中國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償

中國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償

對(duì)于中國(guó)未來10～15年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來說，水資源瓶頸也許是最為緊迫的問題。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，但中國(guó)的年人均淡水資源量卻處于很低水平，與此同時(shí)，不斷出現(xiàn)的污染問題使得有效水資源量進(jìn)一步減少。2011年4月發(fā)布的《中國(guó)宏觀環(huán)境戰(zhàn)略研究報(bào)告》顯示，1.9億中國(guó)人的飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)，此外，約3億農(nóng)村人口飲用水不安全。世界銀行最近的一份報(bào)告估計(jì)，水資源危機(jī)已經(jīng)消耗了中國(guó)2.3%的GDP，其中1.3%是因?yàn)樗Y源短缺，1%是由于水污染，而這只是對(duì)真實(shí)成本的一個(gè)保守估計(jì)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，中國(guó)各級(jí)政府都在加大投入，積極開拓新思路，尋求新方法，旨在緩解水資源管理中供給與需求的矛盾。這包括過去十年里，在基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具方面，中央、省和地方積累了大量被統(tǒng)稱為“生態(tài)補(bǔ)償”的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)得到了中央政府的認(rèn)可，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（NDRC）已經(jīng)受命起草一部國(guó)家級(jí)的《生態(tài)補(bǔ)償條例》。生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)有償服務(wù)（PES）有一些共同點(diǎn)，但不同的是，生態(tài)補(bǔ)償還包括了地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，它有利于調(diào)節(jié)資金分配、明確環(huán)境管理方面的職責(zé)與任務(wù)，尤其是在跨越行政、區(qū)域邊界的生態(tài)服務(wù)流方面，如流域生態(tài)服務(wù)方面更是如此。這些創(chuàng)新機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)政府徹底解決水資源危機(jī)的主要手段。問題的解決在多大程度上能夠獲得成功不僅關(guān)系到中國(guó)，也關(guān)系到全世界，通過國(guó)際貿(mào)易和生產(chǎn)鏈，會(huì)影響到全球糧食和能源市場(chǎng)。本知識(shí)產(chǎn)品介紹了目前國(guó)家《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定進(jìn)展，重點(diǎn)指出制定有效生態(tài)補(bǔ)償條例所面對(duì)的制度性挑戰(zhàn)，特別是中國(guó)在水資源管理上存在的“條塊分割”。例如，不少于10個(gè)政府部門有水資源管理的責(zé)任。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》（1988年頒布，2002年修訂），水資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家通過政府指令和配額制度對(duì)水資源進(jìn)行分配。實(shí)際中仍然存在水資源使用權(quán)屬不清、水資源價(jià)格被人為降低，造成水資源事實(shí)上的任意獲取、水資源沖突以及資源無效分配等問題。就此而言，中國(guó)的水資源管理仍然不夠順，在橫向和縱向上都不夠協(xié)調(diào)，缺少有效的法律框架和基礎(chǔ)，責(zé)權(quán)重疊、模糊不清，加上中央政府執(zhí)法力度不夠，已經(jīng)阻礙了流域及水資源的保護(hù)與管理。與此同時(shí)，中央或地方在生態(tài)補(bǔ)償方面相繼出臺(tái)了一系列重要的條例和政策。增強(qiáng)法律基礎(chǔ)顯得十分重要，但在國(guó)家《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定上，發(fā)改委也面臨著挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)有：第一，完善和加強(qiáng)環(huán)境管理方面的規(guī)章制度框架（或者至少在行政和管理方面不出現(xiàn)新的沖突）；第二，保持政策的靈活性和預(yù)見性，如有可能，可影響中國(guó)整個(gè)環(huán)境管理機(jī)制改革，特別是在流域管理方面。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，本知識(shí)產(chǎn)品對(duì)《生態(tài)補(bǔ)償條例》中水資源方面的設(shè)計(jì)提出了三點(diǎn)建議。1.關(guān)注效果目前，在生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例的計(jì)算方面已經(jīng)做了很多工作?