中國食品行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管狀況報(bào)告

中國食品行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管狀況報(bào)告

引言民以食為天，食以安為先。食品安全與公眾的日常生活密切相關(guān)。2008年“三聚氰胺”奶粉事件發(fā)生后，食品安全問題引起社會(huì)的極大關(guān)注。僅以新華網(wǎng)社會(huì)頻道有關(guān)食品安全問題的報(bào)道為例，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2011年1～8月，全國各地媒體涉及食品安全問題的報(bào)道就多達(dá)130余篇，幾乎不到兩天就有一篇。不同于以往以紙質(zhì)為主的平面?zhèn)鞑?，?dāng)今網(wǎng)絡(luò)化、“微博”化的立體多維傳播對(duì)食品安全問題起到了推波助瀾的作用，社會(huì)對(duì)食品安全問題的敏感度越來越高，極易產(chǎn)生“一石激起千層浪”的發(fā)酵效應(yīng)，從而影響當(dāng)事企業(yè)的生存發(fā)展及相關(guān)行業(yè)的興衰存亡，其后果已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共衛(wèi)生領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，全國共有食品生產(chǎn)企業(yè)40多萬家、食品經(jīng)營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農(nóng)牧漁民2億多戶。數(shù)量龐大的食品生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)主體，食品行業(yè)的復(fù)雜業(yè)態(tài)等因素對(duì)中國的食品安全保障提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。食品安全問題既是民生問題，更是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和社會(huì)和諧穩(wěn)定的政治問題。黨和政府歷來高度重視食品安全保障工作，胡錦濤總書記、溫家寶總理等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后在不同場(chǎng)合，從完善食品安全監(jiān)管體制、健全監(jiān)測(cè)評(píng)估和檢驗(yàn)檢測(cè)體系、強(qiáng)化地方政府監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)社會(huì)誠信體系和道德文化建設(shè)等層面對(duì)食品安全保障工作提出要求。食品安全監(jiān)管作為系統(tǒng)的社會(huì)管理工程，需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、食品企業(yè)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、公眾等多主體共同參與，這一點(diǎn)已日益成為社會(huì)各界的共識(shí)。一產(chǎn)業(yè)狀況（一）農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)狀況[1]“十一五”期間，我國糧食連年增產(chǎn)，總產(chǎn)量連續(xù)4年保持在5億噸以上，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步邁上萬億斤新臺(tái)階。農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備條件明顯改善，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率和農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平均達(dá)到52%，分別增長4個(gè)和16個(gè)百分點(diǎn)，標(biāo)志著科技已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正由千百年來以人力畜力為主轉(zhuǎn)入以機(jī)械作業(yè)為主的新階段。農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革開放取得新成就，農(nóng)村土地承包關(guān)系繼續(xù)保持穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序，家庭農(nóng)（牧）場(chǎng)、種糧大戶不斷涌現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到37萬多家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織達(dá)到25萬個(gè)，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體逐步發(fā)展壯大；農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額突破1000億美元，我國已成為世界上第三大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國；農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值超過2300億元，比2005年增長110%以上。1.主要產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)2005～2010年，我國糧食播種面積從15.64億畝提高到16.48億畝，年均增長1.05%；糧食總產(chǎn)量從4.84億噸提高到5.46億噸，年均增長2.44%；油料總產(chǎn)量從3077萬噸提高到3230萬噸，年均增長0.98%；糖料總產(chǎn)量從9452萬噸提高到12008萬噸，年均增長4.9%；肉類總產(chǎn)量從6939萬噸提高到7925萬噸，年均增長2.69%；禽蛋總產(chǎn)量從2438萬噸提高到2765萬噸，年均增長2.55%；奶類總產(chǎn)量從2865萬噸提高到3780萬噸，年均增長5.7%；水產(chǎn)品總產(chǎn)量從4420萬噸提高到5373萬噸，年均增長3.98%；畜牧業(yè)占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重從33.7%下降到30%；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)總體合格率從94.3%提高到94.8%。以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為重點(diǎn)，“十一五”期間新制定農(nóng)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)1800多項(xiàng)，農(nóng)產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)達(dá)到4800多項(xiàng)，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系逐步建立和完善。探索創(chuàng)建國家級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范縣（場(chǎng)）503個(gè)，規(guī)劃建設(shè)蔬菜、水果、茶葉標(biāo)準(zhǔn)園819個(gè)，畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)示范場(chǎng)1555個(gè)，水產(chǎn)健康養(yǎng)殖場(chǎng)500個(gè)。大力推進(jìn)安全優(yōu)質(zhì)品牌農(nóng)產(chǎn)品建設(shè)。截至2010年底，全國已經(jīng)通過認(rèn)證的無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志（簡(jiǎn)稱“三品一標(biāo)”）近8萬個(gè)，其中無公害農(nóng)產(chǎn)品56532個(gè)、綠色食品16748個(gè)、有機(jī)食品5598個(gè)、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志535個(gè)；認(rèn)定產(chǎn)地占食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積的30%以上，認(rèn)證產(chǎn)品占食用農(nóng)產(chǎn)品商品量的30%以上。[2]2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的問題一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，安全體系構(gòu)建思路尚未轉(zhuǎn)變。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小而分散的狀況導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代食品工業(yè)對(duì)接失衡，農(nóng)產(chǎn)品溯源及監(jiān)管難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于歐美國家。例如，美國總計(jì)有7萬家養(yǎng)豬場(chǎng)，500頭以上的養(yǎng)殖場(chǎng)提供的豬肉占市場(chǎng)份額的90%，而我國的豬肉卻是由7600萬家養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖戶提供。[3]同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)長期以來的首要任務(wù)是保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和技術(shù)體系多是圍繞增產(chǎn)而建，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系建設(shè)緩慢，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，導(dǎo)致質(zhì)量安全工作相對(duì)滯后。二是風(fēng)險(xiǎn)隱患客觀存在。例如，蔬菜農(nóng)藥殘留超標(biāo)、畜產(chǎn)品飼養(yǎng)中違法使用“瘦肉精”、水產(chǎn)品養(yǎng)殖中非法添加違禁藥物等現(xiàn)象在個(gè)別地區(qū)還比較突出，迫切需要綜合治理。三是源頭污染亟待治理。水污染、土壤污染和化學(xué)品污染是影響整個(gè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及引發(fā)食品安全問題的重要原因。我國每年606億噸的工業(yè)廢水和城市生活污水中有80%未經(jīng)處理即排入河流，使64%的城市河段的水受到中度或嚴(yán)重污染。[4]化肥、農(nóng)藥、獸藥、生長調(diào)節(jié)劑等農(nóng)用化學(xué)品的濫用或者使用不當(dāng)，從源頭上給食品安全帶來極大隱患。目前，我國農(nóng)藥生產(chǎn)制劑多達(dá)26000多個(gè)，生產(chǎn)廠家3800多家，年農(nóng)藥折純用量約29萬噸，單位面積用量達(dá)14.4千克/公頃，每年約有50萬噸農(nóng)膜殘留于土壤中，殘膜率達(dá)40%?；视昧扛哌_(dá)443千克/公頃，是20世紀(jì)50年代化肥用量的100倍，是發(fā)達(dá)國家化肥安全施用上限的1.93倍，但平均利用率僅40%左右。此外，重金屬和具有強(qiáng)致癌、致突變性的持久性有機(jī)污染物（如多氯聯(lián)苯、多環(huán)芳烴）的工業(yè)副產(chǎn)品通過徑流、降雨、食物鏈等污染種養(yǎng)殖土地和海洋。據(jù)調(diào)查，我國耕地污染異常嚴(yán)重，約有1.5億畝耕地受到污染，幾乎占全國耕地總面積的1/10。在獸藥、激素和生長促進(jìn)劑使用不當(dāng)以及養(yǎng)殖環(huán)境污染的情況下，所生產(chǎn)的畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品被人食用后，不僅對(duì)人體健康造成直接危害，而且導(dǎo)致了人畜共患疾病的增加。[5]（二）食品工業(yè)狀況“十一五”期間，食品工業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其總量快速增長，經(jīng)濟(jì)效益有效提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到改善，技術(shù)進(jìn)步取得突出進(jìn)展。1.主要產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)[6]2010年，全國食品工業(yè)完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值6.31萬億元，比2005年增長208.1%，年均增長25.2%；上繳稅金5315.75億元，比2005年增長145.9%，年均增長19.7%；實(shí)現(xiàn)利潤3885.09億元，比2005年增長215.1%，年均增長25.8%。據(jù)統(tǒng)計(jì)（按原口徑，下同），2010年全國食品工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到41867家，比2005年增加17828家，增長74.2%，年均增長11.7%，其中超百億元規(guī)模的企業(yè)達(dá)到27家，比2005年增加15家，超千億元規(guī)模的有中糧集團(tuán)、華潤集團(tuán)等企業(yè)；全國食品工業(yè)從業(yè)人員654萬人，比2005年增加190萬人，增長40.9%，年均增長7.1%，食品工業(yè)已成為解決就業(yè)、改善民生的重要行業(yè)。從產(chǎn)業(yè)細(xì)分上來看，可分為以下幾類。