浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制發(fā)展現(xiàn)狀

浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制發(fā)展現(xiàn)狀

一前言浙江省地處我國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲南翼，土地面積10.55萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的1.10%，是我國(guó)面積最小的省份之一。浙江省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，人均居民可支配收入連續(xù)多年居全國(guó)第一。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相對(duì)應(yīng)，浙江省老齡化程度也居全國(guó)前列。自1990年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，浙江省老年人口快速增加，截止到2015年末，浙江全省常住人口為5539萬(wàn)人，其中，60歲及以上老年人口935.3萬(wàn)人，占16.9%，高出2010年3.0個(gè)百分點(diǎn)，高出全國(guó)平均水平0.7個(gè)百分點(diǎn)；65歲及以上老年人口占比達(dá)到11.2%，高出全國(guó)平均水平0.7個(gè)百分點(diǎn)。戶籍人口中，60歲及以上老年人口984.0萬(wàn)人，占20.2%?！笆濉逼陂g，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)由18.9萬(wàn)張?jiān)黾又?4.79萬(wàn)張，每千名老人擁有機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)35張。預(yù)計(jì)“十三五”期間，浙江省老年人口年均增長(zhǎng)速度為4%，到2020年，浙江省老年人口的數(shù)量將達(dá)到1197萬(wàn)人，約占全省戶籍人口的23.39%。面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，浙江省大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，在確保托底型養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)多元發(fā)展，推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化，整體水平居于全國(guó)前列。截至2015年底，浙江省民辦（民營(yíng)）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位18.6萬(wàn)張，占床位總數(shù)的53%。2011年浙江省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）就明確提出鼓勵(lì)實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)模式。2014年，浙江省人民政府《關(guān)于發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的若干意見》（浙政發(fā)〔2014〕16號(hào)）明確只要不是法律禁入的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，民間資本都可以進(jìn)入，充分體現(xiàn)了吸引鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度。2015年1月，浙江省出臺(tái)了第一個(gè)地方性養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的激勵(lì)與扶持政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)委托管理、承包、合資合作等方式運(yùn)營(yíng)政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制形式多為公建民營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，2016年浙江省又專門出臺(tái)了《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民?！?016〕26號(hào)），對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)作出了規(guī)定。為了解浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，筆者于2017年1月12日至16日赴浙江省杭州市和寧波市進(jìn)行了調(diào)研。這期間，對(duì)浙江省民政廳和寧波市民政局主管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深入訪談，在杭州市舉行了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研了杭州市第三社會(huì)福利院、濱江綠康陽(yáng)光家園和寧波市老年療養(yǎng)院、海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，取得了大量翔實(shí)的一手資料和信息。表F2-1浙江省調(diào)研養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況機(jī)構(gòu)名稱開始運(yùn)營(yíng)時(shí)間規(guī)模（張）轉(zhuǎn)制形式基本特征杭州市第三社會(huì)福利院2013.122000政府組建團(tuán)隊(duì)、非完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦公營(yíng)機(jī)構(gòu)由政府投資興建，并由政府組建帶編制團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，大額度設(shè)備購(gòu)置等費(fèi)用仍然由政府保障。在定價(jià)機(jī)制上以運(yùn)營(yíng)成本和建設(shè)成本的50%為基數(shù)進(jìn)行定價(jià)杭州市濱江綠康陽(yáng)光家園2017.22000整體委托、完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)由政府投資興建，并由政府通過(guò)招標(biāo)選擇社會(huì)主體全權(quán)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)寧波市老年療養(yǎng)院2014.111275政府派人管理、非完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦公營(yíng)機(jī)構(gòu)由政府投資興建，并由政府委派帶編制人員進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但在采購(gòu)及重大經(jīng)營(yíng)決策上要經(jīng)政府審批寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院2014.6500政府派人管理、完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦民營(yíng)機(jī)構(gòu)由政府投資興建，并由政府委派帶編制人員進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府不進(jìn)行任何干預(yù)表F2-1浙江省調(diào)研養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況二浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策情況浙江省作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，其雄厚的財(cái)政實(shí)力為大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了良好的經(jīng)濟(jì)保障。更為重要的是，浙江省作為改革開放的前沿陣地，在改革的理念、舉措、力度等方面也走在全國(guó)前列。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年高速增長(zhǎng)，民生保障和社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的短板日益凸顯，國(guó)家從宏觀發(fā)展戰(zhàn)略上將社會(huì)建設(shè)置于更加突出的位置，不斷加大各種要素投入。在這種大的社會(huì)背景下，浙江省社會(huì)事業(yè)的改革快速推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為社會(huì)事業(yè)的重要組成部分近些年來(lái)發(fā)展迅速，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制在一系列政策文件的推動(dòng)下也得到了較快的實(shí)施。（一）轉(zhuǎn)制政策情況“十二五”以來(lái)，浙江省密集出臺(tái)政策文件，大力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為重要的政策內(nèi)容。2011年8月，浙江省人民政府發(fā)布了《浙江省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出政府要加大投入，加強(qiáng)國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量。同時(shí)，采取公建民營(yíng)等政策措施，大力扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。2011年12月，浙江省人民政府又出臺(tái)了《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)），提出了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理、加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理新機(jī)制、鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施民營(yíng)化運(yùn)作等要求。2014年4月，浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)），“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”成為首要原則，推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制成為主要任務(wù)之一，要求“積極推進(jìn)公辦民營(yíng)”，原則上新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都要公開招投標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行，并且要開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的試點(diǎn)工作。此后，《關(guān)于發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的若干意見》（浙政發(fā)〔2014〕16號(hào)）、《浙江省財(cái)政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)浙江省民政廳關(guān)于加快推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的意見》（浙財(cái)社〔2015〕193號(hào)）、《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民?！?016〕26號(hào)）、《浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《浙江省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等文件陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類、定位、服務(wù)對(duì)象、定價(jià)機(jī)制、入住流程、硬件設(shè)施等作出了規(guī)定，尤其是針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制多為實(shí)施公建民營(yíng)模式這一現(xiàn)實(shí)，特別對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)作出了詳細(xì)的規(guī)定。表F2-2浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制相關(guān)政策文件時(shí)間文件名稱2011.8《浙江省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》2011.12《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）2014.4《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）2014.4《關(guān)于發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的若干意見》（浙政發(fā)〔2014〕16號(hào)）2014.11《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》（浙價(jià)費(fèi)〔2014〕235號(hào)2015.1《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》2015.12《浙江省財(cái)政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)浙江省民政廳關(guān)于加快推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的意見》（浙財(cái)社〔2015〕193號(hào)）2016.2《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民福〔2016〕26號(hào)）2016.7《省發(fā)展改革委省民政廳關(guān)于印發(fā)浙江省民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》（浙發(fā)改規(guī)劃〔2016〕491號(hào)）2016.12《浙江省民政廳浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)浙江省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》表F2-2浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制相關(guān)政策文件（二）主要政策內(nèi)容浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制實(shí)踐起步早，這為相關(guān)政策的探索出臺(tái)打下了良好的基礎(chǔ)。整體看，浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制政策涉及全面，規(guī)定詳細(xì)，操作性強(qiáng)，其政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下方面。1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型浙江省從2012年開始對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照服務(wù)對(duì)象的身體狀況和提供服務(wù)的類型分為三類：護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。其中護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)失能、失智老人，向他們提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)；助養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)半自理老人、自理老人，向集中居住的這些老人提供適當(dāng)照護(hù)服務(wù)；居養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要服務(wù)自理老年人，通過(guò)設(shè)有配套護(hù)理和生活照護(hù)場(chǎng)所的家庭式居住方式提供服務(wù)。由此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型三類，而且浙江省特別要求加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。