論環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志

論環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志

在中國(guó)提出實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的今天，有一個(gè)問(wèn)題需要特別提出來(lái)進(jìn)行思考和探討，這就是“環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志”問(wèn)題。之所以突出這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)闅v史性轉(zhuǎn)變是一種重大和根本的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過(guò)程不但離不開(kāi)而且還特別需要“國(guó)家”這個(gè)主體發(fā)揮特殊和關(guān)鍵的作用。正如治理國(guó)家需要正確的國(guó)家理論指導(dǎo)一樣，環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家治理的一個(gè)具體領(lǐng)域，也非常需要關(guān)于環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志的闡釋。一引人關(guān)注的變化進(jìn)入“十一五”以來(lái)，中國(guó)政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)的一系列新的提法和表述引起了人們的關(guān)注。首先是《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，隨后溫家寶總理在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要“并重”和“同步”。這些出自國(guó)家最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要論述，顯然不是一般性的即興表態(tài)，而是經(jīng)過(guò)慎重研究做出的重大決策。在提出這些方向性理念的同時(shí)，國(guó)家采取了一系列重要的環(huán)境保護(hù)政策舉措，例如，中央發(fā)布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，加大了環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)和分量。國(guó)家環(huán)?？偩趾蛧?guó)家統(tǒng)計(jì)局組織10個(gè)省區(qū)進(jìn)行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算試點(diǎn)，力圖把環(huán)境退化的代價(jià)從GDP中分離出來(lái)，以反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正效果。同時(shí)，國(guó)家環(huán)?？偩中汲闪⑷A東、華南、西北、西南、東北5個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，加上正在批復(fù)之中的華北環(huán)保督查中心，這樣不久就會(huì)共有6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心開(kāi)始工作，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省市自治區(qū)，這是近年來(lái)國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體制上比較大的變化。如何看待和理解這種變化？可以看到，這些變化的核心是國(guó)家行為的變化，是國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的理念和行動(dòng)有了很大強(qiáng)化。它表明一種明確而堅(jiān)定的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的政治基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成，可以說(shuō)，環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志的上升。二什么是環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志？我們可以把國(guó)家最高權(quán)力系統(tǒng)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政治意愿和行動(dòng)部署的集合稱(chēng)為“環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志”。在這里，國(guó)家最高權(quán)力系統(tǒng)包含國(guó)家層面的政黨、立法、行政、司法等權(quán)力機(jī)構(gòu)。由這個(gè)定義可知，環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志由兩個(gè)部分組成：“國(guó)家意愿”和“國(guó)家行動(dòng)”。國(guó)家意愿是指國(guó)家采取的環(huán)境保護(hù)的理念和決心，主要反映國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知和態(tài)度，是一種主觀景象。國(guó)家行動(dòng)則是指國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面所做出的承諾和要求，體現(xiàn)了對(duì)于環(huán)境保護(hù)的實(shí)際行動(dòng)。把上述結(jié)構(gòu)用圖1表示。國(guó)家意志的特點(diǎn)是它超越于各種部門(mén)、地方和個(gè)體的利益和意志之上，既是這些主體之利益和意志的合理綜合，又不受其拘囿。在一定程度上，國(guó)家意志是為了克服這些局部利益的局限而存在的，因此不排除國(guó)家意志與局部利益具有一定的對(duì)立性。在環(huán)境保護(hù)上這個(gè)特點(diǎn)更為突出，因?yàn)榄h(huán)境作為公共資源具有開(kāi)放性，更加需要“國(guó)家”這個(gè)公共利益的維護(hù)者來(lái)預(yù)防和糾正局部主體對(duì)環(huán)境的過(guò)度利用。圖1環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志以往，人們常把“國(guó)家意愿”與“國(guó)家意志”等同使用，現(xiàn)在可以看到，國(guó)家意愿只是國(guó)家意志的一部分，是其基礎(chǔ)和先導(dǎo)，二者一字之差，含義有別。