（1）糧食加工業(yè)2010年，全國規(guī)模以上糧食加工企業(yè)達(dá)到6475家，完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值6335.09億元，比2005年增長368.4%，年均增長36.2%。全國規(guī)模以上糧食加工企業(yè)生產(chǎn)大米8244.4萬噸，比2005年增長366.8%，年均增長36.2%；生產(chǎn)小麥粉10118.5萬噸，比2005年增長153.4%，年均增長20.4%。（2）食用油加工業(yè)2010年，全國食用植物油加工企業(yè)完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值6076.80億元，比2005年增長185.1%，年均增長23.3%；食用植物油產(chǎn)量3916.09萬噸，比2005年增長142.9%，年均增長19.4%；全國人均年消費(fèi)食用油達(dá)18千克（2010年全球人均年消費(fèi)食用油16千克，其中歐盟國家人均年消費(fèi)27千克，美國人均年消費(fèi)32千克）。（3）液體乳及乳制品制造業(yè)2010年，全國液體乳及乳制品行業(yè)完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值1965.72億元，比2005年增長120.6%，年均增長17.1%；乳制品產(chǎn)量2159.39萬噸，比2005年增長64.8%，年均增長10.1%。（4）釀酒工業(yè)2010年，全國葡萄酒制造業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值309.5億元，比2005年增長206.2%，年均增長25.1%；葡萄酒產(chǎn)量10.89億升，比2005年增長150.6%，年均增長20.6%；黃酒制造業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值116.8億元，比2005年增長116.2%，年均增長21.6%；啤酒制造業(yè)生產(chǎn)啤酒448.3億升，比2005年增長40.7%。2005～2010年，全國白酒制造業(yè)產(chǎn)值年均增長29.4%，產(chǎn)量年均增長20.6%。（5）屠宰及肉類加工業(yè)2010年，全國規(guī)模以上屠宰及肉類加工企業(yè)有4060家，完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值7456.92億元，比2005年增長232.3%，年均增長27.1%。其中，大中型屠宰及肉類加工企業(yè)371家，完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值3644.74億元，占全行業(yè)產(chǎn)值比重為48.9%，生產(chǎn)集中度比2005年提高14.9%。除以上行業(yè)外，“十一五”期間，方便食品、烘焙食品、軟飲料和精制茶等制造業(yè)也增長迅速，完成現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值及主要產(chǎn)品產(chǎn)量年均增長率都在20%以上。2.食品工業(yè)發(fā)展中存在的問題（1）食品安全問題成為制約行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素由于缺乏食品安全知識(shí)和暢通的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，民眾對(duì)食品安全問題的認(rèn)知和界定較為模糊，因此當(dāng)某一領(lǐng)域發(fā)生食品安全事件時(shí)，很容易對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展造成巨大沖擊，如柑橘生蛆、西瓜膨大劑、多寶魚等均是具體事件影響行業(yè)發(fā)展的典型例證。以2008年的“三聚氰胺”奶粉事件為例，該事件發(fā)生后，我國乳品行業(yè)遭到沉重打擊，目前全國僅有643家企業(yè)通過了生產(chǎn)許可重新審核，107家企業(yè)停產(chǎn)整改，426家企業(yè)未通過審核，通過率不到55%。同時(shí)，洋奶粉進(jìn)口不斷創(chuàng)出新高，2010年達(dá)到41.73萬噸，比2009年增長67.9%，進(jìn)口量相當(dāng)于全國乳粉產(chǎn)量的30%；進(jìn)口額13.95億美元，比2009年增長138.8%。可見，食品安全不僅是關(guān)乎具體的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的質(zhì)量管理問題，而且是關(guān)系到整個(gè)行業(yè)能否繼續(xù)生存發(fā)展的命脈問題。（2）食品價(jià)格維持高位運(yùn)行受輸入型通脹、自然災(zāi)害等因素影響，2010年，全國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格同比上漲10.9%，加大了向下游的傳導(dǎo)作用，提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本；居民消費(fèi)品價(jià)格同比上漲3.3%，其中食品價(jià)格同比上漲7.2%，對(duì)CPI增長的貢獻(xiàn)率近70%。（3）企業(yè)食品安全主體責(zé)任意識(shí)淡薄部分食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)淡薄，誠信道德低下，缺乏社會(huì)責(zé)任感，規(guī)章制度執(zhí)行流于形式，經(jīng)營場(chǎng)所衛(wèi)生環(huán)境惡劣，食品質(zhì)量得不到保證。一些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和從業(yè)人員唯利是圖，置法律、道德和人民群眾的生命健康于不顧，肆無忌憚地生產(chǎn)加工有毒有害食品，且手段不斷翻新，導(dǎo)致食品安全事件仍然處于多發(fā)期。（三）食品進(jìn)出口貿(mào)易狀況我國是食品進(jìn)出口大國，出口的主要國家和地區(qū)有歐盟、美國、日本、東盟、韓國、加拿大、俄羅斯、中國香港、中國臺(tái)灣等；出口食品主要有糧油類、飲料類、蔬菜類、水果類、畜禽類、水產(chǎn)類、蛋奶類、酒類等。進(jìn)口食品主要來自歐美、日韓、東南亞、港澳臺(tái)等地，有糖果系列、餅干系列、飲料系列、涼果系列、肉制品系列、調(diào)味品系列、巧克力系列、洋酒系列等。1.主要產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)[7]“十一五”期間，我國累計(jì)實(shí)現(xiàn)食品進(jìn)出口總額3810.7億美元，占全國貨物進(jìn)出口總額的3.26%，比“十五”期間增長125.9%，年均增長17.7%；食品出口累計(jì)1750.4億美元，比“十五”期間增長84.2%；食品進(jìn)口累計(jì)2060.3億美元，比“十五”期間增長179.8%。2008年前，食品進(jìn)出口貿(mào)易基本上是出口額略大于進(jìn)口額，有小額貿(mào)易順差，2006年和2007年順差分別為46.8億美元和16.7億美元。從2008年起，食品進(jìn)出口貿(mào)易由小額順差轉(zhuǎn)變成大額逆差，2008年、2009年和2010年逆差分別為131.6億美元、94.7億美元和147.2億美元。主要原因是：2008年底，國際大豆價(jià)格大幅度波動(dòng)，進(jìn)口大豆創(chuàng)出新高，加之2008年國內(nèi)發(fā)生乳品安全事件，增加了食品出口的困難，同時(shí)洋奶粉開始涌入國內(nèi)市場(chǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，我國已成為當(dāng)今世界最具吸引力的食品消費(fèi)市場(chǎng)。2010年食品進(jìn)口額598.6億美元，比2005年增長190.8%，年均增長23.8%；同比增長29.4%，增幅比出口增幅高出10.9個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)今后食品進(jìn)口強(qiáng)勁的勢(shì)頭仍將維持相當(dāng)長一段時(shí)間。2.食品進(jìn)出口貿(mào)易中存在的問題（1）部分行業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全問題不容忽視在制糖業(yè)，“十一五”期間國，內(nèi)食糖產(chǎn)量增速較慢，難以滿足居民消費(fèi)和食品工業(yè)發(fā)展的需求，5年內(nèi)進(jìn)口食糖615.2萬噸，相當(dāng)于同期市場(chǎng)供應(yīng)總量的13.8%，其中2010年進(jìn)口176.6萬噸，同比增長65.9%。在食用油加工業(yè)，我國大豆油加工從原料進(jìn)口到生產(chǎn)加工、市場(chǎng)價(jià)格等環(huán)節(jié)對(duì)外依存度高，2009年全國進(jìn)口大豆4255萬噸，進(jìn)口額188億美元；2010年進(jìn)口大豆5480萬噸，進(jìn)口額251億美元，同比分別增長28.8%和33.5%。大豆油占食用油的比重為50%～60%，其對(duì)外依存度高，對(duì)我國食用油產(chǎn)業(yè)安全構(gòu)成潛在威脅。（2）部分進(jìn)口產(chǎn)品安全問題開始凸顯在進(jìn)口食品大舉進(jìn)入中國市場(chǎng)的同時(shí)，其質(zhì)量問題也開始逐步顯現(xiàn)。2011年上半年，我國共檢出來自97個(gè)國家和地區(qū)質(zhì)量安全項(xiàng)目不合格的進(jìn)口食品665批，包括乳制品、飲料、糧谷及其制品等20類產(chǎn)品。不合格原因涉及微生物、品質(zhì)、食品添加劑等項(xiàng)目，可口可樂等一批知名企業(yè)的進(jìn)口產(chǎn)品或原料檢出不合格成分，另有多批來自美國、加拿大等地的豬肉產(chǎn)品檢出“瘦肉精”。（四）餐飲行業(yè)狀況1.主要產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)2010年1月起，國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，將住宿餐飲業(yè)零售額改為餐飲收入。按此口徑計(jì)算，2010年全國餐飲收入達(dá)到17648億元，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的11.24%，對(duì)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長的貢獻(xiàn)率為8.55%。按照原統(tǒng)計(jì)口徑估算，2010年全國住宿餐飲業(yè)零售額21000億元，比2006年的10345億元翻了一番。餐飲業(yè)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，已經(jīng)成為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、提高服務(wù)業(yè)比重和水平的重要力量。全國33個(gè)大城市（GDP超過2500億元，人口大于500萬）的住宿餐飲業(yè)零售額，有18個(gè)城市超過200億元，7個(gè)城市超過300億元，其中上海最高，達(dá)到678.91億元；住宿餐飲業(yè)零售額占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重，有11個(gè)城市超過11.4%的全國平均水平，5個(gè)城市超過13%，其中濟(jì)南最高，達(dá)到18.73%。2.餐飲行業(yè)中存在的問題（1）經(jīng)營成本上漲，利潤下降受天氣異常、需求增加、流通成本上升、游資炒作和國際價(jià)格傳導(dǎo)等多方因素的影響，我國蔬菜、禽肉等餐飲原材料價(jià)格不斷上漲。同時(shí)，裝修費(fèi)、用工成本也在不斷上升，導(dǎo)致在現(xiàn)有經(jīng)營模式下，餐飲企業(yè)的經(jīng)營成本大幅上漲，利潤率大幅下滑，目前大多數(shù)餐飲企業(yè)的利潤率已降到10%左右。（2）人力資源問題突出，持續(xù)發(fā)展瓶頸有待突破餐飲業(yè)是勞動(dòng)密集型的服務(wù)業(yè)，人員素質(zhì)較低、人員短缺嚴(yán)重和流動(dòng)率居高不下一直是影響企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。（3）食品安全問題成為行業(yè)發(fā)展的制約因素上述成本上升、利潤率下降和人力資源緊張等諸多因素給餐飲行業(yè)的食品安全埋下了隱患，制約了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是大型餐飲企業(yè)的原料源頭安全難以保障，加大了供貨審核的成本；二是中小型餐飲企業(yè)、部門集體供餐企業(yè)和學(xué)校食堂等餐飲服務(wù)單位，在選擇食品原材料和餐具時(shí)，僅僅以價(jià)格為導(dǎo)向，忽視食品安全問題；三是無證餐飲經(jīng)營屢禁不止，壓縮了中小型餐飲企業(yè)的生存空間。二食品安全法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)（一）食品安全法律法規(guī)建設(shè)情況我國食品安全領(lǐng)域的法律規(guī)制，先后經(jīng)歷《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理試行條例》（1964年）、《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1979年）、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（1982年）、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（1995年）、《中華人民共和國食品安全法》（2009年）的幾度變遷，以2009年《中華人民共和國食品安全法》（全書以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）為主體，形成了包括《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人民共和國計(jì)量法》、《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》等法律為主，法規(guī)、規(guī)章相配套的食品安全法律保障體系。