiàn)代化已經(jīng)不合時(shí)宜。2002年十六大召開后，新的指導(dǎo)層提出“全面建立小康社會(huì)〞概念，這意味著中國開場了第二期現(xiàn)代化形式的探究。隨著科學(xué)開展觀，和諧社會(huì)等理論正式進(jìn)入執(zhí)政黨的權(quán)威文件，說明第二期現(xiàn)代化的理論框架和開展戰(zhàn)略漸漸成型。與第一期點(diǎn)式現(xiàn)代化相比，第二期現(xiàn)代化可稱為面式現(xiàn)代化，具有一些不同的特征。第一，現(xiàn)代化過程由沿海地區(qū)向內(nèi)地全面擴(kuò)展。進(jìn)入二十一世紀(jì)，特別是參加世界貿(mào)易組織之后，中國日益融入全球化的浪潮。第一期現(xiàn)代化那種打點(diǎn)滴的方式已經(jīng)不可行。全國各地都要直接面對外部世界，全面拉動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)然，內(nèi)地與沿海畢竟有很大的落差，先行現(xiàn)代化的沿海地區(qū)在幫助內(nèi)地現(xiàn)代化方面可以發(fā)揮重要的作用。內(nèi)地政府提出“內(nèi)引外聯(lián)〞的口號就反映了這種作用。中央政府施行西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等戰(zhàn)略證實(shí)了這種趨勢。這種戰(zhàn)略口號帶有第一期現(xiàn)代化的色彩，也就是找個(gè)地方，集中精力和資源，進(jìn)展重點(diǎn)開展。不過，當(dāng)沿海地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)都相繼成為重點(diǎn)之后，“點(diǎn)式〞的意義就不那么重要了，全國各地都納入了現(xiàn)代化過程。大家都特別重要，那就一樣的重要。第二，現(xiàn)代化內(nèi)容從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步推進(jìn)到社會(huì)政治領(lǐng)域。鄧小平說過根本道路一百年不動(dòng)搖的話，因此，不出意外的話，在很長時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)開展在政府施政中會(huì)保持優(yōu)先地位。不過，第一期現(xiàn)代化的GDP主義積累了難以承受的社會(huì)政治問題，假如不調(diào)整開展戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)開展本身也會(huì)難以為繼。有學(xué)者認(rèn)為，中國開展戰(zhàn)略應(yīng)該實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，也就是以經(jīng)濟(jì)建立為中心轉(zhuǎn)到以國家建立為中心，尤其是加強(qiáng)國家制度建立。[③]2022年2月19日，胡錦濤在中央黨校的講話將社會(huì)主義和諧社會(huì)表述為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)〞，這已經(jīng)顯示出重要的轉(zhuǎn)變。2022年6月25日，胡錦濤在中央黨校的講話中，圍繞鄧小平時(shí)代定下的根本道路，闡述新的戰(zhàn)略思想。概括地說，就是在經(jīng)濟(jì)建立的根底上，推進(jìn)國家建立。國家建立，最終效勞于溫家寶所說的社會(huì)主義制度的首要價(jià)值，在目前階段，這種建立要對經(jīng)濟(jì)開展形成幫助，而不是阻礙。抓民主是為了促開展，而不是阻礙開展。第三，現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量將由單方變?yōu)槎喾?。第一期現(xiàn)代化過程中，地方政府和民間力量發(fā)揮了某種主動(dòng)性和創(chuàng)造性，但整個(gè)現(xiàn)代化過程是由中央政府主導(dǎo)的。隨著現(xiàn)代化過程全面地展開，尤其是隨著中國日益深化地卷入全球化的浪潮，中央政府單方主導(dǎo)的形式會(huì)發(fā)生改變。