在環(huán)境保護(hù)上，國(guó)家意愿加上足夠強(qiáng)度的國(guó)家行動(dòng)，才能形成完整的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志。三環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志的發(fā)展歷程回顧中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的歷程，可以看到它也是環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志不斷提高的過(guò)程。從20世紀(jì)80年代國(guó)家確立“環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)基本國(guó)策”，到后來(lái)實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學(xué)發(fā)展觀，可以看到一條明確的國(guó)家意愿的演進(jìn)軌跡。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政治意愿明顯增強(qiáng)。在建設(shè)和諧社會(huì)和用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的總的治國(guó)理念旗幟下，提出了新型工業(yè)化、人與自然和諧、文明發(fā)展道路、環(huán)境友好型社會(huì)等綱領(lǐng)性環(huán)保理念。進(jìn)入“十一五”后，國(guó)家進(jìn)一步把環(huán)境保護(hù)提高到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重和同步的地位。隨著這些與環(huán)境保護(hù)有直接和密切關(guān)系的國(guó)家執(zhí)政理念開(kāi)始在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐步實(shí)施，環(huán)境保護(hù)的政治屬性和政治地位都得到了提升。在這些上升的國(guó)家意愿基礎(chǔ)上，國(guó)家采取了大量加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，先后三次頒布了淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝、產(chǎn)品目錄，這些目錄中有許多是由于環(huán)境污染原因而被列入的，由于這些目錄帶有指令性，因此，對(duì)于解決大量分散的污染企業(yè)具有根本性作用。繼“九五”期間淘汰8.4萬(wàn)家污染嚴(yán)重又治理無(wú)望的企業(yè)之后，“十五”以來(lái)又重點(diǎn)淘汰了4萬(wàn)多家（條）污染嚴(yán)重的企業(yè)或生產(chǎn)線，對(duì)20多個(gè)行業(yè)近3000家企業(yè)實(shí)施了清潔生產(chǎn)審核，反映出國(guó)家促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向環(huán)境友好方向轉(zhuǎn)變的明確指向。總之，國(guó)家過(guò)去三十多年里在環(huán)境保護(hù)方針、原則、政策、法律、機(jī)構(gòu)、投入、工程等方面所采取的大量措施構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志的重大發(fā)展?？梢哉J(rèn)為，到目前為止的中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，總體上是國(guó)家推動(dòng)型的。毫無(wú)疑問(wèn)，環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志的形成是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，我們不能苛求在任何時(shí)候國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意志總是很高很強(qiáng)的，因?yàn)槿魏沃黧w對(duì)于環(huán)境保護(hù)的知識(shí)都是在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中積累出來(lái)的。現(xiàn)在，環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志達(dá)到了新的高度，人們都相信，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政治意愿和行動(dòng)部署只會(huì)強(qiáng)化，不會(huì)后退。四歷史性轉(zhuǎn)變需要強(qiáng)大的國(guó)家意志第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出環(huán)境保護(hù)要實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重和同步，這是因?yàn)橹袊?guó)環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，長(zhǎng)期積累的環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。六次大會(huì)指出，中國(guó)主要污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力，水、大氣、土壤等污染日益嚴(yán)重，固體廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機(jī)物等污染持續(xù)增加。流經(jīng)城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴(yán)重，1/3的國(guó)土面積受到酸雨影響。全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里，沙化土地面積174萬(wàn)平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。“十五”期間，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)沒(méi)有完成，2005年全國(guó)二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化學(xué)需氧量?jī)H減少了2%，均未完成削減10%的控制目標(biāo)[1]。另?yè)?jù)有關(guān)部門(mén)信息，人民群眾對(duì)水污染事件的反映和投訴越來(lái)越多。全國(guó)約1/3的水體喪失了直接使用功能，重點(diǎn)流域40%以上的水質(zhì)沒(méi)有達(dá)到治理要求，不少地方出現(xiàn)了有河皆干、有水皆污的狀況，近海水域赤潮接連發(fā)生。