自《食品安全法》頒布以來，我國不斷加強(qiáng)食品安全方面的法律法規(guī)建設(shè)，迄今已形成法律3件、行政法規(guī)2件、司法解釋2件、地方性法規(guī)5件、部門規(guī)章20件、地方政府規(guī)章9件，共計(jì)41件。此外，各級(jí)行政機(jī)關(guān)以“決定”、“通知”、“意見”等形式發(fā)布的有關(guān)食品安全保障的規(guī)范性文件更是數(shù)量龐大。這是立法者、執(zhí)法者、司法者順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，努力保障民眾生命權(quán)、健康權(quán)的具體體現(xiàn)。（二）食品安全領(lǐng)域主要法律解讀1.《食品安全法》《食品安全法》是對(duì)《食品衛(wèi)生法》的全面修訂，從“衛(wèi)生”到“安全”，反映了我國食品安全領(lǐng)域立法理念的重大轉(zhuǎn)變。（1）監(jiān)管理念更迭與制度舉措創(chuàng)新第一，凸顯制度框架的建構(gòu)。設(shè)置具有“食品安全高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”職能的食品安全委員會(huì)，著力整合分段監(jiān)管體制，彌合食品安全分段監(jiān)管的空隙，明確職責(zé)交叉。第二，堅(jiān)持預(yù)防為主的理念。引入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位，規(guī)定實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。第三，強(qiáng)調(diào)食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的宗旨、性質(zhì)、內(nèi)容、制定主體，以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)整合統(tǒng)一。第四，強(qiáng)化企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人的理念。對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的日常經(jīng)營規(guī)范、從業(yè)人員的培訓(xùn)和健康制度、食品相關(guān)行為的記錄保存制度、不安全食品的召回制度等作了明確規(guī)定，加大企業(yè)在保障食品安全上的責(zé)任權(quán)重。第五，強(qiáng)化地方政府作用。明確地方政府監(jiān)管部門在食品安全保障方面的職責(zé)與作用。第六，明確食品檢驗(yàn)權(quán)責(zé)。規(guī)定食品檢驗(yàn)基本規(guī)范，廢止食品免檢制度，構(gòu)建動(dòng)態(tài)長效監(jiān)管機(jī)制。第七，加大進(jìn)口食品的監(jiān)管力度，確保進(jìn)口食品安全。第八，加大違法成本。完善食品安全違法違規(guī)懲戒及救濟(jì)措施。第九，構(gòu)建多主體參與食品安全保障的社會(huì)管理平臺(tái)。鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體、公眾等主體在食品安全保障方面發(fā)揮積極作用。（2）新型民事責(zé)任創(chuàng)設(shè)與民事賠償責(zé)任優(yōu)位第一，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十八條對(duì)展銷會(huì)、租賃柜臺(tái)商品或服務(wù)糾紛已有相應(yīng)規(guī)定，《食品安全法》從擴(kuò)大責(zé)任主體范圍、明確保障義務(wù)和連帶責(zé)任等方面對(duì)集中交易市場(chǎng)開辦者、柜臺(tái)出租者和展銷會(huì)舉辦者的食品安全保障責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。第二，明確了代言人的代言責(zé)任，且將代言責(zé)任主體擴(kuò)展至普通公眾和社會(huì)團(tuán)體，為規(guī)范社會(huì)反映較強(qiáng)烈的明星廣告代言食品問題提供了依據(jù)。第三，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者可向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金。第四，明確了民事賠償責(zé)任優(yōu)位原則，即當(dāng)事人違法需承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，但其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任。（3）《食品安全法》的不足第一，倉促將食品安全的分段監(jiān)管模式以法律的形式加以固化。我國現(xiàn)行的食品安全分段監(jiān)管模式確立的主要依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》。這一模式按照種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管職責(zé)劃分，看似貫徹了“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)管理念，但監(jiān)管實(shí)踐已經(jīng)證明其存在監(jiān)管職責(zé)模糊、空白與交叉，信息溝通不暢，協(xié)調(diào)難度大等弊端，如“三聚氰胺”奶粉事件、問題豆芽事件等均反映了這一問題。《食品安全法》將這一尚不成熟的監(jiān)管模式法律化，在一定意義上欠缺周全的考量。不過，該法在附則中明確了國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。第二，進(jìn)出口食品監(jiān)管與國內(nèi)食品監(jiān)管的區(qū)別化對(duì)待?！妒称钒踩ā穼⑦M(jìn)出口食品的監(jiān)管職責(zé)賦予進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫部門，不同于國內(nèi)食品的監(jiān)管體系。這種以來源流向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的人為區(qū)分，不僅會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，還會(huì)造成內(nèi)外有別、監(jiān)管資源浪費(fèi)等多重弊端。第三，食品安全領(lǐng)域違法成本低廉。盡管《食品安全法》規(guī)定了十倍賠償、從業(yè)準(zhǔn)入限制等，但仍存在適用范圍過窄、可操作性差等問題。2.《中華人民共和國刑法修正案（八）》（1）法條更新，及時(shí)因應(yīng)食品犯罪問題第一，將“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品”犯罪更新為“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”犯罪。變“衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”為“安全標(biāo)準(zhǔn)”，變“食源性疾患”為“食源性疾病”，與《食品安全法》相關(guān)法條銜接；修改罰金刑判處方式，取消罰金倍比限制，賦予司法者根據(jù)犯罪情節(jié)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、貨幣價(jià)值等因素進(jìn)行自由裁量的權(quán)力；取消單處罰金的規(guī)定，將罰金刑與主刑捆綁，加大違法成本；在犯罪情節(jié)的限定中，除保留“對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害的”外，增加“有其他嚴(yán)重情節(jié)的”內(nèi)容作為兜底條款，將該罪的所有情節(jié)全部納入法律規(guī)制視野。第二，對(duì)“摻入有毒、有害的非食品原料”犯罪的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。修改罰金刑判處方式，取消罰金倍比限制和單處罰金的規(guī)定；取消拘役刑，只保留有期徒刑等主刑，以加大懲處力度；在犯罪情節(jié)的限定中，考慮到“造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患”這一前置條件與“對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害”之間的關(guān)系在司法實(shí)踐中難以明確認(rèn)定，故將該條件加以刪除，以更加方便認(rèn)定犯罪，增強(qiáng)法條的可操作性。同時(shí)，增加“有其他嚴(yán)重情節(jié)的”內(nèi)容作為兜底條款，將“對(duì)人體健康造成特別嚴(yán)重危害”修改為“有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的”兜底條款。第三，在第九章“瀆職罪”中，增設(shè)負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守的犯罪行為，使之專罪化，解決了之前食品安全監(jiān)管瀆職犯罪中“同質(zhì)不同責(zé)”的問題。[8]對(duì)該罪的懲處，根據(jù)情節(jié)不同分為“五年以下有期徒刑或者拘役”和“五年以上十年以下有期徒刑”兩檔，與刑法第三百九十七條的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪相比，其懲處力度更大。（2）建立禁止令制度，創(chuàng)新刑罰執(zhí)行方式禁止令制度是我國刑罰執(zhí)行制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。《中華人民共和國刑法修正案（八）》規(guī)定，對(duì)判處管制、宣告緩刑的犯罪分子，人民法院可根據(jù)犯罪情況，同時(shí)禁止其在執(zhí)行期間、緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)從事特定活動(dòng)，進(jìn)入特定區(qū)域、場(chǎng)所，接觸特定人員。[9]具體到食品領(lǐng)域，一旦發(fā)生食品安全犯罪，人民法院在判處犯罪分子管制或宣告緩刑的同時(shí)，即可根據(jù)其犯罪情況，禁止其在一定期限內(nèi)從事食品領(lǐng)域的相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。禁止令制度規(guī)定所有符合禁止令實(shí)施條件的犯罪主體均可由法院宣告適用禁止令，在一定程度上彌補(bǔ)了《食品安全法》第九十二條、第九十三條僅針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營單位主管人員和食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入禁止條款的不足。（3）《中華人民共和國刑法修正案（八）》的不足《中華人民共和國刑法修正案（八）》規(guī)定的“食品安全監(jiān)管瀆職罪”的入罪標(biāo)準(zhǔn)為“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的”，其表述過于原則和模糊，缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可操作性不強(qiáng)，在司法實(shí)踐中容易產(chǎn)生條文虛置化的現(xiàn)象，而不得不尋求以“放縱制售偽劣商品犯罪行為罪”等入罪門檻較低的罪名追究相關(guān)人員責(zé)任。3.《侵權(quán)責(zé)任法》《侵權(quán)責(zé)任法》將產(chǎn)品責(zé)任以專章形式進(jìn)行規(guī)定，對(duì)食品安全保障發(fā)揮了積極作用。（1）擴(kuò)張“損害”的范圍對(duì)產(chǎn)品責(zé)任概念的界定未簡(jiǎn)單重復(fù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十一條“人身、缺陷產(chǎn)品以外的其他財(cái)產(chǎn)損害”的規(guī)定，而是直接規(guī)定“因產(chǎn)品存在缺陷造成他人損害的，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，擴(kuò)大了“損害”概念的外延。[10]（2）界定產(chǎn)品缺陷的歸責(zé)原則對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者因產(chǎn)品缺陷致人損害的責(zé)任認(rèn)定，采取較為嚴(yán)格的無過錯(cuò)原則；對(duì)銷售者以及運(yùn)輸者、倉儲(chǔ)者等第三人的責(zé)任認(rèn)定，采取過錯(cuò)責(zé)任原則。（3）賦予制售者缺陷警示、召回義務(wù)規(guī)定產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)及時(shí)采取警示、召回等補(bǔ)救措施，未及時(shí)采取補(bǔ)救措施或者補(bǔ)救措施不力造成損害的，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。（4）規(guī)定惡意制售缺陷產(chǎn)品的懲罰性賠償制度對(duì)明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售的明顯主觀惡意行為，如造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，規(guī)定被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。[11]（5）確立預(yù)防性責(zé)任形式對(duì)因產(chǎn)品缺陷危及他人人身、財(cái)產(chǎn)安全的，規(guī)定被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求生產(chǎn)者、銷售者承擔(dān)排除妨礙、消除危險(xiǎn)等侵權(quán)責(zé)任，從而確立了產(chǎn)品責(zé)任的預(yù)防性責(zé)任形式，形成了從事前預(yù)防到事后救濟(jì)的動(dòng)態(tài)救濟(jì)機(jī)制。