，F(xiàn)在應(yīng)更多地關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償政策的最終目標(biāo)或效果，即主要生態(tài)服務(wù)流與環(huán)境資源的有效保護(hù)、修復(fù)和改善，這將有助于制定正確的激勵(lì)機(jī)制，而不是像現(xiàn)在這樣，過多關(guān)注補(bǔ)貼比例的計(jì)算公式。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目最根本的問題是“效益是否大于成本”。從根本上說，最重要的是取得的效果，以及各方從生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目參與中獲得的收益。關(guān)注效果，但允許使用各種靈活手段來達(dá)到既定的目標(biāo)，這有利于開展創(chuàng)新活動(dòng)，最終降低項(xiàng)目成本，同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的區(qū)域差異也有助于揭示生態(tài)服務(wù)供給的區(qū)域性成本效益，這可以作為優(yōu)化目標(biāo)的一個(gè)參考，用有限的資金實(shí)現(xiàn)最好的環(huán)境保護(hù)效果?！瓣P(guān)注效果”還強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即生態(tài)補(bǔ)償只是各種可行有效政策工具中的一種。2.將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為水資源綜合管理中的一個(gè)可用工具在流域綜合管理框架的設(shè)計(jì)方面，中國(guó)仍然還有很多工作要做。雖然這是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但也給生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用帶來了機(jī)遇。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以為流域的投資與管理提供有效的資金來源，還可以找出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)流域管理所要面對(duì)的主要障礙，同時(shí)還可以為流域保護(hù)的主要利益相關(guān)群體提供接觸和談判的平臺(tái)。雖然中國(guó)水資源管理制度上的不順帶來了許多挑戰(zhàn)，但一部完善的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，加之在制度、資金和行動(dòng)措施方面的有效后續(xù)支持，可以成為一個(gè)有效平臺(tái)，協(xié)調(diào)各部委和地方政府部門在水資源管理方面的職責(zé)。3.條例需要考慮生態(tài)補(bǔ)償參與者的規(guī)?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》希望將所有生態(tài)服務(wù)的潛在購(gòu)買者和供給者（從中央政府到個(gè)體土地使用者）都包含在一個(gè)框架中，參與方的“規(guī)模”會(huì)影響到他們?cè)凇渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》規(guī)定中的權(quán)責(zé)。在各種情況下建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行性的大小，都取決于在多大程度上能明確界定生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)和相關(guān)方責(zé)任。同時(shí)，參與方的規(guī)模大小會(huì)直接影響這些權(quán)屬和責(zé)任明晰的程度，這是由中國(guó)的法規(guī)體系所決定的。對(duì)于“大的”購(gòu)買者和供給者（如區(qū)域和地方政府）來說，環(huán)境管理最大的挑戰(zhàn)是生態(tài)服務(wù)流跨越行政和區(qū)域邊界，例如流域生態(tài)服務(wù)。中國(guó)需要加強(qiáng)和明確法律框架，明確水資源使用權(quán)，以及流域生態(tài)服務(wù)政府層面利益相關(guān)者之間的關(guān)系，但在很大程度上，這些工作都不在生態(tài)補(bǔ)償管理框架之內(nèi)?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》的相關(guān)條款最好能預(yù)測(cè)到這點(diǎn)，如有可能，努力去促進(jìn)這種轉(zhuǎn)變，使區(qū)域和行政的權(quán)責(zé)更加明晰。按現(xiàn)有法律，中國(guó)土地所有權(quán)制度足以保障針對(duì)個(gè)體土地使用者的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目順利實(shí)施。如果在實(shí)際中權(quán)屬不夠清晰，針對(duì)個(gè)體土地使用者的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目經(jīng)常可以為項(xiàng)目土地提供附加擔(dān)保，獲得法律優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而鞏固其權(quán)屬。在針對(duì)個(gè)體土地