工業(yè)和城鄉(xiāng)水污染治理仍然滯后，企業(yè)違法違規(guī)排污現(xiàn)象屢禁不止，全國(guó)污水排放量中有一半是工業(yè)污水。2006年上半年，GDP同比增長(zhǎng)10.9%，但單位GDP能源消耗和污染物排放總量都不降反增[2]。引起這些嚴(yán)重局面的原因，目前的分析，主要是從三方面來(lái)說(shuō)明的：一是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，一些地方忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全局利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，資源能源消耗高。三是環(huán)保監(jiān)管不力，環(huán)境執(zhí)法屢屢受挫，環(huán)境監(jiān)管力量薄弱[3]?？梢钥吹剑h(huán)境問(wèn)題并不能簡(jiǎn)單地歸咎于環(huán)保部門(mén)的工作，而是需要從決策、經(jīng)濟(jì)、管制等方面尋求對(duì)策，即解決環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策要從三個(gè)方面來(lái)考慮：提高環(huán)境保護(hù)意愿；改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。為什么說(shuō)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變需要強(qiáng)大的國(guó)家意志？這是因?yàn)檫@三個(gè)對(duì)策都需要國(guó)家的強(qiáng)力行動(dòng)。第一，提高地方環(huán)保意愿的關(guān)鍵之處在于國(guó)家引導(dǎo)。地方的行為是受?chē)?guó)家政策主導(dǎo)的，如果地方?jīng)]有很好地貫徹中央的環(huán)保意志，說(shuō)明在國(guó)家層面還缺少具有足夠作用力的引導(dǎo)性環(huán)保政策。中國(guó)古代兵法說(shuō)“上無(wú)疑令，則眾不二聽(tīng)”（上級(jí)的指示必須邏輯一致，下級(jí)才能明確貫徹執(zhí)行），國(guó)家對(duì)于地方必須顯示堅(jiān)定和一貫的決心。過(guò)去在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，國(guó)家一方面強(qiáng)烈要求地方采取堅(jiān)決的環(huán)境保護(hù)措施，另一方面在一些只有國(guó)家才能決定的環(huán)保政策方面卻又頗費(fèi)躊躇。例如關(guān)于大幅度提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策建議，在20世紀(jì)90年代被多次提出，但一些經(jīng)濟(jì)部門(mén)以加重企業(yè)負(fù)擔(dān)為由加以反對(duì)，結(jié)果使排污收費(fèi)政策一直處在弱政策狀態(tài)，地方環(huán)保部門(mén)難以靠這個(gè)政策去遏制企業(yè)排污，這種“高高舉起，輕輕放下”的情況就是“疑令”狀態(tài)。第二，改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式需要國(guó)家做出強(qiáng)有力的決策。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放是一個(gè)整體性問(wèn)題，這與過(guò)去國(guó)家比較強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有關(guān)?，F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到過(guò)度刺激地方追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)產(chǎn)生包括環(huán)境問(wèn)題在內(nèi)的不利后果，所以已經(jīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中弱化了速度要求而增加了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)注，這說(shuō)明通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，雖然地方有很大的作為，但主要取決于國(guó)家的決心和決策。國(guó)家是經(jīng)濟(jì)政策的主要制定者和實(shí)施者，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式首先要從國(guó)家行動(dòng)做起。“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”首先是在國(guó)家層面上提出的命題。第三，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管迫切需要國(guó)家做出更強(qiáng)的制度安排。環(huán)境監(jiān)管的具體過(guò)程發(fā)生在基層，但監(jiān)管的權(quán)力來(lái)自于國(guó)家的法律授權(quán)。目前，環(huán)境管理上“無(wú)法可依”和“執(zhí)法不嚴(yán)”是同時(shí)存在的，執(zhí)法不嚴(yán)也與法律規(guī)定本身不嚴(yán)有關(guān)。為什么出現(xiàn)環(huán)?！笆胤ǔ杀靖撸`法成本低”？因?yàn)樵S多環(huán)保法律法規(guī)中，法律責(zé)任的規(guī)定都比較輕（例如地方環(huán)保部門(mén)的罰款上限僅數(shù)萬(wàn)元），處罰程序漫長(zhǎng)，這對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法都是先天不足。全國(guó)大部分地方的環(huán)保部門(mén)都是政府的直屬機(jī)構(gòu)，地位和權(quán)威差強(qiáng)人意，執(zhí)法效果受到局限，這與國(guó)家層次上的相關(guān)體制安排是有關(guān)的。我們?cè)诤芏嗟胤秸{(diào)研時(shí)都聽(tīng)當(dāng)?shù)卣耐菊f(shuō)，如果國(guó)家提高環(huán)保部門(mén)級(jí)別和地位，增加環(huán)保編制和經(jīng)費(fèi)，則地方很快會(huì)效仿，基層環(huán)保執(zhí)法力量就會(huì)很快得到加強(qiáng)。這些情況都說(shuō)明，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，國(guó)家行為至關(guān)重要。