河北省地方立法對外交流工作的調(diào)研報告

河北省地方立法對外交流工作的調(diào)研報告

一加強地方立法對外交流的意義闡釋與緊迫性分析（一）加強地方立法對外交流的意義闡釋“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力，促進社會公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定，確保黨和國家長治久安的根本要求。全面推進依法治國是一個系統(tǒng)性工程，其關(guān)鍵就是“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵”。其中，地方立法是憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針得以有效實施的有力保障，是解決中央立法不能獨力解決或暫時不宜由中央立法解決問題的重要途徑所在。地方立法雖然在整個立法體系中所處的層次不高，但卻在我國的法治建設(shè)和整個國家、社會和公民生活中發(fā)揮著重大作用，對于建設(shè)中國特色社會主義法治體系、加快建設(shè)社會主義法治國家不可或缺。而要提升地方立法水平、充分發(fā)揮地方立法作用，除需強化開門立法、提升人員素質(zhì)、完善立法制度外，還應(yīng)積極開展地方立法對外交流，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。1.有助于提升地方立法科學水平依托立法對外交流，通過學習借鑒已有成功經(jīng)驗和做法，有助于提升地方立法科學水平，這是地方立法對外交流的最大意義所在。在對外交流中，所學習借鑒的內(nèi)容是全方位的，包括完備的法律規(guī)范、成熟的立法技術(shù)、先進的立法觀念。在地方立法中，如何確保所立的法律規(guī)范內(nèi)容完整、要素齊備，措辭準確、表述嚴謹，結(jié)構(gòu)合理、簡明扼要，對于落實科學立法原則至關(guān)重要，這也是我們學習和借鑒域外立法經(jīng)驗的重點。對對外交流成果進行研究和分析，從而運用到地方立法工作中去，是立法中把好質(zhì)量關(guān)的重要途徑之一。地方立法對外交流應(yīng)當將精細化立法、提高立法質(zhì)量和效率放在首位，重點圍繞增強法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，將提高立法的科學性、針對性、有效性，確保所立法規(guī)有效管用，經(jīng)得起歷史、人民和實踐的檢驗作為出發(fā)點和落腳點。2.有助于促進社會經(jīng)濟發(fā)展隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，在世界范圍內(nèi)經(jīng)濟全球化成為一個重要現(xiàn)象，而在國內(nèi)區(qū)域一體化的趨勢則十分明顯。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的社會經(jīng)濟發(fā)展實踐反映在立法層面，就是要加強立法交流、提升立法科學水平，反過來促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。就河北省的地方立法對外交流工作而言，就是要立足于河北省立法工作實際，借鑒發(fā)達國家通過法治保障和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，嘗試探討域外和區(qū)域內(nèi)各省市間相關(guān)法律法規(guī)的借鑒及創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上，分析河北省立法工作現(xiàn)狀、存在的障礙及其原因，在此基礎(chǔ)上完善地方立法工作體制機制，進一步提升地方立法質(zhì)量。3.有助于增強中國特色社會主義法律制度國際影響力從地方立法的國際交流來看，其有助于促進不同國家和地區(qū)彼此法律制度、法律文化的相互了解和認知，進而求得彼此的認同和尊重。而就我國地方立法國際交流而言，其核心毫無疑問是“引進來”和“走出去”相結(jié)合。地方立法的國際交流，不僅有助于更好地了解世界先進國家的立法先進經(jīng)驗、更好地參與世界范圍的法律制度與文化的比較分析，而且加強交流宣傳，有助于增強中國特色社會主義法律制度的國際影響力。就河北省地方立法對外交流工作而言，其關(guān)鍵是要充分運用對外交流中的各種有利條件和豐碩成果，促進河北省法治現(xiàn)代化發(fā)展。4.有助于深化立法研究工欲善其事必先利其器。在立法研究中，也要充分重視比較分析方法的運用，這是立法學研究中重要的分析方法。