兒童福利的先行、先試的政策效應(yīng)初探-以浙江省為例

兒童福利的先行、先試的政策效應(yīng)初探以浙江省為例

一浙江省兒童福利事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r（一）總體情況浙江省委、省政府一直以來(lái)高度重視孤兒和困境兒童的保障工作，陸續(xù)制定實(shí)施了有關(guān)福利政策，有力促進(jìn)了我省兒童福利事業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)整體水平持續(xù)走在全國(guó)前列。特別是2011年6月，省政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，成為浙江省歷史上第一個(gè)比較完善、比較系統(tǒng)的兒童福利政策，是浙江省兒童福利事業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)新的里程碑，標(biāo)志著浙江省兒童福利事業(yè)由救助型向適度普惠型福利的轉(zhuǎn)變。1.建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，保障孤兒基本生活截至2012年底，浙江省約有孤兒5872名，其中在兒童福利機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育的孤兒2980名、社會(huì)散居孤兒2892名。另外，還有已比照孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)予以救助的事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的困境兒童5811名。浙江省自2010年起開始，發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)，其中福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的孤兒年基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)按不低于當(dāng)?shù)厣夏甓瘸擎?zhèn)居民家庭人均消費(fèi)性支出的70%確定；社會(huì)散居孤兒年基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)按不低于當(dāng)?shù)馗＠麢C(jī)構(gòu)孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的60%確定，但不得低于民政部規(guī)定的機(jī)構(gòu)孤兒每人每月1000元、散居孤兒每人每月600元的標(biāo)準(zhǔn)，并建立養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。2012度，全省各地按照機(jī)構(gòu)孤兒每人每月1000～1580元、散居孤兒每人每月600～1264元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本生活補(bǔ)貼，孤兒基本生活得到了有效保障。截至2012年底，中央、省兩級(jí)財(cái)政共發(fā)放13944萬(wàn)元。從2012年第2季度開始，落實(shí)了孤兒物價(jià)補(bǔ)貼，該季度發(fā)放物價(jià)補(bǔ)貼35.35萬(wàn)元。2.加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和安排，落實(shí)孤兒保障措施省政府《關(guān)于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，對(duì)孤兒安置、養(yǎng)育、康復(fù)、特教和成年后住房、就業(yè)等都做了制度性安排。在孤兒安置方面，浙江省采取鼓勵(lì)公民依法收養(yǎng)、推進(jìn)家庭寄養(yǎng)、強(qiáng)化親屬監(jiān)護(hù)、提倡社會(huì)助養(yǎng)、完善機(jī)構(gòu)供養(yǎng)等多種方式安置養(yǎng)育孤兒。特別是以孤兒回歸家庭為目標(biāo)，穩(wěn)步有序、規(guī)范地推進(jìn)收養(yǎng)登記工作。目前國(guó)內(nèi)收養(yǎng)登記每年保持在4000件左右，涉外收養(yǎng)登記每年100件左右。其中2012年國(guó)內(nèi)收養(yǎng)登記4019件，涉外收養(yǎng)登記86件。在醫(yī)療康復(fù)保障方面，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育和社會(huì)散居的城鎮(zhèn)孤兒參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)散居的農(nóng)村孤兒參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政承擔(dān)。