文化體制改革獲得配套政策強力支持

文化體制改革獲得配套政策強力支持

2008年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕114號，以下稱114號文件）。這個文件是在科學(xué)總結(jié)黨的十六大以來文化體制改革取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2003〕105號，以下稱105號文件）進行修訂而成的。文件的下發(fā)，標(biāo)志著文化體制改革的配套政策日益完善，對于推動文化體制改革工作向面上推開、向縱深發(fā)展，具有十分重大的意義。一改革配套政策對于推動文化體制改革、促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用深化文化體制改革，是黨的十六大作出的戰(zhàn)略部署。黨的十七大深刻闡述了文化建設(shè)的極端重要性，鮮明提出更加自覺更加主動地推動文化大發(fā)展大繁榮、興起社會主義文化建設(shè)新高潮、增強國家文化軟實力的戰(zhàn)略任務(wù)，對深化文化體制改革提出了更高、更新的要求。中央領(lǐng)導(dǎo)同志對制定文化體制改革配套政策十分重視。早在2003年初，中央政治局常委會研究文化體制改革試點工作時，明確提出要給予文化體制改革以政策支持，讓文化單位輕裝上陣。幾年來，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示，要求制定和完善改革配套政策，為文化體制改革提供強有力的政策支持。圍繞改革和發(fā)展的重點難點問題，國務(wù)院及相關(guān)職能部門相繼出臺了一系列政策文件，內(nèi)容涉及鼓勵經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、促進文化產(chǎn)品和服務(wù)出口、引導(dǎo)非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)、加強國有文化資產(chǎn)管理等。這些改革配套政策基本涵蓋了文化體制改革和發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2003年由中宣部會同中央和國務(wù)院有關(guān)部門制定，以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的105號文件，是最重要的改革配套政策。105號文件內(nèi)容豐富，涉及國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、資產(chǎn)處置、收入分配、社會保障、人員分流安置、財政稅收、投資融資、工商管理、價格等方面。近5年來，各級黨委、政府及相關(guān)職能部門深刻領(lǐng)會和把握105號文件的精神實質(zhì)，并在實施中不折不扣地貫徹執(zhí)行?？偟膩砜矗?05號文件的執(zhí)行情況較好，政策落實基本到位，改革配套政策充分發(fā)揮了杠桿和保障作用，有力地推動了改革發(fā)展。據(jù)粗略統(tǒng)計，2004～2007年的4年中，全國共有238家轉(zhuǎn)制試點單位（涵蓋2095家納稅單位）被核準享受105號文件規(guī)定的財稅政策，所獲得的減免稅額總計達68.34億元。從地區(qū)分布看，減免稅額超過2億元的省市有11個，包括北京、上海、浙江、廣東、遼寧、江蘇、安徽、福建、江西、湖南和四川，減免稅額占總額的85%。從行業(yè)分布看，新聞出版行業(yè)數(shù)量較多，包括整體轉(zhuǎn)制的出版企業(yè)41家、新華發(fā)行集團公司20家、報紙和期刊社19家，還有13家報業(yè)集團剝離經(jīng)營性資產(chǎn)組建的發(fā)行公司、14家報業(yè)集團將其所屬印刷廠轉(zhuǎn)制為企業(yè)。此外，文藝院團和演出中介23家、電影發(fā)行放映企業(yè)22家、影劇院19家、廣電網(wǎng)絡(luò)傳輸企業(yè)18家、電影制片廠4家、廣電集團剝離經(jīng)營性資產(chǎn)組建的專業(yè)公司15家。105號文件的貫徹落實，既有效地推動了轉(zhuǎn)企改制工作，也為轉(zhuǎn)制試點單位擴大規(guī)模、壯大實力、提高競爭力奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。5年來的實踐表明，105號文件對推動文化體制改革、促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了重大而又積極的貢獻，是一個在我國文化發(fā)展史上具有里程碑意義的文件。在貫徹落實105號文件的過程中，我們既加深了對宣傳文化經(jīng)濟政策地位和作用的認識，提高了政策水平，同時在如何貫徹好、落實好改革配套政策方面積累了許多寶貴經(jīng)驗，其中最重要的經(jīng)驗有三條。第一，扎實推動轉(zhuǎn)企改制工作，是貫徹落實好改革配套政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。