一些研究全球化與地方治理的學(xué)者認(rèn)為，全球化意味著平面化，地方和基層將直接面對世界，面對外部不斷變化著的信息而調(diào)整自己的行為，因此，地方政府以及民間力量的自主性和創(chuàng)新性將大大進(jìn)步。第二期現(xiàn)代化將出現(xiàn)中央政府、地方政府和民間力量互動(dòng)開展的場面，一些開展結(jié)果并不在單方的意料當(dāng)中。在這三種力量中，地方政府將扮演關(guān)鍵性的角色，將會(huì)履行中央政府在第一期現(xiàn)代化過程中的某些功能。也就是說，地方政府將會(huì)以更大的主動(dòng)性和創(chuàng)造性來設(shè)想、規(guī)劃和引導(dǎo)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治開展。在這個(gè)過程中，地方認(rèn)同和地方競爭將會(huì)進(jìn)一步地開展。第四，現(xiàn)代化內(nèi)容主要由境外輸入轉(zhuǎn)向更多地依靠境內(nèi)生成和擴(kuò)散。第一期現(xiàn)代化早期階段，中國人對現(xiàn)代化內(nèi)容是非常生疏的，對境外生活充滿好奇。國門翻開后，根本上是亦步亦趨地向老外學(xué)習(xí)，盡管在這個(gè)過程中有所創(chuàng)造，但核心過程是“引進(jìn)〞。有了第一期的引進(jìn)根底，第二期現(xiàn)代化就可以依靠境內(nèi)的力量，來生成和擴(kuò)散現(xiàn)代化內(nèi)容。這表如今三個(gè)方面：〔1〕國內(nèi)先行現(xiàn)代化的地區(qū)可以將自己的經(jīng)歷擴(kuò)散到內(nèi)地；〔2〕境內(nèi)外競爭的加劇迫使境內(nèi)加快自主創(chuàng)新的步伐；〔3〕相對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來說，社會(huì)政治領(lǐng)域的開展需要更加依靠外鄉(xiāng)性的努力。因此，第二期現(xiàn)代化會(huì)讓國人更加感受到自己的力量和創(chuàng)造，更加感受到是中國人自己的現(xiàn)代化，民族自豪感會(huì)得到更大的提升。二、縣級政府的作用無論是學(xué)術(shù)界還是理論界，越來越多的目光投入到縣級治理上面。關(guān)于縣政開展在中國政治和經(jīng)濟(jì)整體開展中的作用，已經(jīng)有不少學(xué)者做過研究，如吳國光從討論中國政治開展如何從經(jīng)濟(jì)改革中的行政分權(quán)逐步走向政治權(quán)利的民主化，其思路是“縣政民主〞。他還對“縣政民主〞與經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的互相契合問題、“市管縣〞體制的利弊及其改造問題、“縣政〞體制下大城市的政治和行政等問題都做了深化討論。[④]楊雪冬、賀東航認(rèn)為在中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的框架中，縣是最全面的微觀單位，它在國家轉(zhuǎn)型中扮演重要角色，不僅可以全面反映出整個(gè)體制的運(yùn)行和變遷，而可以集中表達(dá)出國家與社會(huì)的互動(dòng)，因此，從縣的角度來考察二十世紀(jì)以來中國國家構(gòu)建具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。[⑤]周慶智從對縣級行政運(yùn)作的研究中得出結(jié)論，縣級政府及其部門不但是行政管理者，還可能成為了市場經(jīng)濟(jì)中地方公共資源的經(jīng)營者，縣級基層政府有著自身“單位性〞的經(jīng)濟(jì)利益，這種利益是通過政府及其部門的各種公共權(quán)利來實(shí)現(xiàn)的。[⑥]本文也正是在他們研究的根底上，將縣政開展納入了一個(gè)新的視角。而在理論界，縣域經(jīng)濟(jì)開展已經(jīng)進(jìn)入中央權(quán)威文件，縣政擴(kuò)權(quán)的改革也已推行多年，并擴(kuò)大展至全國絕大部分地區(qū)?？h級治理的重要性與第二期現(xiàn)代化的性質(zhì)親密相關(guān)。第二期現(xiàn)代化是從點(diǎn)到面的擴(kuò)散過程，在這個(gè)過程中，縣級政府將被推到風(fēng)口浪尖，它是進(jìn)展這種擴(kuò)散的關(guān)鍵推手。