孤兒醫(yī)療費(fèi)用先按規(guī)定在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金中報(bào)銷，不足部分在醫(yī)療救助資金中解決。部分兒童福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的孤殘兒童醫(yī)療費(fèi)用由財(cái)政實(shí)報(bào)實(shí)銷。還相繼實(shí)施了“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”“浙江省貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目”，對(duì)全省包括孤兒在內(nèi)的殘疾兒童進(jìn)行手術(shù)矯治、語(yǔ)訓(xùn)、康復(fù)訓(xùn)練等。在教育優(yōu)惠方面，具備條件的學(xué)齡期孤兒，多數(shù)到普通學(xué)校隨班就讀，享受各種政策減免；不具備隨班就讀條件的孤殘兒童，進(jìn)入專門的特殊教育學(xué)?；蛟趦和＠麢C(jī)構(gòu)接受特殊教育。在就業(yè)住房方面，大部分社會(huì)散居孤兒依托最低生活保障制度，享受城鎮(zhèn)廉租房政策或農(nóng)村住房救助政策。兒童福利機(jī)構(gòu)中具有勞動(dòng)能力的孤兒成年后，一部分由當(dāng)?shù)孛裾块T幫助安排到福利企業(yè)或其他單位工作。其他有就業(yè)困難的，優(yōu)先安排到政府開發(fā)的公益性崗位就業(yè)。對(duì)有勞動(dòng)能力且處于失業(yè)狀態(tài)的，將其列入城鎮(zhèn)“零就業(yè)家庭”失業(yè)人員和農(nóng)村低保家庭勞動(dòng)力就業(yè)扶持范圍。3.開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作，探索困境兒童基本生活保障制度，逐步拓展兒童福利覆蓋面根據(jù)年初省政府關(guān)于“完善孤殘兒童及其他困境兒童基本生活保障制度”的要求，陸續(xù)開展了系列基礎(chǔ)性工作，在困境兒童基本生活保障這一重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破：首先，將艾滋病病毒感染兒童率先納入了兒童福利保障范圍；其次，會(huì)同財(cái)政廳到部分市縣開展調(diào)研，取得共識(shí)；還全面部署全省困境兒童基本情況普查工作，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、摸底。同時(shí)，將困境兒童基本生活費(fèi)發(fā)放列入2012年工作預(yù)算，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助500萬(wàn)元。臺(tái)州市在臨海和玉環(huán)開展了建立困境兒童基本生活保障制度試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，率先在全市全面鋪開了此項(xiàng)工作，在困境兒童保障方面走在了全省前列。同時(shí)，根據(jù)民政部與省政府共建協(xié)議的精神，率先開展了適度普惠型兒童福利制度建設(shè)先行、先試工作，下發(fā)了試點(diǎn)實(shí)施方案，確定溫州市、海寧市、江山市為試點(diǎn)單位，其中海寧還是全國(guó)四家試點(diǎn)之一。三地已分別制訂了實(shí)施方案并啟動(dòng)相關(guān)工作。海寧市已率先建立了兒童福利工作領(lǐng)導(dǎo)小組、兒童福利指導(dǎo)中心和城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導(dǎo)員制度，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)適度普惠型兒童福利體系建設(shè)的實(shí)施意見（試行）》等，初步建立了適度普惠型兒童福利制度。7月10日，民政部把全國(guó)適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)選在海寧召開，會(huì)上三地試點(diǎn)工作均受到了民政部領(lǐng)導(dǎo)及與會(huì)人員的高度肯定。紹興市政府辦公室也出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展孤兒和困境兒童福利事業(yè)的意見》，明確了各類困境兒童的具體保障標(biāo)準(zhǔn)，在全省各設(shè)區(qū)市中率先建立了適度普惠型兒童福利體系。4.加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升服務(wù)能力從2007年開始，浙江省實(shí)施了“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”，全省已投入資金3.8億元，兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)得到加強(qiáng)，孤兒養(yǎng)育條件和環(huán)境得到了較大改善，現(xiàn)有兒童福利機(jī)構(gòu)68家，11個(gè)設(shè)區(qū)市都設(shè)置了獨(dú)立的兒童福利院，其中溫州、臺(tái)州市兒童福利院正在新建，將很快投入使用?？