凡是得到優(yōu)惠政策期限長、減免稅額多的單位，必然是轉(zhuǎn)企改制工作啟動早、行動快的單位；凡是政策落實得好的行業(yè)，必然是在改革中走在前列的行業(yè)；凡是政策落實得好的地區(qū)，必然是改革工作開展得較為深入的地區(qū)。這充分體現(xiàn)了“早改早受益”。第二，政府職能部門的積極配合和大力支持，是貫徹落實好改革配套政策的重要保障。改革配套政策屬于宣傳文化經(jīng)濟政策的范疇，政策的制定要依靠政府相關(guān)職能部門，政策的貫徹落實必須依靠政府相關(guān)職能部門。黨委和政府部門之間的工作合力，決定改革配套政策的執(zhí)行力；組織協(xié)調(diào)的力度，決定改革配套政策的貫徹落實程度；哪個地區(qū)的組織協(xié)調(diào)力度大，哪個地區(qū)的改革配套政策就貫徹落實得好。第三，從本地實際出發(fā)，創(chuàng)造性地理解和執(zhí)行政策，是貫徹落實好改革配套政策的重要方法。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，推動改革、促進發(fā)展的基礎(chǔ)條件差異較大，中央制定的改革配套政策，對解決一些重點和難點問題，只是提出了原則要求或政策方向，各地在貫徹落實過程中，必須密切結(jié)合本地實際，創(chuàng)造性地制定針對性和操作性更強的政策措施，才能有效地解決難點問題、推動改革。哪個地區(qū)根據(jù)中央政策制定了更具針對性、操作性的地方性配套政策，哪個地區(qū)就能打開改革和發(fā)展的新局面；哪個地區(qū)的地方性政策更加優(yōu)惠，哪個地區(qū)的改革推進力度就會更大，進度就會更快。二105號文件修訂的基本情況和114號文件的主要內(nèi)容黨的十七大提出要更加自覺、更加主動地推動文化大發(fā)展大繁榮，興起社會主義文化建設(shè)新高潮，提出要增強國家文化軟實力，進一步增強綜合國力。按照十七大的要求，加快文化建設(shè)和發(fā)展的步伐，體制問題仍然是制約文化建設(shè)和發(fā)展的障礙和瓶頸。近年來，文化體制改革工作取得了實質(zhì)性進展，但與中央提出的改革進度要求還有較大差距。目前，3萬多家經(jīng)營性文化單位現(xiàn)只有2000多家轉(zhuǎn)為企業(yè)。分析這幾年改革中存在的問題，雖然有思想觀念、領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等方面的問題，但根本上還是缺乏有力、有效的政策保障。主要有以下6個政策性問題比較突出：一是事業(yè)、企業(yè)離退休人員待遇差問題。按照現(xiàn)行政策，企業(yè)養(yǎng)老金明顯低于事業(yè)單位標(biāo)準，這成為推動轉(zhuǎn)制改制的主要障礙。二是轉(zhuǎn)制中產(chǎn)生的成本問題。如清產(chǎn)核資、債權(quán)債務(wù)處理等均要產(chǎn)生大量費用，文化單位難以承擔(dān)這筆開支。三是原財政事業(yè)經(jīng)費繼續(xù)撥付問題。轉(zhuǎn)制改制后，有的地方財政撤銷了原來的定補和專項資金，使干部職工感到在轉(zhuǎn)制后再沒有理由向財政申請專項資金，因而缺乏改革的動力和愿望。四是轉(zhuǎn)制改制后稅負增加問題。文化單位普遍競爭力不強，轉(zhuǎn)制后更有一個適應(yīng)市場的過程。在原有事業(yè)體制下，可合理規(guī)避國家稅收，轉(zhuǎn)制后要實實在在繳稅，這相當(dāng)于利潤減少了，因而也有所顧慮。五是轉(zhuǎn)制企業(yè)土地資產(chǎn)處置問題。如事業(yè)體制下可以行政劃撥方式取得土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)制后原劃撥用地將變?yōu)榻?jīng)營性用地，需繳納巨額土地出讓金，企業(yè)負擔(dān)大大增加。六是轉(zhuǎn)制改制后企業(yè)持續(xù)發(fā)展問題。文化單位特別是文藝院團普遍基礎(chǔ)薄弱，沒有市場運作經(jīng)驗，轉(zhuǎn)制改制后進入市場發(fā)展，不給予必要的政策激勵和資金支持則難以生存。因此，深化改革需要更有力度、更有針對性的政策支持。由于105號文件在2008年底到期，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組把105號文件的延期和修訂工作，列入了《2008年文化體制改革工作要點》。文件的修訂工作從2008年2月開始，經(jīng)過半年多的辛勤努力，10月12日，修訂后的文件以國務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布，這也就是國辦發(fā)〔2008〕114號文件。114號文件包括兩個規(guī)定，一是《文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的規(guī)定》；二是《文化體制改革中支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》。