（三）食品安全地方立法：三地實(shí)踐《食品安全法》的順利實(shí)施，需要一系列配套性法規(guī)的支撐。國務(wù)院出臺(tái)的實(shí)施條例從國家層面對(duì)該法進(jìn)行了細(xì)化。各地由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化等方面的差異，地方性立法對(duì)確保國家大法的順利實(shí)施具有拾遺補(bǔ)缺和配套銜接的功能。2010年以來，寧夏、上海、浙江三地人大常委會(huì)率先開展了食品安全領(lǐng)域的地方性立法實(shí)踐。1.三地立法的共性分析三地立法堅(jiān)持貫徹《食品安全法》與針對(duì)本地實(shí)際增強(qiáng)法條可操作性的原則，主要著力于：通過調(diào)整監(jiān)管職責(zé)、明確交叉地帶監(jiān)管歸屬，進(jìn)一步理順和完善監(jiān)管體制，彌合監(jiān)管罅隙，填補(bǔ)監(jiān)管空白；明確、細(xì)化對(duì)食品小作坊和攤販的相關(guān)管理規(guī)定，堅(jiān)持采用疏堵結(jié)合的方式治理食品小作坊和攤販問題；在注重與上位法銜接的同時(shí)，努力填補(bǔ)上位法的規(guī)制空白；構(gòu)建和完善獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度，明確投訴舉報(bào)的內(nèi)部移轉(zhuǎn)制度，辦理時(shí)限等具體規(guī)定，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用；在強(qiáng)化監(jiān)管舉措的同時(shí)，將食品安全作為社會(huì)管理過程的重要命題貫穿于立法之中，凸顯企業(yè)作為食品安全第一責(zé)任人，媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾參與食品安全保障的作用。2.三地立法的創(chuàng)新之處（1）寧夏立法《寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》細(xì)化了《食品安全法》第五十二條的相關(guān)規(guī)定，本辦法第十八條從細(xì)化責(zé)任、明確主體的角度，對(duì)商場(chǎng)、超市、集貿(mào)市場(chǎng)、集中經(jīng)營區(qū)的開辦者及食品柜臺(tái)的出租者在食品安全保障方面的責(zé)任進(jìn)行了明確界定。（2）上海立法《上海市實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》主要著力點(diǎn)有三：一是通過制度安排，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的無縫銜接；二是強(qiáng)化和凸顯企業(yè)的食品安全保障責(zé)任；三是堅(jiān)持疏堵結(jié)合和屬地管轄的原則，治理食品小作坊和攤販。具體包括以下幾點(diǎn)。第一，明確監(jiān)管職責(zé)，理順監(jiān)管體制。賦予食藥監(jiān)部門“負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、組織查處食品安全重大事故，并負(fù)責(zé)對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。賦予市政府確定各部門食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)的權(quán)力。進(jìn)一步細(xì)化市和區(qū)、縣人民政府職責(zé)，并將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處納入食品安全監(jiān)督管理的相關(guān)工作中來。市和區(qū)、縣人民政府設(shè)立食品安全委員會(huì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作。第二，以疏堵結(jié)合的方式，治理食品小作坊和攤販問題。加強(qiáng)監(jiān)管和合理幫扶相結(jié)合，第二十六條、第三十三條規(guī)定，政府部門應(yīng)當(dāng)建立相對(duì)固定、集中的生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所，以方便群眾、合理布局的原則進(jìn)行小作坊和攤販治理。明確攤販的屬地管理原則，第三十八條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)部門，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的食品攤販進(jìn)行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)食品攤販存在違法行為的，告知相關(guān)部門依法進(jìn)行查處?！贝送?，第三章相關(guān)條款明確了小作坊和攤販的生產(chǎn)經(jīng)營基本規(guī)范，其中第二十七條規(guī)定實(shí)施小作坊食品品種目錄管理制度。第三，凸顯企業(yè)作為食品安全保障第一責(zé)任人的角色作用。要求企業(yè)建立回收食品登記制度、臨近保質(zhì)期食品提示制度和過期食品銷毀制度。規(guī)范委托加工行為，本辦法第十八條從受托企業(yè)的資格、受托企業(yè)信息的明示和可追溯等方面進(jìn)行了規(guī)范。[12]第四，強(qiáng)化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的作用，設(shè)立統(tǒng)一的食品安全投訴舉報(bào)電話。為發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督保障食品安全的作用，彌補(bǔ)監(jiān)管資源的不足，方便廣大市民開展食品安全投訴舉報(bào)，本辦法第四十六條規(guī)定：“市食品安全委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一舉報(bào)電話，并向社會(huì)公布?！钡谖澹氡ｋU(xiǎn)，構(gòu)建食品安全事件救濟(jì)制度。本辦法第二十五條規(guī)定：“鼓勵(lì)嬰幼兒食品、生食水產(chǎn)品等食品的生產(chǎn)經(jīng)營者，大型餐飲、集體用餐配送單位，以及承擔(dān)重大公共活動(dòng)食品供應(yīng)的單位，投保食品質(zhì)量安全責(zé)任險(xiǎn)?！保?）浙江立法《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》著力于五個(gè)方面。第一，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)者相關(guān)行為。本辦法第二十二條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)提供者的食品安全保障責(zé)任，明確其應(yīng)當(dāng)對(duì)通過網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營食品的經(jīng)營者加強(qiáng)管理。第二，對(duì)小作坊生產(chǎn)加工的食品實(shí)行目錄管理。本辦法第三十一條明確禁止將“高風(fēng)險(xiǎn)食品”、“專供特定人群的主輔食品”、“聲稱具有特定保健功能的食品”列入小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄。第三，明確餐飲具集中消毒行為規(guī)范。本辦法專設(shè)第五節(jié)（第四十條至第四十四條），從餐飲具集中消毒的生產(chǎn)經(jīng)營條件、規(guī)范和監(jiān)管方面填補(bǔ)規(guī)制空白。第四，明確食品監(jiān)管交叉地帶責(zé)任歸屬。本辦法第四十六條第二款規(guī)定：“面包糕餅、鹵味烤禽等現(xiàn)場(chǎng)制售形式的食品經(jīng)營活動(dòng)，以及在歌舞廳、網(wǎng)吧等休閑娛樂場(chǎng)所內(nèi)提供餐飲服務(wù)及現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)的，由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；商場(chǎng)、超市的現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)以及食品交易市場(chǎng)中的現(xiàn)場(chǎng)制售活動(dòng)，由工商行政管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理?！钡谖?，明確投訴舉報(bào)首問負(fù)責(zé)制。本辦法第五十二條第三款規(guī)定：“食品安全監(jiān)督管理部門接到投訴、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行首問負(fù)責(zé)制，不得推諉、拒絕；對(duì)屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理并及時(shí)進(jìn)行核實(shí)、處理；對(duì)不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)書面移交有權(quán)處理的部門處理并告知投訴人、舉報(bào)人。有關(guān)部門對(duì)接到的投訴、舉報(bào)和核實(shí)、處理的情況應(yīng)當(dāng)予以記錄、保存?！保ㄋ模┤舜笤谑称钒踩Ｕ戏矫娴慕巧饔贸ㄟ^開展日常的立法工作外，各級(jí)人大及其常委會(huì)也充分利用代表議案與書面意見、食品安全執(zhí)法檢查等方式發(fā)揮其在食品安全保障方面的作用。1.代表議案與書面意見2011年全國人民代表大會(huì)上，食品安全問題成為代表們關(guān)注的重要議題。其中，《關(guān)于制定〈中華人民共和國食品、藥品安全犯罪法〉，以嚴(yán)刑峻法懲治食品、藥品領(lǐng)域嚴(yán)重犯罪的議案》為代表的食品安全提案獲得廣泛關(guān)注。該提案共獲得439名代表的聯(lián)署，成為自1983年來有據(jù)可查的聯(lián)名代表人數(shù)最多的單項(xiàng)議案。食品安全法制建設(shè)與完善、食品安全的源頭控制與管理、社會(huì)誠信體系建設(shè)與食品安全宣傳教育、食品監(jiān)管體制機(jī)制完善與監(jiān)管職責(zé)細(xì)化，成為代表議案和書面意見中較為集中的內(nèi)容（見表1）。表1人大代表部分議案匯總續(xù)表2.《食品安全法》執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查是各級(jí)人大常委會(huì)最常規(guī)、最穩(wěn)定、最有影響的監(jiān)督手段，通過執(zhí)法檢查可以在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)立法的疏漏。執(zhí)法檢查獲得明確的法律地位經(jīng)過了繁復(fù)的過程。[13]2006年8月27日第十屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過、2007年1月1日起施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》以專章的形式確認(rèn)了各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查的權(quán)力。自此，執(zhí)法檢查權(quán)具備了明確的法律依據(jù)。在2009年開展食品安全執(zhí)法檢查的基礎(chǔ)上，2011年，全國人大常委會(huì)再次啟動(dòng)對(duì)《食品安全法》實(shí)施情況的檢查，選取蘇、鄂、川、蒙、吉、滬、陜7個(gè)省區(qū)市作為執(zhí)法檢查的樣本區(qū)域。此次執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，一是監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)情況，二是配套法規(guī)規(guī)章制定情況，三是食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全管理制度的情況，四是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況，五是食品安全源頭治理情況。全國人大常委會(huì)各檢查小組先后聽取了有關(guān)省、市、縣政府及其相關(guān)部門貫徹實(shí)施《食品安全法》情況的匯報(bào)，詳細(xì)詢問《食品安全法》實(shí)施過程中存在的問題；視察衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)部門等的食品藥品檢測(cè)機(jī)構(gòu)，了解食品安全監(jiān)管體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系和檢測(cè)體系的建設(shè)情況；深入食品生產(chǎn)加工企業(yè)、超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、餐飲場(chǎng)所等處，檢查食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品管理制度的情況以及食品安全源頭治理情況等。此外，各檢查小組還召開了有食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、基層消費(fèi)者代表參加的座談會(huì)，了解法律實(shí)施的情況，聽取來自基層的意見和建議。通過行使執(zhí)法檢查權(quán)對(duì)《食品安全法》的實(shí)踐情況進(jìn)行檢查、評(píng)估并形成報(bào)告，能夠近距離地對(duì)法律實(shí)踐情況進(jìn)行把握，發(fā)現(xiàn)法律實(shí)踐過程中存在的問題并提出整改意見，更可以為后續(xù)的立法、修法提供參考和借鑒。執(zhí)法檢查，在某種程度上，構(gòu)成了立法者傾聽和了解作為執(zhí)法者的政府、司法者的法院在實(shí)踐中是如何思考的一條重要管道，可以在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)立法者決策信息不周全所帶來的立法疏漏。