[⑦]在某種程度上說，第二期現(xiàn)代化的成敗關(guān)鍵就在于縣級政府的表現(xiàn)。其實(shí)，無論在傳統(tǒng)中國還是當(dāng)代中國的政治生活中，縣級政府都是非常關(guān)鍵的一環(huán)，它是自上而下的意志貫徹與自下而上的意志表達(dá)的聚集點(diǎn)，是國家與社會(huì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。中國的縣規(guī)模適度，縣級政府既可以進(jìn)展自主的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，又可以與公眾保持親密的接觸和溝通，并在控制自身政策的變形度方面具備一定的優(yōu)勢。第一期現(xiàn)代化有個(gè)中央政府向地方政府下放權(quán)利的過程，而下放的這些權(quán)利主要集中在省一級。以權(quán)利下放為特征的改革有個(gè)理由就是，很多事情中央不該管，管不了，管不好。假設(shè)這些事情都是政府該管的事情，中央為什么管不了呢？一個(gè)重要的原因就是規(guī)模，國家太大，一個(gè)事項(xiàng)涉及十幾億人口，假如詳細(xì)地管，自然管不過來。問題是一個(gè)省的規(guī)模就夠小嗎，涉及十幾億人口的事項(xiàng)管不好，涉及幾千萬或一個(gè)億的人口是不是就管得好了呢？其實(shí)，中國一個(gè)省的規(guī)模大多相當(dāng)于一個(gè)中型國家，甚至一個(gè)大國，中央管不好的事情，下放到省照樣管不好，其道理是一樣的。但是這些權(quán)利下放到縣就不一樣了，中國的一個(gè)縣大多幾十萬、上百萬的人口，與上千萬的人口就完全是兩個(gè)概念。省政府直接收不了的事情，縣政府就可以直接收。縣政府可以直接面對民眾，解決他們所關(guān)心的各種問題。一個(gè)縣級市的市長在跟我們座談時(shí)說，他的總是開著，[⑧]可以直接處理群眾反映的問題。他也認(rèn)為，各種政策的落實(shí)，縣一級發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。上級政府有時(shí)不理解群眾的詳細(xì)情況，政策制定時(shí)常?？紤]不周。但縣一級非常理解，假如很多政策由縣來制定的話，效果會(huì)更好些。政府的一項(xiàng)重要職能是提供公共物品，而“地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、搜集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務(wù)教育之類。〞[⑨]一般說來，在各級政府中，可以直接提供公共物品的那一級政府是進(jìn)展有關(guān)決策的適宜單位。而中央和省政府那么難以理解公共物品所依賴的詳細(xì)情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府都是比較適宜的單位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源較少，決策空間有限，縣那么擁有更多的資源，而且擁有比較完好的政府才能?！白鳛槌猩蠁⑾碌目h〔市〕一級行政管理層次在一系列宏、微觀方面的重大問題上，都具有相對較大的自主權(quán)，縣〔市〕具有比較完備的管理職能，能統(tǒng)一調(diào)配各部門的力量，兼顧縣〔市〕、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村三個(gè)層次，履行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織、效勞功能?？h域的所有這些優(yōu)勢都是一個(gè)鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕域不可比較的。〞[⑩]重視農(nóng)村問題的一些學(xué)者和官員喜歡將目光投放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，中央政府也大力進(jìn)展所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。