杭州市將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為兩類，一類是公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，指的是政府擁有所有權(quán)，并且行使運(yùn)營(yíng)權(quán)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一類是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，指的是政府擁有所有權(quán)，但將運(yùn)營(yíng)權(quán)通過(guò)承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式交給企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。寧波市將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、公建民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)指利用財(cái)政性資金、非稅收入及國(guó)有資產(chǎn)舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；公建民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)指政府通過(guò)整體承包、分部承包、委托運(yùn)營(yíng)、合資合作等方式將公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)委托或聯(lián)合社會(huì)組織、企業(yè)或社會(huì)個(gè)人運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。2.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位和服務(wù)對(duì)象公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位直接決定硬件設(shè)施的建設(shè)水平、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)層次等關(guān)鍵要素。對(duì)此，浙江省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底作用，在硬件建設(shè)上要實(shí)用適用，避免鋪張豪華。在服務(wù)對(duì)象上，主要服務(wù)“三無(wú)”“五?！崩夏耆?，另外還有經(jīng)濟(jì)困難、經(jīng)濟(jì)收入較低的失能、半失能的社會(huì)老年人。服務(wù)的提供凸顯福利性，屬于無(wú)償或低償提供基本的供養(yǎng)、護(hù)理服務(wù)。對(duì)于公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，因其產(chǎn)權(quán)屬于政府，因此文件規(guī)定其首要的職能是履行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保基本、兜底線的責(zé)任。在硬件設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)做到適宜實(shí)用。要優(yōu)先保證政府托底對(duì)象的入住需求，其他床位向社會(huì)老人開放。此外，浙江省還分層調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。根據(jù)文件規(guī)定，市級(jí)、縣級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將逐步承擔(dān)起難度較大、技術(shù)要求高的特殊性和專業(yè)性服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供普通性的服務(wù)。杭州市明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)中保基本、兜底線的職能，公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象依次為基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象、優(yōu)先養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象、普通保障對(duì)象。公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)老年人的托底保障功能，保持其公益性。其服務(wù)對(duì)象按照優(yōu)先順序依次為基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象和優(yōu)先養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，并規(guī)定一般接受上述服務(wù)的對(duì)象比例不低于10%。同時(shí)杭州市還建立了三級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分層分類保障體系：街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要為轄區(qū)內(nèi)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)；區(qū)（縣、市）級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿員后轉(zhuǎn)送的基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象，以及轄區(qū)內(nèi)優(yōu)先養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象；市級(jí)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要滿足主城區(qū)護(hù)理難度較大的老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求。3.加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)浙江省充分考慮快速增長(zhǎng)的護(hù)理服務(wù)需求和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位不足的矛盾，在把公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型三種類型的基礎(chǔ)上，明確要求加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)以護(hù)理型為重點(diǎn)、以助養(yǎng)型為輔助、以居養(yǎng)型為補(bǔ)充。特別強(qiáng)調(diào)政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主?！蛾P(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）規(guī)定：對(duì)現(xiàn)有存量公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要求加快發(fā)展成為護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；在增量上要求尚未建設(shè)敬老院（五保供養(yǎng)服務(wù)中心）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原則上都要建設(shè)1所以上護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。為推動(dòng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，浙江省出臺(tái)配套規(guī)定，要求加快將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)單位范圍，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的有效銜接。浙江省各地貫徹文件要求，重點(diǎn)加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。杭州市提出要求，公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要增加護(hù)理型床位數(shù)量，提高護(hù)理型床位所占比例，到2020年該比例不低于70%。寧波市出臺(tái)文件要求重點(diǎn)發(fā)展護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位比例，并提出各縣（市）區(qū)至少要有一家以服務(wù)失能、半失能老年人為主的綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。4.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式浙江省對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式進(jìn)行了積極探索，在政策文件當(dāng)中提到了委托管理（運(yùn)營(yíng)）、合資合作、承包（包括總體承包、部分承包）、服務(wù)外包、專項(xiàng)服務(wù)合作、公建民營(yíng)、PPP等多種具體的轉(zhuǎn)制方式。整體上看，浙江省政策文件對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式的規(guī)定可分為兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是籠統(tǒng)的、原則性的指導(dǎo)性意見，內(nèi)在包含了各種具體靈活的轉(zhuǎn)制方式。如浙江省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）要求推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制工作，并專門提到積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)，穩(wěn)妥進(jìn)行公辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的試點(diǎn)工作。《杭州市民政局等五部門關(guān)于深化我市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的意見》（杭民發(fā)〔2016〕223號(hào)）規(guī)定，積極通過(guò)服務(wù)外包、服務(wù)合作、公建民營(yíng)等方式引入社會(huì)力量參與到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理中來(lái)。第二個(gè)層次是對(duì)公建民營(yíng)、PPP、轉(zhuǎn)制為企業(yè)等具體的轉(zhuǎn)制方式進(jìn)行具體規(guī)定。這方面以對(duì)公建民營(yíng)的規(guī)定最為詳細(xì)，如浙江省專門出臺(tái)了推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見。寧波市人民政府《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（甬政發(fā)〔2012〕85號(hào)）提出要積極穩(wěn)妥地通過(guò)總體承包、部分承包、委托運(yùn)營(yíng)、合資合作等方式，推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)。當(dāng)然，通過(guò)梳理政策文件中對(duì)公建民營(yíng)和委托管理（運(yùn)營(yíng)）、合資合作、承包等方式關(guān)系的處理，可以發(fā)現(xiàn)：有的文件將公建民營(yíng)和承包、合資合作、委托管理（運(yùn)營(yíng)）等方式并列處理，表明二者是平行關(guān)系；有的文件將委托管理（運(yùn)營(yíng)）、合資合作、承包等方式置于公建民營(yíng)的相關(guān)規(guī)定之下，表明二者是包含和被包含關(guān)系。這就說(shuō)明，雖然浙江省在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的實(shí)踐探索方面起步較早，但在理論研究方面還存在不同觀點(diǎn)和看法。5.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施規(guī)范浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式以公建民營(yíng)為主，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)操作，浙江省專門出臺(tái)了《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民福〔2016〕26號(hào)），從公建民營(yíng)定義和范圍、公建民營(yíng)后機(jī)構(gòu)定性、公建民營(yíng)的原則、社會(huì)主體遴選條件、合同管理、運(yùn)營(yíng)管理、退出機(jī)制和違約責(zé)任追究、機(jī)構(gòu)評(píng)估和準(zhǔn)入退出聯(lián)動(dòng)、政策保障共九個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)涉及的核心問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。在定義和范圍上，文件規(guī)定公建民營(yíng)是指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府出資興建并擁有所有權(quán)，然后交由社會(huì)力量整體運(yùn)營(yíng)和管理。特別指出，PPP項(xiàng)目，以及部分委托管理或服務(wù)項(xiàng)目不適用于本意見；在定性上，明確公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)保障公益性，履行?；?、兜底線職責(zé)；在原則上，應(yīng)做到積極穩(wěn)妥、公開公正、管辦分離、持續(xù)發(fā)展；在社會(huì)主體的選擇上，規(guī)定要制定科學(xué)的招標(biāo)文件，原則上采取公開招標(biāo)的方式，按照規(guī)范的程序，嚴(yán)格考察社會(huì)主體的運(yùn)營(yíng)理念、能力、資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素后綜合確定；在合同管理上，規(guī)定要明確雙方（三方）的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)，明確公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障基本、兜底線的職責(zé)，明晰國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)資本管理辦法和產(chǎn)權(quán)歸屬，明確退出機(jī)制等；在運(yùn)營(yíng)管理上，對(duì)資產(chǎn)管理、機(jī)構(gòu)資質(zhì)及性質(zhì)選擇、監(jiān)管主體、日常管理、定期考核等方面做了規(guī)定；在退出機(jī)制和違約責(zé)任上，對(duì)退出和移交涉及事項(xiàng)做了安排；在機(jī)構(gòu)評(píng)估和準(zhǔn)入退出聯(lián)動(dòng)上，對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估范圍和內(nèi)容以及評(píng)估結(jié)果的利用做了部署；在政策保障上，對(duì)設(shè)施保障、扶持政策做了明確安排。6.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理和定價(jià)機(jī)制為給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造相對(duì)公平的市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)在一定程度上補(bǔ)償政府投資成本，浙江省逐步進(jìn)行了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)機(jī)制改革。改革的基本做法是在制定服務(wù)價(jià)格時(shí)考慮部分投入成本的補(bǔ)償，同時(shí)結(jié)合老年人的承受能力，逐步建立由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。2011年12月出臺(tái)的《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）提出要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理機(jī)制進(jìn)行積極探索；2014年4月，浙江省人民政府又出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)），明確指出要完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)機(jī)制，建立科學(xué)合理的定價(jià)方式。以上兩個(gè)文件從整體上提出了改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)機(jī)制的要求。