第一個規(guī)定共計30條，內(nèi)容涉及國有文化資產(chǎn)管理、資產(chǎn)和土地處置、收入分配、社會保障、人員分流安置、財政稅收、法人登記和黨的建設(shè)等8個方面；第二個規(guī)定共計15條，內(nèi)容涉及財政稅收、投資和融資、資產(chǎn)和土地處置、工商管理等4個方面。114號文件比105號文件的總條目增加了7條（105號文件共38條、114號文件為45條），保留和修改的條目共29條，刪除條目8條，新增條目16條。114號文件的執(zhí)行期限是5年，即2009年1月1日至2013年12月31日。114號文件是改革配套政策的全新版本，它具有兩個顯著特點：一是針對性更強，文件針對改革中遇到的若干難點問題，比如國有文化資產(chǎn)管理、原劃撥土地處置、企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差、切實保障職工權(quán)益等，凡是能夠用統(tǒng)一政策予以破解的，都作出了明確的政策規(guī)定；對于那些尚不具備條件在國家政策層面予以解決的，也都明確了原則和方向，為地方結(jié)合本地實際出臺相應(yīng)政策留足空間。二是對已轉(zhuǎn)制企業(yè)的發(fā)展給予更加優(yōu)惠的政策支持，文件內(nèi)容包括進一步減輕轉(zhuǎn)制企業(yè)的稅收負擔(dān)，采取多種手段解決文化企業(yè)融資難問題，鼓勵文化企業(yè)開發(fā)高新技術(shù)等。1.關(guān)于國有文化資產(chǎn)管理為解決這個難題，2007年9月，財政部、中宣部、文化部、廣電總局和新聞出版總署等五部委聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于在文化體制改革中加強國有文化資產(chǎn)管理的通知》（財教〔2007〕213號），明確提出財政部門履行國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，黨委宣傳部門負責(zé)重大國有文化資產(chǎn)變動的審查把關(guān)。114號文件在充分吸收213號文件核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，采納吸收了國務(wù)院法制辦和國務(wù)院國資委的修改意見，充實了相應(yīng)內(nèi)容：一是明確經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后要同原主管主辦單位脫鉤，其資產(chǎn)財務(wù)關(guān)系在財政部門單列，由財政部門履行文化企業(yè)的國有資產(chǎn)與財務(wù)管理職責(zé)。二是在經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的同時，盡快實現(xiàn)政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。2.關(guān)于原劃撥土地的處置由于經(jīng)營性文化單位使用的土地多數(shù)屬于劃撥性質(zhì)，轉(zhuǎn)制和改制須辦理土地有償使用手續(xù)，為此，這些單位要支付數(shù)額很大的土地出讓金。為最大限度地降低改革成本，114號文件明確：經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，其使用的原劃撥土地，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，經(jīng)所在地縣級以上人民政府批準，可仍以劃撥方式使用；不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)，經(jīng)評估確定后，以作價出資（入股）等方式處理，轉(zhuǎn)增國家資本。3.關(guān)于企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差為解決這一難題，114號文件提出：各地在做好社會保障政策銜接的同時，應(yīng)結(jié)合本地實際，采取切實可行的措施，解決好企業(yè)與事業(yè)單位退休待遇差問題。鼓勵地方出臺更加優(yōu)惠的政策，妥善解決這一問題，為深化改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。4.關(guān)于切實保障職工的合法權(quán)益114號文件特別強調(diào)轉(zhuǎn)制企業(yè)應(yīng)當(dāng)切實保障職工的合法權(quán)益，同時明確了職工權(quán)益保障資金的來源，可以從評估后的凈資產(chǎn)中預(yù)留，或從國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付；凈資產(chǎn)不足的，財政部門也可給予一次性補助。該項資金的用途十分明確，一是用于支付提前離崗人員的基本待遇及各項社會保險費用；二是支付分流人員的經(jīng)濟補償金。5.