但經(jīng)歷調(diào)查說明，問題出在下面，根子在上面。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多‘問題’是為了完成縣政府的‘任務(wù)’造成的，是縣政府‘逼’出來的；縣級政府是相對完備的一級政府，有‘生殺予奪’大權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是被動(dòng)的‘執(zhí)行者’〞。[11]相對于第一期現(xiàn)代化來說，第二期現(xiàn)代化有了一定的物質(zhì)根底，有了比較豐富的經(jīng)歷教訓(xùn)，因此具有某種優(yōu)勢，這種優(yōu)勢在縣一級政府是可以充分利用的。其次，來自民眾的壓力也凸現(xiàn)縣級治理的重要性，第一期現(xiàn)代化推進(jìn)過程中存在大量的不公平，但由于普通民眾的權(quán)利意識不強(qiáng)烈，因此治理壓力相對較校隨著經(jīng)濟(jì)的開展，人們之間的不平等差距拉大，普通民眾權(quán)利意識越來越強(qiáng)烈，維權(quán)活動(dòng)也越來越頻繁，給治理增加了相當(dāng)大的壓力。國家信訪局副局長周占順在承受記者采訪時(shí)說，信訪問題80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。[12]這個(gè)基層應(yīng)該主要是針對縣政府，因?yàn)榭h政府可用來化解矛盾的資源相對較多，綜合協(xié)調(diào)才能比較強(qiáng)，處理手段的選擇空間比較大。再者，就社會(huì)構(gòu)造而言，一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)范圍并不具備什么知識分子階層，但一縣范圍那么一般有其政治和知識精英階層，可以對縣級治理起到建立性的作用。事實(shí)上，從1978年以來的經(jīng)濟(jì)改革和開展的過程中，縣級政府的積極性和創(chuàng)造性就已被激活，其自主性大大增強(qiáng)。一個(gè)省級政府秘書長指出，經(jīng)過這些年的改革，縣級政府成為權(quán)利高度集中的政府。[13]用另一種方式表達(dá)，就是縣政府自主決策的空間很大。張五常認(rèn)為認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)開展在某種程度上是地方政府尤其是縣政府之間互相競爭的結(jié)果。[14]第一期現(xiàn)代化過程中，縣已經(jīng)發(fā)揮了某種作用，在第二期現(xiàn)代化過程中，縣將發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。三、縣政如何開展？在第二期現(xiàn)代化背景下來考慮縣政開展，會(huì)有一些有意思的答案。這意味著縣政開展需要有利于第二期現(xiàn)代化的順利進(jìn)展，需要針對并能有效處理第二期現(xiàn)代化所面臨的困難問題。概括起來，縣政所面臨的第二期現(xiàn)代化問題主要有三點(diǎn)，一是開展問題，二是濫權(quán)問題，三是民冤問題。首先，處理縣一級開展問題，那么需要考慮縣自治問題。將經(jīng)濟(jì)搞上去，仍然是縣政府所面臨的頭等大事。在目前壓力型體制下，縣指導(dǎo)不乏這方面的動(dòng)力，他們知道經(jīng)濟(jì)開展的指標(biāo)對于自己前途的意義、對于縣級政治系統(tǒng)內(nèi)的工作人員生活的意義。各縣之間在招商引資方面競爭劇烈，因?yàn)橐M(jìn)一筆大的投資，不僅GDP上去了，而且給縣政府增加了可觀的收入〔譬如說25%的稅收分成〕。不過，經(jīng)濟(jì)開展不僅僅在于招商引資，需要一個(gè)綜合的考慮?？梢跃C合考慮一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)開展，首先需要的是某種自主權(quán)。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.論文聯(lián)盟.LL.編輯。中國政府也在做這方面的嘗試。首先，在經(jīng)濟(jì)開展戰(zhàn)略上，強(qiáng)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)開展的重要性。