2014年11月，《浙江省養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》（浙價(jià)費(fèi)〔2014〕235號(hào)）把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)項(xiàng)目分為基本服務(wù)收費(fèi)、特需服務(wù)收費(fèi)和其他服務(wù)收費(fèi)三類，并對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)三類收費(fèi)的定價(jià)方式作出了規(guī)定。2015年1月發(fā)布的《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。由此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)機(jī)制的改革完善上升到了法律層面。2016年12月發(fā)布的《浙江省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求要逐步引入成本核算，同時(shí)考慮老年人的承受能力制定價(jià)格，逐步建立市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制。需要指出的是，雖然上述法律文件大多數(shù)是針對(duì)所有類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的，但由于現(xiàn)實(shí)中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)和定價(jià)基本上自行決定，所以上述文件的規(guī)定實(shí)際上是針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所作出的。杭州市和寧波市落實(shí)浙江省的相關(guān)要求，分別出臺(tái)政策文件進(jìn)行細(xì)化。杭州市相繼出臺(tái)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見（試行）》（杭政辦〔2014〕3號(hào)）、《杭州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)定價(jià)機(jī)制改革意見》（杭價(jià)費(fèi)〔2014〕35號(hào)）、《杭州市民政局等五部門關(guān)于深化我市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的意見》（杭民發(fā)〔2016〕223號(hào)）等政策文件，規(guī)定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本服務(wù)項(xiàng)目由政府定價(jià)，特需服務(wù)項(xiàng)目由機(jī)構(gòu)自由定價(jià)。定價(jià)時(shí)要考慮固定資產(chǎn)折舊和老年人承受能力。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和定價(jià)自行決定。同時(shí)要求公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)報(bào)同級(jí)價(jià)格、民政主管部門備案后執(zhí)行。寧波市在《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（甬政發(fā)〔2012〕85號(hào)）、《寧波市人民政府關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（甬政發(fā)〔2014〕68號(hào)）等文件中規(guī)定，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理機(jī)制中納入固定資產(chǎn)折舊，政府決定床位費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)指導(dǎo)護(hù)理費(fèi)定價(jià)，其他收費(fèi)由機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)供需關(guān)系自行決定。實(shí)施公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，護(hù)理費(fèi)和其他費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由機(jī)構(gòu)自主定價(jià)，床位費(fèi)則由政府指導(dǎo)定價(jià)。7.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入評(píng)估和公開輪候制浙江省為充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保基本、兜底線職能，確保公益性、福利性，在滿足政府保障入住對(duì)象需求的基礎(chǔ)上，建立了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入評(píng)估和公開輪候制度，將富余床位向有需求的社會(huì)老人開放。浙江省人民政府《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）提出要全面建立公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象入住評(píng)估制度?！墩憬∩鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》進(jìn)一步提出具體要求，縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度。將經(jīng)評(píng)估確定的需求類型和等級(jí)，作為老年人是否能夠入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和享受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的依據(jù)。杭州市和寧波市根據(jù)浙江省相關(guān)文件精神，作出了相應(yīng)安排。杭州市下發(fā)了《杭州市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革與發(fā)展的意見》（杭政函〔2014〕174號(hào)），規(guī)定在滿足托底保障對(duì)象需求的基礎(chǔ)上，對(duì)其他入住對(duì)象，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)開展準(zhǔn)入評(píng)估，并且要建立健全公開輪候機(jī)制，做到公開、透明、規(guī)范，接受社會(huì)監(jiān)督。《杭州市民政局等五部門關(guān)于深化我市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的意見》（杭民發(fā)〔2016〕223號(hào)）規(guī)定，市民政局牽頭建立“杭州公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)網(wǎng)上公開輪候平臺(tái)”，有入住公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意愿的老年人在網(wǎng)上申請(qǐng)后，按照申請(qǐng)時(shí)間先后順序進(jìn)行評(píng)估、輪候和入住。寧波市人民政府《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（甬政發(fā)〔2012〕85號(hào)）規(guī)定，各縣（市）區(qū)要對(duì)老年人的身體健康狀況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求等進(jìn)行綜合評(píng)估，在此基礎(chǔ)上建立完善的養(yǎng)老服務(wù)需求信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)更新，動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立與完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住對(duì)象的入住評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估制度。8.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理員、醫(yī)護(hù)人員工作強(qiáng)度大、晉升空間有限、待遇偏低是造成流動(dòng)率高的重要原因。為吸引優(yōu)秀人員進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，保持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，浙江省發(fā)布了多個(gè)政策文件，出臺(tái)了多項(xiàng)舉措。在政策文件方面主要有：《浙江省民政廳、浙江省財(cái)政廳、浙江省教育廳關(guān)于印發(fā)〈浙江省老年服務(wù)與管理類專業(yè)畢業(yè)學(xué)生入職獎(jiǎng)補(bǔ)辦法〉的通知》（浙民?！?013〕113號(hào)）、浙江省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）、浙江省人民政府《關(guān)于發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的若干意見》（浙政發(fā)〔2014〕16號(hào)）、《浙江省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見（試行）》（杭政辦〔2014〕3號(hào)）、《寧波市人民政府關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（甬政發(fā)〔2012〕85號(hào)）、《寧波市人民政府關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（甬政發(fā)〔2014〕68號(hào)）。涉及的舉措主要有：養(yǎng)老護(hù)理員的特殊崗位津貼制度、養(yǎng)老護(hù)理員的社保補(bǔ)貼制度、養(yǎng)老護(hù)理員的入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度，定期發(fā)布養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價(jià)位及享受住房?jī)?yōu)惠、完善人才流動(dòng)機(jī)制等。其中：入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度是指對(duì)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（浙江規(guī)定福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，杭州規(guī)定非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，寧波規(guī)定民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)）從事養(yǎng)老服務(wù)及相關(guān)工作的普通高校、職業(yè)院校畢業(yè)生，就業(yè)滿5年后給予一次性獎(jiǎng)補(bǔ)的制度；養(yǎng)老護(hù)理員的特殊崗位津貼制度是指對(duì)取得養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格證書，并從事養(yǎng)老護(hù)理工作的工作人員（杭州要求在主城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作滿兩年并持續(xù)繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)的非事業(yè)編制），按照不同級(jí)別，給予補(bǔ)貼或者一次性獎(jiǎng)勵(lì)制度；社保補(bǔ)貼制度是指對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼的制度；定期發(fā)布養(yǎng)老護(hù)理員工資指導(dǎo)價(jià)位是指人力社保、民政部門在每年一定時(shí)期（浙江省和寧波市規(guī)定6月底前，杭州市規(guī)定8月底前），向社會(huì)大眾公布養(yǎng)老護(hù)理員的職位工資指導(dǎo)價(jià)格；享受住房?jī)?yōu)惠是指按照《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見（試行）》（杭政辦〔2014〕3號(hào)）的規(guī)定，獲得初級(jí)及以上養(yǎng)老護(hù)理員證書的養(yǎng)老護(hù)理員（含外地戶籍），在杭州從事養(yǎng)老服務(wù)滿3年，可申請(qǐng)公租房；獲得初級(jí)及以上養(yǎng)老護(hù)理員證書并服務(wù)滿5年，可申請(qǐng)廉租房；完善人才流動(dòng)機(jī)制是指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正式在編在崗從業(yè)人員，如果到社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中任職，人事關(guān)系及個(gè)人檔案轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐娜瞬欧?wù)中心，合同期滿，上述人員如果重新到事業(yè)單位繼續(xù)從事工作，經(jīng)相關(guān)部門同意并審核后，可以重新聘用為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正式在編人員，并且連續(xù)計(jì)算其工齡長(zhǎng)短。通過(guò)對(duì)上述政策的梳理，發(fā)現(xiàn)浙江省有關(guān)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的政策文件顯示出以下特征。一是政策力度大，“法無(wú)禁止即可為”。浙江省為充分激發(fā)社會(huì)力量活力，在最大程度上開放養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，規(guī)定只要是法律法規(guī)沒有明令禁入的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，都要向社會(huì)開放。凡是適合由民間資本承接的公共服務(wù)項(xiàng)目，都可以通過(guò)承包、委托、采購(gòu)等方式進(jìn)行政府購(gòu)買。二是政策創(chuàng)新程度高。浙江省在進(jìn)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制理論和實(shí)踐探索過(guò)程中進(jìn)行了多方面的創(chuàng)新，如對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類、鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中任職、向社會(huì)公布當(dāng)?shù)刈o(hù)理人員職位工資指導(dǎo)價(jià)位、實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)入職獎(jiǎng)補(bǔ)制度、建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制等，這些創(chuàng)新不但符合實(shí)際，能有效推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制，而且為其他省市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制提供了借鑒。三是政策前瞻性強(qiáng)。這點(diǎn)突出體現(xiàn)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面。浙江省早在2011年出臺(tái)的《浙江省老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）等文件中就提出了注重提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)能力，加強(qiáng)護(hù)理型公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)對(duì)接的要求。而在國(guó)家層面，直到2015年衛(wèi)計(jì)委等部門才出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》。事實(shí)上，浙江的很多先行先試的做法具有很強(qiáng)的前瞻性。四是既統(tǒng)籌兼顧，又突出重點(diǎn)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制類型多樣，有依然保持公建公營(yíng)但管理體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生變化的，有改制成企業(yè)的，還有公建民營(yíng)等多種方式。在這些類型中以公建民營(yíng)為主。因此，在政策規(guī)定上，浙江省不但從普遍意義上對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制進(jìn)行了規(guī)定，而且特別對(duì)公建民營(yíng)出臺(tái)了規(guī)范化操作的文件。