h級(jí)獨(dú)立設(shè)置的兒童福利院3家（分別在海寧市、桐鄉(xiāng)市、蓮都區(qū)），縣級(jí)社會(huì)福利院增掛兒童福利院牌子的4家（余姚市、德清縣、新昌縣、常山縣），其余50家為綜合福利院兒童部。全省兒童用房總面積13.9萬(wàn)平方米，床位4100多張，共有兒童福利機(jī)構(gòu)工作人員1100余名。同時(shí)，各地也十分重視兒童福利機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，在做好孤兒養(yǎng)育的同時(shí)，努力拓展醫(yī)療、康復(fù)、特教、培訓(xùn)等功能，服務(wù)能力和服務(wù)水平得到提高，較好地發(fā)揮了輻射示范作用。醫(yī)療康復(fù)方面，杭州、寧波、嘉興、紹興、衢州、金華等7家市級(jí)兒童福利院作為省級(jí)腦癱兒童康復(fù)訓(xùn)練基地，為腦癱兒童提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)，并對(duì)外開放。2013年開始，調(diào)整了“貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)項(xiàng)目”實(shí)施方案，市級(jí)兒童福利院及海寧市、桐鄉(xiāng)市、麗水蓮都區(qū)兒童福利院作為民政系統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)施單位，為全省機(jī)構(gòu)殘疾孤兒和貧困殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)。金華市在做好院內(nèi)孤殘兒童康復(fù)的同時(shí)，向社會(huì)殘疾兒童延伸服務(wù)，取得了非常好的社會(huì)效果。此外，各兒童福利機(jī)構(gòu)配合浙江民政康復(fù)中心，完成了“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”215例。特殊教育方面，在杭州市兒童福利院設(shè)有特殊教育學(xué)校的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在溫州市、衢州市兒童福利院也開設(shè)了機(jī)構(gòu)內(nèi)特殊教育學(xué)校，其他一些市也正在籌備當(dāng)中。社會(huì)工作方面，嘉興、溫州等地兒童福利機(jī)構(gòu)引入了社工服務(wù)。海寧市兒童福利院依托春苗社會(huì)工作室，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等形式，為機(jī)構(gòu)孤兒和社會(huì)散居孤兒提供心理疏導(dǎo)等專業(yè)社工服務(wù)，促進(jìn)孤兒心智健康發(fā)展。溫州市通過(guò)社會(huì)資助，開展了院內(nèi)和院外的模擬小家庭養(yǎng)育孤兒模式探索。還召開了全省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)社會(huì)工作會(huì)議，有力推動(dòng)福利機(jī)構(gòu)社會(huì)工作發(fā)展。同時(shí)，為推動(dòng)兒童福利機(jī)構(gòu)交流合作，成立了浙江省兒童福利協(xié)會(huì)，成為全國(guó)首家兒童福利方面的專業(yè)協(xié)會(huì)，全省兒童福利機(jī)構(gòu)有了交流合作的平臺(tái)。5.推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導(dǎo)制度建設(shè)，完善兒童福利服務(wù)體系2012年11月，下發(fā)了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導(dǎo)制度的通知》，要求各縣市依托兒童福利機(jī)構(gòu)或單獨(dú)建立兒童福利工作指導(dǎo)中心，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立兒童福利督導(dǎo)工作站，在城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)立兒童福利工作督導(dǎo)員，進(jìn)一步明確服務(wù)體系各層級(jí)的職責(zé)，形成了三級(jí)兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，為開展兒童福利服務(wù)打下了基礎(chǔ)。衢州市、金華市、紹興市及海寧市、江山市等地率先經(jīng)當(dāng)?shù)鼐庌k批準(zhǔn)建立了兒童福利指導(dǎo)中心，江山市還專門批了2個(gè)人員編制，海寧、金華等地已經(jīng)開展了兒童福利督導(dǎo)員培訓(xùn)。