盡管國與國、地區(qū)與地區(qū)之間文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展水平、法治文明狀況存在差異，但是，立法卻具有一定的規(guī)律性，而國與國、地區(qū)與地區(qū)類似法律制度的總結(jié)，有利于我們迅速借鑒一些先進立法經(jīng)驗、立法技術(shù)和具體內(nèi)容。因此，依托地方立法對外交流，立足經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際，運用比較分析方法，通過學習發(fā)達國家、先進地區(qū)的成功立法經(jīng)驗、科學制度設(shè)計，把握現(xiàn)代發(fā)達國家的法制運行規(guī)律，不僅有助于推動法治國家建設(shè)，而且有助于促進立法研究工作的深入。（二）加強地方立法對外交流的緊迫性分析正如上文所述，在全面推進依法治國的戰(zhàn)略背景下，加強地方立法對外交流具有十分重要的意義，而從地方立法的工作實際來看，其亦十分緊迫，亟待加強。1.立法任務(wù)越來越重習近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)?！秉h的十八屆三中、四中全會確定的改革舉措對法律法規(guī)的立改廢釋提出了明確要求，立法工作任務(wù)重、時間緊、頭緒多。就河北而言，河北省逐步推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，需要搭建完備的立法協(xié)同機制和制度平臺，為形成統(tǒng)一的區(qū)域制度框架提供優(yōu)質(zhì)的法律支撐，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度的融合、利益的整合。就具體立法任務(wù)而言，近幾年立法任務(wù)逐年大幅增加。2013年省本級立法計劃12件，通過8件；2014年立法計劃12件，加上上年接轉(zhuǎn)的4件，計劃外增加1件，共17件，通過14件；2015年立法計劃16件，上年接轉(zhuǎn)3件，計劃外增加項目3件，共22件，通過14件；2016年立法計劃12件，上年接轉(zhuǎn)8件，計劃外增加項目3件，共23件。立法任務(wù)的急劇增加，給立法工作帶來巨大壓力。2.立法要求越來越高地方立法需要不斷提高立法質(zhì)量，締造良法，為全面推進法治河北建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的法制保障。當前的很多立法項目涉及深層次矛盾和問題，省委高度重視，社會各界和人民群眾對立法工作的關(guān)注也在不斷增強，利益訴求表現(xiàn)在多個方面，經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展利益訴求、社會領(lǐng)域的民生利益訴求、政治文明領(lǐng)域內(nèi)的部門利益訴求、生態(tài)文明領(lǐng)域的城市管理利益訴求等，再加上京津冀協(xié)同發(fā)展的持續(xù)推進和京張冬奧會的籌備、雄安新區(qū)的開局起步，都迫切需要進一步提高立法質(zhì)量，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。3.立法難度越來越大隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，利益主體日益多元化，利益格局日趨復雜化，立法過程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主張和利益關(guān)系難度增加。立法過程中，涉及重大事項和重大利益調(diào)整的立法項目越來越多，如何協(xié)調(diào)各種不同的訴求和主張，如何調(diào)整地方政府部門之間的利益關(guān)系難度也逐漸增加，職責不清、權(quán)力交叉情況時有發(fā)生。如何在地方立法中進行利益衡量，確定各個部門之間利益的輕重，對各方的利益訴求給予適當?shù)募骖?，是擺在地方立法者面前的一個難題。同時，地方立法工作本土性特點很強，需要對地方利益進行調(diào)整，利益訴求的對抗性會越發(fā)明顯。4.立法節(jié)奏越來越快協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、加快推進經(jīng)濟強省法治河北建設(shè)等中央和省委重大決策部署，對立法的需求十分迫切，立法資源的有限性與改革實踐廣泛性、改革工作緊迫性之間矛盾凸顯，新形勢、新任務(wù)對立法效率的要求越來越高。