三公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制主要類型與做法浙江省人口老齡化水平高于全國(guó)平均水平，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響日益顯著。當(dāng)?shù)卣e極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較快，無(wú)論在數(shù)量上，還是在改革方面都走在全國(guó)前列。早在21世紀(jì)初就有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)管理體制的改革探索，2103年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）下發(fā)，要求加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的步伐，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，這更加激發(fā)了浙江公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的動(dòng)力和熱情，越來(lái)越多的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始探索轉(zhuǎn)制的途徑和模式，在此過(guò)程當(dāng)中，出現(xiàn)了一批轉(zhuǎn)制較為成功的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。基于此，筆者赴浙江省杭州市、寧波市進(jìn)行了調(diào)研考察，深入了解兩市在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制過(guò)程中的具體做法和存在的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研，課題組認(rèn)為基本上可以將杭州市和寧波市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)制情況分為四種。（一）政府組建團(tuán)隊(duì)、非完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以杭州市第三社會(huì)福利院為代表。其基本特征是：機(jī)構(gòu)由政府投資興建，后續(xù)大額度的設(shè)備購(gòu)置等費(fèi)用仍然由政府保障，管理和運(yùn)營(yíng)也是由政府委派人員進(jìn)行，因此整體上是公辦公營(yíng)模式。但是在定價(jià)機(jī)制、財(cái)務(wù)平衡等方面進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。1.項(xiàng)目基本情況杭州市第三社會(huì)福利院位于杭州市江干區(qū)北秀景區(qū)皋城村南麓，占地面積169畝，建設(shè)規(guī)模90688平方米，設(shè)計(jì)床位2000張，是目前杭州市規(guī)模最大的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目投資6.5億元人民幣，2013年底開始試營(yíng)業(yè)，2014年重陽(yáng)節(jié)全面向社會(huì)開放，是民政部首批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位之一。2.相關(guān)做法（1）政府投資、政府管理杭州市第三社會(huì)福利院由杭州市政府投資6.5億元人民幣興建，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中由政府通過(guò)福彩公益基金保障福利院的硬件設(shè)施等基本建設(shè)支出。杭州市編辦批給福利院40個(gè)編制，目前在編的是25人。其中3名領(lǐng)導(dǎo)班子成員是杭州市民政局黨委任命的，其余22個(gè)全部是招考進(jìn)來(lái)的。財(cái)政承擔(dān)工資整體支出的40%?！熬幹苾?nèi)編辦批給我們是40個(gè)編制，我們實(shí)際上現(xiàn)在在編的是25名，25個(gè)正式員工。那么這25個(gè)正式員工除了我們領(lǐng)導(dǎo)班子是我們局黨委任命的以外，還有22個(gè)全部是招考進(jìn)來(lái)的?！薄斑@25個(gè)現(xiàn)在是財(cái)政給40%，工資整體支出的40%?！保?）服務(wù)對(duì)象突出公辦機(jī)構(gòu)職責(zé)杭州市第三社會(huì)福利院作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，預(yù)留出床位，優(yōu)先保障失獨(dú)、低保、經(jīng)濟(jì)困難的失能、失智老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。按照杭州市相關(guān)文件要求，從年齡和身體狀況設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，接收75周歲以上的健康老人、60周歲以上的護(hù)理老人。同時(shí)，對(duì)于護(hù)理要求較高，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有能力護(hù)理的老年人，杭州市第三社會(huì)福利院充分發(fā)揮自身具有醫(yī)院的職能，及時(shí)予以接收。對(duì)于申請(qǐng)入住的社會(huì)老年人，杭州市第三社會(huì)福利院委托第三方中介組織上門評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果按照需求程度優(yōu)先保障最需要的老年人入住，也即施行“評(píng)估準(zhǔn)入、公開輪候”制度。“真正生活有困難的，家里比如說(shuō)空巢、獨(dú)居的，住房各方面確實(shí)不方便的有困難的，老人提出來(lái)，我們是委托第三方中介組織上門評(píng)估的，只要你來(lái)報(bào)名登記的老人，我們都挨家挨戶走一個(gè)遍，對(duì)老人提供的情況進(jìn)行核實(shí)，同時(shí)也到社區(qū)跟鄰居那里了解情況，我們就評(píng)估給出一個(gè)分?jǐn)?shù)，也是從低分到高分，越是情況艱苦的老人分?jǐn)?shù)就會(huì)越低，我們從低分到高分，每個(gè)月我們就安排一部分，安排了以后我們都在我們自己三福院的網(wǎng)站上進(jìn)行公示，這個(gè)月入住了多少老人，基本上是什么情況，我們大概地說(shuō)一下。同時(shí)讓排隊(duì)等待的老人心里有個(gè)數(shù)，這個(gè)月住進(jìn)來(lái)多少了，還有多少空余床位，下一步準(zhǔn)備要入住的（有多少）?！保?）定價(jià)采取半成本核算法為了創(chuàng)造相對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，杭州市第三社會(huì)福利院改革定價(jià)機(jī)制，采取半成本核算法定價(jià)，即不考慮土地成本，但將建設(shè)成本合到床位費(fèi)里面，這樣測(cè)算出來(lái)的價(jià)格比沒有進(jìn)行定價(jià)改革的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)價(jià)格要高，雖然比民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全成本核算的價(jià)格要低，但畢竟對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)講已經(jīng)前進(jìn)了一大步?！霸诙▋r(jià)的時(shí)候我們采納了半成本核算的建議，這也是我們?nèi)舜蟠怼⒄f(xié)委員提出來(lái)的。把土地征用這塊排除了，僅僅把大部分建設(shè)成本合在里面了，在定價(jià)的時(shí)候，合在我們的床位費(fèi)里面這塊。比較我們前幾家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是跨了一大步?！保?）管理運(yùn)營(yíng)進(jìn)行市場(chǎng)化改革杭州市第三社會(huì)福利院除了硬件設(shè)施由市福彩公益基金專項(xiàng)保障外，在水、電、氣、物業(yè)等方面都是自身承擔(dān)的，市財(cái)政僅僅保障人員工資的40%，其余60%由自身承擔(dān)，因此，除了固定成本和部分人員工資由財(cái)政承擔(dān)外，在其他方面是自負(fù)盈虧的，在入住人員不多的情況下，這就意味著面臨虧損的局面。只有當(dāng)入住老人達(dá)到一定數(shù)量時(shí)才能達(dá)到盈虧平衡，進(jìn)而才能有盈利。這就給予管理者以現(xiàn)實(shí)的壓力，迫使管理者必須提高管理水平，提高入住率?！斑@25個(gè)（全院現(xiàn)有25名工作人員）現(xiàn)在是財(cái)政給40%，工資整體收入的40%，還有60%是靠我們自己（支付）?！保ǘ┱w委托、完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以杭州濱江綠康陽(yáng)光家園為代表。其基本特征是：杭州市濱江區(qū)政府投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)主體，中標(biāo)社會(huì)主體浙江綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)投資一定數(shù)量資金改造、購(gòu)買設(shè)施設(shè)備，并按照合同約定向委托方繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金、設(shè)施使用費(fèi)等，履行一定的責(zé)任，完全獨(dú)立自主地管理運(yùn)營(yíng)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，委托方不干涉具體事務(wù)，僅僅履行監(jiān)管責(zé)任。1.項(xiàng)目基本情況綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)全稱為浙江綠康醫(yī)養(yǎng)投資管理有限公司，創(chuàng)立于2006年，是一家專業(yè)從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殘疾人養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、老年康復(fù)及康復(fù)護(hù)理醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資建設(shè)、直營(yíng)托管、連鎖經(jīng)營(yíng)管理和養(yǎng)老護(hù)理人才培養(yǎng)、老年科學(xué)技術(shù)研究以及老年產(chǎn)品研發(fā)貿(mào)易的集團(tuán)公司。歷經(jīng)十多年發(fā)展，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)已成長(zhǎng)為涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、教學(xué)、科研、文化、老年用品研發(fā)和貿(mào)易等八大領(lǐng)域健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的集團(tuán)化公司。旗下?lián)碛?4家康復(fù)護(hù)理醫(yī)療機(jī)構(gòu)、8家養(yǎng)老助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)、2所介護(hù)職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，并成立了老年科學(xué)技術(shù)研究所、老年服務(wù)評(píng)估中心和老年用品貿(mào)易有限公司。綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)可提供服務(wù)總床位10000多張，其中養(yǎng)護(hù)服務(wù)總床位6500張，開放醫(yī)療康復(fù)住院床位3600張，主要為“三無(wú)”、空巢、失獨(dú)、失能失智老人、殘障老人和慢病老人以及臨終關(guān)懷老人提供生活照料、基本醫(yī)療、老化預(yù)防、老年康復(fù)、康復(fù)護(hù)理、心理慰藉、長(zhǎng)期照護(hù)和臨終關(guān)懷（舒緩療護(hù)）等全方位服務(wù)。濱江綠康陽(yáng)光家園位于杭州市濱江區(qū)白馬湖，占地約100畝，包括老人活動(dòng)中心、自理老年人區(qū)、介助介護(hù)老年人區(qū)、食堂和醫(yī)療區(qū)等大樓10幢，床位數(shù)共計(jì)2000張，是目前國(guó)內(nèi)最大的集“醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、養(yǎng)老”于一體的公建民營(yíng)醫(yī)養(yǎng)融合項(xiàng)目。該項(xiàng)目由濱江區(qū)政府投資5億元建設(shè)而成，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)經(jīng)過(guò)層層遴選最終中標(biāo)，機(jī)構(gòu)注冊(cè)為企業(yè)，后續(xù)投入5000多萬(wàn)元進(jìn)行裝修改造和購(gòu)置設(shè)備，濱江區(qū)民政局作為委托人整體委托綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，雙方于2016年1月15日正式簽約，期限25年。2.主要做法（1）確定建設(shè)項(xiàng)目杭州濱江區(qū)設(shè)立于1996年12月，由蕭山劃出的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建而成，行政區(qū)劃面積73平方公里。下轄3個(gè)街道、59個(gè)社區(qū)，常住人口33.08萬(wàn)人。高新區(qū)作為一個(gè)新區(qū)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力超強(qiáng)的情況下，也積極發(fā)展社會(huì)事業(yè)，關(guān)注民生工程，在杭州市各級(jí)政府高度重視養(yǎng)老的大背景下，濱江區(qū)政府決定斥資5億元人民幣建設(shè)一所大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?！霸谶@種情況下（指杭州市各級(jí)黨委把養(yǎng)老作為一號(hào)工程），我們也是呼吁了很多年，在2012年正式啟動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目，投資5個(gè)億。政府在這么一個(gè)好的地方，90畝土地10萬(wàn)平方米房子，2000個(gè)床位，這樣的規(guī)模應(yīng)該在全國(guó)來(lái)說(shuō)在一個(gè)區(qū)是相當(dāng)少見的?！保?）選擇公建民營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)于選擇何種運(yùn)營(yíng)模式，濱江區(qū)民政局做了大量考察和探討。整體上，有三種模式可供選擇，一種是公建公營(yíng)，第二種是公建民營(yíng)，第三種是購(gòu)買服務(wù)。經(jīng)過(guò)比較，大家認(rèn)為公建公營(yíng)弊端較多，而且不符合國(guó)家改革要求；采取購(gòu)買服務(wù)的模式容易產(chǎn)生政府和養(yǎng)老服務(wù)提供方合作不暢的情況。采取公建民營(yíng)，可以選出有實(shí)力的、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的社會(huì)主體，而且通過(guò)讓社會(huì)主體帶資經(jīng)營(yíng)，可以增強(qiáng)其責(zé)任。因此，在這種考慮下，濱江區(qū)民政局選擇了公建民營(yíng)運(yùn)營(yíng)模式?！八赃@個(gè)事情后來(lái)我們就想還是公建民營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)管理，政府讓他有一定的錢投入，讓他有一定的責(zé)任感。但這個(gè)里面第一考慮企業(yè)的實(shí)力，第二也帶來(lái)一種責(zé)任來(lái)。”（3）嚴(yán)格社會(huì)主體資格濱江區(qū)政府非常重視社會(huì)主體的選擇，專門組成了一個(gè)招標(biāo)小組。經(jīng)過(guò)充分的論證，最終確定了社會(huì)主體要滿足三個(gè)條件。一是社會(huì)主體是浙江省內(nèi)企業(yè)或社會(huì)組織，這樣委托和受托雙方相互了解，便于溝通。二是社會(huì)主體必須具有從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，這一點(diǎn)至關(guān)重要。三是社會(huì)主體必須有一定的資金實(shí)力，這樣才能順利度過(guò)前幾年虧損的難關(guān)。基于以上考慮，經(jīng)過(guò)多輪嚴(yán)格篩選，并加上面詢環(huán)節(jié)后，最終選擇了綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)?！斑@個(gè)東西我們當(dāng)初在選擇的時(shí)候，一是要省內(nèi)企業(yè)，第二要有一定的經(jīng)驗(yàn)，第三更要有一定的資金實(shí)力?！保?）