（五）食品安全保障的司法實(shí)踐情況食品安全保障除依靠法律法規(guī)體系不斷更新和完善外，還需在具體實(shí)踐中使法律法規(guī)發(fā)揮其應(yīng)有作用。司法構(gòu)成了連接立法和現(xiàn)實(shí)生活的關(guān)鍵紐帶。針對(duì)食品安全保障，司法機(jī)關(guān)一方面通過司法解釋、意見、通知等規(guī)范性文件的形式，從全局對(duì)全國食品安全司法保障工作進(jìn)行明確；另一方面則通過具體的司法實(shí)踐，依法嚴(yán)辦涉及食品安全的案件。1.明確懲治食品安全犯罪的具體要求2010年9月，最高人民法院等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，著力解決食品非法添加問題，從案件查處、行刑對(duì)接[14]、信息發(fā)布等方面對(duì)食品安全犯罪問題進(jìn)行規(guī)制。2011年5月，最高人民檢察院下發(fā)通知，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)圍繞乳制品、食用油、肉制品和食品添加劑等重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)肅查辦九類職務(wù)犯罪：國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，違法為不符合食品安全生產(chǎn)條件的公司企業(yè)辦理生產(chǎn)經(jīng)營和衛(wèi)生許可證、濫用公司監(jiān)管職責(zé)的瀆職犯罪；徇私舞弊，放縱制售偽劣、有毒有害食品的瀆職犯罪；不移交刑事案件的瀆職犯罪；偽造食品檢驗(yàn)及動(dòng)植物檢疫結(jié)果的瀆職犯罪；不認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，造成重大食品污染事故發(fā)生的環(huán)境監(jiān)管失職犯罪；濫用職權(quán)、玩忽職守，導(dǎo)致重大食品安全監(jiān)管事故發(fā)生的瀆職犯罪；幫助犯罪分子逃避處罰，充當(dāng)黑惡勢(shì)力和有組織犯罪的“保護(hù)傘”的犯罪；索賄受賄的犯罪；食品生產(chǎn)經(jīng)營者拉攏腐蝕國家機(jī)關(guān)工作人員的行賄犯罪。同月，最高人民法院下發(fā)通知，從法律適用、刑罰判處等方面明確了各級(jí)人民法院審理危害食品安全相關(guān)職務(wù)犯罪案件的原則。通知指出：各級(jí)人民法院要認(rèn)真研究疑難案件的法律適用問題，準(zhǔn)確適用罪名；要綜合考慮犯罪分子的主觀惡性、犯罪手段、犯罪數(shù)額、危害后果、惡劣影響等因素，依法準(zhǔn)確裁量刑罰；要從嚴(yán)把握對(duì)犯罪分子適用緩免刑的條件，對(duì)依法必須適用緩刑的，可以同時(shí)宣告禁止令；要從嚴(yán)懲處涉及食品安全的職務(wù)犯罪；要強(qiáng)化能動(dòng)司法，推動(dòng)完善食品安全犯罪防治體系。2.加大食品安全犯罪的司法打擊力度根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以食品安全罪追究刑事責(zé)任的案件數(shù)量及生效判決人數(shù)如下：2008年，全國審理生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品和有毒、有害食品案件84件，生效判決人數(shù)101人；2009年，審結(jié)148件，生效判決人數(shù)208人；2010年，審結(jié)119件，生效判決人數(shù)162人。2011年，各級(jí)人民法院共審結(jié)生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品，生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生（安全）標(biāo)準(zhǔn)食品等案件333件，刑事處罰416人，其中286人被判處有期徒刑、無期徒刑和死刑緩期執(zhí)行，還有部分涉及危害食品安全的案件依法以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪，非法經(jīng)營罪等罪名從重處罰。來自公安、檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示：2011年，各級(jí)公安機(jī)關(guān)共偵破食品安全類犯罪案件5200余起，抓獲涉案人員7000余人；2011年，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共依法從快批捕制售有毒有害食品等犯罪嫌疑人1801人，提起公訴1254人。[15]結(jié)合以上數(shù)據(jù)，有兩點(diǎn)需要加以特別解釋：其一，2009年，以食品安全罪追究刑事責(zé)任的案件數(shù)量同比大幅攀升，這主要與2008年“三聚氰胺”奶粉事件爆發(fā)以后司法層面加大打擊食品安全犯罪的力度有關(guān)。其二，2010年，以食品安全罪追究刑事責(zé)任的案件數(shù)量同比減少，主要是大量的食品安全犯罪案件以“生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪”立案審理所致。2011年以來，全國法院系統(tǒng)加大案件審理和打擊力度，對(duì)食品安全犯罪行為的打擊呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)。以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、生產(chǎn)銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪、生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪、生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、非法經(jīng)營罪、玩忽職守罪等罪名追究食品安全犯罪分子的刑事責(zé)任，并通過適時(shí)公布典型案例的方式發(fā)揮司法的威懾作用。其中有：①河南“瘦肉精”案件，已判決48人，其中判處死刑緩期執(zhí)行1人，無期徒刑1人；②山西、河北兩地問題乳粉案件，共判處4起，涉及14人，其中判處無期徒刑2人，10～15年有期徒刑4人；③昌黎假葡萄酒案件，已判決9人，主犯被判處無期徒刑，涉案的3家造假企業(yè)分別被判處200萬～400萬元不等的罰金；④遼寧亞硝酸鹽熟食中毒案件，4名被告人分別被判處無期徒刑或10～15年不等的有期徒刑；⑤無錫假牛肉案件，已判決24人，主犯被判處有期徒刑15年，同案犯分別被并處5萬～180萬元不等的罰金。（六）中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)《食品安全法》專設(shè)“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”一章，明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《食品安全法》及其《實(shí)施條例》的要求，衛(wèi)生部將現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況如下。一是建設(shè)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的組織機(jī)構(gòu)。組建第一屆食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，制定委員會(huì)章程、委員會(huì)及其秘書處工作制度。委員會(huì)下設(shè)污染物、微生物、食品添加劑、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、營養(yǎng)與特殊膳食食品、食品產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范、食品相關(guān)產(chǎn)品、檢驗(yàn)方法與規(guī)程10個(gè)分委會(huì)。二是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理和制修訂規(guī)范。先后出臺(tái)《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目管理規(guī)定》、《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等規(guī)范性文件，為標(biāo)準(zhǔn)清理和整合工作提供行為準(zhǔn)則和規(guī)范依據(jù)。三是加快整合、完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理體系。重點(diǎn)對(duì)糧食、植物油、肉制品、乳與乳制品、酒類、調(diào)味品、飲料等食品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整合，廢止和調(diào)整了一批標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，穩(wěn)妥處理現(xiàn)行食品標(biāo)準(zhǔn)間交叉、重復(fù)、矛盾的問題。衛(wèi)生部新公布國家標(biāo)準(zhǔn)276項(xiàng)，參照國際標(biāo)準(zhǔn)指定質(zhì)量要求、檢驗(yàn)方法等112項(xiàng)，包括68項(xiàng)乳品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和食品添加劑、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充完善了食品包裝材料標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，廢止了食品中鋅、銅、鐵限量標(biāo)準(zhǔn)，取消了食品污染物限量標(biāo)準(zhǔn)中的硒指標(biāo)。公布速凍面米制品、不銹鋼制品等重點(diǎn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，制定、指定216項(xiàng)食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。修訂公布食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了23類2314種食品添加劑的使用范圍、用量，依法撤銷了過氧化苯甲酰、過氧化鈣等39種食品添加劑。公布了107項(xiàng)包裝材料用樹脂名單，公告禁止雙酚A用于嬰幼兒奶瓶生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)部新制定農(nóng)業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)604項(xiàng)。省級(jí)衛(wèi)生部門也根據(jù)自身情況，加快地方標(biāo)準(zhǔn)的修制定，比如山東省和上海市出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)管理細(xì)則，重慶市公布了首個(gè)花椒產(chǎn)業(yè)食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國已經(jīng)基本建立了以食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)為核心，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，現(xiàn)有食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)已有1829項(xiàng)、地方標(biāo)準(zhǔn)1200余項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)3100余項(xiàng)。三中國食品安全總體狀況（一）食品安全監(jiān)管體制2004年的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》確立了食品安全領(lǐng)域按照種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)各由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的分段監(jiān)管體制。但這種體制很容易造成監(jiān)管職責(zé)的交叉與空白以及監(jiān)管部門之間的相互推諉。2009年的《食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)；國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故；國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理。2010年2月，國務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室，具體承擔(dān)委員會(huì)的日常工作。同年12月，中央編辦發(fā)文明確國務(wù)院食品安全辦的主要職責(zé)是：組織貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于食品安全工作方針政策，組織開展重大食品安全問題的調(diào)查研究；組織擬訂國家食品安全規(guī)劃；推動(dòng)健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、完善綜合監(jiān)管制度；督促檢查國務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，并負(fù)責(zé)考核評(píng)價(jià)；組織開展食品安全重大整頓治理和聯(lián)合檢查行動(dòng)；組織擬訂國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案，監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)重大食品安全事故處置及責(zé)任調(diào)查處理工作。