人口老齡化視角下中國社會保障基金管理與運營風險

人口老齡化視角下中國社會保障基金管理與運營風險

自20世紀90年代以來，中國人口“老齡化”進程不斷加快。根據(jù)第五次全國人口普查結果，2000年65歲以上（含65歲）老年人口在1990年6299萬人的基礎上增加了2512萬人，達到8811萬人，在總人口所占的比例由1990年的5.57%上升到6.96%。中國人口“老齡化”已經(jīng)到來。長期養(yǎng)老保障基金動態(tài)平衡受到了來自人口老齡化趨勢和巨大轉(zhuǎn)軌成本等方面的極大壓力。為了規(guī)避這個壓力所帶來的基金安全風險，必須要保障基金運營各個環(huán)節(jié)的安全性。第一節(jié)籌資風險：老齡人口持續(xù)增加而導致的風險所謂社會養(yǎng)老保險基金籌資風險，是指受存在顯性或者隱性的制度缺陷以及各參與主體對自身效用追求最大化的影響，社會養(yǎng)老保險基金存在實際籌資額與預期目標籌資額非連續(xù)一致的可能性。[1]就基金籌資過程而言，籌資風險可以被劃分為內(nèi)生風險和外生風險。內(nèi)生風險，是指在籌資過程中，根據(jù)給定規(guī)則對多個參與主體進行籌資時所形成的風險；外生風險，是指籌資過程中從制度風險延伸而來的風險，其是由制度安排決定的。[2]一外生風險造成社會保險基金外生性籌資風險主要是因為社會保障費采用了軟約束形式并且實行了過高的費率。采用社會保障費軟約束形式是把雙刃劍：一方面，政府、企業(yè)與個人可以根據(jù)不同階段的情況相機靈活地做出合理調(diào)整；不過，另一方面，在收支不抵時，社會保險費會相應提高，這會給正常的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)造成影響。（一）繳費率風險為了有效地解決人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題，從20世紀80年代起，中國就開始探索實施部分積累制度。國務院于1991年發(fā)布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金由政府根據(jù)支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照以支定收、略有節(jié)余、留有部分積累的原則統(tǒng)一籌集”。[3]這就從中央政府層面確定了中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的運營模式是部分積累制模式，并確定了“統(tǒng)賬結合，混賬管理，空賬運營”的原則。1.中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度贍養(yǎng)率預測部分積累模式運行的結果，是養(yǎng)老保險資金收不抵支，空賬嚴重，個人賬戶名不符實。針對這些問題，2001年國家在遼寧省進行社會保障體系試點改革。[4]這次試點改革的主要內(nèi)容是：在堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度下，將不同賬戶繳費率參數(shù)做了一些調(diào)整，在統(tǒng)籌基金收入方面，個人賬戶繳費率由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，企業(yè)向基本養(yǎng)老保險制度繳費額度不變，保持在工資總額的20%的水平，并全部進入統(tǒng)籌賬戶，目的是填補統(tǒng)籌賬戶不斷擴大的資金缺口；在支出方面，對于繳費滿15年的職工，基礎養(yǎng)老金賬戶按照上一年度社會平均工資的20%支付養(yǎng)老金，對于繳費超過15年的職工，每多一年繳費，基礎養(yǎng)老金替代率提高0.6%，最高總替代率可達到30%。這一試點方案經(jīng)過幾年的運行，效果較為顯著。2004年，“遼寧試點”方案推廣至吉林、黑龍江兩省，2005年在廣州等10個省份擴大試點。[5]因此，本課題對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金收支預測采用“遼寧試點”改革方案中的設計參數(shù)是合理的。[6]由于試點起始時間為2001年，所以本課題對中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金收支預測的開始年份定為2001年。2001年中國現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度覆蓋的人口中，“老人”已經(jīng)全部進入退休狀態(tài)，“新人”完全處于在職狀態(tài)；“中人”一部分處于在職狀態(tài)，一部分已經(jīng)進入退休狀態(tài)。按照中國養(yǎng)老保險制度的實際狀況，本課題設定就業(yè)年齡為20歲，退休年齡男性為60歲，女性為55歲。這樣，課題組可以給出中國城鎮(zhèn)未來退休人口的預測模型和未來繳費人口的預測模型。根據(jù)前面的假設，“老人”將在2034年左右全部死亡，則在t年（其中2001≤t≤2034）“老人”人數(shù)為：其中，LTt，O為t年中國城鎮(zhèn)已退休的“老人”人口總額；lt，x表示t年中國城鎮(zhèn)存活到x歲的女性“老人”人口數(shù)；lt，y表示t年中國城鎮(zhèn)存活到y(tǒng)歲的男性“老人”人口數(shù)；5Pxx-5表示年齡在x-5歲的女性能夠存活5年的概率，其他變量依此類推。對于“中人”來說，在t年（其中t≥2001）退休人口數(shù)為：其中，LTt，Z表示t年中國城鎮(zhèn)已經(jīng)退休的“中人”人口數(shù)總額?！靶氯恕蓖诵萑丝陬A測模型：根據(jù)前面的假設條件，女性“新人”將在2036年左右陸續(xù)進入退休狀態(tài)，男性“新人”將在2041年左右陸續(xù)進入退休狀態(tài)。這樣，在未來的第t年（其中t≥2036）“新人”退休人數(shù)精算模型為：其中，LTt，X表示t年中國城鎮(zhèn)已經(jīng)退休的“新人”人口總額。未來繳費人口預測模型：由前述已知，目前，中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老金覆蓋的人口中，“老人”已經(jīng)全部進入退休狀態(tài)；“中人”一部分處于在職狀態(tài)，另一部分已經(jīng)進入退休狀態(tài)；“新人”全部處于在職狀態(tài)，因此，向統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金繳費的人口包括在職“新人”和在職“中人”。“新人”繳費人口預測模型：根據(jù)前面的假設，t年“新人”的繳費人數(shù)為：其中，LJt，X表示t年“新人”繳費人口數(shù)，20≤x≤55；20≤y≤60?！爸腥恕崩U費人口預測模型：同樣，根據(jù)前面的假設，“中人”在2035年左右全部進入退休狀態(tài)，這樣，在t年（其中，2001≤t≤2035），“中人”繳費人數(shù)為：其中，LJt，Z表示t年“中人”繳費人口數(shù)。未來繳費人口與退休人口的預測值：根據(jù)上述精算模型，依據(jù)遼寧大學人口研究所課題組利用2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，采用People/Spss軟件處理所獲得的2001～2050年各年分年齡人口數(shù)據(jù)可以計算出未來各年的繳費人數(shù)和退休人數(shù)，見表3-1所示。表3-1統(tǒng)籌養(yǎng)老金退休人數(shù)和繳費人數(shù)續(xù)表根據(jù)表3-1中繳費人口數(shù)和退休人口數(shù)，本課題可以計算出中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金的制度贍養(yǎng)率[7]，并依據(jù)此數(shù)值作圖（如圖3-1所示），來判斷未來中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金財務負擔的變化趨勢。