明確資產(chǎn)管理濱江區(qū)民政局和綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)就資產(chǎn)管理達(dá)成共識(shí)：政府投入的就是土地和地上建筑，其他的如辦公家具、醫(yī)療康復(fù)設(shè)備等都由綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)購(gòu)置。并且按照規(guī)定，綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)購(gòu)置的除醫(yī)療康復(fù)設(shè)備外的其他用品都要?dú)w到國(guó)有資產(chǎn)中，要進(jìn)行登記、造冊(cè)?！罢兜木褪峭恋?、地上建筑……，都是咱們政府投的。可移動(dòng)的東西都是他們的，不可移動(dòng)的都是我們的，都是政府投的。”（5）自負(fù)盈虧，完全市場(chǎng)化運(yùn)作濱江綠康陽(yáng)光家園自簽訂合同開始運(yùn)營(yíng)以來(lái)，完全走市場(chǎng)化運(yùn)作模式。濱江區(qū)民政局給予濱江綠康陽(yáng)光家園5年的過(guò)渡期，這期間不收濱江綠康陽(yáng)光家園任何費(fèi)用，從第6年開始，濱江綠康陽(yáng)光家園要將床位費(fèi)的25%上繳濱江區(qū)民政局。濱江綠康陽(yáng)光家園是在工商部門注冊(cè)的企業(yè)，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、營(yíng)銷方式的選擇等涉及商業(yè)運(yùn)營(yíng)方面的事項(xiàng)完全由濱江綠康陽(yáng)光家園自行決定。因此，濱江綠康陽(yáng)光家園的運(yùn)作是完全市場(chǎng)化的?！拔矣X得公建民營(yíng)我們要推市場(chǎng)化的，以專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)管理，而不是政府給我貼多少錢?！保?）加強(qiáng)監(jiān)督管理通常，監(jiān)管是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，濱江區(qū)民政局也不例外，目前還沒有更好的舉措。按照初步設(shè)想，主要加強(qiáng)三方面監(jiān)管。一是財(cái)務(wù)監(jiān)管，既要保證社會(huì)主體有一定的盈利空間，又要避免唯利是圖而損害入住老人的權(quán)益；二是對(duì)接收對(duì)象、經(jīng)營(yíng)正當(dāng)性的監(jiān)管，要確保優(yōu)先對(duì)象能夠優(yōu)先入住，社會(huì)主體沒有違規(guī)經(jīng)營(yíng)；三是對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。“首先我財(cái)務(wù)監(jiān)管，財(cái)務(wù)上我有一個(gè)合理的利潤(rùn)空間，不能讓他（賺）太多的錢，否則的話老百姓哇哇叫，因?yàn)樗吘故枪駹I(yíng)項(xiàng)目。第二個(gè)方面，政府約定俗成的方面，像收費(fèi)、接收對(duì)象這些方面。第三個(gè)就是服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。”（三）政府派人管理、非完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以寧波市老年療養(yǎng)院為代表。其基本特征是：政府投資興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并購(gòu)置設(shè)施設(shè)備，委派編制內(nèi)人員作為負(fù)責(zé)人管理運(yùn)營(yíng)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其他工作人員由該負(fù)責(zé)人招聘、培訓(xùn)、考核，負(fù)責(zé)人的人事關(guān)系和考核權(quán)在所屬民政部門，其工資待遇也由所屬民政部門發(fā)放，和管理運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈虧狀況沒有直接聯(lián)系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)整體上走市場(chǎng)化道路，除了硬件投入由政府承擔(dān)外，其他方面自負(fù)盈虧。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面一部分價(jià)格由政府指導(dǎo)核定，另一部分自由定價(jià)；在改造裝修或設(shè)施的購(gòu)買上要上報(bào)上級(jí)民政部門并走政府采購(gòu)程序，效率較低。機(jī)構(gòu)要給政府上繳一定的場(chǎng)地房產(chǎn)設(shè)施使用費(fèi)，但政府通常會(huì)給幾年的過(guò)渡期，即從開始運(yùn)營(yíng)到之后的幾年（如4年、5年等）內(nèi)免繳使用費(fèi)，有的政府還會(huì)有一些額外的支持，目的是使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠順利度過(guò)剛投入運(yùn)營(yíng)階段由于入住老人較少導(dǎo)致的虧損期。待過(guò)渡期結(jié)束后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就要按照合同要求向政府上繳使用費(fèi)。1.項(xiàng)目基本情況寧波市老年療養(yǎng)院是寧波市政府的一個(gè)養(yǎng)老重點(diǎn)實(shí)施工程，由中央財(cái)政和寧波市財(cái)政共同出資2.5億元人民幣興建，是隸屬于寧波市民政局的一家面向市場(chǎng)、面向社會(huì)老人的公建民營(yíng)體制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。療養(yǎng)院位于寧波市的江北區(qū)，在慈江以南，占地面積43244平方米，建筑面積56339.3平方米，2014年11月份開始營(yíng)業(yè)。全院共有床位1275張，截至2017年1月，入住老人411名，實(shí)際利用床位460張。全院有辦公室、護(hù)理部、醫(yī)務(wù)室、后勤部四個(gè)部門，現(xiàn)在一共有員工162位。2.主要做法（1）政府投資興建，委派專人組團(tuán)管理寧波市老年療養(yǎng)院所處位置風(fēng)景秀麗，交通便利，院內(nèi)建筑品質(zhì)上乘，設(shè)施完備，政府承擔(dān)了土地、建設(shè)、裝修、設(shè)備等所有前期成本，給管理經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)提供了一個(gè)非常好的硬件基礎(chǔ)。同時(shí)，政府在將該項(xiàng)目確定為公建民營(yíng)后，面臨選擇管理經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)綜合考慮，決定自己組建管理團(tuán)隊(duì)，把原寧波市兒童福利院的院長(zhǎng)調(diào)到寧波市老年療養(yǎng)院擔(dān)任院長(zhǎng)，負(fù)責(zé)整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)。（2）扶上馬，送一程，政府給予特別支持在中央財(cái)政和寧波市財(cái)政共同投資建成寧波市老年療養(yǎng)院后，寧波市政府又特別準(zhǔn)備了一筆資金——開班經(jīng)費(fèi)，用于滿足療養(yǎng)院開業(yè)階段面臨的資金需求。同時(shí)，寧波市民政局設(shè)置了3年的過(guò)渡期，3年內(nèi)寧波市老年療養(yǎng)院無(wú)須向政府交納任何費(fèi)用，目的就是盡最大可能地免除管理團(tuán)隊(duì)的后顧之憂，使團(tuán)隊(duì)能夠全身心投入療養(yǎng)院的運(yùn)作當(dāng)中。“我們?cè)趧倓傞_始建院的時(shí)候，我們有一筆資金，叫開班經(jīng)費(fèi)，也是屬于我們國(guó)家支持的。所以說(shuō)我覺得像我們這種公建民營(yíng)的單位，確實(shí)在起點(diǎn)上面還是有一定的優(yōu)越性在里面的?！保?）半自主化定價(jià)，事業(yè)單位化的管理經(jīng)營(yíng)寧波市老年療養(yǎng)院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分為兩種情況：床位費(fèi)由政府物價(jià)局根據(jù)建設(shè)、運(yùn)行、管理成本進(jìn)行核定形成價(jià)格，護(hù)理費(fèi)和餐費(fèi)由寧波市老年療養(yǎng)院自己根據(jù)成本和競(jìng)爭(zhēng)情況自由定價(jià)。在管理運(yùn)營(yíng)方面，療養(yǎng)院負(fù)責(zé)人是民政局委派下來(lái)的，其考核在民政局，因此在療養(yǎng)院的經(jīng)營(yíng)上以穩(wěn)妥為主，再加上之前在事業(yè)單位工作的經(jīng)歷，所以在管理上還是采取事業(yè)單位的思維和體制去管理。如果出現(xiàn)了療養(yǎng)院內(nèi)部的一些規(guī)劃實(shí)施、大額設(shè)施的購(gòu)買等，在實(shí)施之前負(fù)責(zé)人都會(huì)向上級(jí)主管部門匯報(bào)?！拔覀兇参毁M(fèi)是物價(jià)部分核過(guò)的，護(hù)理費(fèi)和餐費(fèi)是我們自己定價(jià)的?！保?）自負(fù)盈虧，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)寧波市民政局委派團(tuán)隊(duì)管理運(yùn)營(yíng)老年療養(yǎng)院后，給予該團(tuán)隊(duì)較為充分的自由權(quán)，收住什么樣的老年人、如何做好營(yíng)銷宣傳、怎樣做好文化建設(shè)、給員工什么樣的待遇等一系列決策完全由團(tuán)隊(duì)自行決定。在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上，寧波市老年療養(yǎng)院同樣面臨和其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，由于在城鄉(xiāng)結(jié)合部，距離市區(qū)有一定距離，且醫(yī)療條件有限，因此如何提高吸引力、盡快提高入住率是當(dāng)務(wù)之急。在財(cái)務(wù)上，寧波市老年療養(yǎng)院自負(fù)盈虧，3年的過(guò)渡期后要向?qū)幉ㄊ忻裾掷U納一定的費(fèi)用，這對(duì)管理經(jīng)營(yíng)提出了較高的要求?！暗浆F(xiàn)在為止我們已經(jīng)全部自負(fù)盈虧了，我們剛開始投入的是2.5億，包括我們開班的時(shí)候有一些支持，到現(xiàn)在為止，兩年過(guò)去以后基本上都已經(jīng)自負(fù)盈虧了?！保?）公務(wù)人員管理，摸著石頭過(guò)河寧波市老年療養(yǎng)院院長(zhǎng)是由民政局委派到寧波市老年療養(yǎng)院的。這種公務(wù)人員管理非完全市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的做法是一種嘗試和探索，在很多方面需要摸著石頭過(guò)河。比如在管理體制上，如何在政府的管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行要求之間找到平衡；在人員激勵(lì)上，由于院長(zhǎng)是公務(wù)人員，其待遇由民政局發(fā)放，和老年療養(yǎng)院的經(jīng)營(yíng)狀況沒有直接關(guān)系，如何促進(jìn)作為公務(wù)人員的院長(zhǎng)等的動(dòng)力和熱情也需要探討，如此等等。“因?yàn)槲覀冞@個(gè)班子的成員是公家派的，所以最大的一個(gè)問(wèn)題，我們所謂的公建民營(yíng)，民營(yíng)就是用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)際上我們從內(nèi)部管理來(lái)講，有時(shí)候我們真的很困惑，這個(gè)體制該怎么來(lái)定位，真的很難定位，可能這個(gè)也是一個(gè)探索時(shí)期，肯定要面臨的。”（四）政府派人管理、完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院為代表，其基本特征是：政府出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并配備主要的設(shè)施設(shè)備，委派體制內(nèi)的帶編制人員擔(dān)任院長(zhǎng)管理運(yùn)營(yíng)，該院長(zhǎng)的人事關(guān)系和考核都在所屬民政部門。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在收費(fèi)方面，除了床位費(fèi)由物價(jià)部門制定外，其他收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定，基本上是根據(jù)市場(chǎng)定價(jià)；在設(shè)施修繕購(gòu)置方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有完全決定權(quán)，無(wú)須向上級(jí)主管部門報(bào)告審批；在人事方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行決定工作人員的招聘、培訓(xùn)、考核、薪酬發(fā)放等事宜；在經(jīng)營(yíng)方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完全自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，和當(dāng)?shù)孛裾块T只存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系。因此，從整體上看，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本沒有行政干預(yù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，走的是市場(chǎng)化運(yùn)作之路。同時(shí)，作為政府投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，它主動(dòng)承擔(dān)了如護(hù)理員培訓(xùn)、居家養(yǎng)老服務(wù)等一定的公共服務(wù)職能。1.項(xiàng)目基本情況寧波市海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院（以下簡(jiǎn)稱“廣怡”）位于寧波市悠云路969號(hào)，在廣安路天勝花鳥市場(chǎng)東側(cè)，與寧波市佛教老年休養(yǎng)院隔墻而居，位于核心城區(qū)。廣怡養(yǎng)怡院由海曙區(qū)政府投資于2013年12月建成，2014年6月投入使用，是海曙區(qū)重點(diǎn)惠民實(shí)事工程之一。廣怡系海曙區(qū)民政局直屬、民辦非企業(yè)登記的自收自支的綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。全院占地9.2畝，建筑面積16584平方米，總投資約1.16億元，設(shè)有雙人房、三人房、特護(hù)房、殘疾人安托養(yǎng)房等不同規(guī)格的床位500張，為海曙區(qū)目前最大的養(yǎng)老院。廣怡現(xiàn)有工作人員126位，其中包括主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生等26位醫(yī)生。廣怡根據(jù)老年人的實(shí)際需求，提供休養(yǎng)、病殘護(hù)理、腦癱與肢殘病人康復(fù)治療以及居家康復(fù)、居家護(hù)理和臨終關(guān)愛、善后服務(wù)等各種服務(wù)。2.相關(guān)做法（1）政府投資興建，委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)廣怡是由海曙區(qū)政府投資1.16億元興建的一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所有權(quán)屬于海曙區(qū)政府，屬于典型的公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在運(yùn)營(yíng)管理上，海曙區(qū)政府沒有通過(guò)公開招投標(biāo)的方式向社會(huì)選擇運(yùn)營(yíng)方，而是直接委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)。選擇的運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)人即廣怡院長(zhǎng)是一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的院長(zhǎng)，他長(zhǎng)期從事養(yǎng)老服務(wù)，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，從政府的角度看，選擇這樣的人非?！胺€(wěn)妥”。院長(zhǎng)屬于事業(yè)單位編制，其考核權(quán)歸寧波市民政局。從這個(gè)意義上說(shuō)，廣怡的做法可以稱為委派體制內(nèi)人員管理運(yùn)營(yíng)。“相當(dāng)于我們局里委派我來(lái)這兒管理，但是我的錢也拿的是廣安，但是標(biāo)準(zhǔn)是事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)?！保?）入住對(duì)象以護(hù)理老人為主，優(yōu)先保障政府兜底老人廣怡以康復(fù)治療為特色，主要收住失能、半失能的，具有護(hù)理服務(wù)需求的老年人，是全國(guó)愛心護(hù)理工程建設(shè)基地?