其他的還有湖州市、建德市、蒼南縣、文成縣、紹興縣、新昌縣、義烏市、蘭溪市、玉環(huán)縣等，也已建立了兒童福利指導(dǎo)中心或兒童福利督導(dǎo)制度。（二）存在的問(wèn)題和困難同時(shí)，浙江省兒童福利事業(yè)也存在一些影響和制約事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題和困難。主要有：一是兒童福利工作重視不夠，投入不足，政府欠賬不少。大部分縣市區(qū)民政局沒(méi)有專職從事兒童福利工作的人員，難以適應(yīng)日益增加的新工作、新項(xiàng)目。全省還有9個(gè)縣市沒(méi)有兒童福利機(jī)構(gòu)，縣級(jí)獨(dú)立設(shè)置的兒童福利院只有3家（海寧市、桐鄉(xiāng)市和麗水蓮都區(qū)），54個(gè)縣市區(qū)在社會(huì)福利院設(shè)兒童部，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合二為一，且設(shè)施簡(jiǎn)陋、功能單一，服務(wù)能力和水平低。孤殘兒童服務(wù)人員工資待遇差，難以引進(jìn)專業(yè)人才，干部職工隊(duì)伍不穩(wěn)，專業(yè)化程度低，素質(zhì)不高。二是兒童福利保障體系不完善，保障面窄。目前，全國(guó)兒童福利政策保障對(duì)象主要是孤兒。其他困境兒童，如事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、父母雙方服刑或戒毒期間兒童、貧困家庭患重病和罕見病以及重度殘疾兒童等，都難以享受到兒童福利保障。如果這部分兒童國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的福利保障，會(huì)淪為困境兒童，甚至成為“問(wèn)題”兒童。三是兒童救助保護(hù)體系不盡如人意，力度小，執(zhí)行難度大。盡管國(guó)家出臺(tái)了《未成年人保護(hù)法》，看似多部門保護(hù)，但實(shí)際上，執(zhí)法主體、責(zé)任主體都不明確。如棄嬰現(xiàn)象，已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)病。目前，公檢法對(duì)打擊買賣嬰兒案件中重點(diǎn)放在販賣兒童上，而對(duì)于遺棄嬰兒的父母往往追究較少。法律上盡管規(guī)定棄嬰是違法的，但是刑法上沒(méi)有明確的棄嬰罪，一般都按遺棄罪劃入刑事自訴案件。法律上本來(lái)應(yīng)以特別嚴(yán)厲的手段來(lái)追究父母的責(zé)任，但尋找遺棄人或是要由棄嬰的親屬之間自愿提起訴訟實(shí)際上是非常困難的，公安、民政部門也難以操作，所以遺棄人往往不能受到法律的嚴(yán)懲。如果不從源頭上解決，遺棄嬰兒特別是遺棄殘疾幼兒的勢(shì)頭難以遏制，棄嬰的合法權(quán)益得不到保護(hù)。四是孤兒、棄嬰的收養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不健全，部門之間扯皮、互相推諉。按照《收養(yǎng)法》和民政部等五部門《關(guān)于解決國(guó)內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定要求，“從2009年4月1日之后，公民撿拾棄嬰的，一律要到公安部門報(bào)案，查找不到生父母和其他監(jiān)護(hù)人的一律由公安部門送交當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)或者民政部門指定的撫養(yǎng)機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)”。這些規(guī)定目的是解決國(guó)內(nèi)公民私自收養(yǎng)子女的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。但在實(shí)際操作中，從棄嬰發(fā)現(xiàn)、撿拾、報(bào)案、查找生父母到移送，部門之間互相扯皮、推諉，不愿承擔(dān)責(zé)任。特別是棄嬰身份確認(rèn)，要經(jīng)過(guò)公安部門開具拾撿證明、查找生父母等程序，在客觀上有可能導(dǎo)致部分棄嬰因?yàn)樯矸蓦y以確認(rèn)沒(méi)有順利進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)，就導(dǎo)致了公民和民間機(jī)構(gòu)不經(jīng)合法收養(yǎng)登記私自收留棄嬰和孤兒。五是民辦兒童福利機(jī)構(gòu)缺乏政策扶持，生存難。政府應(yīng)當(dāng)培育社會(huì)力量，鼓勵(lì)民間力量進(jìn)入兒童福利保障體系。要支持社會(huì)力量創(chuàng)辦以孤殘兒童康復(fù)治療、特殊教育為主要服務(wù)內(nèi)容的兒童福利機(jī)構(gòu)，扶持、培育以開展兒童福利服務(wù)為宗旨的社會(huì)組織。目前，這類機(jī)構(gòu)數(shù)量少，服務(wù)孤殘兒童能力十分有限。