圖3-1中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度贍養(yǎng)率由圖3-1可知，在本課題的預測期內(nèi)，中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度贍養(yǎng)率不斷提高，并且在2045年左右達到最大值，其后開始緩慢下降。中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金制度贍養(yǎng)率的變化趨勢說明，在未來的幾十年時間里，從總體上看，統(tǒng)籌養(yǎng)老金受益人口占繳費人口的比例越來越大，即在職的繳費人口所撫養(yǎng)的退休人口越來越多，因此，在職者的繳費負擔越來越重[8]，現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金計劃財務壓力越來越大。由艾倫條件知，當制度贍養(yǎng)率不斷提高時，現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金制度的優(yōu)勢越來越小，正是基于這一原因，中國和世界其他多數(shù)國家將傳統(tǒng)的單一現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老金制度進行改革，轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制度[9]。2.制度贍養(yǎng)率提高對繳費率的影響遼寧社會保障試點改革要求企業(yè)只負責社會統(tǒng)籌賬戶的供款，費率為企業(yè)工資總額的20%，2006年初的全國性養(yǎng)老保險改革基本采納了遼寧試點的繳費方案。由于社會統(tǒng)籌賬戶收支采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，所以養(yǎng)老保險繳費率的計算采用現(xiàn)收現(xiàn)付制下的收支平衡式：繳費率=制度贍養(yǎng)率×替代率。在現(xiàn)行費率條件下養(yǎng)老保險收支尚有赤字，而在替代率保持不變的情況下，隨著制度贍養(yǎng)率進一步提高，要想維持收支平衡，從制度內(nèi)解決，只能提高企業(yè)繳費率。這里就涉及企業(yè)與財政的責任劃分問題。國家財政每年從其收入中撥出的5%的調(diào)劑資金作為補充。除此之外，企業(yè)與財政繳費責任的劃分從理論上應更加清晰。[10]圖3-2企業(yè)與政府間的養(yǎng)老保險繳款責任分解圖如圖3-2所示，企業(yè)與財政的責任劃分基本框架為：[11]從社會統(tǒng)籌來看，企業(yè)需要承擔老人、中人和新人的基礎養(yǎng)老金替代率為30%；財政需要承擔歷史責任，主要是扣除30%替代率養(yǎng)老金后的原養(yǎng)老金替代率承諾余額、中人過渡養(yǎng)老金和新人及中人個人賬戶做實前的空賬額度。從個人賬戶來看，個人按8%的繳費率繳費，實賬積累。在一般情況下，企業(yè)僅承擔新制度下的現(xiàn)實繳費責任，對所有參保者均按30%的替代率標準計算繳費率，而對由于制度轉(zhuǎn)軌和收繳率、覆蓋面偏低等制度缺陷所造成的繳費負擔應明確由財政承擔。表3-2滿足支出所要求的總體費率及企業(yè)與財政的應負擔費率人口老齡化壓力下的繳費率是逐年攀升的，而且在轉(zhuǎn)制成本、覆蓋率、遵繳率等多重因素作用下，社會統(tǒng)籌賬戶的總體繳費率最高可達2035年的35%以上，2001～2050年的平均費率也達到28.31%的高度。面對如此沉重的養(yǎng)老費用負擔，如果要求企業(yè)承擔總體費率，企業(yè)就會不堪重負；即使企業(yè)僅僅承擔新制度繳費責任，到了2034年，企業(yè)的繳費率也將超過20%（國際上其他國家的社會養(yǎng)老保險基金繳費比率一般不超過20%）。由財政承擔歷史欠賬和制度管理缺陷成本，財政的繳費率會立刻增至20%以上（見表3-2），顯然超出了財政的負擔能力，政府承擔的風險較大。[12]（二）軟約束的“費”形式風險1.因以“費”形式對社會保險費進行征收而產(chǎn)生的征繳率偏低的籌資風險高繳費率與低征繳率可以說是一個惡性循環(huán)。對籌集養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生了極大的影響。此外，容易產(chǎn)生基金給付需求大于基金收入的情況，基金缺口會給養(yǎng)老保障制度造成極大的財務風險。從表3-3中可以看出，目前我國的養(yǎng)老保險征繳形勢不容樂觀，養(yǎng)老保險費征繳率呈不斷下降的趨勢，從2006年的90%下降到2010年的86.50%。在這里所呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)主要是顯性逃費[13]行為的統(tǒng)計數(shù)。倘若把遺漏的隱性逃費[14]包含進來進行統(tǒng)計，征繳率將更加不容樂觀。顯性逃費是容易發(fā)現(xiàn)和統(tǒng)計的，但是隱性逃費是一種不容易發(fā)現(xiàn)和統(tǒng)計的違法行為?？梢哉f，養(yǎng)老保險費征繳形勢依然很嚴峻。表3-3養(yǎng)老保險費征繳率另外，社會保險逃費問題在靈活就業(yè)人員被納入制度之后顯得更加嚴峻。因為職業(yè)靈活、制度強制性弱、個人收入不穩(wěn)定等一系列原因，靈活就業(yè)的人群是一個具有較高逃費率的人群。各地社會保險因各地經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會保障發(fā)展水平等不一呈現(xiàn)出不同程度的逃費現(xiàn)象。2.由于制度規(guī)定以社會保險費形式征收，提供了討價還價的余地，因此工資的計征標準偏低，產(chǎn)生籌資風險社會保障稅主要是根據(jù)企業(yè)所得稅和個人收入所得稅按比例提取的，但社會保險費是與在職職工的工資收入掛鉤的，企業(yè)和職工依據(jù)一定工資比例分別承擔繳費責任。在現(xiàn)階段，有很多企業(yè)和職工經(jīng)常采用降低繳費基數(shù)來逃避社會保障的繳費責任。在我國，養(yǎng)老保險繳費把企業(yè)在職職工的工資總額作為基準數(shù)據(jù)來計算養(yǎng)老保險費用的提取數(shù)，所以，企業(yè)可以通過變相縮減人員和工資來減少養(yǎng)老保險繳費基準數(shù)，進而達到降低繳納數(shù)的目的。另外，企業(yè)往往以增加臨時工的方式來縮窄養(yǎng)老保險繳納范圍，并且以壓縮、隱瞞在職職工工資的形式進一步規(guī)避養(yǎng)老保險繳納責任。3.利于逆向選擇的社會保險費用形式征收使得社會保險不利于擴大覆蓋面，不利于充足地籌集資金，進而發(fā)生籌資風險現(xiàn)階段社會保險制度缺乏完善的法律制度，主要依靠政府行政命令來推行實施。一方面，社會保險管理機構沒有強制應該參保的單位如數(shù)參保；另一方面，社會保險管理機構沒有強制已經(jīng)參保的單位如數(shù)繳費。整個《社會保障費征繳條例》只有三條強制措施規(guī)定：對未按時繳納的單位加收2‰的滯納金；對法人代表和直接負責人只進行5000～20000元額度的罰款；對于不予以執(zhí)行的單位，提請人民法院強制執(zhí)行。現(xiàn)有的養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制度導致企業(yè)采取逆向選擇行為。在基金積累制下，參保者所獲得的待遇是根據(jù)其參與期所繳納社會保障費用積累值決定的，能較好地約束參保者進行繳費。但是在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，參保者享受到的待遇與其所繳納的費用沒有直接掛鉤，這導致沒有較強的繳費動力和約束力，易導致企業(yè)采取逆向選擇。這會出現(xiàn)一種狀況，即負擔重或虧損的企業(yè)可能愿意參保，但是卻繳不起；而負擔輕、效益好的企業(yè)往往不想為其他企業(yè)分擔，因而繳費不積極。4.