目前，每年的立法數(shù)量已經(jīng)由前幾屆的每年八九件，上升為每年十四五件甚至更多，經(jīng)常委會兩審通過的法規(guī)占比不斷提升，相對簡單的法規(guī)案經(jīng)常委會一審通過的數(shù)量也在增加。二地方立法對外交流工作的實踐調(diào)查（一）地方立法對外交流工作的現(xiàn)狀相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國人大立法工作中，辦理157人次的出國報批、護照、簽證手續(xù)（全國人大常委會法工委辦理125人次，地方人大等外單位人員辦理32人次），其中組團出訪10個團組81人次，隨團出訪76人次。出訪的國家和主題包括：出訪德國、希臘，關(guān)于環(huán)境保護立法考察；出訪德國、瑞典，關(guān)于消費者權(quán)益保護法律制度；出訪德國、匈牙利，關(guān)于土地管理法律制度考察；出訪德國、奧地利，關(guān)于立法程序與公眾參與立法交流；出訪德國，關(guān)于刑事法律有關(guān)問題調(diào)研交流；出訪日本，關(guān)于完善立法制度情況調(diào)研交流；出訪澳大利亞、新西蘭，關(guān)于社會救助法律制度和立法前評估的有關(guān)問題調(diào)研交流；等等。2014年全國人大立法工作中，辦理133人次的出國報批手續(xù)和外聯(lián)工作（全國人大常委會法工委103人次，地方人大等外單位人員30人次），包括組團出訪13個團組108人，其他隨團出訪20批25人次。出訪國家和主題包括：出訪老撾，關(guān)于中國專家赴老撾講學；出訪瑞士、奧地利，關(guān)于著作權(quán)法調(diào)研；出訪日本，關(guān)于立法的理論與實踐的培訓；出訪比利時、葡萄牙、西班牙，關(guān)于食品安全法調(diào)研；出訪德國、法國，關(guān)于航道法律制度調(diào)研；出訪德國、土耳其，關(guān)于安全生產(chǎn)法律制度；出訪愛爾蘭、丹麥，關(guān)于專利法律制度調(diào)研；等等。2015年全國人大立法工作中，辦理157人次的出國報批、護照、簽證手續(xù)（全國人大常委會法工委125人次，地方人大等外單位人員32人次），其中組團出訪10個團組81人次，隨團出訪76人次。出訪國家和主題包括：出訪西班牙、荷蘭、瑞典，關(guān)于慈善事業(yè)法調(diào)研；出訪英國，關(guān)于立法的理論與實踐培訓——以環(huán)境保護立法為例；出訪比利時、法國、丹麥，關(guān)于電影產(chǎn)業(yè)促進法調(diào)研；出訪老撾，關(guān)于中國專家赴老撾講學；出訪比利時、英國，關(guān)于著作權(quán)法調(diào)研；出訪德國、葡萄牙，關(guān)于民法典和行政訴訟法培訓；出訪德國，關(guān)于個人信息和網(wǎng)絡(luò)安全調(diào)研；等等。通過以上的數(shù)據(jù)，我們能夠看出：第一，從立法對外交流內(nèi)容來看，全國人大立法對外交流涉及的內(nèi)容廣泛，包括環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法、土地管理法律制度、慈善事業(yè)法、立法程序與公眾參與立法交流、立法的理論與實踐的培訓、刑事法律制度問題、著作權(quán)法、專利法律制度、航道法律制度、安全生產(chǎn)法律制度、電影產(chǎn)業(yè)促進法、民法典和行政訴訟法、個人信息和網(wǎng)絡(luò)安全等。而河北省地方立法對外交流內(nèi)容只涉及大氣污染防治、志愿服務(wù)、居家養(yǎng)老、老年人權(quán)益保障四個方面。第二，從出訪人員的構(gòu)成來看，全國人大立法交流涉及全國人大常委會法工委和地方人大等考察代表，主要包括部級團、局級團，涵蓋行政法、民法、經(jīng)濟法、國家法、刑法、社會法等。而河北省地方立法對外交流大多隨全國人大出訪或培訓，且人員較少，人員結(jié)構(gòu)單一，涉及立法領(lǐng)域較窄。第三，從立法對外交流形式來看，全國人大的對外交流形式主要以域外法律制度的調(diào)研為主，也包括座談交流、中國專家出國講學、理論學習與實踐培訓等其他形式。而河北省地方立法對外交流形式單一，主要以座談交流為主。第四，從立法對外交流的地區(qū)分布來看，全國人大的對外交流地區(qū)主要分布在歐洲等法律制度發(fā)展較早的國家，如德國、法國、英國、希臘、瑞典、匈牙利、奧地利、瑞士、比利時、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、丹麥、荷蘭、瑞典等國家，也包括具有先進法律制度的亞洲國家，如日本等，同時包括大洋洲的國家，如澳大利亞、新西蘭。