工程項(xiàng)目的審批制、核準(zhǔn)制、備案制區(qū)別和路條概念

工程項(xiàng)目的審批制、核準(zhǔn)制、備案制建設(shè)程序有什么區(qū)別［來源：本站|作者：原創(chuàng)|日期：2010年9月1日|瀏覽775次］字體：［大中?。菔紫?，《行政許可法》和《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）的發(fā)布實(shí)施，經(jīng)歷了極其艱苦和復(fù)雜的過程，有人稱之為“十年磨一劍”?！缎姓S可法》從1996年開始著手研究起草到2003年8月27日由全國人大常委會通過，歷時(shí)7年。而投資體制的改革的工作，實(shí)際上從黨的十一屆三中全會以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革從1979年就已經(jīng)逐步開始。1992年黨的十四大，提出了社會主義的市場經(jīng)濟(jì)，投資體制的改革進(jìn)入了新的時(shí)期。朱镕基就任總理之初，就把它列入其任期內(nèi)的五項(xiàng)改革中的第二位。之后，經(jīng)過多方努力和反復(fù)論證，直到溫家寶任總理之后的2003年12月，國務(wù)院才通過了《決定》。但盡管如此，直到八個(gè)月之后才得以公布?？梢娺@項(xiàng)改革影響之大、困難之大、意義之大！《行政許可法》對行政許可的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范。在通常情況下，行使設(shè)定的機(jī)關(guān)不得行使實(shí)施權(quán)，行使實(shí)施權(quán)的機(jī)關(guān)不應(yīng)具有設(shè)定權(quán)。在這一方面的作用，關(guān)鍵是將行政許可的設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)給予了嚴(yán)格分離。同時(shí)對政府實(shí)施行政許可的范圍和方式提出了明確的要求。也就是說，哪些事情要經(jīng)過批準(zhǔn)的，哪些不要經(jīng)過批準(zhǔn)，都有了重大的改革。投資體制的改革，主要在于突破傳統(tǒng)體制的束縛，進(jìn)而形成投資主體多元化、投資來源多渠道、投資決策多層次、投資方式多樣化的格局，有力地推動我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展?！稕Q定》的頒布為建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新型投資體制奠定了基礎(chǔ)?！稕Q定》明確指出，深化投資體制改革的總體目標(biāo)，是最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。就是要改革政府對企業(yè)投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，合理界定政府投資職能。進(jìn)一步確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；營造各類投資主體公平競爭的市場環(huán)境；促進(jìn)各類資本要素的合理流動。第一次明確規(guī)定，變審批制為核準(zhǔn)制和登記備案制。第二，實(shí)行核準(zhǔn)制是投資體制改革的重大制度創(chuàng)新。核準(zhǔn)制與審批制比較，相同之處是，依然要通過相當(dāng)?shù)恼顿Y主管部門審核批準(zhǔn)。但主要在審核的范圍、審核的角度、審核的內(nèi)容、審核的程序四個(gè)方面存在著重大的區(qū)別：1、審核的范圍不同需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目是指企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大項(xiàng)目和限制類的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制。需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目，由國務(wù)院發(fā)布項(xiàng)目目錄予以界定。核準(zhǔn)的主體是政府投資主管部門。2、審核的角度不同。在審批制之下，政府既從社會管理者的角度又從投資所有者的角度，來對企業(yè)的投資項(xiàng)目進(jìn)行審核；在核準(zhǔn)制的情況下，政府只是從公共管理的角度審核企業(yè)的投資項(xiàng)目，主要是1、外部性、公共性，2、宏觀性、戰(zhàn)略性，3、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等綜合性三個(gè)方面進(jìn)行審核。3、審核的內(nèi)容不同。在核準(zhǔn)制下審核的主要是，“維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷”等方面的內(nèi)容，而對項(xiàng)目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等方面的內(nèi)容，由企業(yè)自主進(jìn)行。4、審核的程序不同。在過去實(shí)行審批制的情況下，企業(yè)投資項(xiàng)目一般要經(jīng)過批準(zhǔn)《項(xiàng)目建議書》或者叫《預(yù)科研》即立項(xiàng)審批，然后是《可行性研究報(bào)告》的審批和《開工報(bào)告》等政府的審批環(huán)節(jié)。而在核準(zhǔn)制的情況下，政府只審核企業(yè)投資《項(xiàng)目核準(zhǔn)申請報(bào)告》一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)《目錄》規(guī)定，燃煤火電廠，包括燃煤的熱電廠，是屬于由國務(wù)院投資主管部門，即國家發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目。臨汾熱電項(xiàng)目即屬此列。第三，《項(xiàng)目核準(zhǔn)申請報(bào)告書》和《可行性研究報(bào)告》《可行性研究報(bào)告》是審批制時(shí)期上報(bào)的必備材料和審查的對象?！犊尚行匝芯繄?bào)告》的編制內(nèi)容，不僅包括項(xiàng)目的廠址選擇、工程技術(shù)方案、產(chǎn)品方案、市場前景、盈利能力等內(nèi)容，還包括了國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)的準(zhǔn)入條件等內(nèi)容。投資體制改革之后，可行性研究報(bào)告的主要功能是滿足企業(yè)自主投資決策的需要，其內(nèi)容和深度可由企業(yè)根據(jù)決策需要和項(xiàng)目情況相應(yīng)確定。這些內(nèi)容都應(yīng)該是企業(yè)自主投資決策的內(nèi)部事項(xiàng)。