國務(wù)院食品安全辦下設(shè)綜合司、協(xié)調(diào)指導(dǎo)司、監(jiān)督檢查司、應(yīng)急管理司4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2011年11月，中央編辦再次發(fā)文，將原來由衛(wèi)生部承擔(dān)的食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查和統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息三項(xiàng)職責(zé)劃入國務(wù)院食品安全辦，并增設(shè)政策法規(guī)司、宣傳與科技司。國務(wù)院食品安全辦朝著實(shí)體化運(yùn)作的趨勢(shì)日趨明顯。國務(wù)院食品安全辦2011年將工作重點(diǎn)放在食品安全專項(xiàng)整治、食品安全問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制建設(shè)和綜合協(xié)調(diào)體制建設(shè)方面，具體包括在食用農(nóng)產(chǎn)品環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工和進(jìn)出口環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)采取綜合監(jiān)管措施，加強(qiáng)乳制品、食用油、保健食品、鮮肉和肉制品、食品添加劑、酒類的綜合治理，監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)食品安全管理制度，鼓勵(lì)支持食品企業(yè)推廣應(yīng)用先進(jìn)管理制度和技術(shù)，提高食品行業(yè)自律水平，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)，加大行政執(zhí)法和責(zé)任追究力度，提高食品安全應(yīng)急能力，加大食品安全宣傳培訓(xùn)力度，充分發(fā)揮社會(huì)和媒體的監(jiān)督作用。在地方層面，全國31個(gè)省、區(qū)、市（不包括港、澳、臺(tái)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及大部分市、縣都已建立了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。河北、吉林、山東、河南、四川、云南等省級(jí)政府還單設(shè)了辦事機(jī)構(gòu)，并要求本省各市、縣也單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。長沙、常德、株洲市食品安全委員會(huì)主任由市長擔(dān)任，市委書記任委員會(huì)顧問；在市政府設(shè)立食品安全辦，主任由分管秘書長擔(dān)任。青島市食品安全委員會(huì)主任由市長擔(dān)任；在政府辦公廳設(shè)立食品安全辦，主任由分管秘書長擔(dān)任。河北省食品安全辦下設(shè)食品安全稽查大隊(duì)，編制30名，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督檢查及違法案件的調(diào)查處理。一些地方政府加大基層食品安全工作能力建設(shè)的力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)、村設(shè)立食品安全監(jiān)督員、信息員和協(xié)防員，由獸醫(yī)站、農(nóng)技推廣站、工商所等基層機(jī)構(gòu)分片包干，并與公安派出所建立警務(wù)協(xié)作機(jī)制，切實(shí)將食品安全工作落實(shí)到鄉(xiāng)村、街道和社區(qū)，確保每一個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營者都有人負(fù)責(zé)監(jiān)管。各地區(qū)采取多種措施落實(shí)地方政府責(zé)任，一方面，一些省級(jí)政府，如北京、上海、浙江、福建、廣東、廣西等地政府將食品安全工作納入績效考核指標(biāo)；另一方面，有關(guān)部門加大對(duì)失職、瀆職等違法違紀(jì)人員的責(zé)任追究力度。2011年，監(jiān)察部門在糾風(fēng)和執(zhí)法監(jiān)察工作中，在全國共查處食品安全問題5975件，責(zé)任追究3895人；[16]全國共有122名國家工作人員因食品安全問題受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，全國檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樯婕皣夜ぷ魅藛T的食品安全職務(wù)犯罪37起57人，其中貪污受賄犯罪17起18人，瀆職犯罪20起39人。[17]但由于少數(shù)地方政府和部門片面追求經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，個(gè)別監(jiān)管部門和人員玩忽職守、濫用職權(quán)等原因，致使某些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有機(jī)可乘并鋌而走險(xiǎn)，肆意制售不安全食品，危害人民健康。在源頭監(jiān)管方面，基層監(jiān)管人員不足，監(jiān)管手段單一，設(shè)備落后，難以適應(yīng)新形勢(shì)下監(jiān)管工作的需要。畜禽飼養(yǎng)過程中濫用飼料添加劑、濫用增白劑和保鮮劑、濫用食用色素、非法使用“瘦肉精”、用非食用物質(zhì)加工食品等情況時(shí)有發(fā)生。（二）食品安全專項(xiàng)整治2011年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》。截至同年9月，全國農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)共出動(dòng)執(zhí)法人員352.5萬余人次，檢查相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位669.3萬余戶次，取締、關(guān)閉各類違規(guī)違法企業(yè)5000余家，行政處罰立案1.8萬余起，移送司法機(jī)關(guān)435起。全國公安機(jī)關(guān)共破獲食品非法添加案件1200余起，抓獲犯罪嫌疑人2000余名。[18]其中，在“瘦肉精”破案會(huì)戰(zhàn)中，各地共偵破案件120起，抓獲涉案人員980多名，查獲大批“瘦肉精”成品；廣東偵辦的5起塑化劑案件全部偵破，共抓獲犯罪嫌疑人16名；沈陽公安機(jī)關(guān)組織打掉多處“問題豆芽”黑窩點(diǎn)，查獲“問題豆芽”40余噸，刑事拘留非法加工人員12名。專項(xiàng)整治期間查處的案件中，主要反映出以下特征。一是違法犯罪行為更為隱蔽。從已查明的非食用物質(zhì)和禁用物質(zhì)生產(chǎn)源頭看，其生產(chǎn)線、黑窩點(diǎn)很多是隱藏于已取得相關(guān)注冊(cè)登記和生產(chǎn)許可的化工廠等單位，并采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的銷售方式，生產(chǎn)銷售行為極為隱蔽，如湖北襄樊某精細(xì)化工公司、浙江奉化某生化科技公司等，以將車間外租或直接入股方式生產(chǎn)“瘦肉精”。二是違法犯罪手法花樣翻新。湖南在排查中發(fā)現(xiàn)的“瘦肉精”新品種線索，就是把以前不常見的苯乙醇胺A添加到飼料里；重慶破獲的“染色花椒”案中，發(fā)現(xiàn)犯罪分子以羅丹明B替代蘇丹紅，這些不斷翻新的手法都是為了蒙蔽檢查人員，逃避打擊。三是利益驅(qū)動(dòng)明顯，誠信缺失嚴(yán)重。生產(chǎn)源頭、獸藥店、販運(yùn)商、屠宰場(chǎng)、肉品銷售商及養(yǎng)殖戶都是以利益最大化為目的，相互掩飾、串通共謀，加大了案件查辦的難度。四是一些專業(yè)技術(shù)人員參與違法犯罪。非食用物質(zhì)生產(chǎn)源頭的犯罪分子基本具有醫(yī)藥、化工專業(yè)知識(shí)背景，甚至有科研人員作為技術(shù)支撐，如河南“瘦肉精”案件主犯劉襄就有化工制藥專業(yè)背景；湖北“4?25”瘦肉精案件中，“瘦肉精”配方由安徽高校的一名教授研制；湖南“7?11”瘦肉精案件中，“瘦肉精”配方來自駐四川某科研機(jī)構(gòu)。（三）食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)（1）基本情況食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的主要目的在于全面掌握和分析食品中主要污染物及有害因素的污染水平和趨勢(shì)，確定危害因素的分布和可能來源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。同時(shí)，評(píng)價(jià)食品生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)的污染控制水平與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和效力，為開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、采取有針對(duì)性的控制措施提供科學(xué)依據(jù)。從2010年開始，衛(wèi)生部每年會(huì)同工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家食品藥品監(jiān)管局等部門共同制定年度國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，采取常規(guī)監(jiān)測(cè)與專項(xiàng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式，對(duì)食品中的污染物和有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)。常規(guī)監(jiān)測(cè)是針對(duì)消費(fèi)量大、流通廣的食品，由分布在31個(gè)省、區(qū)、市（不包括港、澳、臺(tái)）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開展大規(guī)模監(jiān)測(cè)；專項(xiàng)監(jiān)測(cè)是針對(duì)我國近期發(fā)生的重大食品安全事件涉及的食品或者為確定污染原因等特定目的，由指定的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)開展專門性監(jiān)測(cè)。到目前為止，我國已初步建立由31個(gè)省級(jí)、218個(gè)地市級(jí)食品污染物監(jiān)測(cè)點(diǎn)和312個(gè)縣級(jí)食源性疾病監(jiān)測(cè)點(diǎn)組成的全國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；設(shè)置化學(xué)污染物和食品中非法添加物以及食源性致病微生物監(jiān)測(cè)點(diǎn)1196個(gè)，在416個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主動(dòng)監(jiān)測(cè)食源性異常病例或健康事件。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)范圍已擴(kuò)大到138個(gè)主要大中城市，監(jiān)測(cè)種類達(dá)到六大類101個(gè)品種，監(jiān)測(cè)指標(biāo)86項(xiàng)；全國共有5130家符合資質(zhì)的食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。（2）監(jiān)測(cè)內(nèi)容①食品化學(xué)性污染物和有害因素監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)項(xiàng)目共91項(xiàng)，包括食品中的農(nóng)藥、獸藥、有害元素、真菌毒素、食品添加劑、非法添加物質(zhì)、食品加工過程中形成的有害物質(zhì)以及食品包裝材料和食品添加劑中的有害物質(zhì)等。②食源性致病微生物監(jiān)測(cè)。常規(guī)監(jiān)測(cè)包括10類食品12種微生物指標(biāo)；專項(xiàng)監(jiān)測(cè)包括3種動(dòng)物9種不同的樣本種類，共4種微生物指標(biāo)。③食源性疾病監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)內(nèi)容包括疑似食源性異常病例/異常健康事件和食源性疾?。òㄊ澄镏卸荆＃?）存在問題①各食品安全監(jiān)管部門都投入大量的人力、財(cái)力、物力建設(shè)數(shù)量不等的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，但檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃性不強(qiáng)，相互之間缺乏有效的合作，甚至一些機(jī)構(gòu)只是低水平的復(fù)制，特色不突出且同質(zhì)化傾向明顯，必要的高端設(shè)備卻無力投入，造成檢驗(yàn)資源浪費(fèi)和檢測(cè)能力難以提高的被動(dòng)局面。②產(chǎn)品重復(fù)抽檢，檢測(cè)結(jié)果不共享，食品安全信息發(fā)布不統(tǒng)一，檢測(cè)方法和適用標(biāo)準(zhǔn)不一致，檢測(cè)結(jié)果數(shù)據(jù)深入利用程度不高，不僅造成資源浪費(fèi)，損害了食品安全工作的科學(xué)性，而且影響了政府工作的權(quán)威性，加深了人民群眾對(duì)食品安全的不信任感。2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（1）基本情況《〈食品安全法〉實(shí)施條例》規(guī)定：有下列情形之一的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作：一是為制定或者修訂食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；二是為確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)品種需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；三是發(fā)現(xiàn)新的可能危害食品安全的因素的；四是需要判斷某一因素是否構(gòu)成食品安全隱患的；五是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)為需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他情形。