現(xiàn)階段轉(zhuǎn)制成本一直沒有得到妥善的處理，導致繳費率太高中國養(yǎng)老保險制度向部分基金制轉(zhuǎn)軌，制度合作博弈均衡要求新制度繼續(xù)兌現(xiàn)已經(jīng)退休者的養(yǎng)老金權利。在轉(zhuǎn)軌過程中，制度中存在“老人”“中人”和“新人”?！袄先恕钡酿B(yǎng)老金按照現(xiàn)收現(xiàn)付制的制度承諾繼續(xù)支付；“中人”養(yǎng)老金支付分為三部分：基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金以及過渡性養(yǎng)老金；“新人”養(yǎng)老基金支付分為兩個部分：基礎養(yǎng)老金以及個人賬戶養(yǎng)老金。在養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分基金積累制過程中，政府所承擔的對“老人”養(yǎng)老金承諾以及對“中人”過渡性養(yǎng)老金承諾就構成了隱性債務；養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分對隱性債務給付不足的部分可以被稱為轉(zhuǎn)軌成本。實際上養(yǎng)老金隱性債務和轉(zhuǎn)軌成本的概念是有區(qū)別的。倘若政府養(yǎng)老金計劃對參保者進行了事先養(yǎng)老金待遇承諾，現(xiàn)在假定存在一個計劃終止時點，在該時點上，政府需要承擔的當前退休人員的養(yǎng)老金現(xiàn)值以及在職職工未來需要兌現(xiàn)的養(yǎng)老金現(xiàn)值的債務之和就構成了隱性債務。轉(zhuǎn)軌成本是指在轉(zhuǎn)軌過程中，向舊制度中已退休人員和新制度中未來退休人員支付養(yǎng)老金而出現(xiàn)的融資缺口。隱性債務是存量的概念，轉(zhuǎn)軌成本是一個流量的概念。轉(zhuǎn)軌成本產(chǎn)生于隱性債務，但不等于隱性債務，因為部分轉(zhuǎn)軌成本可由繼續(xù)繳費所覆蓋。[15]隱性債務的測算規(guī)模：鑒于經(jīng)濟發(fā)展與人口結構始終處于動態(tài)變化中，精確估計中國養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)向部分積累制度的轉(zhuǎn)軌成本非常困難。自20世紀90年代中期起，雖然國內(nèi)外機構對此都做了很多研究和精算測算，但是因為在計算方法、樣本選擇以及參數(shù)設定等方面都存在較多差異，所以精算測算出的成本結果有很大差異，見表3-4。世界銀行（1997）測算中國1994年的隱性債務占GDP的46%～69%，最近的一次測算結果表明，中國1998年的隱性債務占GDP的98%（DorfmanandSin，2000）。1996年中國養(yǎng)老保險制度的隱性債務總額為36118億元，占GDP的53%左右（王曉軍，2000）。表3-4中國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的成本估計遼寧省2001年開始實施的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革試點方案中，確立了養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶雙賬戶相結合的部分基金積累制度模式，兩個賬戶獨立分開，并把個人賬戶做實。社會統(tǒng)籌部分繳費率定為20%，個人賬戶繳費率定為8%。在這個養(yǎng)老保險制度模式下，以2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)為基礎數(shù)據(jù)，可以預測2001～2050年的人口數(shù)據(jù)，進而預測出2001～2050年的繳費人數(shù)與退休人數(shù)。在養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分基金積累制的過程中，政府所承擔的對“老人”養(yǎng)老金承諾以及對“中人”過渡性養(yǎng)老金承諾就構成了隱性債務；養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分對隱性債務給付不足的部分可以被稱為轉(zhuǎn)軌成本。表3-5隱性債務和轉(zhuǎn)軌成本續(xù)表隱性債務的后果：中國養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中的制度成本，從短期來看，已影響制度的運行，從長期來看，如果依靠制度本身消化吸收轉(zhuǎn)軌成本，那么隱性債務就會越積越多，將使養(yǎng)老保險制度的長期均衡運行存在收支失衡的風險。圖3-32001～2050年隱性債務和轉(zhuǎn)軌成本第一，轉(zhuǎn)軌成本使企業(yè)負擔過重。如果依靠養(yǎng)老保險制度本身消化轉(zhuǎn)軌成本，政府的政策選擇試圖通過提高企業(yè)繳費率來實現(xiàn)，實際上這種選擇是極其不明智的。第二，個人賬戶無法做實。中國養(yǎng)老保險制度向部分基金制轉(zhuǎn)軌的關鍵就是增加了個人賬戶，如果迫于隱性債務的養(yǎng)老金給付壓力，就有可能透支個人賬戶的養(yǎng)老保險基金，這樣現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度改革將面臨困境。第三，增加政府財政壓力?，F(xiàn)行中國養(yǎng)老保險制度在制度設計上還沒有完全實現(xiàn)全國統(tǒng)一制度，各地區(qū)養(yǎng)老保險制度改革方案存在很大的差異。由于隱性債務增加養(yǎng)老保險的支付壓力，地方財政出現(xiàn)了一定的困難。[16]第四，影響?zhàn)B老金計劃的覆蓋范圍。從長期來看，隱形債務的連年累積將造成養(yǎng)老保險收支的嚴重失衡，收支失衡還有蔓延和擴大的趨勢。這樣只能靠提高企業(yè)繳費率來應付這種供求失衡的矛盾。一方面，一些效益差的企業(yè)不能完全履行養(yǎng)老保險責任，企業(yè)拖欠、逃繳和拒繳的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，一些其他經(jīng)濟類型的企業(yè)因為繳費率過高不愿意參加養(yǎng)老金計劃。1998年底，全國欠費1000萬元以上的企業(yè)有229家，1999年底減少到145家。如果不消除隱性債務，中國養(yǎng)老保險制度就不能實現(xiàn)收支均衡，進而會影響?zhàn)B老金計劃的覆蓋范圍；反過來，養(yǎng)老金計劃的覆蓋范圍和遵繳率如果不提高，養(yǎng)老保險的收支均衡就不能從根本上得到保證，最終使養(yǎng)老保險制度的長期均衡形成惡性循環(huán)。二內(nèi)生風險內(nèi)生風險主要產(chǎn)生在籌資環(huán)節(jié)。社?；鸹I資的社會保險經(jīng)辦機構征收的形式是“費”，由于權威性不強，對外而言，威懾力不夠；對自身而言，要求松懈，責任感不強。首先，征收時間長，效率低；繳費不規(guī)范，有的地區(qū)用實物繳費，沒有相應的規(guī)定，隨意退費；由于缺乏相應的激勵機制，社會保險經(jīng)辦機構主觀上存在漏收、少收現(xiàn)象；客觀上存在管理信息系統(tǒng)不完備，造成收繳成本過高。所有這些，使社會養(yǎng)老保險基金的內(nèi)生性籌資風險得以產(chǎn)生。第二節(jié)管理風險：由于政策調(diào)整的滯后、管理不到位而導致的風險中國養(yǎng)老保險模式是部分積累制度，即把社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。公共退休金和私人退休金混合形式是該制度的產(chǎn)權結構特點；積累制度和即收即付制度的混合是該制度的財務制度特點；既定供款制度與既定給付制度的結合是該制度的給付剛性特點。這些特點使得養(yǎng)老保險基金的管理具有復雜性和特殊性。一養(yǎng)老保險基金風險管理的現(xiàn)狀（一）社?