一方面，根據(jù)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)的飲食、消防、照明、報(bào)警、通信、取暖、降溫、排污等各種安全設(shè)施設(shè)備要求高，民間力量興辦難度大。另一方面，已經(jīng)舉辦的從政府那里得到的政策和資金支持很少，難以享受到公辦兒童福利機(jī)構(gòu)同等待遇，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)短缺是這些機(jī)構(gòu)所面臨的最大難題。目前，對(duì)民辦兒童福利機(jī)構(gòu)培育管理的依據(jù)是1999年民政部頒布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，國(guó)家至今也沒(méi)出臺(tái)過(guò)扶持民辦兒童福利機(jī)構(gòu)的政策，更不要說(shuō)資金的支持。（三）加強(qiáng)和改進(jìn)兒童福利事業(yè)的對(duì)策措施切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制。兒童是國(guó)家與民族的未來(lái)和希望，孤殘兒童是社會(huì)上最弱小的特殊困難群體，高度重視并做好兒童福利事業(yè)，健全兒童福利制度，保障孤殘兒童健康幸福成長(zhǎng)，是各級(jí)政府的應(yīng)盡職責(zé)，是民生工作的重要內(nèi)容。各級(jí)政府要在人、財(cái)、物等方面提供保障，增強(qiáng)做好兒童福利工作的正能量。要健全完善“政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與”的兒童福利工作協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)各部門要通力合作、各司其職，動(dòng)員組織社會(huì)力量廣泛參與，為兒童福利事業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)和保障。研究制定相關(guān)配套政策，切實(shí)維護(hù)和保障孤兒的合法權(quán)益。一是要完善家庭寄養(yǎng)制度，探索建立機(jī)構(gòu)內(nèi)或社區(qū)的小家庭養(yǎng)育模式，研究制定兒童家庭寄養(yǎng)的具體辦法；二是要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)孤兒涉外送養(yǎng)工作的指導(dǎo)，完善相應(yīng)的涉外送養(yǎng)工作規(guī)范；三是規(guī)范兒童福利機(jī)構(gòu)特殊教育工作，發(fā)揮兒童福利機(jī)構(gòu)特殊教育功能。在11市及孤兒較多的縣市獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立特殊教育學(xué)校，其他兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立特殊教育班。通過(guò)特教學(xué)校的設(shè)立，使不能到機(jī)構(gòu)以外普通學(xué)校及特殊教育學(xué)校讀書的多病多殘、重病重殘兒童也能同樣接受特殊教育，切實(shí)維護(hù)他們的受教育權(quán)。繼續(xù)做好適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作，完善兒童福利體系。一是繼續(xù)做好溫州、海寧、江山三個(gè)探索建立普惠型兒童福利制度先行、先試任務(wù)實(shí)驗(yàn)點(diǎn)的試點(diǎn)工作，指導(dǎo)試點(diǎn)單位按“分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的方法，加大政府對(duì)兒童及家庭的扶持和保障力度，探索建立較為完善的兒童福利保障體系和兒童福利服務(wù)體系。重點(diǎn)要建立困境兒童基本生活分類保障制度、重殘和重病兒童的醫(yī)療康復(fù)津貼制度、收養(yǎng)或寄養(yǎng)重病和重殘兒童的家庭補(bǔ)貼制度、新生兒營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼制度；二是在全省先行普遍建立除孤兒外其他困境兒童的基本生活保障制度，逐步將困境兒童納入福利保障范圍，明確困境兒童界定范圍及生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善兒童福利保障體系，最終建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致、覆蓋全體兒童的普惠型兒童福利制度。加快形成兒童福利督導(dǎo)服務(wù)體系。推動(dòng)《浙江省民政廳關(guān)于建立城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導(dǎo)制度的通知》的貫徹落實(shí)，對(duì)已經(jīng)建立了督導(dǎo)制度或設(shè)立了兒童福利指導(dǎo)中心的地方，進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)工作制度。