，F(xiàn)有工作人員中，有主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生等26位醫(yī)生，這在500張床位規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中確實(shí)很少見。與此同時(shí)，廣怡履行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)托底保障職能，對(duì)老年人進(jìn)行分類篩選，優(yōu)先滿足政府兜底老年人或經(jīng)濟(jì)困難老年人的入住需要。另外，由于廣怡是“聞裕順福利院”和“三市養(yǎng)怡院”因?qū)幉ㄨF路南站拆遷合并變更而來(lái)，必須妥善安置兩個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)原有老年人。為此，海曙區(qū)民政局出臺(tái)了《關(guān)于做好海曙區(qū)廣安養(yǎng)怡院入住運(yùn)營(yíng)工作的指導(dǎo)意見》，廣怡事先制定了搬遷入住工作方案，明確人員分工，搬遷入住采取“老人老辦法、新人新辦法”的方式，優(yōu)先保障原有老年人的入住權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于多余的床位，廣怡向社會(huì)上失能、半失能的老年人開放?！拔覀円恢弊龅亩际亲o(hù)理為主的，我們也有醫(yī)院、醫(yī)務(wù)室，醫(yī)務(wù)室有康復(fù)室、康復(fù)科，我們準(zhǔn)備的醫(yī)務(wù)力量比較強(qiáng)大，有26位醫(yī)生，有西醫(yī)還有中醫(yī)，中醫(yī)科也有，還有主任醫(yī)生、副主任醫(yī)生、中醫(yī)主治醫(yī)生也有兩位，給他們開中醫(yī)推拿這一塊?！薄耙?yàn)槲覀兠鎸?duì)的是廣大企業(yè)退休的，就是說(shuō)兜底的，家里無(wú)法照顧的，包括海曙區(qū)的三無(wú)對(duì)象，五保戶，家里無(wú)子女、無(wú)收入的這些我們政府兜底的，低保低收入的，還有生活不能自理的人我們是優(yōu)先入住的?！薄拔覀兪兆〉模瑒偛盼?guī)Ц魑唤淌谌タ戳?，我們兩人間、三人間一共30個(gè)房間75個(gè)人，收介助、半護(hù)理的，咱們通俗地說(shuō)就是半護(hù)理、半自理的人，其實(shí)我們收的就是需要幫助的老人?！保?）自負(fù)盈虧，完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)廣怡實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府充分放權(quán)，機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，采取完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的模式。在經(jīng)濟(jì)方面，廣怡每年向政府上繳50萬(wàn)元營(yíng)利，除此以外，政府和廣怡沒有其他任何經(jīng)濟(jì)往來(lái)。這種“斷奶”的做法徹底消除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于政府的依賴心理，迫使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立，通過(guò)改善管理、改善經(jīng)營(yíng)、提升服務(wù)水平、提高入住率，在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)盈利，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的良性循環(huán)。在管理經(jīng)營(yíng)方面，寧波市政府除了對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)院長(zhǎng)進(jìn)行考核，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以及確定床位費(fèi)以外，其他如人事、財(cái)務(wù)、定價(jià)、設(shè)施采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)等事務(wù)均由院長(zhǎng)或領(lǐng)導(dǎo)班子決定。這種政府不進(jìn)行行政干預(yù)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自行運(yùn)作、自由參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的做法很好地激發(fā)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！拔覀兏鞘裁搓P(guān)系，我們跟民政，應(yīng)該說(shuō)是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)管理，我們是完全自負(fù)盈虧的，院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，包括責(zé)任權(quán)利也是院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！薄按参毁M(fèi)是由我們物價(jià)核定的。護(hù)理費(fèi)我們是放開的，我們自主定價(jià)護(hù)理費(fèi)跟餐費(fèi)其他的，洗衣費(fèi)我們是自主定價(jià)的?！薄拔覀兪沁@樣的，因?yàn)槲覀兪敲褶k非企業(yè)，采購(gòu)我們都是自己買的。不需要審批……我們現(xiàn)在買的東西都是我們自己采購(gòu)，包括我們下面員工工資什么我們自己定，都是我們自己定的?！薄拔覀円恢边\(yùn)營(yíng)我覺得很順暢。像我們這樣我覺得也很順暢，因?yàn)闆]有太多的行政干預(yù)，而且領(lǐng)導(dǎo)們都很信任我?！痹谶@種運(yùn)作模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自然會(huì)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律科學(xué)安排經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如在人員安排上向一線傾斜，在開支上量入為出，改善管理，提升服務(wù)質(zhì)量等?！拔覀兡壳暗膯T工有126位，我們一線比較多，上層配的比較少，就一正兩副，再有是工會(huì)主席，會(huì)計(jì)出納兩個(gè)副院長(zhǎng)兼了。”“像我們是有多少菜吃多少飯，菜沒了飯就吃不下了，我看看我有多少錢，我能做多少事情。我還要留出一部分資金用于員工工資的提升，有些意外的我肯定要處理，預(yù)留資金，看看我有多少錢，這幾個(gè)房間怎么裝、怎么弄預(yù)算去做，沒錢那就別做了?！薄拔覀兪请S時(shí)接受任何人的檢查，包括家屬，因?yàn)榧覍偈裁磿r(shí)候來(lái)是不知道的，因?yàn)槲覀兌际侨罩?，全天開放。早上有的家屬五點(diǎn)、六點(diǎn)就來(lái)了，晚上可能十點(diǎn)、九點(diǎn)還沒走，隨時(shí)的。所以說(shuō)隨時(shí)隨地我們都是這樣在接受檢查一樣的?！?.承擔(dān)公共服務(wù)職能廣怡作為政府投資的、海曙區(qū)最大的、技術(shù)力量最雄厚的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了一定的公共服務(wù)職能。這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是發(fā)揮公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)中保基本、兜底線的職能，雖然廣怡沒有和政府簽訂預(yù)留一定數(shù)量床位接收特困老年人的協(xié)議，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中優(yōu)先接收三無(wú)、五保等特困老年人入住。對(duì)這部分老年人，廣怡免收床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、水電費(fèi)費(fèi)用，僅僅收餐費(fèi)。二是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。作為寧波市護(hù)理員培訓(xùn)基地，承接寧波市組織的養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)工作；還承擔(dān)寧波市海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)工作。三是開展居家養(yǎng)老服務(wù)。廣怡在海曙區(qū)甚至寧波市都是知名品牌，為發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的輻射作用，在承擔(dān)人員培訓(xùn)工作的基礎(chǔ)上，廣怡在海曙區(qū)開展了居家養(yǎng)老服務(wù)。一方面，成立了“廣安居家養(yǎng)老服務(wù)中心”，為海曙區(qū)居家的老年人提供送餐、生活護(hù)理等上門服務(wù)。另一方面，成立了“廣安智慧養(yǎng)老服務(wù)中心”，利用信息技術(shù)建立平臺(tái)，整合海曙區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需雙方的信息，并進(jìn)行有效對(duì)接，為居家老年人提供無(wú)償?shù)?、低償?shù)摹⒂袃數(shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。“因?yàn)楫吘狗孔邮枪医ǖ?，雖然現(xiàn)在是民營(yíng)的，可政府這些兜底都還是要做到?！薄拔覀冞@里是寧波市的護(hù)理員培訓(xùn)基地，我們整個(gè)海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員也在我們這兒培訓(xùn)?！薄拔覀冇幸粋€(gè)廣安居家養(yǎng)老服務(wù)中心，區(qū)域性的，給我們整個(gè)海曙區(qū)，六個(gè)街道在送餐、生活護(hù)理，我們都上門服務(wù)的?！薄拔覀兘衲昃统闪⒁粋€(gè)廣安智慧養(yǎng)老服務(wù)中心，把整個(gè)海曙區(qū)老人錄入我們這個(gè)平臺(tái)，他有什么需求打電話給我們，我們整合了市里的包括國(guó)內(nèi)一些實(shí)用的比較先進(jìn)的做養(yǎng)老產(chǎn)品的單位，也整合我們整個(gè)海曙區(qū)為老服務(wù)的團(tuán)隊(duì)?！?.政府注重監(jiān)管考核寧波市民政局對(duì)廣怡實(shí)施比較專業(yè)的考核，而且考核結(jié)果還和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的收入掛鉤。在考核內(nèi)容方面，主要包括財(cái)務(wù)狀況考核、經(jīng)濟(jì)效益考核、安全考核、滿意度考核等方面。其中，財(cái)務(wù)狀況考核每年由財(cái)務(wù)審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)；安全考核包括食品安全、消費(fèi)安全等，由民政局組織相關(guān)部門人員進(jìn)行聯(lián)合考核，同時(shí)還要結(jié)合有沒有安全信訪的情況等綜合評(píng)定；服務(wù)滿意度考核是政府委托第三方——社會(huì)工作服務(wù)中心進(jìn)行考核，考核方式是廣怡將老年人名單提供給社會(huì)工作服務(wù)中心，由后者通過(guò)隨機(jī)打電話或當(dāng)面詢問(wèn)的方式進(jìn)行。“包括財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)效益、安全什么來(lái)考核的，財(cái)務(wù)每年審計(jì)我們，還有滿意度，滿意度測(cè)評(píng)，它是通過(guò)第三方，他們也不是直接來(lái)，委托我們社會(huì)工作服務(wù)中心第三方來(lái)測(cè)評(píng)的。生活不能自理的老人打電話抽取，我們把名單給他，他抽打電話。兩樓三樓的部分自理老人他們當(dāng)場(chǎng)來(lái)問(wèn)?！彼闹饕?jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)浙江省屬于我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。與發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)相伴隨的是，浙江省在社會(huì)和民生事業(yè)上也走在全國(guó)前列。伴隨著人口老齡化的加速發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的日益顯現(xiàn)，浙江省著力建設(shè)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，其養(yǎng)老服務(wù)的改革發(fā)展做法為全國(guó)其他地方提供了有益的借鑒。正是在這種背景下，浙江省較早就開始對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制進(jìn)行探索，并積累了較好的經(jīng)驗(yàn)做法，體現(xiàn)了浙江的特點(diǎn)。（一）社會(huì)力量比較強(qiáng)大，參與老齡服務(wù)發(fā)展的積極性非常高得益于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，浙江省社會(huì)力量比較強(qiáng)大，社會(huì)主體不但數(shù)量眾多，而且擁有比較豐富的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，有敏銳的市場(chǎng)嗅覺，擅于發(fā)現(xiàn)和搶抓市場(chǎng)機(jī)遇。因此，當(dāng)浙江省人口老齡化開始顯現(xiàn)并逐漸加速時(shí)，一方面，社會(huì)力量從自身角度研判老齡服務(wù)業(yè)將具有廣闊的發(fā)展前景，因而開始投入其中，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局；另一方面，政府開始出臺(tái)政策文件支持鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老齡服務(wù)業(yè)發(fā)展。在這兩方面因素的推動(dòng)下，浙江省社會(huì)力量較早就介入了老齡服務(wù)業(yè)的探索發(fā)展。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)方面，社會(huì)力量積極投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也有一些社會(huì)力量和政府合作，接手公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)。因此，從時(shí)間上看，盡管社會(huì)力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)一開始是自發(fā)的，沒有具體的文件指導(dǎo)，也沒有上升到轉(zhuǎn)制的高度，但浙江省公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制實(shí)際上從21世紀(jì)初就已經(jīng)開始了。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的社會(huì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，這些社會(huì)主體在為老年人提供檔次不一、內(nèi)容豐富的養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，也積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)做法，為政府提供了較多的可供選擇的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)主體，從而為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的順利推進(jìn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。關(guān)于這一點(diǎn)，浙江省杭州市濱江區(qū)新建2000張床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行公建民營(yíng)招投標(biāo)的過(guò)程非常具有代表性。由于浙江省有多家非常有實(shí)力的企業(yè)、社會(huì)組織都有意接手該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此濱江區(qū)民政局實(shí)際上是通過(guò)招選的方式，設(shè)置了相對(duì)比較高的條件，經(jīng)過(guò)層層考核，最終從中選擇了浙江綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)作為運(yùn)營(yíng)主體。（二）選擇社會(huì)主體更加看重經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、理念和能力浙江省在選擇公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程中，非?？