中共十六屆五中全會(huì)報(bào)告意味著中國走入一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)開展的時(shí)代，意味著縣域經(jīng)濟(jì)可以做成一個(gè)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)體，縣政府要對此進(jìn)展戰(zhàn)略規(guī)劃、總體調(diào)控。譬如說，在縣一級建立失業(yè)預(yù)警機(jī)制，就意味著縣要像一個(gè)地方國家[15]那樣關(guān)心本地民生問題。其次，在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利方面，要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的開展，縣一級政府就要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利。浙江省早就意識到這個(gè)問題，從1992年開場進(jìn)展了四輪縣擴(kuò)權(quán)的改革，獲得了很好的效果，縣域經(jīng)濟(jì)占全省GDP的70%，[16]全國性的省管縣改革是2002年開場的，由財(cái)政部牽頭，全國共有22個(gè)省級地區(qū)進(jìn)展了省管縣的試點(diǎn)，將財(cái)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)由省直接下放到縣，而不經(jīng)過市，將省-市-縣三級管理形式改為省-縣市二級管理形式。市管縣的改革與初衷大相徑庭，本想由市帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)開展，結(jié)果變成了對縣域經(jīng)濟(jì)開展的阻礙。有人形象地說，不是市帶縣，而是“市刮縣〞。[17]不過，這一輪的省管縣的改革并不意味著縣自治的改革，更主要的是加強(qiáng)省對縣的直接收理，弱化市對縣的管理權(quán)利。假如實(shí)行這種直管，甚至實(shí)行市縣平級，縣直接收理的幅度顯然增大，而且有人建議還要強(qiáng)化省對基層政府的管理，如何管得過來呢？這就不得不認(rèn)真考慮省與縣的分權(quán)問題，考慮縣自治的問題。縣自治在理論上也沒有什么障礙。孫中山考慮過縣自治，他不僅認(rèn)識到縣是實(shí)行訓(xùn)政的適宜單位，而且想用縣自治來對付省一級的地方割據(jù)。當(dāng)代中國流行的左派右派似乎都能支持縣自治。根據(jù)官方認(rèn)可的人民民主理論，中國各級人民政府的權(quán)利來源于人民，本地的人民自然對本地的事務(wù)和政府享有控制權(quán)。根據(jù)表達(dá)人民民主思想的現(xiàn)行憲法，人民將權(quán)利逐級授予各種政府，而縣級〔包括不設(shè)區(qū)的市〕政府那么是人民直接選舉人大代表的最高一級政府。因此縣自治是應(yīng)有之義。劉德厚在國家權(quán)利社會(huì)化的理論，認(rèn)為中國當(dāng)前由國家上層集中起來的權(quán)利，應(yīng)該向基層，向社會(huì)下放，而縣那么是目前承受這種權(quán)利下放的重要單位，應(yīng)該享有某種自主權(quán)。[18]中國自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)開展必定依靠競爭，中國經(jīng)濟(jì)開展的一個(gè)特色就是地方政府尤其是縣政府之間存在劇烈的競爭。為了保持這種競爭，適當(dāng)?shù)目h自主性是必要的。張五常說：“權(quán)利下放到縣里面去，應(yīng)該繼續(xù)下放，然后修改細(xì)節(jié)，把縣的構(gòu)造固定下來。重點(diǎn)是要維護(hù)著這個(gè)史無前例的縣與縣之間的競爭制度。〞[19]其次，需要處理濫權(quán)問題，要考慮如何以權(quán)利制約權(quán)利。用權(quán)利制約方法來解決濫權(quán)問題，已經(jīng)被執(zhí)政黨所承受，并且已經(jīng)進(jìn)入中共的十六大報(bào)告。如今權(quán)利濫用情況，相對嚴(yán)重的還是在縣一級。