；鸨O(jiān)管法律支持不夠，監(jiān)督機構不能形成合力，缺乏社會監(jiān)督2011年國家頒布《社會保險法》，但在這部法規(guī)中缺乏對于社會保障基金監(jiān)管的具體管理制度規(guī)定和風險監(jiān)管規(guī)定，還不能給社會保障基金面臨的風險管理問題提供充分、有效的法律支持。[17]社會保障監(jiān)督機構有勞動保障部門、財政部門、審計部門，但各個部門互相牽涉，不能獨立監(jiān)管。在這種體制下，缺乏有效協(xié)調(diào)，增大了行政成本，缺乏監(jiān)督效率。在這些監(jiān)督機構之外，缺乏社會監(jiān)督這一最強大的力量。所以，近年來各類社會保障基金流失大案不斷發(fā)生。（二）外部監(jiān)管與內(nèi)部控制結合不夠，尤其是內(nèi)部控制明顯不足社會保障基金風險管理只有內(nèi)外結合才能取得良好的效果。內(nèi)部控制應隨時處理管理過程中的許多個性化問題，管理制度要細化，如對于職責分工、業(yè)務經(jīng)辦流程、領導者權力限定等問題要明確，否則各種違規(guī)操作行為就會接連不斷。外部監(jiān)管不能光靠審計，各種技術手段一定要跟上。比如不同信息系統(tǒng)之間的信息共享，這樣可以避免失業(yè)保險金的胡亂發(fā)放、多重養(yǎng)老保險關系及轉(zhuǎn)移接續(xù)問題等。二養(yǎng)老保險基金管理過程中存在的風險事件類型（一）內(nèi)部欺詐事件在不少地區(qū)，基金管理機構對基金的挪用和擠占是普遍存在的，尤其是在1998年以前?；鸬呐灿煤蛿D占主要覆蓋以下領域：地方辦公大樓等基建項目、購買或者參股地方債券、為企業(yè)擔保或者提供貸款、公款私存、擅自更改基金存入銀行、以宏觀調(diào)控名義經(jīng)辦企業(yè)、管理費提取超標、投資房地產(chǎn)等。導致基金管理部門擅自挪用、擠占社?；鸬囊粋€重要因素是部門領導對此事的直接參與。部門領導對社保基金采取的欺詐行為通常與本人的貪污受賄相伴隨。在社會保險業(yè)務對信息系統(tǒng)不斷依賴的背景下，信息技術人員也成為欺詐的參與者之一。信息技術的支持也是欺詐成功的重要因素。（二）流程管理欺詐社會保險費有的由地稅部門進行征收，有的由社保部門進行征收。而有的由地稅部門征收后，還會再交給社保部門進行管理。在這個一征一交的過程中就出現(xiàn)了欺詐。這主要是因為信息不對稱，社保部門與地稅部門在交接的過程中，獲得的繳費信息不精確，造成對個人賬戶和統(tǒng)籌基金的分賬混亂；2003年“非典”流行期間，甚至出現(xiàn)地稅部門在為企業(yè)辦理免征營業(yè)稅的同時，將社保費也一起辦理免征的現(xiàn)象。財政部門負有直接對財政專戶里的社?；疬M行管理的責任，這些職責包括社保基金賬戶資金如何運營、存儲到什么銀行、進行何種投資以及獲得什么樣的利息水平等。由于流程掌握在一個行為主體手中，因此在這一環(huán)節(jié)存在一定的操作風險。地方政府在管理社?；饡r常常違反有關規(guī)定，如投入股市。有的還通過偽造銀行定期存單、銀行存款確認書等手段，欺詐套取保險基金。部分地區(qū)政府部門通過將社?；鹳~戶直接存到本地商業(yè)銀行來促進本地金融業(yè)的發(fā)展。按照現(xiàn)有的政策規(guī)定，社?；饝摯鎯Φ剿拇髧秀y行。地方政府的違規(guī)行為給社?；鹪斐闪司薮髶p失。（三）信息系統(tǒng)失敗事件我國社會保障基金管理已經(jīng)進入電子化階段，信息系統(tǒng)操作風險不容忽視。在現(xiàn)階段，由于各地社保信息系統(tǒng)建設正處在起步階段，這也決定了其具有很大的潛在風險。各地普遍存在信息系統(tǒng)安全問題。一方面，一些地區(qū)還沒有配置24小時可以連續(xù)運轉(zhuǎn)的設備；另一方面，一些地區(qū)配置的設備處于高負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。部分地區(qū)計算機在不安全的環(huán)境中運轉(zhuǎn)，還有一些區(qū)域由于缺少降溫設備而簡單地把主機敞開蓋散熱。有些系統(tǒng)故障較多，運行中時常出現(xiàn)狀況，原因是當時開發(fā)時間較短，有些系統(tǒng)后期維護成本工作量較大。此外，配套的管理措施不足，領導下達違規(guī)指令讓工作人員后臺編造社會保險數(shù)據(jù)記錄。少數(shù)地區(qū)缺乏相關的管理配套措施，使發(fā)行的社會保障卡發(fā)生信息與數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)不匹配的情況。各地區(qū)對信息安全風險普遍重視不足。比如在信息系統(tǒng)中存在大量“一人多條”記錄（主要是因為轉(zhuǎn)移接續(xù)操作中沒有及時清除歷史數(shù)據(jù)），這會導致重復參保風險的發(fā)生。在對個人信息進行安全保護方面，系統(tǒng)對私有數(shù)據(jù)查詢?nèi)狈Ρ匾目诹羁刂啤Ｈ缧彰?、公民身份證號碼等身份信息、金融類信息等。此外，接入互聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)存有加密文件的情況時有發(fā)生。三各種類型風險事件的特點（一）內(nèi)部欺詐事件的特點性質(zhì)是行為人的主動行為，即有人的主觀因素在其中發(fā)生作用。目的是牟取私利。把應屬于基金增值的利益、參保者的利益轉(zhuǎn)化為小集體利益甚至個別人的利益，包括社保機構牟取單位私利，個人牟取個人私利。手段是借用職權、內(nèi)部流程和管理漏洞進行違規(guī)操作。如直接挪用收費員從企業(yè)收取的尚未入賬的社會保險費，違規(guī)辦理各種社保手續(xù)牟取私利，偽造各類社保待遇領取資料挪用他人社保金，直接使用信息系統(tǒng)偽造虛假信息，多人聯(lián)合進行欺詐等。環(huán)節(jié)是社保經(jīng)辦部門直接負責的社?；鸸芾順I(yè)務環(huán)節(jié)。損失程度是單個事件的損失較大。[18]以社保機構為行為人的內(nèi)部欺詐在一段歷史時期較為普遍。以部門領導和經(jīng)辦人員為行為人的內(nèi)部欺詐均是一人多次，持續(xù)時間達數(shù)年。由此所帶來的危害有兩個：一方面，由于各種原因?qū)е禄鹆魇?；另一方面，社保?jīng)辦機構在社會中的信任度大打折扣。原因是內(nèi)部運行制度存在漏洞，人員存在故意行為。如領導一人專權、流程設計缺乏相互制約等。（二）流程管理失敗事件的特點性質(zhì)是在流程管理過程中，無論是機構還是管理者的行為都是有意而為之的。目的是牟取非法利益，或使業(yè)務操作簡單易行。手段是利用容易出錯的特點隱瞞事實。不同流程環(huán)節(jié)所采用的具體手段不同。如地稅部門隨意變更業(yè)務操作方式；財政部門、金融部門內(nèi)部管理缺少相互制約手段；政府部門的介入等。損失程度是社?；饠?shù)額巨大，一旦出現(xiàn)問題則涉及資金量龐大，往往損失慘重。危害是一方面造成物質(zhì)損失；另一方面導致信任度損失。原因包括幾方面：一是不同部門間存在信息不對稱現(xiàn)象，溝通不力；二是社保經(jīng)辦部門對其他各環(huán)節(jié)的基金管理部門缺少直接制約手段；三是各類基金管理部門的基金管理流程外部監(jiān)督力度不足。（三）信息系統(tǒng)失敗事件的特點性質(zhì)是由于系統(tǒng)設計不良或操作失敗的被動行為。[19]環(huán)節(jié)是由社保經(jīng)辦部門利用信息系統(tǒng)完成的社?；鸸芾順I(yè)務環(huán)節(jié)。損失程度是信息系統(tǒng)帶來的問題一般影響巨大。一旦系統(tǒng)癱瘓，數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，業(yè)務就不能正常辦理，間接造成基金損失，聲譽受損。原因包括幾方面：主觀上是各地社保部門對信息系統(tǒng)的認識不足，重視程度不夠，追求短平快的政績效應，人為壓縮開發(fā)周期，導致對系統(tǒng)的管理和維護不力；客觀上新業(yè)務的不斷出現(xiàn)、業(yè)務政策的頻繁變更、參保數(shù)據(jù)的迅速增加、建設和維護資金的匱乏、人員的力量不足和水平有限，影響了系統(tǒng)運行的可靠性。