此外，還包括東南亞的一些國家，如老撾以及我國的臺灣、香港等地區(qū)。而河北省地方立法對外交流只有美國、英國、德國以及亞洲的日本和中國的臺灣地區(qū)。（二）河北省地方立法對外交流工作的成效河北省人大立法對外交流工作，2013年隨全國人大常委會法工委赴德國參加立法培訓1人次；2015年1人參加全國人大大氣污染防治法日本考察團；2016年組團赴美國、韓國訪問，關(guān)于養(yǎng)老和志愿服務(wù)立法4人次，隨全國人大常委會法工委赴英國參加立法培訓1人次。此外，2013年至今，共分5批45人次，就志愿服務(wù)、居家養(yǎng)老、老年人權(quán)益保障、大氣污染防治等赴臺立法交流。經(jīng)過多年實踐，河北省地方立法對外交流工作已經(jīng)獲得了相應(yīng)的成功經(jīng)驗。針對當前立法制度的熱點性和前沿性問題展開調(diào)研和考察，需要調(diào)研和考察的主題很多。例如，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，強化人民代表大會的立法職能，圍繞省委重大決策部署和深化改革重點提供優(yōu)質(zhì)頂層設(shè)計和制度安排。因此，在河北省地方立法中需要擴大視野，借鑒和考察域外相關(guān)制度，在這方面我們獲得了許多成功經(jīng)驗。2015年9月，省人大法工委赴臺灣就大氣污染防治立法情況進行了為期7天的考察。先后拜會了“社團法人海峽兩岸法學交流協(xié)會”“財團法人環(huán)境與發(fā)展基金會”，參訪了“臺中高等行政法院”、高雄市環(huán)保局、花蓮市環(huán)保局，分別與臺中高等行政法院、高雄市環(huán)保局舉行了座談，了解了環(huán)境公益訴訟的程序與實務(wù)，就大氣污染防治立法相關(guān)情況與臺灣有識人士進行了全面深入的交流學習，取得了良好的效果，對河北省開展大氣污染防治立法給予多方面的啟示。此外，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對京津冀三地特別是河北省而言，既是千載難逢的機遇，又面臨前所未有的挑戰(zhàn)，迫切需要積極推進京津冀協(xié)同立法，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供法制保障，重點在交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域率先實現(xiàn)突破，需要在加強對外交流中借鑒先進的交通環(huán)保產(chǎn)業(yè)等立法理念和制度設(shè)計。圍繞這些重點領(lǐng)域，河北省也進行了對外交流的有益嘗試。例如關(guān)于生態(tài)環(huán)保方面的域外考察，2015年5月，河北省人大常委會法工委派員隨同全國人大常委會法工委考察團，赴日本學習大氣污染防治法律制度，調(diào)研全國人大法工委與日本JICA協(xié)會合作項目，重點學習日本的大氣污染防治法與相關(guān)法的概要、大氣污染防治法方面的經(jīng)驗，在理論方面學習大氣污染防治的基本理念、基本原則及主要制度，并具體考察實踐操作層面的問題，就公害調(diào)停制度考察大阪市律師協(xié)會，參觀浮島太陽能及清潔能源的利用。通過深入的調(diào)研，收到了良好的效果，對我們開展相關(guān)地方立法予以多方面的重要啟示。三河北省地方立法對外交流工作存在的問題本屆（2013年）以來相對于以往的年份，河北省地方立法對外交流的數(shù)量增多、質(zhì)量提高，但是，相比較全國人大常委會法工委和兄弟省份來說，河北省地方立法中的對外交流活動還相對較少，地方立法的交流過程中還存在以下問題。1.立法對外交流人員的外語能力和水平有待提高所謂的對外交流，是指不同的國家或地區(qū)之間相互學習、借鑒的過程，這涉及不同的語言文化背景、風俗文化習慣、地方風土人情、法律制度規(guī)范。而對外交流能力是指不同文化的國家或地區(qū)的人們理解、掌握另一種文化的能力，并能夠與處于另一種文化的人們能夠順利進行交流。日常的交流方式包括閱讀、日常交流、聽講座報告、參與學術(shù)會議、參考他國或地區(qū)的法律制度等。根據(jù)調(diào)查顯示，地方立法對外交流中，交流人員的外語水平不容樂觀，能夠熟練掌握外語，能夠用外語進行交談、撰寫科研成果的人員極少。當遇到直接涉及立法專業(yè)具體領(lǐng)域的外文資料時，很多需要借助于外語翻譯，而許多外語翻譯并不是法學專業(yè)出身，對很多的法律制度語義、立法技術(shù)表達都存在模糊不清、詞不達意的問題，進而很難深入理解其他國家法律制度的深層含義，更難以把握他國法律文化的實質(zhì)，一定程度上影響了地方立法對外交流的實際效果。