假如按照十六大報(bào)告以權(quán)利制約權(quán)利的思路，就需要考慮縣政內(nèi)部各種權(quán)利之間的關(guān)系。縣政濫權(quán)的根源在于“一把手〞政治，也就是鄧小平所批評的一元化指導(dǎo)。這種體制經(jīng)過1980年代末的改革有所松動(dòng)，但到1990年代重新被強(qiáng)化。如今似乎處于某種困境，地方要快速開展，似乎需要一個(gè)集中的權(quán)利，可是權(quán)利一集中又會(huì)導(dǎo)致濫權(quán)。如何讓這種集中起來權(quán)利得到有效的監(jiān)視呢？目前黨內(nèi)民主的思路有某種啟發(fā)，但受到很大的局限，因?yàn)辄h內(nèi)紀(jì)律常常高于黨內(nèi)民主，前者那么是保證集權(quán)的有效工具。更有效的思路是將黨內(nèi)民主與政府〔大政府概念〕民主結(jié)合起來，形成一種權(quán)利必須提防另一種權(quán)利的場面。一提權(quán)利制約，人們自然地聯(lián)想起立法、行政、司法之間的分權(quán)制衡。其實(shí)，這是一種簡單的概念化的思路，任何有效的權(quán)利制約機(jī)制都要立足于現(xiàn)實(shí)的政治形態(tài)，除非通過某種戲劇性的事件對權(quán)利框架做整體性的改變。在一種漸進(jìn)式的變革道路中，要尋找現(xiàn)有的權(quán)利制約機(jī)制，分析其利弊，然后往推進(jìn)一步。縣級政治形態(tài)中，存在六種具有憲法和法律地位的權(quán)利中心：一是黨委、二是政府、三是人大、四是法院、五是檢察院。所謂的權(quán)利制約問題，必須在這些權(quán)利中心之間，以及它們的內(nèi)部來加以考慮。現(xiàn)實(shí)政治形成了黨委一元化運(yùn)作形式，也就是黨委決策，政府執(zhí)行，人大舉手，法院、檢察院配合的形式。因此，黨委是實(shí)際的中心，而黨委當(dāng)中，書記又是中心，黨委一元化指導(dǎo)常常成了書記的一元化指導(dǎo)。鄧小平批評過這種現(xiàn)象，試圖加以改變，但到目前為止，這種場面仍然沒有大的改觀?？h級政治常常成了一個(gè)人的政治，其他所有的人和機(jī)構(gòu)大都圍繞著這個(gè)人在運(yùn)轉(zhuǎn)。真正有效的監(jiān)視往往存在于一二把手之間，他們之間的矛盾是比較常見的，因?yàn)樗麄兊臋?quán)利都很大，而且邊界模糊。但由于決策與執(zhí)行的天然關(guān)系，一二把手之間出現(xiàn)高度合作的可能性也很高，二把手不敢輕易挑戰(zhàn)一把手的權(quán)威。假如一二把手之間的互相制約不存在了，其他的指導(dǎo)和機(jī)構(gòu)就更沒有方法對一把手進(jìn)展制約。為了加強(qiáng)對一把手的監(jiān)視，中央強(qiáng)化了紀(jì)委系統(tǒng)的垂直指導(dǎo)。但紀(jì)委書記參加黨委會(huì)議，仍要承受地方黨委的指導(dǎo)。紀(jì)委的監(jiān)視效果可能還不如二把手對一把手的監(jiān)視。原因是在天高皇帝遠(yuǎn)的一個(gè)縣里面，這些人很容易成為內(nèi)部人，一家人。人大、法院、檢察院也是如此。異地為官制度也解決不了這個(gè)問題，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)通訊興旺，溝通方便，古代異地為官的效果在當(dāng)代難以顯現(xiàn)出來。要使縣級權(quán)利制約真的有效，需要在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)引入新的力量。改革開放后，中國的教育和經(jīng)濟(jì)開展了，人們的生活素質(zhì)普遍進(jìn)步，縣一級可以對治理發(fā)表意見，進(jìn)展監(jiān)視的人才也增多了。這是可以用來進(jìn)步治理程度的新穎力量，問題是如何將這些力量吸納進(jìn)治理過程。比較適宜的方式就是進(jìn)一步完善縣級人大選舉，讓人大成為有實(shí)權(quán)，有競爭的機(jī)構(gòu)，成為培養(yǎng)新的治理人才的機(jī)構(gòu)，成為防止縣級治理劣質(zhì)化的機(jī)構(gòu)。改善人大狀況，并不需要對現(xiàn)有體制動(dòng)大的手術(shù)，不需要對現(xiàn)有權(quán)利構(gòu)造進(jìn)展根本性的改變。