第三節(jié)投資組合風險：因資本市場的不完善而導致的風險一養(yǎng)老保險基金投資組合現(xiàn)狀（一）2001年以前投資組合狀況中國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度，社會統(tǒng)籌賬戶主要用于支付當期已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老待遇，個人賬戶積累的基金主要用于滿足未來個人養(yǎng)老需要。即社會統(tǒng)籌賬戶實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，個人賬戶實行的是完全積累制度[20]。養(yǎng)老保險基金是為了保障投保者日后的生活消費而建立起來的，是廣大投保者的“活命錢”，因而投資必須以安全性為首要原則，避免基金貶值。[21]中國勞動部在1993年就明確規(guī)定：各級社會保險管理機構對歷年滾存結余的養(yǎng)老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支六個月的需要，并留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，可運用一部分結余基金購買國庫券以及銀行發(fā)行的債券，可委托國家銀行、國家信托投資公司放款，但不得購買股票。1995年3月，國務院對養(yǎng)老保險基金結余額的使用做出了更加嚴格的規(guī)定：養(yǎng)老保險基金的結余額，除留足兩個月的支付費用外，80%左右應用于購買由國家發(fā)行的社會保險基金特種定向債券，任何單位和個人不得自行決定基金的其他用途。[22]1997年7月，國務院再次重申：養(yǎng)老保險基金結余額，除留足兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)[23]。在1988～1997年10年中，有5年（1988、1989、1993、1994、1995）5年期的存款利率與通貨膨脹的上漲幅度相抵消，有3年（1988、1989、1994年）的8年期存款利率是在當年通貨膨脹率之下的。這意味著將養(yǎng)老保險基金按最長期限（8年）定期存儲也難以保值。1998～2001年中國零售物價指數(shù)出現(xiàn)負增長，但并不能因此而認為養(yǎng)老保險基金不再受通貨膨脹的影響，因為國家一再調(diào)低銀行利率，會使得基金收益率也隨之降低[24]。國債利率要高于同期銀行存款利率，但綜合來看，國債利率也難以抵消通貨膨脹率。中國的國債利率跟著銀行存款利率浮動，這使得購買國債也不能保證養(yǎng)老保險基金的保值和增值。由以上分析可以得出結論：養(yǎng)老保險基金只投資于銀行存款和國債，不能有效規(guī)避風險，必須改變這種基金投資方式，開創(chuàng)投資渠道。表3-6中國銀行存款利率與全國零售物價指數(shù)對比表（二）2001年至今社?；鹜顿Y組合現(xiàn)狀《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》在2001年頒布，《辦法》中規(guī)定：全國社會保障基金投資的范圍限于銀行存款、購買國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債券、金融債券等有價證券。[25]在該《辦法》中，全國社保基金的投資比例得到了規(guī)定：銀行存款以及國家債券的比例要在50%及以上，在這里，銀行的存款比例要在10%及以上；企業(yè)債券和金融投資的比例要在10%及以下，證券投資基金和股票的比例不能大于10%[26]。在社?；鸾M成部分中，由于養(yǎng)老保險基金占有非常大的比重，因此養(yǎng)老保險基金投資也要遵守這一原則。從表3-7中可以看出，在延展全國社會保障基金投資渠道后，基金的收益得到了提升，收益率呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。與此同時，基金收益率要高于同期居民消費價格上漲指數(shù)和商品零售價上漲指數(shù)，進而保障基金的保值增值。表3-7全國社會保障基金投資收益中國社會保障基金運營監(jiān)管研究表3-8社?；鹗找媛手笖?shù)、居民消費價格上漲率指數(shù)及商品零售價格上漲指數(shù)二影響?zhàn)B老保險基金投資組合風險的因素（一）制度因素所謂影響?zhàn)B老保險基金投資組合風險的制度因素，一定跟繳費率、統(tǒng)籌層次以及替代率等制度運行參數(shù)有關。1.繳費率。由于繳費率設計的合理性、繳費制度的統(tǒng)一性、繳費機構的強制性等諸多因素，企業(yè)逃費、欠費現(xiàn)象，企業(yè)職工平均工資到繳費平均工資，從理論收繳率到實際收繳率，每一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題都會導致養(yǎng)老保險基金積累下降，進而對投資效應產(chǎn)生影響[27]。2.統(tǒng)籌層次?，F(xiàn)階段養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，養(yǎng)老保險基金被分割得條條塊塊，不利于規(guī)避基金的投資組合風險。3.替代率。替代率水平若高，對基金投資收益率就將提出更高要求；替代率水平若低，則不能保證老人的退休生活。適度的替代率也會對養(yǎng)老保險基金的保值增值提出挑戰(zhàn)。（二）經(jīng)濟因素現(xiàn)階段，養(yǎng)老保險基金面臨的最大風險就是貶值風險，尤其是個人賬戶基金。如果個人賬戶做實，個人賬戶從個人開始繳費到退休時要經(jīng)過幾十年的時間，這期間會積累一大筆養(yǎng)老保險基金，基金面臨的貶值壓力很大。原勞動部1993年發(fā)布的《企業(yè)職工養(yǎng)老基金管理規(guī)定》中規(guī)定，對于養(yǎng)老保險基金的保值增值有以下途徑：購買國債、委托國家銀行和國家信托投資公司放款。[28]由于國家債券是一項長期的貨幣收支計劃，因此這種投資方式雖然有較低的投資風險，但是難以達到基金的增值目的。在這種投資方式之下，養(yǎng)老保險基金很容易受到通貨膨脹的侵蝕，導致養(yǎng)老保險出現(xiàn)貶值的問題，進而降低了養(yǎng)老保險基金的總體支付能力。[29]（三）管理因素中國目前的養(yǎng)老保險基金收繳與亞行對中國養(yǎng)老保險改革的一份精算研究報告有很大的出入。亞行精算研究報告表明：假定繳費率為25.33%，并且保持不變，基金除了在2004年出現(xiàn)赤字外，一直到2052年基金當年都能保持收支盈余，接下來的各年當年收不抵支，但基金結余可以一直使用到2079年。之所以出現(xiàn)這么大的差距，原因如下：管理主體有人力資源社會保障部、財政部、民政部、衛(wèi)生部等，這些政府部門職能相互交錯、重疊，把基金的管理運營交給下面的社保經(jīng)辦機構。這種管理模式是委托—代理關系，垂直分工與水平分工的交叉，容易造成基金運營權與監(jiān)管權的混淆。在這樣的狀態(tài)下，養(yǎng)老保險基金投資運營的效率難以保證，容易發(fā)生擠占、抽調(diào)、挪用等現(xiàn)象。另外就是中國養(yǎng)老保險制度本身的問題，即統(tǒng)籌層次太低。由于各個省經(jīng)濟發(fā)展水平不同，撫養(yǎng)比、覆蓋面、工資水平不同，基金有結余的調(diào)不出來，基金不足的財政必須補助，基金抵御風險的能力大大降低。三養(yǎng)老保險基金投資組合風險現(xiàn)階段概況（一）養(yǎng)老保險基金投資風險的類型在投資運營過程中，養(yǎng)老保險基金會面臨一些不同的風險，有的風險可以被投資組合分散，有的風險不能被投資組合規(guī)避。按照這一標準，可分為系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險兩大類[30]。1.