為有序開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，衛(wèi)生部組建了國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，其主要職責(zé)是：承擔(dān)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，參與制訂與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估計(jì)劃，擬定國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)則，解釋食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估交流，承擔(dān)衛(wèi)生部委托的其他風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)任務(wù)。此外，衛(wèi)生部還會(huì)同工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局和國家食品藥品監(jiān)管局制定《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估原則、評(píng)估范圍、評(píng)估程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。（2）評(píng)估實(shí)踐最近幾年，衛(wèi)生部門先后對(duì)油炸食品中的丙烯酰胺、海藻中的有機(jī)砷、糧食中的硒、面粉中的過氧化苯甲酰、蒸餾酒中的雜醇油、嬰幼兒配方奶粉中的碘、PVC保鮮膜中的加工助劑、食品中的蘇丹紅和濾油粉、多寶魚中的孔雀石綠和氯霉素，以及阜陽劣質(zhì)奶粉、海城豆奶、肯德基煎炸油等進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2008年在處置三鹿“三聚氰胺”奶粉事件中，我國參考國外對(duì)三聚氰胺的毒理學(xué)評(píng)估數(shù)據(jù)，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定了三聚氰胺臨時(shí)管理限量值。國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)成立后，針對(duì)國內(nèi)外食品安全熱點(diǎn)問題進(jìn)行研究，相繼完成了《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》、《疑似性早熟事件后期應(yīng)對(duì)工作建議》、《小龍蝦致橫紋肌溶解癥風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》、《標(biāo)示紫砂食飲具溶出元素的初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》等一系列報(bào)告，為風(fēng)險(xiǎn)交流提供了可靠信息，為政府部門制定防控措施提供了科學(xué)依據(jù)，對(duì)保障消費(fèi)者健康和穩(wěn)定公眾情緒起到了重要作用。（3）國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心2011年9月，國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心在北京掛牌成立，填補(bǔ)了我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域長期以來缺乏專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)造成的空白。評(píng)估中心作為國家級(jí)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、交流和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)支持工作。評(píng)估中心的業(yè)務(wù)技術(shù)部門包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)交流、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、參比實(shí)驗(yàn)室、數(shù)據(jù)信息分析等單元。目前，評(píng)估中心在各地設(shè)有300多個(gè)監(jiān)測(cè)區(qū)域，在超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等處有大量采樣點(diǎn)。評(píng)估中心采用理事會(huì)決策監(jiān)督管理模式。衛(wèi)生部是評(píng)估中心的理事長單位和舉辦單位，負(fù)責(zé)評(píng)估中心的黨務(wù)、行政、后勤等日常事務(wù)。國務(wù)院食安辦、農(nóng)業(yè)部為副理事長單位，國家工商總局、國家質(zhì)檢總局、國家食品藥品監(jiān)管局等部門為理事單位。理事會(huì)成員還有醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品等領(lǐng)域的專家和服務(wù)對(duì)象代表等。成立評(píng)估中心是實(shí)現(xiàn)食品安全“預(yù)防為主、科學(xué)管理”的重要舉措，中心的主要工作目標(biāo)是主動(dòng)研究分析食品安全風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)和規(guī)律，充分發(fā)揮專家的作用，積極參與食品安全科學(xué)決策，努力提高政府食品安全科學(xué)管理水平，充分吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在國際上的影響力。（四）食物中毒監(jiān)測(cè)2010年，我國蔬菜、禽畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品監(jiān)測(cè)總體合格率分別為96.8%、99.6%和96.7%，23大類3800多種加工食品的抽檢批次合格率為94.6%，出口食品合格率達(dá)99.8%以上，全年未發(fā)生重大食品安全事故?！笆晃濉逼陂g，我國食物中毒報(bào)告起數(shù)和中毒人數(shù)都呈明顯下降趨勢(shì)，食品安全形勢(shì)總體保持平穩(wěn)。1.食物中毒事件報(bào)告[19]2006～2010年食物中毒總體情況如表2所示。表22006～2010年食物中毒總體情況2008～2010年食物中毒原因分類情況如表3所示。表32008～2010年食物中毒原因分類情況2008～2010年食物中毒場(chǎng)所分類情況如表4所示。表42008～2010年食物中毒場(chǎng)所分類情況2.中毒情況分析（1）中毒原因從食物中毒原因看，微生物性食物中毒事件的報(bào)告起數(shù)和中毒人數(shù)最多。微生物性食物中毒主要是由食品儲(chǔ)存、加工不當(dāng)導(dǎo)致食品變質(zhì)或受污染等因素引起的，與食品加工及銷售環(huán)節(jié)衛(wèi)生條件差、公眾的食品安全意識(shí)薄弱、食品安全知識(shí)缺乏等密切相關(guān)。（2）中毒人數(shù)有毒動(dòng)植物引起的食物中毒事件報(bào)告死亡人數(shù)最多，其中誤食毒蘑菇引起的食物中毒事件占較大比例。例如，2008年毒蘑菇中毒共發(fā)生40起，264人中毒，58人死亡，占食物中毒總死亡人數(shù)的37.66%，病死率達(dá)21.97%。毒蘑菇中毒的原因多為農(nóng)村群眾缺乏鑒別知識(shí)和能力，自行采摘野蘑菇后誤食引起食物中毒。（3）中毒場(chǎng)所從食物中毒發(fā)生場(chǎng)所看，2009年和2010年發(fā)生在家庭的食物中毒事件報(bào)告起數(shù)和死亡人數(shù)最多。家庭食物中毒多發(fā)生于農(nóng)村地區(qū)，且病死率較高，主要原因是農(nóng)村地區(qū)群眾缺乏基本的食品安全知識(shí)和良好的衛(wèi)生習(xí)慣，同時(shí)基層醫(yī)療救治條件有限，交通不便，重癥中毒病例難以得到及時(shí)有效的救治。（五）食品事件與安全形勢(shì)近年來，頻發(fā)的食品安全事件在一定程度上深刻地影響著社會(huì)公眾對(duì)我國食品安全的信心。類似“三聚氰胺”奶粉事件、雙匯“瘦肉精”事件等重大食品安全事件的爆發(fā)，在對(duì)具體企業(yè)甚至行業(yè)的存亡興衰產(chǎn)生重要影響的同時(shí)，也對(duì)新形勢(shì)下公共治理水平和制度設(shè)計(jì)提出更高要求。食品安全事件經(jīng)由媒體的密集報(bào)道所產(chǎn)生的“銘印效果”，更是容易在社會(huì)不同階層積聚對(duì)食品安全現(xiàn)狀的不滿和擔(dān)憂。如果將食品安全事件的爆發(fā)視為食品安全領(lǐng)域一個(gè)個(gè)制度短板的暴露，那么如何“經(jīng)由事件來認(rèn)識(shí)和解決難題”，汲取事件本身以及事件處置過程所累積的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，則是提升食品安全水平的關(guān)鍵一環(huán)。本文對(duì)近幾年食品安全事件進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和分析，并選取其中的10個(gè)典型事件從不同角度進(jìn)行了解讀和分析?？傮w而言，我國食品安全事件呈現(xiàn)社會(huì)影響大、民眾關(guān)注度高、事件傳導(dǎo)效應(yīng)明顯、食品行業(yè)領(lǐng)域問題點(diǎn)多發(fā)等特點(diǎn)。這些問題反映了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期“經(jīng)濟(jì)容易失控、社會(huì)容易失序、社會(huì)心理容易失衡、社會(huì)道德和倫理價(jià)值體系亟待重建”的客觀現(xiàn)實(shí)。通過對(duì)事件的回顧和分析，我們認(rèn)為以下幾點(diǎn)原因?qū)е挛覈称肥录覍野l(fā)生。一是我國食品安全信用體系尚未建成，加之食品違法行為違法成本較低，導(dǎo)致部分企業(yè)在利益驅(qū)動(dòng)和僥幸心理驅(qū)使下進(jìn)行著喪失商業(yè)道德以至違法犯罪的活動(dòng)，如“河北昌黎假葡萄酒事件”。二是我國食品安全控制體系中，尤以風(fēng)險(xiǎn)交流為薄弱環(huán)節(jié)。政府、企業(yè)、媒體、公眾之間有關(guān)食品安全知識(shí)和信息的交流存在渠道不通暢、認(rèn)識(shí)錯(cuò)位等情況。民眾食品安全知識(shí)知曉率低，以及對(duì)食品安全問題的憂懼心理，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)食品安全事件的發(fā)生產(chǎn)生過度反應(yīng)，其“漣漪效應(yīng)”往往使消極影響擴(kuò)大到政治和經(jīng)濟(jì)等更廣泛的層面，如“西瓜膨大劑事件”。三是我國食品安全預(yù)警機(jī)制的不完善，使許多可以預(yù)防的事件不斷積累和發(fā)展，最終釀成危機(jī)事件，如“三聚氰胺”奶粉事件。四是食品安全宣傳教育工作機(jī)制尚需健全，針對(duì)食品監(jiān)管人員、食品從業(yè)人員和公眾及媒體的全方位“大宣傳”格局有待完善；實(shí)際工作中食品安全宣傳教育的實(shí)用性、針對(duì)性較弱；食品安全宣傳教育考核評(píng)價(jià)體系尚未建立，全社會(huì)的食品安全意識(shí)和食品安全法制意識(shí)亟須提高。五是食品安全源頭治理亟待加強(qiáng)，化肥、農(nóng)藥、獸藥、生長調(diào)節(jié)劑等農(nóng)用化學(xué)品的濫用或者使用不當(dāng)，從源頭上給食品安全帶來極大隱患，對(duì)人體造成巨大危害，如“海南豇豆事件”。食品安全事件本身及其處置過程，為我國食品安全公共政策制定和完善提供了重要參考和借鑒。我們要努力提高政府監(jiān)管能力，強(qiáng)化食品企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和誠信意識(shí)，提高公眾對(duì)食品事件的應(yīng)對(duì)能力，有效降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，減少或避免食品事件的發(fā)生。四近年來涉及食品問題的重要事件（一）三聚氰胺奶粉事件2008年9月11日，石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司承認(rèn)其生產(chǎn)的部分嬰幼兒配方奶粉受到化學(xué)品三聚氰胺的污染，隨后全國有22家企業(yè)的69批次產(chǎn)品被檢出含量不同的三聚氰胺。該事件導(dǎo)致29.6萬名兒童出現(xiàn)腎結(jié)石等泌尿系統(tǒng)異常癥狀，其中5.19萬名兒童送院治療，6名兒童死亡；12名被告分別被判處有期徒刑、無期徒刑、死刑，三鹿集團(tuán)被科以4000余萬元重罰。早在2007年3月，我國出口飼料就造成美國寵物三聚氰胺中毒，引發(fā)了當(dāng)年全國轟轟烈烈的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治活動(dòng)，但未能引起養(yǎng)殖場(chǎng)、飼料廠、國內(nèi)加工企業(yè)和監(jiān)管部門的重視，以致釀成“三聚氰胺”奶粉事件?！叭矍璋贰蹦谭凼录蔀橹袊称钒踩珕栴}的集中爆發(fā)點(diǎn)，引發(fā)了中國食品安全方面的四大危機(jī)：一是企業(yè)的誠信危機(jī)，二是奶農(nóng)的養(yǎng)殖信心危機(jī)，三是消費(fèi)者的信心危機(jī)，四是政府的公信力危機(jī)。這些危機(jī)迄今仍然存在，對(duì)中國食品安全管理發(fā)生了深遠(yuǎn)影響。（二）雙匯瘦肉精事件2011年3月15日，央視曝光添加“瘦肉精”的生豬流入河南濟(jì)源雙匯食品有限公司和南京等地的豬肉銷售市場(chǎng)。該事件使得河南雙匯集團(tuán)遭受重創(chuàng)，一時(shí)間，全國商場(chǎng)超市中，“雙匯”品牌的肉制品全部下架，公司股價(jià)跌停?！