黨委決策、政府執(zhí)行的核心架構(gòu)仍然保持，只是增加人大的表達(dá)和監(jiān)視。人大不干預(yù)黨委和政府日常的決策和執(zhí)行工作，但要對決策和執(zhí)行的全過程進(jìn)展有效監(jiān)視，并讓越來越多的民間聲音進(jìn)入治理過程。這是縣級權(quán)利擴(kuò)大后維持優(yōu)良治理的關(guān)鍵。要使人大真正有實(shí)權(quán)，不是空談落實(shí)憲法權(quán)利，而是考慮在現(xiàn)實(shí)政治中可以有效地行使哪些權(quán)利。就監(jiān)視權(quán)利來說，可以考慮將許多監(jiān)視部門結(jié)合起來，承受人大指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)一條龍監(jiān)視。譬如說信訪部門、審計(jì)部門等歸入人大直接收轄，紀(jì)委部門可以同人大監(jiān)視部門合署辦公。這樣，縣委書記、縣人大常委會(huì)主任、縣長就可以形成真正的三駕馬車，各自都有自己相對獨(dú)立的權(quán)利，既互相合作，又互相監(jiān)視，形成一種合作式制衡場面。第三，需要處理民怨問題，主要是處理自下而上的民情表達(dá)。第一期現(xiàn)代化積累了很多的民怨，中部省份表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈，而且主要集中在縣一級。這些民怨假如不能有效化解，會(huì)帶來系統(tǒng)性的危機(jī)。二十世紀(jì)五、六十年代開展很快的系統(tǒng)論描繪了一種信息輸入超載的現(xiàn)象，意思是說一個(gè)系統(tǒng)與環(huán)境不斷地在進(jìn)展信息交流，不過，從系統(tǒng)外進(jìn)入到系統(tǒng)內(nèi)的信息需要有個(gè)限度，才能維持系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，假如超過了這個(gè)限度，系統(tǒng)就會(huì)面臨崩潰的危險(xiǎn)[20]這一觀點(diǎn)被美國政著名的政治學(xué)家戴維·伊斯頓引入了政治系統(tǒng)論。他認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)在特定的時(shí)間內(nèi)只能承受有關(guān)訴求的一定量信息，不可能承受和考慮無限量的訴求?！凹偃缭谔囟ǖ囊欢螘r(shí)間內(nèi)，訴求的數(shù)量超過了當(dāng)局實(shí)際上可以處理的限度，那么，人們就可以原那么上認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)本身發(fā)生了我們所說的要求輸入超載現(xiàn)象〞[21]中國現(xiàn)有機(jī)制處理民怨問題的才能是很有限的，最顯著的一種方式就是信訪制度。這種制度產(chǎn)生于改革開放初期，這么多年來，對于理解民情，化解民怨起了積極的作用。但這種制度也存在嚴(yán)重的缺陷，一方面，他由被告訴的部門來處理告訴問題，不可防止存在遮短和偏袒行為；另一方面，它在促使正式制度公信力的喪失，加劇政權(quán)正當(dāng)性危機(jī)。[22]這意味著，信訪制度〔嚴(yán)格地說，是行政部門的信訪制度〕在處理民訴的同時(shí)，弱化了整個(gè)制度的民訴處理才能，會(huì)加劇將來的訴求超載現(xiàn)象。解決這一問題，需要縣一級的制度改良。國家信訪局局長在承受采訪時(shí)說：當(dāng)前來京群眾信訪反映的問題中，80％以上是有道理的，還有80％以上是通過各級黨委、政府的努力可以在基層得到解決的。這說明縣一級是處理民訴問題的關(guān)鍵地帶。信訪問題的處理常常是依靠花錢消災(zāi)的方式，講究私下擺平，而不講原那么和道理。要求有個(gè)說法的老百姓只是得到一些好處，卻得不到滿意的說法，這會(huì)強(qiáng)化官民互動(dòng)中的無規(guī)那么感。人們越來越依靠無賴和耍蠻來解決問題，法律資源和道德資源都會(huì)在信訪循環(huán)中消耗殆荊要改變這種狀況，需要發(fā)揮縣級人大的作用。大量的民訴問題其實(shí)不需要到政府那里的，只需要縣級人大代表通過調(diào)解和判決的方式加以解決的?？