系統(tǒng)性風險養(yǎng)老保險基金的系統(tǒng)性風險從某種意義上來說，是不能規(guī)避的，是投資者需要自己承擔的風險，是市場在運行過程中必然出現(xiàn)的風險。系統(tǒng)性風險包括政策風險、利率變動風險、通貨膨脹風險、經(jīng)濟周期風險以及市場缺陷風險。政策風險是指政府運用各種經(jīng)濟政策對國家經(jīng)濟運行進行調(diào)節(jié)影響?zhàn)B老保險基金的收益，如經(jīng)濟政策是股市的風向標，股市或萎縮或繁榮都會影響?zhàn)B老保險基金的收益。利率變動風險會影響證券市場價格、影響國債價格、影響企業(yè)利潤，這些都會進一步影響?zhàn)B老保險基金在市場中的價格。經(jīng)濟周期風險是指由于一國的經(jīng)濟周期變化規(guī)律影響?zhàn)B老保險基金收益。當經(jīng)濟處于繁榮狀態(tài)時，股票價格上升，養(yǎng)老保險基金收益高；當經(jīng)濟處于衰退、停滯狀態(tài)時，相應地，證券市場也很低迷，養(yǎng)老保險基金收益也較低。通貨膨脹風險會影響?zhàn)B老保險基金的實際購買力；市場缺陷風險是指市場發(fā)育的不成熟、投資者本身的不成熟及政府對市場的干預等，這些都會造成基金投資收益的挫敗。[31]2.非系統(tǒng)性風險非系統(tǒng)性風險與系統(tǒng)性風險是相對應的，理論上可以化解和控制。非系統(tǒng)性風險主要分為：委托代理風險、基金管理人投資戰(zhàn)略風險、基金管理人管理水平風險、投資項目風險以及流動性風險。[32]管理風險多半是由于基金管理人的水平以及其主觀因素所造成的投資收益風險。投資項目風險是指由項目的性質(zhì)及盈虧狀況所帶來的風險。流動性風險是指在運營過程中因資金難以“變現(xiàn)”或貸款對象出現(xiàn)支付困難而導致的風險。（二）基于單一投資工具的養(yǎng)老保險基金風險如圖3-4所示，縱坐標代表收益R，橫坐標代表風險δ。A點代表純收益資產(chǎn)即風險為零，B點代表風險資產(chǎn)，A與B的連線叫效率邊界（EfficientFrontier）。在中國養(yǎng)老保險基金投資初期甚至很長一段時間，選擇的主要投資方式都是銀行存款和國債。從理論上來說，它似乎沒有風險，也就是無風險資產(chǎn)A，其有一定的名義收益率。根據(jù)“風險資產(chǎn)—無風險資產(chǎn)組合投資理論”，按照圖中的A點配置資金就為這種投資模式的顯示。圖3-4無風險資產(chǎn)與風險資產(chǎn)投資組合但是，投資銀行存款和國債使得養(yǎng)老保險基金在資本市場的實際行動中面臨著風險：通貨膨脹風險。中國的通貨膨脹水平自1985年以來的較高年份里，銀行存款具有較低的實際平均收益率。有些知名專家預測，只有基金收益率在7%以上，養(yǎng)老保險基金才能良性運轉(zhuǎn)[33]。然而，以單利方式計息的中國銀行存款和國債所帶來的利息率低于歷年以復利方式計算的零售物價指數(shù)，這使得利率的保值能力遭到了削弱（見表3-9）。宏觀政策風險。貨幣市場的利率調(diào)整會影響基金收益率。最近幾年來，人民銀行不斷地調(diào)整銀行存款與國債利率，降低利率水平，其中較大幅度地降低了銀行利率和國債利率，導致基金收益大幅縮水。利率有市場利率和管制利率之分。中國還處于管制利率階段，市場利率的缺失使得存入銀行和購買國債的養(yǎng)老保險基金時時面臨貶值風險。利率一旦放開，利率波動性就會加大，導致基金投資利息受損風險[34]。表3-9存款收益、國債收益及股票收益對比表續(xù)表經(jīng)營風險。銀行作為市場主體，它的安全性也并非是絕對的。所以養(yǎng)老保險基金不能僅僅投資于銀行存款和國債，而是應該實行一攬子投資組合方式，從而實現(xiàn)最優(yōu)的投資組合。股票投資風險。股票在所有債券投資工具中風險最大，其除了面臨通貨膨脹和利率風險外，還存在收益不確定和價格不確定的風險。股票的投資收益只能預測，贏利水平不能確保，因為股票價格受利率波動、企業(yè)經(jīng)營狀況、投資者主觀心理預期等諸多因素影響，使得投資于股票市場的基金收益大受影響。保險基金投資于債券安全性相對較高，但也面臨一些風險，如違約風險，即債券發(fā)行人有可能沒有按照合同規(guī)定還本付息。（三）養(yǎng)老保險基金投資整體風險養(yǎng)老保險基金的投資整體風險由于經(jīng)濟發(fā)展的周期不同，經(jīng)濟的繁榮期和經(jīng)濟的衰退期會呈現(xiàn)出不同的養(yǎng)老保險基金收益值。養(yǎng)老保險基金很大的比重是由雇主企業(yè)繳納的，企業(yè)所承擔的責任很重。企業(yè)的效益好壞直接影響?zhàn)B老保險的收支狀況。在這種情況下，為了保障退休人員的基本生活水平和社會的穩(wěn)定，國家財政在可能造成財政赤字的情況下會補助養(yǎng)老保險基金。為了達到保值增值目標，養(yǎng)老保險基金要進入資本市場。資本市場的平穩(wěn)度與養(yǎng)老保險基金的風險度是統(tǒng)一的。資本市場的平穩(wěn)度需要資本市場各個環(huán)節(jié)的有效配合，如：投資主體的專業(yè)化水平，資本市場的準入環(huán)境，基金的風險分散程度，物價上漲趨勢等[35]。人口老齡化所帶來的風險是指籌資風險，即老年人在總人口中的相對比例上升所帶來的繳費減少；投資運營風險，即基金在運營過程中，由于投資收益壓力增大而帶來的風險；支付風險，由于中國現(xiàn)有人口老齡化趨勢越來越明顯，到2030年，就業(yè)人口和老齡人口之比將達到2：1，支付風險日益突出。[36]如表3-10所示。表3-102001～2050年60及65歲以上人口數(shù)所占比例人口老齡化加大了基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力。如表3-11所示，1997～2012年短短的十幾年時間，中國用于基本養(yǎng)老保險的資金從1251.33億元增加到15561.8億元。所以，為了使養(yǎng)老保險基金保值增值，應該采取措施對養(yǎng)老保險基金進行投資組合。表3-111997～2012年中國養(yǎng)老保險基金支出情況四養(yǎng)老保險基金投資組合國際比較養(yǎng)老保險基金投資不僅有助于本身的保值增值，而且有利于經(jīng)濟的發(fā)展，無論是發(fā)達國家、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家，還是發(fā)展中國家，都十分重視養(yǎng)老保險基金投資，而且投資結構均由單一化向多元化趨勢發(fā)展。養(yǎng)老保險基金投資的工具主要有銀行存款、債券、貸款、股票、不動產(chǎn)等。（見表3-12）[37]表3-12世界部分國家養(yǎng)老保險基金投資組合構成表（2012）（一）銀行存款投資的國際比較雖然銀行存款的安全性相對較高，但是其收益率也相對較低，而且存款的期限相對較短。銀行存款是養(yǎng)老保險進行資本投資的首選工具，在投資起步階段，銀行存款這項投資占有很大的比重。不過在資本市場和投資工具不斷完善的背景下，銀行存款的比重會不斷下降，其將會作為短期投資工具來滿足流動性的需求。表3-13是部分OECD國家的養(yǎng)老保險基金在銀行存款上所占的比重。表3-13部分OECD國家養(yǎng)老保險基金投資中銀行存款所占比重（二）債券投資的國際比較債券主要有中央政府國債、地方政府市政債券、公司債券、金融債券和國際債券等。中央政府國債是指一種債券憑證，是中央政府為了籌措財政資金，按照一定的程序，向投資者出具的證明，并承諾在將來支付利息，到期后償還本金。相對于其他債券，中央政府國債的違約風險小，安全性高，因此國債往往成為養(yǎng)老保險基金的優(yōu)先選擇[38]。表3-14是部分OECD國家養(yǎng)老金資產(chǎn)組合中政府債券所占比例。表3-14部分OECD國家養(yǎng)老保險基金投資組合中政府債券所占比例續(xù)表地方政府發(fā)行市政債券是為當?shù)厥姓ㄔO籌措資金。由于地方政府有稅收基金作為保證，因為實力比一般公司較高，同時，債券的投資項目往往有規(guī)模性和效益性，保證了還債資金的來源，因此它被認為是除了國債以外最安全的一種債券。