笆萑饩笔录毓夂?，最高人民檢察院高度重視，派出工作組赴河南督促查辦事件背后有關(guān)行政管理、行政執(zhí)法工作人員濫用職權(quán)、失職瀆職等職務(wù)犯罪。另外，有關(guān)部門已對(duì)涉嫌生產(chǎn)、銷售和使用“瘦肉精”的違法犯罪嫌疑人采取了強(qiáng)制措施，對(duì)涉嫌失職的公職人員進(jìn)行調(diào)查取證。7月25日，河南“瘦肉精”案件在焦作市中級(jí)人民法院公開審理，8名被告分別被一審判處有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期執(zhí)行。雙匯集團(tuán)打著“十八道檢驗(yàn)、十八道放心”的廣告語，卻被檢測(cè)出“瘦肉精”，讓本來就已經(jīng)十分脆弱的市場(chǎng)信心進(jìn)一步下降。雙匯集團(tuán)在開辟市場(chǎng)獲得大量利潤的同時(shí)，未有效采取措施加強(qiáng)對(duì)上游生豬產(chǎn)業(yè)鏈的審核，堵住食品安全的源頭漏洞，食品安全責(zé)任意識(shí)淡薄，置消費(fèi)者的健康于不顧，最終付出了沉重的代價(jià)，也使中國食品企業(yè)再次陷入誠信危機(jī)的深淵之中。這一事件暴露出我國食品安全監(jiān)管體制的嚴(yán)重弊端和制度設(shè)計(jì)不合理。一是多頭管理，效率低下。從飼料、獸藥生產(chǎn)到生豬飼養(yǎng)、流通、屠宰、銷售等環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)等多個(gè)部門。眾多監(jiān)管部門在職責(zé)上重疊交叉，造成監(jiān)管責(zé)任不清，一旦發(fā)生事故，難以問責(zé)。二是地方保護(hù)主義。由于豬肉產(chǎn)品一般主要供應(yīng)外地市場(chǎng)，使有些地方的政府部門缺乏監(jiān)管的積極性。三是執(zhí)法方式不當(dāng)，往往在重大安全事件發(fā)生之后開展“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，缺乏長效機(jī)制。（三）多寶魚藥物殘留超標(biāo)事件2006年11月17日，上海市食品藥品監(jiān)督管理局向社會(huì)發(fā)布了市售多寶魚藥物殘留超標(biāo)的消費(fèi)警示，提醒廣大市民謹(jǐn)慎購買、食用藥物殘留超標(biāo)的多寶魚。警示發(fā)布后，央視《晚間新聞》、央視《新聞30分》、新華每日電訊等作了相關(guān)報(bào)道，北京、杭州等地相繼“封殺”多寶魚，使多寶魚產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響，全國范圍多寶魚滯銷，銷量和價(jià)格直線下降，大量養(yǎng)殖戶破產(chǎn)，由此引發(fā)了波及多寶魚養(yǎng)殖、流通和消費(fèi)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的全國性食品安全事件。由于公眾食品專業(yè)知識(shí)背景的缺乏和我國食品風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制的欠缺，使得這樣一項(xiàng)屬于政府監(jiān)管部門例行工作范疇的消費(fèi)警示活動(dòng)，釀成了影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的食品安全事件，使上海有關(guān)方面受到山東等地多寶魚養(yǎng)殖戶的責(zé)難，同時(shí)也使得國內(nèi)其他地區(qū)的監(jiān)管部門在是否發(fā)布某類產(chǎn)品的消費(fèi)警示問題上踟躕不前。由此可見，構(gòu)建通暢有效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，需要政府監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)、公眾的共同參與和相互理解。近年來，在國內(nèi)發(fā)生的多起食品安全事件中，消費(fèi)者往往聽不到科學(xué)、正面的信息，也不能及時(shí)得到政府部門發(fā)布的權(quán)威信息。政府的交流缺位或者薄弱的交流力度給媒體以炒作的機(jī)會(huì)，從而產(chǎn)生“漣漪效應(yīng)”，導(dǎo)致消費(fèi)者認(rèn)識(shí)更加混亂，使消極影響擴(kuò)大到政治和國際貿(mào)易等更廣泛的層面。造成這種情況的原因主要有三：一是政府不能及時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)交流工作，反應(yīng)速度慢，信息不完整；二是部分媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體，對(duì)大部分并不足以給消費(fèi)者健康造成危害的食品安全事件夸大炒作，誤導(dǎo)消費(fèi)者，造成不必要的社會(huì)恐慌；三是消費(fèi)者對(duì)食品安全問題存在誤解，如要求食品安全零風(fēng)險(xiǎn)，重視化學(xué)性污染而忽視食源性疾病，將假冒偽劣食品問題籠統(tǒng)等同于食品安全問題等。（四）河北昌黎假葡萄酒事件2010年12月23日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目曝光了河北省昌黎縣少數(shù)葡萄酒生產(chǎn)企業(yè)制假售假行為，引發(fā)全國消費(fèi)者對(duì)昌黎葡萄酒業(yè)的質(zhì)疑。事件曝光后，河北省政府組成督導(dǎo)組，全面參與和督導(dǎo)整個(gè)事件的處置。同時(shí)，河北省質(zhì)監(jiān)局召開全省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)酒類生產(chǎn)企業(yè)排查整頓行動(dòng)緊急視頻會(huì)議，對(duì)立即開展酒類生產(chǎn)企業(yè)排查整頓行動(dòng)進(jìn)行了部署。秦皇島市委、市政府成立專案工作組，奔赴昌黎等地開展調(diào)查取證。截至2010年12月26日，已刑事拘留涉案人員6人，封存企業(yè)賬戶16個(gè)，凍結(jié)資金283.4萬元。在5家被曝光的葡萄酒企業(yè)中，其中昌黎野力葡萄釀酒有限公司、昌黎更好酒業(yè)有限公司、昌黎嘉華葡萄釀酒有限公司3家企業(yè)造假制劣、仿冒侵權(quán)違法行為的事實(shí)基本查實(shí)。業(yè)內(nèi)人士表示，假冒偽劣葡萄酒在市場(chǎng)大行其道主要原因有兩個(gè)：一是葡萄酒利潤率高，另一個(gè)是造假成本低。此次事件不但對(duì)昌黎產(chǎn)區(qū)、國內(nèi)葡萄酒企業(yè)、葡萄酒行業(yè)的生存和發(fā)展造成了負(fù)面影響，而且嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的相關(guān)利益。此次事件的發(fā)生，折射出我國部分食品企業(yè)、行業(yè)自律缺位，社會(huì)責(zé)任缺失的現(xiàn)狀。企業(yè)是食品安全第一責(zé)任人的觀念尚未在食品企業(yè)、行業(yè)內(nèi)得到正確認(rèn)知和實(shí)踐。食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的樹立，既需要食品企業(yè)責(zé)任文化的建設(shè)、良好生產(chǎn)規(guī)范的切實(shí)貫徹落實(shí)等內(nèi)部因素發(fā)揮作用，也需要通過強(qiáng)化政府監(jiān)管力度、構(gòu)建食品安全企業(yè)信用體系和行業(yè)準(zhǔn)入退出機(jī)制等外部舉措來發(fā)揮作用。（五）西瓜膨大劑事件2011年5月，一則江蘇丹陽瓜農(nóng)因使用膨大劑致西瓜爆裂的新聞，引發(fā)了人們對(duì)于農(nóng)用化學(xué)品安全性的關(guān)注，并導(dǎo)致全國多地西瓜滯銷現(xiàn)象。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該瓜農(nóng)所施膨大劑的生產(chǎn)企業(yè)——山東綠德隆生物科技有限公司未經(jīng)工商部門登記注冊(cè)，在國家相關(guān)網(wǎng)站檢索不到該產(chǎn)品登記號(hào)。盡管該企業(yè)存在未經(jīng)工商登記注冊(cè)的違法違規(guī)行為，但膨大劑本身是經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)使用的農(nóng)藥產(chǎn)品，并通過了各類必需的試驗(yàn)，事實(shí)證明，適時(shí)施用合理劑量的膨大劑并不會(huì)對(duì)人體造成損害。丹陽西瓜爆裂事件是因施用時(shí)間不當(dāng)造成的，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，而非食品安全問題，更非公共安全問題。西瓜爆裂事件的啟示：食品突發(fā)事件發(fā)生后，基于不同的信息判斷和知識(shí)背景，不同主體針對(duì)同一問題會(huì)得出不同的認(rèn)識(shí)和判斷，并可能影響相關(guān)主體的后續(xù)行動(dòng)；在信息不對(duì)稱的情況下，人們基于對(duì)食品安全問題的擔(dān)憂和自身健康的重視，往往會(huì)采取“寧可信其有，不可信其無”的自我保護(hù)措施；政府在食品安全監(jiān)管中構(gòu)建暢通有效的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，通過公開政府信息、加大食品安全教育和培訓(xùn)力度等方式實(shí)現(xiàn)食品安全信息的共享和交流，是我國食品安全保障工作的重要環(huán)節(jié)。（六）海南豇豆事件2010年初，武漢市農(nóng)檢中心經(jīng)多次抽檢，均發(fā)現(xiàn)海南產(chǎn)豇豆含有禁用農(nóng)藥水胺硫磷。武漢市農(nóng)業(yè)局于同年2月向海南省農(nóng)業(yè)廳發(fā)出協(xié)查函，要求自函告之日起3個(gè)月內(nèi)停止豇豆進(jìn)入武漢市銷售；到期經(jīng)檢測(cè)合格后，方可再次進(jìn)入武漢市銷售。此后，各地均嚴(yán)控海南農(nóng)藥殘留超標(biāo)豇豆流入市場(chǎng)，對(duì)海南豇豆的價(jià)格和銷量影響很大。海南豇豆事件暴露出源頭監(jiān)管五大問題：一是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)體制機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)。以海南為例，18個(gè)市縣中僅三亞市農(nóng)業(yè)局設(shè)有質(zhì)量監(jiān)督科，很多市縣檢測(cè)設(shè)備缺乏，機(jī)構(gòu)、人員配備不足，監(jiān)管資源有限。二是農(nóng)資店規(guī)模小、經(jīng)營分散，市場(chǎng)監(jiān)管難度大，劇毒農(nóng)藥仍有流通的可能性。三是農(nóng)民科學(xué)用藥知識(shí)缺乏，違規(guī)、超劑量使用農(nóng)藥及使用劇毒、高毒農(nóng)藥的現(xiàn)象普遍存在。四是農(nóng)戶分散種養(yǎng)殖，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)范不統(tǒng)一、質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象普遍存在。五是各地農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度不一，小而散的生產(chǎn)現(xiàn)狀對(duì)農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的建設(shè)完善造成不利影響。（七）福壽螺事件2006年6月24日，北京友誼醫(yī)院確診首例廣州管圓線蟲病。6月27日，該院臨床醫(yī)生到蜀國演義餐廳調(diào)查，在其出售的涼拌福壽螺中檢測(cè)出廣州管圓線蟲幼蟲，同時(shí)上報(bào)宣武區(qū)疾控中心。之后，北京市衛(wèi)生局通報(bào)了淡水螺肉引發(fā)廣州管圓線蟲病的情況，要求餐飲單位立即停售生吃、半生吃淡水螺類食品。8月22日，北京市食品安全辦公室發(fā)出通知，對(duì)任何形式制作的福壽螺發(fā)出停售令，購進(jìn)、銷售福壽螺將面臨最高3萬元罰款。8月23日，蜀國演義餐廳召開新聞發(fā)布會(huì)，向廣大消費(fèi)者道歉，主動(dòng)承諾給予賠償。通過該事件，可以看出：其一，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍存在漏洞，相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)的整合和更新存在一定的滯后性，難以發(fā)揮國家標(biāo)準(zhǔn)在保證食品安全方面的積極作用。如現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)并未規(guī)定對(duì)福壽螺需進(jìn)行廣州管圓線蟲檢測(cè)。此外，雖然《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定，“有生食水產(chǎn)品習(xí)慣的地方，為保證食用安全，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門應(yīng)會(huì)同水產(chǎn)、商業(yè)部門制訂衛(wèi)生管理辦法，限制品種，嚴(yán)格遵守衛(wèi)生要求防止食物中毒”，但由于北京并非“有生食水產(chǎn)品習(xí)慣的地方”，因此這方面的管理措施幾乎是空白。其二，相關(guān)部門之間的信息溝通機(jī)制不通暢，食品安全信息部門化問題始終是困擾食品監(jiān)管的一個(gè)難題。在該事件中，疫情報(bào)告系統(tǒng)未能為衛(wèi)生行政執(zhí)法提供及時(shí)有效的信息，也未能使消費(fèi)者及時(shí)得到相關(guān)食品安全信息和疾病防治信息，導(dǎo)致不知情的患者延誤了病情。其三，監(jiān)管部門的檢驗(yàn)檢測(cè)等事前預(yù)防行為不到位，陷于被動(dòng)應(yīng)對(duì)的事后救濟(jì)。（八）地溝油事件2011年3月，何東平教授及其研究團(tuán)隊(duì)通過對(duì)武漢餐廚垃圾及地溝油狀況進(jìn)行調(diào)查，判斷“全國每年有200萬～