2.地方立法對外交流意識相對較弱眾所周知，地方立法對外交流需要廣泛參與國際交流，與外國法學專家和法律實務(wù)部門展開深入的合作，閱讀外文文獻以開闊學術(shù)視野。然而從河北省實際狀況來看，受政策所限，因公出訪時間短，培訓最長時間不超過20天，出訪一般在10天以內(nèi)，短短的時間只能對考察調(diào)研的國家有粗淺的表面認識，無法深入了解和學習。而我們知道，國與國之間法治文明狀況的差別，不僅僅是基于直觀的法律規(guī)范條文的差異，更深層次地體現(xiàn)在法律文化上的差異上，短時間無法把握。因此，如果想深入了解一個國家的法律制度，借鑒其先進經(jīng)驗，有必要增強地方立法對外交流意識，更為有效地引進、吸收、采納、攝取、同化外國的法律制度。3.地方立法對外交流涉及的國家類型有限從上文調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，河北省地方立法對外交流的國家主要是一些歐洲法律文明起源較早的國家，今后還應(yīng)該對有地方立法經(jīng)驗的其他國家或地區(qū)開展交流活動。地方立法對外交流中，典型國家的選取，應(yīng)該貼近這一政策目標。以推進城鎮(zhèn)化立法為例，當前世界范圍有三種不同的城市化：第一種是歐美模式，以歐洲、美國、日本等為代表的城市化；第二種是歐美日以外的廣大亞非拉地區(qū)的城市化；第三種是中國的城市化類型。歐美日的城市化可謂又快又好，因此在對外交流中經(jīng)常成為我們學習參考的對象。但同時，廣大亞非拉地區(qū)也應(yīng)該成為我們借鑒的對象，因為廣大的發(fā)展中國家的城市化建設(shè)中，都有許多相似性，其中的經(jīng)驗和教訓也需要我們借鑒和汲取，例如印度、墨西哥等地區(qū)。四加強河北省地方立法對外交流工作的對策建議面對地方立法任務(wù)加重、難度加大、節(jié)奏加快的新形勢，河北省地方立法對外交流，應(yīng)當堅持問題導向，探索和創(chuàng)新立法對外交流的新途徑和新方法，具體提升對策包括以下幾個方面。（一）著重汲取先進立法制度和理念黨的十八屆四中全會指出，要抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。中國特色社會主義法律體系形成之后，現(xiàn)在的主要任務(wù)是對法律法規(guī)進行完善和發(fā)展。正如習近平總書記提出的：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！蹦敲矗⒎ㄙ|(zhì)量從何而來？優(yōu)質(zhì)的立法必須有先進的立法技術(shù)作為支撐，這包括宏觀的立法預測技術(shù)、立法規(guī)劃技術(shù)、立法決策技術(shù)，也包括微觀的對法律規(guī)范的立法技術(shù)、立法內(nèi)容的把握，包括法律法規(guī)的卷、編、章、節(jié)、條、款、項、目等，也包括目錄、標題、序號、括號、附錄等的制作技術(shù)。在具體的地方立法中，除內(nèi)容部分的考察外，更需要關(guān)于法律的總則和分則的制作技術(shù)，關(guān)于語言文字運用與處理技術(shù)等。社會發(fā)展和法律演進的不平衡性決定了法律移植的必要性。同一時期不同國家法律發(fā)展是不平衡的，比較落后或后發(fā)達國家為了趕上先進國家，有必要及時移植先進國家的某些法律，以保障和促進法治國家進程。立法科學性方面，西方法律文化發(fā)展早于我們國家，美國和歐盟取得的成就最為突出，這些國家尤其在立法技術(shù)的研究與實踐方面比我們國家相對成熟，對外交流中應(yīng)充分運用這些資源和優(yōu)勢。（二）科學制訂對外交流計劃立法是立法者有意識的活動。地方立法對外交流過程中，需要遵循科學原則，與省委改革決策相銜接，進行前期的立法規(guī)劃，根據(jù)立法目標開展對外交流考察。地方立法是一個系統(tǒng)工程，需要尊重立法規(guī)律，克服地方立法過程中的主觀隨意性和盲目性，盡量減少和避免失誤甚至錯誤，降低立法成本，提高立法質(zhì)量。因此，河北省地方立法對外交流開始前，需要明確具體地方立法任務(wù)，制定調(diào)研方案，設(shè)定調(diào)研目標。也就是說，哪些法規(guī)的哪些方面需要對外交流經(jīng)驗，需要提前做出規(guī)劃，予以科學分析，并在此基礎(chǔ)上進行實證研究，為今后做好相關(guān)領(lǐng)域的立法對外交流工作奠定基礎(chǔ)。（三）充分考慮域外制度的本土適應(yīng)性地方立法對外交流中需要重點把握的是所借鑒的法律的本土適應(yīng)性，域外制度的借鑒重要的考量點在于，所借鑒的法律是否具有本