h級人大具有重要的表達(dá)功能。很多民訴問題已不是純粹個(gè)人的問題，而是具有普遍性和代表性的問題。這些問題政府官員往往沒有積極性來解決，需要人大方面的催促。即使是個(gè)案性的問題，人大代表也有義務(wù)幫助選民加以解決。在縣級治理中，干群關(guān)系緊張已是不爭的事實(shí)，盡管在不同的地區(qū)程度上有差異。讓人大成為政府與民眾的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，塑造新型的官民關(guān)系，是很有意義，也會(huì)有很大成效的思路。信訪群眾不需要花費(fèi)太多的精力一級一級地往上走，而是直接讓自己的代理人，也就是人大代表幫助自己來反映問題。這種方式盡管不能解決所有的民怨問題，但至少可以大大緩解訴求輸入的壓力。在目前階段，解決濫權(quán)問題、民怨問題并不是縣政開展的核心目的，而是為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)安康的開展，也就是說，要效勞于第二期現(xiàn)代化的目的。結(jié)語第二期現(xiàn)代化在某種程度比第一期現(xiàn)代化更加困難，它是關(guān)系整個(gè)現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵階段。縣級政府是完成第二期現(xiàn)代化的主要推手，它的積極性需要充分調(diào)動(dòng)起來?？h自治是調(diào)動(dòng)這種積極性的重要途徑，而且?guī)缀跏潜厝坏淖呦??？h域自治會(huì)帶來縣域開展，但也會(huì)帶來濫權(quán)和民怨，因此，在擴(kuò)大縣自主權(quán)的同時(shí)，需要采取有效措施防止權(quán)利被濫用，采取有效的機(jī)制來處理不斷增加的民眾訴求?？傊?，第二期現(xiàn)代化與縣政開展之間豐富的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義仍有待于各位學(xué)界同仁闡發(fā)。[①]本文所提的“二期現(xiàn)代化〞這個(gè)概念與何傳啟所說的第二次現(xiàn)代化不同，他認(rèn)為，第一次現(xiàn)代化動(dòng)力是資本、技術(shù)和民主等，第二次現(xiàn)代化動(dòng)力是知識創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和人力資本等。這是對人類現(xiàn)代化不同階段的一個(gè)概括。參見中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究課題組：?中國現(xiàn)代化報(bào)告?，北京：北京大學(xué)出版社，2022年。[②]為了更好地闡述二期現(xiàn)代化的特征，我們將發(fā)表系列文章，主題包括“二期現(xiàn)代化與縣政開展〞、“二期現(xiàn)代化與政治改革〞、“二期現(xiàn)代化與和諧社會(huì)〞、“二期現(xiàn)代化與基層民主〞、“二期現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型〞、“二期現(xiàn)代化與文化復(fù)興〞等。[③]王紹光：?第二代改革戰(zhàn)略：積極推進(jìn)國家制度建立?，?戰(zhàn)略與管理?，2022年第2期；另見胡鞍鋼，王紹光，周建明：?第二次轉(zhuǎn)型：國家制度建立?，清華大學(xué)出版社，2022年。[④]吳國光：?“縣政中國〞──從分權(quán)到民主化的改革?，?當(dāng)代中國研究?，2022年第1期〔總第84期〕，頁34-42。[⑤]楊雪冬的?市場發(fā)育、社會(huì)生長和國家構(gòu)建——以縣為微觀分析單位?，河南人民出版社，2002年；賀東航：?地方社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)開展——閩南晉江形式的生成與演變?，廈門大學(xué)博士學(xué)位論文；賀東航：?當(dāng)前中國政治學(xué)研究的困境與新視野?，?探究?2022年第6期。[⑥]周慶智：?中國縣級行政構(gòu)造及其運(yùn)行——對縣的社會(huì)學(xué)考察?，貴州人民出版社20