指導(dǎo)其他地方依托兒童福利院或綜合性社會(huì)福利院設(shè)立兒童福利指導(dǎo)中心，發(fā)揮其在組織管理、專業(yè)指導(dǎo)、教育培訓(xùn)等方面的基礎(chǔ)性作用，要在城鄉(xiāng)社區(qū)落實(shí)兒童福利督導(dǎo)員制度，充分發(fā)揮其在孤兒養(yǎng)育狀況督導(dǎo)、評(píng)估及落實(shí)孤兒、棄嬰等普查方面的作用。最終建立城鄉(xiāng)一體的兒童福利督導(dǎo)工作網(wǎng)絡(luò)，確保兒童福利服務(wù)不留死角。繼續(xù)加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)及其人員隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步拓展市級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、醫(yī)療、康復(fù)、特教、培訓(xùn)等功能，提升服務(wù)能力，發(fā)揮輻射示范作用?！笆濉逼陂g，繼續(xù)做好縣一級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)工作，指導(dǎo)孤兒較多的縣（市）獨(dú)立設(shè)置兒童福利機(jī)構(gòu)，其他縣（市）要依托綜合性社會(huì)福利院設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的兒童部，按《兒童福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》的要求進(jìn)行硬件設(shè)施改造；完善兒童福利機(jī)構(gòu)孤兒接收、救治、康復(fù)、教育和生活管理標(biāo)準(zhǔn)，健全以目標(biāo)崗位責(zé)任制為核心的管理制度。要加強(qiáng)兒童福利機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)，要按照規(guī)定要求，落實(shí)工作人員（含事業(yè)單位在編人員、聘用人員）與孤殘兒童1∶1.5的比例核定人員數(shù)量，配齊工作人員，改善人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，充實(shí)工作力量。要切實(shí)改善和保障兒童福利機(jī)構(gòu)工作人員待遇，實(shí)施績(jī)效工資制度。加強(qiáng)對(duì)孤殘兒童護(hù)理員、醫(yī)護(hù)人員、特教教師、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、育嬰師、心理輔導(dǎo)工作者、社會(huì)工作師等的職業(yè)技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)。按照民政部的要求，浙江省將建立2個(gè)全國(guó)孤殘兒童護(hù)理員培訓(xùn)基地和1個(gè)孤殘兒童護(hù)理員鑒定站，主要承擔(dān)全省孤殘兒童護(hù)理員的初級(jí)資格培訓(xùn)和鑒定工作，逐步實(shí)現(xiàn)全省孤殘兒童護(hù)理員持證上崗。進(jìn)一步規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。嚴(yán)格按照《收養(yǎng)法》和民政部等七部門《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》（民發(fā)［2013］83號(hào)）的要求，切實(shí)做好棄嬰的接收、體檢和撫育工作，解決好民辦機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)公民私自收留棄嬰的問(wèn)題，規(guī)范收養(yǎng)登記管理工作。一方面要建立棄嬰身份確認(rèn)制度，公民個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)拾撿棄嬰后，一律要到公安部門報(bào)案，并要經(jīng)過(guò)公安部門查找生父母、開具拾撿證明等程序確認(rèn)棄嬰身份。另一方面要建立棄嬰入院規(guī)程。對(duì)查找不到生父母和其他監(jiān)護(hù)人的一律由公安部門送交當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)，在入院之前做好體檢和救治工作，然后辦理入院手續(xù)。研究制定加快民辦兒童福利機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策。加強(qiáng)調(diào)研，探索制定加快民辦兒童福利機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量創(chuàng)辦以孤殘兒童康復(fù)治療、特殊教育為主要服務(wù)內(nèi)容的兒童福利機(jī)構(gòu)，扶持、培育以開展兒童福利服務(wù)為宗旨的社會(huì)組織。