粗赝稑?biāo)主體的經(jīng)歷、經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)能力，在評(píng)價(jià)體系中設(shè)置很高的權(quán)重，以此確保能選擇到最適合的團(tuán)隊(duì)來(lái)管理運(yùn)營(yíng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制的諸多環(huán)節(jié)中，選擇有經(jīng)驗(yàn)、理念新、善經(jīng)營(yíng)的社會(huì)主體是核心環(huán)節(jié)，決定整個(gè)轉(zhuǎn)制的成敗。在招投標(biāo)過(guò)程中，有些社會(huì)主體只會(huì)做漂亮的標(biāo)書，而沒有實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)歷，也沒有創(chuàng)新理念，只是想進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)賺錢，為此就想方設(shè)法把標(biāo)書做得很好，有的甚至采取“掛靠投標(biāo)”的方式。也有很多社會(huì)主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但沒有從事過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)，如果招標(biāo)時(shí)商務(wù)標(biāo)權(quán)重過(guò)高，就很容易把這些資金雄厚的社會(huì)主體選上。還有其他類似情況等。上述這些情況都是招投標(biāo)過(guò)程中應(yīng)該著力避免的，否則將會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后續(xù)的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)極大的隱患，甚至引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，浙江省在實(shí)際操作中采取切實(shí)可行的舉措，將不具備運(yùn)營(yíng)條件的社會(huì)主體排除掉，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。一是增加“面訊”環(huán)節(jié)，即社會(huì)主體要當(dāng)面向?qū)＜医M陳述經(jīng)營(yíng)的設(shè)想、理念、核心問(wèn)題的處理方式等內(nèi)容，同時(shí)回答專家的問(wèn)題，通過(guò)這種方式把不懂經(jīng)營(yíng)的社會(huì)主體選掉。如杭州和睦老人公寓在投標(biāo)的過(guò)程中就要求陳述團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)理念、相關(guān)經(jīng)歷、拿到項(xiàng)目后的經(jīng)營(yíng)設(shè)想、目標(biāo)人群等內(nèi)容；二是組織專家組到社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，作出判斷，進(jìn)而作出選擇。上述做法一方面是浙江省多年進(jìn)行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，另一方面也和浙江省具有大量的從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的社會(huì)組織、企業(yè)，可選擇面廣有不可分割的關(guān)系。與此同時(shí)，浙江省注重將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的成功做法上升到政策文件中進(jìn)行普及。2016年發(fā)布的《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》規(guī)定，在遴選社會(huì)主體方面，一方面要綜合評(píng)估其資質(zhì)信用；另一方面，還要重點(diǎn)考察其經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)思路，避免成為單純的招商引資項(xiàng)目，而且特別規(guī)定不能掛靠投標(biāo)。（三）實(shí)施半成本定價(jià)改革長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于由政府投資建設(shè)，建設(shè)成本自然由政府承擔(dān)，由于政府沒有收回建設(shè)成本的要求，因此，在確定服務(wù)價(jià)格時(shí)沒有考慮建設(shè)成本，僅僅考慮運(yùn)行成本，甚至有些機(jī)構(gòu)為突出公益性，其收費(fèi)還不及運(yùn)行成本，需要財(cái)政每年繼續(xù)投入。這就使得公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“價(jià)廉”的優(yōu)勢(shì)非常突出，這也是多數(shù)老年人青睞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有些甚至不惜排隊(duì)等候多年的重要原因。但從整個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的角度看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不完全考慮成本的定價(jià)機(jī)制嚴(yán)重妨礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)?，相?duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既承擔(dān)建設(shè)成本（租房成本），又必須考慮運(yùn)行成本，因此必須采取全成本定價(jià)，這就導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)價(jià)格無(wú)法做到像公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)那樣“廉價(jià)”，從而出現(xiàn)不公平競(jìng)爭(zhēng)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這種定價(jià)機(jī)制一方面需政府財(cái)政持續(xù)不斷地投入，另一方面造成機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)非公平競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)上述情況，浙江省從2014年開始以杭州市第三社會(huì)福利院為例對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價(jià)機(jī)制進(jìn)行了改革，實(shí)施“半成本”定價(jià)。具體的做法是：在以往定價(jià)僅僅考慮運(yùn)行成本的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)測(cè)算，把建設(shè)成本的50%做到養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格里面，“半成本”定價(jià)法由此而來(lái)。進(jìn)而，浙江省又將建設(shè)成本的50%進(jìn)行了傾斜處理，即將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)間和護(hù)理間這些實(shí)用型房間的價(jià)格定得稍低一些，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的套間和單間這些改善型房間的價(jià)格定得稍高一些，以此來(lái)表明政府對(duì)實(shí)用型房間的支持。經(jīng)過(guò)這樣的調(diào)整，杭州市第三社會(huì)福利院收費(fèi)價(jià)格要比同樣是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)但沒有改革定價(jià)機(jī)制的杭州市社會(huì)福利中心的收費(fèi)價(jià)格高出七八百元錢，但比提供同檔次服務(wù)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格還是要低。盡管這次改革還不是全成本定價(jià)，但在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)建設(shè)成本的考慮，是向全成本定價(jià)過(guò)渡的有益探索。同時(shí)也向創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境邁出了重要一步。（四）探索公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員分流舉措公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制需要解決的一個(gè)很重要的問(wèn)題是原有工作人員，主要是帶有編制人員的分流安置。出于歷史原因，我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多是事業(yè)單位，其工作人員為事業(yè)編制，屬于體制內(nèi)人員。這些體制內(nèi)工作人員在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制前負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)制后不再?gòu)氖逻@項(xiàng)工作，改由社會(huì)主體進(jìn)行管理經(jīng)營(yíng)。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)原有的具有事業(yè)編制的工作人員的合理安置就成為一個(gè)必須要妥善解決的問(wèn)題。實(shí)際上，筆者在一些省進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些地方對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制的熱情不高，甚至存在抵觸情緒，很重要的原因就是改制使得原有人員從體制內(nèi)人員變?yōu)榱梭w制外人員，原有的“鐵飯碗”被剝奪了，又沒有進(jìn)行很好的安置，因此遭到了反對(duì)。為解決上述公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的分流安置問(wèn)題，浙江省充分利用養(yǎng)老服務(wù)中心具有事業(yè)編制的特點(diǎn)，將這些人員轉(zhuǎn)到此處，依然保留其事業(yè)編制，工作內(nèi)容從原來(lái)的直接管理運(yùn)營(yíng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)變?yōu)榱巳藛T培訓(xùn)，老齡服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作。養(yǎng)老服務(wù)中心是根據(jù)《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）的要求——各市、縣（市、區(qū)）都要建立養(yǎng)老服務(wù)中心，養(yǎng)老服務(wù)中心要有機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、人員、場(chǎng)地等，從2011年12月15日以后逐漸建立起來(lái)的。2015年出臺(tái)的《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)條例》中又從法律層面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)中心的功能作了界定。（五）注重醫(yī)養(yǎng)結(jié)合并明確護(hù)理功能從生理規(guī)律來(lái)講，隨著年齡的增大，生病、治療、康復(fù)的發(fā)生頻率也越來(lái)越高，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅僅提供生活照料是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需求的，必須走醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的道路。實(shí)踐中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果沒有相應(yīng)的醫(yī)療康復(fù)方面的安排，如自建醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者依托其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)，那么其入住率就會(huì)受到很大影響，因此現(xiàn)在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都高度重視醫(yī)療服務(wù)。浙江省較早就認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，并在政策文件中強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要發(fā)展醫(yī)療功能，更重要的是，浙江省充分認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的“醫(yī)”并非普通醫(yī)院中的“醫(yī)”，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也不是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院的簡(jiǎn)單相加，而是要在養(yǎng)的基礎(chǔ)上發(fā)展以“護(hù)理”為核心的特色功能。早在2011年發(fā)布的浙江省人民政府《關(guān)于深化完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（浙政發(fā)〔2011〕101號(hào)）中就提出，到2015年，全省基本建立以護(hù)理型為重點(diǎn)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式，護(hù)理型床位占比不低于40%的發(fā)展目標(biāo)。而同樣是在2011年發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》僅僅是原則性地要求優(yōu)先發(fā)展護(hù)理康復(fù)服務(wù)，并提出地（市）級(jí)以上城市至少要有一所專業(yè)性養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。在2013年發(fā)布的國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）中，也是比較原則地要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)護(hù)理功能，開展護(hù)理服務(wù)。一直到2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕84號(hào)）下發(fā)，才比較具體地提出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的發(fā)展目標(biāo)。因此，可以看出，浙江省對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的探索實(shí)踐是明顯超前于全國(guó)的。另外，浙江省對(duì)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中“醫(yī)”的認(rèn)識(shí)和界定非常準(zhǔn)確。如浙江省民政廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中醫(yī)的職能界定為四個(gè)方面：一是緊急狀況下的處理；二是慢性病管理；三是營(yíng)養(yǎng)配餐；四是護(hù)理康復(fù)。他指出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的“醫(yī)”絕不是醫(yī)院中的“醫(yī)”，要突出自身的特殊定位。寧波市也認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須具備醫(yī)的功能，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不是醫(yī)院，也不能辦成醫(yī)院，要辦成護(hù)理院，這樣才能充分發(fā)揮相應(yīng)職能。得益于對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合重要性的充分認(rèn)識(shí)和對(duì)護(hù)理功能的強(qiáng)調(diào)，浙江省在對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施改制的過(guò)程中都非常重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理功能的配套建設(shè)。從調(diào)研情況看，筆者調(diào)研的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)一例外都具有良好的護(hù)理服務(wù)能力。