關(guān)于減輕轉(zhuǎn)制企業(yè)的稅收負擔(dān)114號文件針對轉(zhuǎn)制企業(yè)提供了4項稅收優(yōu)惠政策：一是經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，免征企業(yè)所得稅（這項政策是轉(zhuǎn)制后才給予的，也就是說早改早受益）；二是由財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，對其自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅（這是根據(jù)《房產(chǎn)稅條例》給予的，在執(zhí)行中可依照條例執(zhí)行）；三是對經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營業(yè)稅、城建稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，具體優(yōu)惠政策由財政部、稅務(wù)總局根據(jù)其轉(zhuǎn)制方案確定（這是專門給予央企改制上市的特殊政策，這次為轉(zhuǎn)制企業(yè)開了政策口子）；四是黨報、黨刊將其發(fā)行、印刷業(yè)務(wù)及相應(yīng)的經(jīng)營性資產(chǎn)剝離組建的文化企業(yè)，所取得的黨報、黨刊發(fā)行收入和印刷收入免征增值稅。專門針對轉(zhuǎn)制企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策雖然只有4條，但含金量很高。6.關(guān)于文化企業(yè)融資這也是114號文件的一大亮點。所提出的具體政策措施包括：一是設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，作為文化領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資者，對重點領(lǐng)域的文化企業(yè)進行股權(quán)投資，推動文化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)改制重組和并購，切實維護國家文化安全。二是鼓勵文化企業(yè)通過利用銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券等方式，投資開發(fā)戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性文化項目，進行文化資源整合，推動大宗文化產(chǎn)品出口，中央財政和地方財政可給予一定的貼息。三是針對文化企業(yè)的特點，研究制定著作權(quán)、文化品牌等無形資產(chǎn)的評估和質(zhì)押辦法，引導(dǎo)商業(yè)銀行對文化企業(yè)給予貸款支持，鼓勵商業(yè)銀行創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，加大信貸支持。鼓勵擔(dān)保和再擔(dān)保機構(gòu)開發(fā)適應(yīng)文化產(chǎn)業(yè)的貸款擔(dān)保服務(wù)。四是通過公司制改建實現(xiàn)投資主體多元化的文化企業(yè)，符合條件的可申請上市。鼓勵已上市文化企業(yè)通過公開增發(fā)、定向增發(fā)等再融資方式進行并購和重組。鼓勵文化企業(yè)進入創(chuàng)業(yè)板融資。7.關(guān)于鼓勵文化企業(yè)開發(fā)高新技術(shù)文化產(chǎn)業(yè)是技術(shù)含量較高的行業(yè)之一。過去，由于國家重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)中，并沒有單獨的文化產(chǎn)業(yè)這一類別目錄，使得開發(fā)高新技術(shù)的文化企業(yè)不能享受到相應(yīng)的優(yōu)惠政策。114號文件明確：在文化產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域內(nèi)，國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。也就是說，文化企業(yè)一旦被認定為高新技術(shù)企業(yè)，就能按15%而不是25%的稅率繳納企業(yè)所得稅。此外，文化企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用，允許按國家稅法規(guī)定，在計算應(yīng)納稅所得額時按150%加計扣除。8.關(guān)于設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)專項資金114號文件進一步明確：中央財政和有條件的地方財政應(yīng)安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，并制定相應(yīng)的使用和管理辦法，采取貼息、補助、獎勵等方式，支持文化企業(yè)發(fā)展?？傊?，