規(guī)范管理社會(huì)組織和個(gè)人興辦的以孤兒和棄嬰為服務(wù)對(duì)象的福利機(jī)構(gòu)，將其納入各級(jí)民政部門共同舉辦，共同管理，并簽訂代養(yǎng)協(xié)議書。組織動(dòng)員社會(huì)力量，讓更多民間慈善資源惠及兒童福利事業(yè)。二浙江省普惠型兒童福利制度先行、先試項(xiàng)目階段性評(píng)估狀況課題組在2012年11月～2012年12月間，對(duì)兒童福利先行、先試三個(gè)試點(diǎn)浙江省海寧市、江山市的兒童福利先行、先試工作進(jìn)行了跟蹤監(jiān)測(cè)和階段性評(píng)估。通過(guò)與當(dāng)?shù)孛裾ぷ魅藛T、兒童福利督導(dǎo)員等的訪談，深入了解了各地對(duì)兒童福利先行、先試任務(wù)書的理解程度，以及政策實(shí)際落實(shí)進(jìn)度及在此過(guò)程中所面臨的問(wèn)題。（一）試點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景兒童福利先行、先試三個(gè)試點(diǎn)城市地處東部發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江省和江蘇省。2006～2011年，浙江省的海寧市人均GDP遠(yuǎn)超出全國(guó)的平均水平。2011年，海寧市人均GDP是全國(guó)平均水平的2.8倍。江山市地處浙江省西南，屬于浙江省內(nèi)的欠發(fā)達(dá)縣級(jí)市，2006～2011年人均GDP均低于全國(guó)的平均水平（表10-1）。從人均財(cái)政收入來(lái)看，兩個(gè)試點(diǎn)城市都保持著高速的增長(zhǎng)，浙江省的海寧市人均財(cái)政收入都遠(yuǎn)超出全國(guó)的平均水平，而浙江江山市一直都低于全國(guó)平均水平。2011年海寧市人均財(cái)政收入是全國(guó)平均水平的1.4倍，而江山市人均政收入僅為全國(guó)平均水平的1/3。從城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平來(lái)看，兩個(gè)試點(diǎn)城市的城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出都遠(yuǎn)高于全國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的平均消費(fèi)支出（表10-2）。表10-12006～2011年全國(guó)與試點(diǎn)城市財(cái)政收入與人均GDP比較表10-22006～2011年全國(guó)與試點(diǎn)城市城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出比較（二）兒童福利先行、先試工作完成情況課題組依據(jù)海寧市、江山市、分別提交的《海寧市兒童福利服務(wù)制度先行先試工作方案（草案）》《江山市試行適度普惠型兒童福利制度工作方案（草案）》，并結(jié)合在兩地的座談會(huì)上所獲取的信息，對(duì)兩個(gè)試點(diǎn)地落實(shí)先行、先試任務(wù)的情況進(jìn)行評(píng)估，得到以下結(jié)論：第一，海寧市、江山市都十分重視本次試點(diǎn)工作，制訂了工作方案，擬定了工作開展的時(shí)間和步驟。但是兩地對(duì)民政部先行、先試任務(wù)書的理解不同，工作重點(diǎn)也不盡相同。（具體差異見表10-3）第二，海寧市、江山市的工作方案中已經(jīng)根據(jù)各地的工作重點(diǎn)建立了津貼制度。（具體差異見表10-3）第三，海寧市、江山市的工作方案中均提出建立“城鄉(xiāng)四級(jí)”一體化兒童福利服務(wù)體系。海寧市和江山市人員配置基本完成。第四，兩地在開展先行、先試工作中都有自主創(chuàng)新的內(nèi)容。（表10-3）（三）兒童福利先行、先試試點(diǎn)工作中遇到的問(wèn)題通過(guò)與海寧市、江山市民政部門工作人員和兒童福利督導(dǎo)員的座談和深度訪談，課題組發(fā)現(xiàn)各地在兒童福利先行、先試工作中遇到一些問(wèn)題。表10-3海寧市、江山市、昆山市兒童福利先行先試工作評(píng)估情況續(xù)表第一，對(duì)“兒童福利”“適度普惠”理解問(wèn)題。各地對(duì)于關(guān)鍵定義的理解各異，導(dǎo)致其對(duì)兒童福利應(yīng)包含的對(duì)象及政策條款理解上呈現(xiàn)差異。例如，對(duì)“新生兒津貼”是否應(yīng)納入兒童福利津貼疇，對(duì)于那些家庭收入超過(guò)了低保的標(biāo)準(zhǔn)，兒童自身也不能歸入困境兒童范圍，但是實(shí)際上面臨福利缺失的兒童，是否應(yīng)該作為“適度普惠”的對(duì)象等問(wèn)題，各地都存在不同的看法。第二，對(duì)民政系統(tǒng)工作職能的困惑。兩地民政部門工作人員認(rèn)為，現(xiàn)在面臨的核心問(wèn)題是在兒童福利先行、先試的過(guò)程中，民政部門的職能究竟是什么。特