在其他一些國家也將其作為養(yǎng)老保險基金的投資工具，尤其是美國，地方政府債券的數(shù)量很多。公司債券高度依賴公司的經(jīng)營狀況，具有較高的風險，但與此同時，其具有較高的風險收益，是一個非常重要的養(yǎng)老保險投資工具。尤其是經(jīng)濟實力比較強的公司發(fā)行的債券在基金投資組合中占有重要的地位。金融債券是由銀行和非銀行金融機構為籌措資金而發(fā)行的債務憑證。金融債券與公司債券相比，具有較高的安全性，并且金融債券的利息率要高于同期銀行存款，因此在實際運行中，為規(guī)避風險，金融債券可以作為養(yǎng)老保險基金的投資工具。[39]國際債券具有資金來源廣、期限長、數(shù)額大、安全性較高的特點。隨著本國資本市場的完善、法律法規(guī)制度的健全及國際融資的加強，一些國家的政府允許本國的養(yǎng)老保險基金投資國際債券。（三）股票投資的國際比較股票是金融市場中很重要的一種投資工具。在金融市場中，按股票持有股東權利，股票分為優(yōu)先股和普通股，普通股比優(yōu)先股承擔的風險要大。股票與債券相比，其收益與企業(yè)的經(jīng)營狀況有關。據(jù)統(tǒng)計，在1926～1995年的70年中，美國股票市場的年收益率平均高達70%，而同期美國債券市場的平均收益率（據(jù)復利計算）僅為5.1%，股票市場的收益率是債券市場的兩倍。[40]雖然股市的總體趨勢是上升的，但就某一只具體股票而言，它有可能股價上升了數(shù)倍，也有可能因企業(yè)破產(chǎn)而喪失一切[41]。所以，在股票市場上，為了規(guī)避風險，要進行分散投資。由于股票收益率較高，多數(shù)國家為了保證養(yǎng)老保險基金的保值增值，是許可其進入股票市場進行投資的，不過有些國家對投資組合比例進行了限制。表3-15列舉了部分國家和地區(qū)養(yǎng)老保險基金的股票投資比例。[42]表3-15部分國家和地區(qū)養(yǎng)老保險基金投資組合中股票投資比例變化續(xù)表（四）貸款和不動產(chǎn)投資的國際比較養(yǎng)老保險基金對貸款的投資主要是住房抵押貸款。由于養(yǎng)老保險基金在貸出的同時投資人可以取得抵押品，因此抵押貸款的風險一般低于公司債券、股票投資和實業(yè)投資。在實踐中，許多國家的養(yǎng)老保險基金發(fā)放的抵押貸款都屬于住房貸款。[43]養(yǎng)老保險基金對不動產(chǎn)的投資主要是房地產(chǎn)投資。房地產(chǎn)投資作為實物資產(chǎn)，在經(jīng)濟穩(wěn)定的國家，它的違約風險、利率風險相對較小，但在經(jīng)濟發(fā)展不是很穩(wěn)定的國家，房地產(chǎn)市場供求關系不穩(wěn)定，投資者將會面臨較大的市場風險。另外，房地產(chǎn)投資的最大問題是資產(chǎn)流動性差，不符合養(yǎng)老保險基金投資組合的流動性原則，并且投資和管理的專業(yè)性較強，操作復雜，因此房地產(chǎn)不適合作為養(yǎng)老保險基金的主要投資對象。在20世紀80年代以前，房地產(chǎn)投資曾經(jīng)是經(jīng)合組織國家養(yǎng)老保險基金的一個主要投資工具，但是從80年代開始，大部分國家的養(yǎng)老保險基金投資組合中房地產(chǎn)投資的比例都有所下降。見表3-16。表3-16部分OECD國家的養(yǎng)老保險基金投資組合中房地產(chǎn)所占比例（五）養(yǎng)老保險基金投資組合經(jīng)驗總結各種投資工具的具體比例在各國間的差別較大，養(yǎng)老保險基金的這種投資組合差別不但與這個國家的資本市場發(fā)展水平有關系，而且與該國政府所具有的監(jiān)管水平有著極大的關系，[44]通過分析可以得出以下結論：1.資本市場發(fā)育程度影響投資組合不同投資工具在投資組合中所占的比例反映了資本市場的發(fā)育程度，尤其是一些風險較大的投資工具的比例。以股票為例，在市場經(jīng)濟較發(fā)達的國家，股票比重相對較高；反之，股票投資比重相對較低。隨著一國資本市場的發(fā)展，股票投資比重也趨于上升，而且實際收益率也獲得了明顯提高。從表3-17中也可以看出，智利養(yǎng)老保險基金中股票投資比重隨資本市場的發(fā)展而有大幅度的提高。表3-17智利養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)組合結構變遷（1981～2009）2.政府債券是重要的投資工具多數(shù)發(fā)展中國家在政府債券的投資方面都實行限制。限制的目的是保障養(yǎng)老保險基金的安全性和流動性。投資組合中的債券投資是為了規(guī)避養(yǎng)老保險基金的危險，以及在主體面臨突發(fā)事件時，能夠及時支付。[45]中央政府是一國權力的象征，因此國債與其他債券相比，最大的優(yōu)勢是沒有違約風險，安全性高，國債往往成為養(yǎng)老保險基金的優(yōu)先選擇。在養(yǎng)老保險基金投資中，政府債券所占比重較大，是主要的投資工具，在一些國家比如加拿大、智利、馬來西亞，其所占比重高達40%，比重低的也在11%以上，如丹麥和英國[46]。3.政府監(jiān)管養(yǎng)老保險基金投資養(yǎng)老保險基金的投資要遵循安全性與收益性，因此各國政府都對養(yǎng)老保險基金的投資實施不同程度的管理。OECD國家對養(yǎng)老保險基金投資的管制可分為兩種類型[47]：一類是以美國、英國等國家為代表，因為基金監(jiān)管法律完善，政府對養(yǎng)老保險基金的資產(chǎn)投資組合沒有太多的限制；另一類是以除意大利之外歐洲大陸國家為代表，在一般情況下，對養(yǎng)老保險基金的投資組合以及投資工具都分別進行了設置。在德國養(yǎng)老保險基金的一個組合中，外國資產(chǎn)不能超過4%、證券所占的投資比例不能超過20%；在瑞士，外國資產(chǎn)、房地產(chǎn)以及國內(nèi)股票投資的最高比例分別不能超過20%、50%以及50%；在法國，養(yǎng)老保險基金中50%的資產(chǎn)必須投資于政府債券；[48]在丹麥，養(yǎng)老保險基金中60%以上的資產(chǎn)必須是國內(nèi)債券，不能有超過20%的外國資產(chǎn)，不能有超過40%的房地產(chǎn)和股票資產(chǎn)；瑞典養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)的大部分也被限定為投資于債券、抵押債券等[49]。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家對養(yǎng)老保險基金投資的限制更為嚴格，表3-18列出了一些主要的發(fā)展中國家政府對養(yǎng)老保險基金投資的法律限制。[50]表3-18部分發(fā)展中國家對養(yǎng)老保險基金投資的法律限制總的來說，政府對養(yǎng)老保險基金投資的限制主要集中在一些風險較高的投資項目上，比如股票、房地產(chǎn)以及外國資產(chǎn)。通過限制這些高風險資產(chǎn)投資比例來最大化地規(guī)避養(yǎng)老保險基金的投資風險。在發(fā)展中國家要更加審慎地對這些投資工具進行限制，一般在初期完全禁止養(yǎng)老保險基金對這些資產(chǎn)的投資。發(fā)展中國家市場透明度較低，資本市場發(fā)達程度不足，并且缺乏真正的基金人才，所以必須限制投資。[51]隨著資本市場的發(fā)達程度越來越高，基金抵御風險的能力越來越強，提高收益率也成為自然而然的事情。4.多元化投資是基金投資組合的核心策略養(yǎng)老保險基金安全性與收益性是養(yǎng)老保險基金的首要問題。[52]由于未來的不確定，也由于資本市場的不確定，哪種資產(chǎn)獲得高收益、低風險都很難預測，所以各國政府都對基金投資進行限制。資本市場越發(fā)達，對其限制的法律法規(guī)就越少。唯一的要求就是基金的投資管理人要謹慎選擇最有效的資產(chǎn)組合。資本市場越欠發(fā)達，政府對其限制的措施就越多。第四節(jié)給付風險：老齡人口持續(xù)增加而導致的給付風險一養(yǎng)老保險基金給付風險概況養(yǎng)老保險基金給付是養(yǎng)老保險基金整個流轉(zhuǎn)過程中的最后一個環(huán)節(jié)。