并且在核準(zhǔn)制情況下不需要投資主管部門審批。在核準(zhǔn)制情況下，上報(bào)和審批的對象是《項(xiàng)目核準(zhǔn)申請報(bào)告書》。對《項(xiàng)目核準(zhǔn)申請報(bào)告書》的編制要求，一是對編制單位的資質(zhì)要求。二是對內(nèi)容的要求。編制的內(nèi)容中肯定會涉及企業(yè)以及項(xiàng)目的相關(guān)內(nèi)容，但與《可行性研究報(bào)告》相比，有著根本的不同。其中最主要的不同，是從以“技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴敖?jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等綜合論證”為主。按照核準(zhǔn)制的要求，國家核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對企業(yè)投資項(xiàng)目申請報(bào)告的審核，重點(diǎn)是屬于國家應(yīng)該關(guān)注的事項(xiàng)，即從項(xiàng)目建設(shè)所引發(fā)的外部性、公共性問題等方面進(jìn)行審核。所以編寫項(xiàng)目申請報(bào)告時(shí)，應(yīng)針對政府公共管理的要求，對擬建項(xiàng)目從規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)政策及行業(yè)準(zhǔn)入、資源開發(fā)和綜合利用、節(jié)能、征地移民、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會影響等方面進(jìn)行綜合論證，為投資主管部門對企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)提供依據(jù)。至于項(xiàng)目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源、產(chǎn)品技術(shù)方案等內(nèi)容，就不再是項(xiàng)目申請報(bào)告中進(jìn)行詳細(xì)分析和論證的內(nèi)容。2007年5月，國家發(fā)改委以發(fā)改投資[2007]1169號文，發(fā)布了《項(xiàng)目申請報(bào)告通用文本》；2008年6月，國家發(fā)改委發(fā)布2008年第37號公告，公布了《企業(yè)投資項(xiàng)目咨詢評估報(bào)告編寫大綱》。以上兩個(gè)文件就是項(xiàng)目核準(zhǔn)申請報(bào)告編寫的依據(jù)，和核準(zhǔn)評估的依據(jù)。第四，必須提供的的支持性文件。《核準(zhǔn)申請報(bào)告書》是遞交到國家發(fā)改委的最終材料，包括對項(xiàng)目的論證說明和相關(guān)的支持性文件。核準(zhǔn)的程序決定了前期工作的階段性安排，核準(zhǔn)的內(nèi)容決定了編制《核準(zhǔn)申請報(bào)告書》的主要內(nèi)容。通俗地說，做前期就是跑項(xiàng)目、跑批文。根據(jù)《決定》以及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》等配套文件對核準(zhǔn)內(nèi)容的要求，對論證的問題需要有相應(yīng)的支持性文件予以說明。這就是我們常說的各種批文、協(xié)議、承諾以及有關(guān)附件、附圖及附表等。對這些支持性文件的要求，從審批制還是核準(zhǔn)制方面看，差別不大。只是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對某項(xiàng)內(nèi)容的細(xì)節(jié)方面有不同。比如，以前對煤源的提供只需要承諾文件，現(xiàn)在還要求提供煤礦的各種證照和手續(xù)。必須取得的支持性文件中，最主要的有環(huán)評、土地、水土保持、城市規(guī)劃、上網(wǎng)協(xié)議，以及水、煤的來源、灰渣的處理利用等。其中環(huán)評是一票否決，并且歷時(shí)最長，內(nèi)容最廣，涵蓋了以上提到的各項(xiàng)主要內(nèi)容。用工程術(shù)語來說，應(yīng)成為整個(gè)前期工作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)度的關(guān)鍵路徑。第五，關(guān)于“路條”前已述及，項(xiàng)目核準(zhǔn)的程序在國家發(fā)改委的層面上，只有對《核準(zhǔn)申請報(bào)告書》審核的一個(gè)環(huán)節(jié)。但在實(shí)際的項(xiàng)目操作過程中，根據(jù)規(guī)定做各種評價(jià)報(bào)告、獲取相關(guān)支持性文件的時(shí)間和費(fèi)用不是一筆小數(shù)字。如果最終不能獲得核準(zhǔn)，那整個(gè)前期工作的投入就會造成浪費(fèi)。因此，人們想到了審批制時(shí)期的“立項(xiàng)”。如果先立項(xiàng)，立項(xiàng)之后再全面深入地開展前期工作，把核準(zhǔn)一步通過，變成了兩步走。在國家發(fā)改委正式核準(zhǔn)之前，對項(xiàng)目來一個(gè)“同意開展前期工作”的批復(fù)或通知。這樣一來，所謂“路條”就誕生了。與此同時(shí)，諸如環(huán)評單位等從事各種評價(jià)的單位，他們的工作也都要等項(xiàng)目單位拿到路條以后才會開始。無論在《決定》還是在之后的正式的文件上，沒有對路條的定義，也沒有對拿到路條的條件和程序有明確的要求。在正式的材料里不用路條這個(gè)詞，但在項(xiàng)目的核準(zhǔn)過程中，是一種約定俗成的稱呼，也是一個(gè)必須經(jīng)過的程序。筆者無意對此做評價(jià)，只是想說明在項(xiàng)目核準(zhǔn)的過程中，一定要注意把獲取路條的這個(gè)工作，做在其他工作的前面。否則會影響整個(gè)項(xiàng)目的前期工作的進(jìn)展。第六，關(guān)于項(xiàng)目核準(zhǔn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系項(xiàng)目核準(zhǔn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系本不是一個(gè)范疇的概念。但是綜上所述，國家投資主管部門，對項(xiàng)目的審核不僅是對項(xiàng)目本身，更多的是它的外部性、公共性、宏觀性、戰(zhàn)略性以及經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等綜合性等方面進(jìn)行審核。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國策，所以一個(gè)項(xiàng)目能否被核準(zhǔn)，就不會只考慮項(xiàng)目本身，而決定于該項(xiàng)目的存在能否可持續(xù)發(fā)展。從另一個(gè)方面來看，對于火力發(fā)電廠來說，從燃