在明確要求地方加強(qiáng)執(zhí)行現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)的同時(shí)，迫切需要國(guó)家對(duì)環(huán)保法律進(jìn)行大幅度強(qiáng)化，較大程度地增加違法者的法律責(zé)任并增加對(duì)于環(huán)保部門(mén)的授權(quán)。總之，相對(duì)于我們面臨的環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度而言，目前環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志還需要更大的增強(qiáng)?？梢哉f(shuō)，解決中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的重點(diǎn)突破口是在國(guó)家層面。中國(guó)有的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張“中國(guó)應(yīng)該采取世界上最嚴(yán)厲的環(huán)境政策”，這首先是指要采取更加嚴(yán)厲的國(guó)家政策。五國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中的特殊作用其實(shí)，不僅是在環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變這樣特殊時(shí)刻才需要強(qiáng)大的國(guó)家意志，而是在任何時(shí)候國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中始終具有主導(dǎo)地位，這是由環(huán)境保護(hù)的特殊性質(zhì)和國(guó)家的特殊職能所決定的。今天我們看到，隨著中央提出以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，需要國(guó)家做的事情越來(lái)越多了，包括扶助貧困、社會(huì)保障、公平分配、保護(hù)環(huán)境等。在中國(guó)，國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中的作用一直是一個(gè)很受重視和不斷探討的現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題。那么，為什么在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上要特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用？回答這個(gè)問(wèn)題需要追溯到“如何理解環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)？”這個(gè)基本問(wèn)題上去。環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人與人的利益沖突，這種沖突來(lái)自自然環(huán)境承載力的有限性與人類(lèi)個(gè)體追求自身利益極大化的天然本性之間的矛盾。當(dāng)一部分人過(guò)度使用環(huán)境（例如超標(biāo)排污）的時(shí)候，其他人使用同類(lèi)環(huán)境資源的利益就受到了擠壓或損害，環(huán)境問(wèn)題就出現(xiàn)了。從這個(gè)角度看，環(huán)境問(wèn)題表現(xiàn)為人與人的利益斗爭(zhēng)，是一個(gè)政治問(wèn)題。國(guó)家是什么？國(guó)家是人類(lèi)為了調(diào)解利益沖突、保持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)相互合作而建立的具有強(qiáng)制力的政治組織。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，國(guó)家必須把個(gè)人自由限制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。而為了做到這一點(diǎn)，國(guó)家必須擁有強(qiáng)制性的暴力手段，這就是為什么國(guó)家要建立政府、軍隊(duì)、警察和法院等國(guó)家機(jī)器的原因。由是觀之，環(huán)境問(wèn)題既然是人與人之利益沖突的政治問(wèn)題，那么在環(huán)境保護(hù)方面采取強(qiáng)制性的措施就是國(guó)家的天然職能。可以說(shuō)，環(huán)境保護(hù)作為一種公益性很強(qiáng)的事業(yè)，特別需要“國(guó)家”這個(gè)擁有特殊公共職能的主體發(fā)揮作用。英國(guó)左翼思想家佩理·安德森認(rèn)為：“為什么會(huì)選擇國(guó)家作為一個(gè)反思的中心問(wèn)題？——十分有必要重提歷史唯物主義的一個(gè)基本原理：階級(jí)之間的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)最終是在社會(huì)的政治層面，而不是在經(jīng)濟(jì)或文化層面上得到解決?！本褪钦f(shuō)，作為重大利益沖突的環(huán)境問(wèn)題，不能僅在經(jīng)濟(jì)或文化的層面上尋求解決之道，而必須通過(guò)國(guó)家的作用而在政治層面上解決問(wèn)題，也就是說(shuō)環(huán)境保護(hù)需要強(qiáng)大的國(guó)家意。在環(huán)境保護(hù)中，“國(guó)家”的概念根據(jù)其相對(duì)的對(duì)象而言有三種不同的含義：一是在國(guó)際上作為民族國(guó)家的整體代表，體現(xiàn)包含全體國(guó)民利益在內(nèi)的整體環(huán)境利益；二是在國(guó)內(nèi)相對(duì)于“地方”而言，“國(guó)家”代表中央的意志；三是相對(duì)于公民、社會(huì)而言，“國(guó)家”代表進(jìn)行社會(huì)管理的政權(quán)系統(tǒng)的取向。國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重要意義和作用也是通過(guò)這三個(gè)方面分別表現(xiàn)出來(lái)的。首先，在國(guó)際上，維護(hù)一個(gè)國(guó)家的正當(dāng)發(fā)展權(quán)益和環(huán)境權(quán)益，雖然各種社會(huì)組織或公民個(gè)人等都能起到相應(yīng)的作用，但誰(shuí)能比“國(guó)家”能更有力和有效地做到這一點(diǎn)呢？國(guó)家主權(quán)是由擁有軍隊(duì)等“國(guó)家暴力”的國(guó)家機(jī)器來(lái)保障的，因此，國(guó)家行為毫無(wú)疑問(wèn)是維護(hù)我們?cè)趪?guó)際上合法的發(fā)展權(quán)益和環(huán)境權(quán)益的首要力量。