[53]在給付這個環(huán)節(jié)中，我們要注意：一是遵循權利和義務相對等的原則，即首先領取者要承擔了義務才有權利領取養(yǎng)老金；二是被保險人領取給付金的依據(jù)是社會養(yǎng)老保險的給付規(guī)定；三是以能維持被保險人的最低生活水平為原則作為養(yǎng)老金給付的標準。養(yǎng)老保險基金的給付風險是指養(yǎng)老保險制度本身就存在風險，自然會影響到基金的給付環(huán)節(jié)，給付環(huán)節(jié)的不確定性也是由社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構自身的一些違規(guī)行為造成的。二給付風險及其劃分給付風險是基于整個給付過程中由于自身原因所產(chǎn)生的內(nèi)生風險和社會養(yǎng)老保險制度所帶來的外生風險。這種外生風險也是由給付過程中的技術操作流程不當所帶來的。內(nèi)生風險的實質(zhì)是管理風險，主要原因是管理缺乏效率、管理主體行為異化；外生風險則是由信息不對稱和技術流程嚴密性缺失所導致的。[54]（一）外生風險第一，現(xiàn)實的替代率偏高，而養(yǎng)老保險制度設計的理論替代率偏低，致使高于預期替代率水平的給付風險時時存在。“低齡退休”與“逐漸延長的人口預期壽命”相悖，使得養(yǎng)老金支付越來越困難。[55]第二，在統(tǒng)籌層次比較低的情況下，有的地區(qū)養(yǎng)老保險金收支缺口大，不能按時足額發(fā)放社會養(yǎng)老保險基金，由此產(chǎn)生外生風險。第三，社會養(yǎng)老保險金應該隨物價或工資增長率的增長而增長，社會養(yǎng)老保險金缺乏彈性調(diào)整機制，支付水平也不調(diào)整，容易產(chǎn)生支付風險。（二）內(nèi)生風險內(nèi)生風險主要有三點：社會保險經(jīng)辦機構能力有限，對于“死者”領取養(yǎng)老金、“企業(yè)欺騙性冒領”等各種現(xiàn)象不能識別，由此產(chǎn)生內(nèi)生風險；由于管理和技術系統(tǒng)的不完善，養(yǎng)老金發(fā)放時間、金額、對象常常出錯，影響政策在老百姓心目中的信任度，由此產(chǎn)生內(nèi)生風險；社會養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移問題會影響勞動力在流動時養(yǎng)老金的正常領取。三人口老齡化導致的給付風險人口老齡化所導致的風險屬于外生風險的一種。根據(jù)遼寧大學人口所課題組的預測，從2001～2050年，中國的老年撫養(yǎng)比將從8.9%上升到40.83%；少兒撫養(yǎng)比將從23.61%上升到33.38%；總撫養(yǎng)比將從32.51%上升到74.21%；制度贍養(yǎng)比將從19.13%上升到75.7%；65歲以上人口占總人口比重將從6.71%上升到23.44%。[56]根據(jù)課題組的測算結果，在2025年以前，制度本身仍然存在基金積累，總量為10.12萬億元；從2026年開始出現(xiàn)年度赤字，累計債務為10.96萬億元。如果用2001～2025年的基金積累彌補2026年開始出現(xiàn)的年度赤字，大約2048年開始收不抵支。養(yǎng)老金需求占GDP的比重呈淺拋物線狀變化趨勢，在2035年左右達到峰值，以后的年份開始下降。這表明2035年左右中國人口老齡化危機加重，養(yǎng)老金收支均衡面臨極大的壓力。[57]在覆蓋率和遵繳率為100%的條件下，課題組可以預測：社會統(tǒng)籌基金從2019年開始出現(xiàn)年度赤字，2019～2050年累計債務為18.6萬億元，2001～2050年凈債務為15.3萬億元，占2050年GDP的17%。如果用2001～2018年的基金積累彌補2019年開始出現(xiàn)的債務，大約從2029年開始收不抵支。根據(jù)遼寧省城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度改革試點方案，個體工商戶等從業(yè)人員的繳費率為18%，其中10%劃入社會統(tǒng)籌，8%計入個人賬戶，養(yǎng)老金待遇不變。假定養(yǎng)老保險制度不包含農(nóng)村遷移的老年人口，在合意條件下，如果個體工商戶繳費20%，則社會統(tǒng)籌基金從2020年開始出現(xiàn)年度赤字，累計缺口為11.87萬億元；[58]如果個體工商戶繳費10%，則社會統(tǒng)籌基金從2018年開始出現(xiàn)年度赤字，累計缺口為19.19萬億元，缺口增加了61.5%。如果個體工商戶繳費10%，將導致社會統(tǒng)籌基金缺口加大。伴隨城市化進程的加快，城鎮(zhèn)中個體工商戶等從業(yè)人員的比重將在2035年左右大幅增加，而這一時期正是人口老齡化的高峰期。這將給中國養(yǎng)老保險制度的收支平衡帶來巨大的壓力，也給養(yǎng)老保險基金制度帶來巨大的風險。[59]第五節(jié)逆向選擇風險和道德風險“建立多層次的社會保障制度”的基本思路是在中共十四屆三中全會上提出的。與此同時，我國基本養(yǎng)老保險制度框架規(guī)定已經(jīng)建立起來，征繳對象已經(jīng)覆蓋多個主體，企業(yè)和個人兩者依法繳納費用；職工繳費滿15年，在退休時可以享受基本養(yǎng)老金待遇；基本養(yǎng)老保險基金收支兩條線管理，被納入財政專戶進行管理，嚴禁擠占、挪用和截留。在我國，政府、企業(yè)和個人是養(yǎng)老保險的參與主體，每一個主體都要行使自己的權利，同時也要盡到自己的義務。每個主體的問題會危及整個養(yǎng)老保險體系的正常運轉(zhuǎn)。在養(yǎng)老保險體系中總會存在一些風險影響整個制度的正常運營，其中道德風險和逆向選擇風險是很重要的兩個風險。一我國養(yǎng)老保險制度中的道德風險和逆向選擇風險（一）道德風險養(yǎng)老保險基金的繳費者（雇主、職工）、受益者（職工）以及管理者（政府及其授權的社會化管理組織）是養(yǎng)老保險制度所涉及的三大利益主體。這三大利益主體相互之間及內(nèi)部都存在非常復雜的利益關系，作為理性經(jīng)濟人的他們會將自身利益最大化。在養(yǎng)老保險制度運營中出現(xiàn)的道德風險，首先表現(xiàn)為養(yǎng)老保險者方面的道德風險。在我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中，養(yǎng)老保險的費用是由職工及其所在企業(yè)共同進行繳納的。與企業(yè)相比，職工個人在繳費這個環(huán)節(jié)發(fā)生道德風險的概率要小很多，因此，在這里主要分析企業(yè)的道德風險問題。在養(yǎng)老保險運營過程中，企業(yè)的道德風險主要表現(xiàn)為通過少報瞞報職工人數(shù)、少報繳費基數(shù)以及不參加基本養(yǎng)老保險等形式來偷逃養(yǎng)老保險費用。企業(yè)之所以要偷逃養(yǎng)老保險費用的繳納，是因為其要追求自身利益的最大化，這是企業(yè)在經(jīng)濟人假設下的合理選擇（但不是合規(guī)選擇，并且從長遠來看也不是一個合理選擇）。養(yǎng)老保險費用的繳納無疑增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，過高的繳納費率使得有些企業(yè)無法獲得競爭優(yōu)勢，甚至處于劣勢地位，尤其是一些私營企業(yè)，這些企業(yè)的職工年齡結構較年輕，養(yǎng)老負擔輕，加上企業(yè)職工參保意識不強，導致企業(yè)在是否參加養(yǎng)老保險上持消極態(tài)度，并想極力逃避繳費責任。在一般情況下，絕大部分繳費型社會保險繳費基數(shù)是應繳企業(yè)職工的工資總額。在繳費型社會保險制度下，各種社會保險制度的有序運行都與繳費基數(shù)統(tǒng)計的準確程度有著十分密切的關系。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及改革的不斷深入，我國的分配制度也經(jīng)歷著劇