如杭州市第三福利院隨同福利院的建設(shè)建起了一個(gè)二級(jí)甲等醫(yī)院，寧波市療養(yǎng)院設(shè)有醫(yī)務(wù)室，下一步要擴(kuò)建為護(hù)理院，廣安養(yǎng)怡院本身就是以護(hù)理為特色的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是浙江綠康醫(yī)養(yǎng)集團(tuán)，堅(jiān)持“以老年人需求為導(dǎo)向的康復(fù)護(hù)理院”的發(fā)展方向，成功探索出了“養(yǎng)老院——醫(yī)院—護(hù)理院”和社保體系一體化的模式，得到了迅猛的發(fā)展，這足以說(shuō)明醫(yī)養(yǎng)結(jié)合護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是真正符合老年人需求的、潛力巨大一個(gè)發(fā)展方向。（六）轉(zhuǎn)制和其他改革舉措共同推進(jìn)浙江省對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施了較為綜合的改革，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容和其他改革舉措一起得到推進(jìn)，這些綜合舉措主要包括：一是對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本職能進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。浙江省要求公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行?；?、兜底線的公共職能，如《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》就規(guī)定，政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障三無(wú)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，以及“低?！奔彝ズ汀暗捅！边吘壖彝ブ惺堋⑹е?、高齡、獨(dú)居、重度殘疾的老年人和計(jì)劃生育特殊家庭老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是明確各層級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能定位。根據(jù)投資主體層級(jí)的不同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可分為街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)、區(qū)（縣）級(jí)和市級(jí)，浙江省對(duì)不同層級(jí)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在功能定位上進(jìn)行區(qū)分，明確分層保障。以杭州市為例，其基本思路是低層級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)托底保障對(duì)象，高層級(jí)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收低層級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿溢轉(zhuǎn)送人員，“低保”、低收入家庭中的高齡、失能、失智老年人，以及護(hù)理難度較大、對(duì)技術(shù)要求較高的老年人。三是大力發(fā)展護(hù)理型公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。浙江省將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為護(hù)理型、助養(yǎng)型、居養(yǎng)型，要求公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要大力發(fā)展護(hù)理床位，2020年護(hù)理床位要占70%以上。四是全面建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象入住評(píng)估制度和輪候制度。浙江省在對(duì)政府托底保障對(duì)象實(shí)行無(wú)條件供養(yǎng)外，將富余床位面向社會(huì)老人開放，但要委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)的社會(huì)老人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況、身體狀況及需求狀況的嚴(yán)格審查，將等候入住的老年人名單在網(wǎng)上予以公布，按照順序等候入住。五是發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，逐漸建立補(bǔ)人頭制度。從2012年開始，浙江省建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，對(duì)城鄉(xiāng)“低?！奔彝ブ械氖?、失智老年人給予一定的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。如果老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，則當(dāng)?shù)孛裾块T就會(huì)將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼支付給相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？梢钥闯觯憬?duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革涉及多個(gè)方面，轉(zhuǎn)制是其中一方面內(nèi)容。實(shí)際上，在浙江省關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的文件規(guī)定中，多處特別對(duì)轉(zhuǎn)制后的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（絕大多數(shù)是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）提出針對(duì)性要求。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革的同時(shí)，又涉及轉(zhuǎn)制這一包含管理體制和運(yùn)行機(jī)制等重大議題的改變，無(wú)疑增加了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的復(fù)雜性，但同時(shí)也是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制必須面對(duì)的課題。五轉(zhuǎn)制存在的主要問(wèn)題（一）轉(zhuǎn)制的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)不夠公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制是一個(gè)綜合性系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門，多個(gè)事項(xiàng)，任何一個(gè)事項(xiàng)解決不好都會(huì)影響轉(zhuǎn)制的整體推進(jìn)。在當(dāng)前情況下，由于歷史、體制等多方面因素的影響，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制尚未做到從整體上進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，雖然浙江省民政廳針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的最主要形式公建民營(yíng)，出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見，對(duì)公建民營(yíng)所涉及的主要方面做了相對(duì)具體的規(guī)定，但這個(gè)文件是民政部門下發(fā)的，呈現(xiàn)單兵推進(jìn)的特點(diǎn)，對(duì)其他部門約束力不夠，因此公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制不可避免地會(huì)受到各種影響。從調(diào)研情況看，這些影響主要體現(xiàn)在以下方面。一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，其轉(zhuǎn)制沒有被列入事業(yè)單位改革大盤子，沒有從整體上作出安排，僅僅由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門民政部門單獨(dú)推進(jìn)。二是事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分屬不同體系，養(yǎng)老金水平差異明顯，雖然事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已啟動(dòng)，但短期內(nèi)企業(yè)等部門養(yǎng)老金水平低于事業(yè)單位的狀況不會(huì)改變。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制意味著部分原有的事業(yè)編制工作人員將失去事業(yè)單位編制，成為企業(yè)或其他類型機(jī)構(gòu)人員，只要體制內(nèi)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老金水平不統(tǒng)一，體制內(nèi)人員就很難有動(dòng)力參與改制工作。三是一些政府將廢棄的廠房、醫(yī)院等作為投資，吸引社會(huì)力量進(jìn)行整合改造從事機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，其中涉及民政、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)部門，雖然民政部等部門出臺(tái)了《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》（民發(fā)〔2016〕179號(hào)），但實(shí)際落地還比較難。四是社會(huì)力量接手原有的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后，在進(jìn)行消防、環(huán)評(píng)等方面的改造檢查驗(yàn)收的過(guò)程中往往會(huì)遇到很多問(wèn)題。五是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，在轉(zhuǎn)制后其原有事業(yè)單位的名稱、職能等如何處理？六是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制后，如何對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管？監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方式等一系列問(wèn)題也都有待解決。（二）公益屬性不足公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)屬于國(guó)家，只要轉(zhuǎn)制沒有涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)制后依然屬于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的范疇，具有天然的公益屬性。而這個(gè)天然屬性至少體現(xiàn)在入住對(duì)象和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首要的職責(zé)是保障政府托底對(duì)象的服務(wù)需求，在收費(fèi)方面要比同類型和品質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要低。對(duì)此，浙江省相關(guān)政策文件有明確規(guī)定，如《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)條例》規(guī)定政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保障“三無(wú)”老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，以及“低?！奔彝ブ械氖?、失智、高齡、獨(dú)居、重度殘疾的老年人和計(jì)劃生育特殊家庭老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求；浙江省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）規(guī)定，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮托底保障作用，在保障對(duì)象上重點(diǎn)為“三無(wú)”“五?！崩夏耆?，以及低收入和經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人、失能老年人與半失能老年人，在費(fèi)用收取上采取無(wú)償或低收費(fèi)。《浙江省民政廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)規(guī)范化的指導(dǎo)意見》（浙民?！?016〕26號(hào)）規(guī)定公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行?；?、兜底線的職責(zé)，要保證面向普通老年人的公益性。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為數(shù)不少的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有履行托底保障的職能，完全商業(yè)化運(yùn)行，公益性和福利性明顯缺失。在入住對(duì)象方面，很多機(jī)構(gòu)沒有預(yù)留床位來(lái)保障政府供養(yǎng)對(duì)象的入住需求，也沒有對(duì)入住對(duì)象設(shè)置條件和門檻，整個(gè)床位全部向社會(huì)開放；在收費(fèi)方面，許多機(jī)構(gòu)完全根據(jù)市場(chǎng)情況自行決定，甚至一些運(yùn)營(yíng)方將公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位為高端，收取較高的費(fèi)用，普通老年人根本無(wú)法入住。委托方除了要求經(jīng)營(yíng)方每年上繳一定的費(fèi)用并履行監(jiān)管責(zé)任外，其他所有事項(xiàng)完全由經(jīng)營(yíng)方?jīng)Q定。這種做法事實(shí)上成為運(yùn)營(yíng)方利用政府資產(chǎn)進(jìn)行營(yíng)利的一種形式，顯然沒有履行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，存在嚴(yán)重的公益性缺失問(wèn)題。當(dāng)然，如果公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，按照商業(yè)化模式運(yùn)營(yíng)無(wú)可厚非。但目前絕大多數(shù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制（主要轉(zhuǎn)制為公建民營(yíng)）后注冊(cè)為“民辦非企業(yè)單位”，在這種情況下，這些機(jī)構(gòu)公益性的缺失確實(shí)成為一個(gè)問(wèn)題。（三）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)水平和職能定位錯(cuò)位公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能和定位決定硬件設(shè)施的建設(shè)水平。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從成立之始就是作為解決農(nóng)村“五?！?、城鎮(zhèn)“三無(wú)”等特困老年人的基本生活問(wèn)題而存在的，其基本職責(zé)是為困難弱勢(shì)老年群體提供基本、兜底的救助性和保障性養(yǎng)老服務(wù)，其保障的是入住老年人的基本生活質(zhì)量，而不是提供享受型的高水平的生活服務(wù)。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施應(yīng)該和提供基本的、一般性的養(yǎng)老服務(wù)職能相一致，應(yīng)實(shí)用，不應(yīng)豪華。對(duì)此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）和浙江省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2014〕13號(hào)）均明確規(guī)定，“政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要實(shí)用適用，避免鋪張豪華”。現(xiàn)實(shí)中，不少地方政府將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政績(jī)工程或面子工程，投入大量財(cái)政資金，硬件設(shè)施遠(yuǎn)超出滿足基本需求的層次。筆者在浙江實(shí)地調(diào)研的四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，投資都在億元以上，從1.16億元到5億元，無(wú)一不是大