其次，相對(duì)于地方行為而言，國(guó)家的意愿和行動(dòng)對(duì)于全國(guó)環(huán)境保護(hù)的取向和成效具有決定性的影響，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力是一種中央權(quán)力，國(guó)家可以通過(guò)這種權(quán)力而基本上是強(qiáng)制性地來(lái)貫徹其關(guān)于環(huán)境保護(hù)的決策。雖然地方可能對(duì)中央具有合法或不合法的反作用，但地方終究是處在接受和服從的地位。當(dāng)我們說(shuō)地方政府應(yīng)該對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的時(shí)候，實(shí)際上已經(jīng)隱含著一個(gè)前提：國(guó)家責(zé)無(wú)旁貸地對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境資源具有統(tǒng)籌、指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)的權(quán)力，當(dāng)然也天然地負(fù)有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。所以，國(guó)家意志在全國(guó)各級(jí)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中具有最為重要的作用。為什么要對(duì)干部進(jìn)行環(huán)保績(jī)效考核？就是為了向地方發(fā)出新的國(guó)家意志信號(hào)，當(dāng)這種考核真正能夠?qū)Ω刹康娜斡卯a(chǎn)生影響特別是決定性影響的時(shí)候，地方的行為就能與環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志達(dá)到一致。再次，相對(duì)于社會(huì)和公民而言，國(guó)家無(wú)疑也是一種具有強(qiáng)大作用力的力量。公民通過(guò)一定的政治程序把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和權(quán)利讓渡給“國(guó)家”，也就意味著全社會(huì)在環(huán)境利益受到國(guó)家保護(hù)的同時(shí)也必須服從國(guó)家環(huán)保法律的約束，這是國(guó)家作用的兩重性。只有國(guó)家才有立法的權(quán)力，因而環(huán)保法律在本質(zhì)上是國(guó)家意志的體現(xiàn)。在國(guó)家政治理論中，以霍布斯為代表的國(guó)家主義理論把國(guó)家稱(chēng)為“利維坦”（巨大的神靈或巨獸），表明國(guó)家意志相對(duì)于社會(huì)和個(gè)人來(lái)說(shuō)具有強(qiáng)大和絕對(duì)的力量。六環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志與社會(huì)意識(shí)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志包含著多種含義：既指強(qiáng)化國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)威和權(quán)力，也指強(qiáng)化國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任和行動(dòng)。在這兩方面，都有一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題——社會(huì)怎樣承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)和服從國(guó)家治理，以及國(guó)家如何對(duì)社會(huì)擔(dān)負(fù)環(huán)境保護(hù)責(zé)任并發(fā)揮社會(huì)力量的作用？這是一個(gè)使國(guó)家意志與社會(huì)意識(shí)相統(tǒng)一的問(wèn)題。在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志發(fā)生重大變遷的時(shí)代，認(rèn)真思考和探討這個(gè)基本問(wèn)題無(wú)疑具有積極的意義。第一，國(guó)家意志應(yīng)突出反映環(huán)境保護(hù)的社會(huì)主流意志。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，由于環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是利益沖突，所以作為協(xié)調(diào)和解決這種沖突的國(guó)家意志不可能照顧所有各方的所有利益，必然會(huì)保護(hù)一部分，限制一部分。環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志應(yīng)該代表社會(huì)大多數(shù)人的意志，防止國(guó)家意志被少數(shù)強(qiáng)勢(shì)力量所“俘獲（Capture）”。在這個(gè)問(wèn)題上，目前有些地方政府傾向于保護(hù)污染嚴(yán)重的企業(yè)，實(shí)際上就是偏離了社會(huì)主流意志，國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)持與這種地方傾向作斗爭(zhēng)。第二，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)和扶持環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)。國(guó)家意志對(duì)于環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要，但不等于國(guó)家要包打天下。國(guó)家意志不應(yīng)也不必替代社會(huì)行動(dòng)。實(shí)際上，除了政府管制以外，社會(huì)大眾也是對(duì)污染行為進(jìn)行抵抗和制約的重要力量，當(dāng)前的問(wèn)題在于政府管制由于得到法律授權(quán)而表現(xiàn)為顯在的權(quán)力，而大眾的力量由于缺乏組織而呈現(xiàn)分散狀態(tài)。國(guó)家意志與社會(huì)行動(dòng)相結(jié)合，可以形成一種“社會(huì)制衡型環(huán)境政策”。第三，重視和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)立法和司法的作用。國(guó)家意志包含行政、立法、司法等權(quán)力系統(tǒng)的意愿和行動(dòng)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》很大程度上解決了行政系統(tǒng)的國(guó)家意志問(wèn)題，但立法、司法系統(tǒng)如何落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，并未見(jiàn)到相應(yīng)的決定。在很多人（包括很多環(huán)保系統(tǒng)人士）看來(lái)，中國(guó)已經(jīng)形成