超載現(xiàn)象制度選擇和政策思考以金沙江兩岸藏區(qū)為案例的研究

“超載”現(xiàn)象、制度選擇和政策思考：以金沙江兩岸藏區(qū)為案例的研究[文獻標識碼]A導論對于牧區(qū)草場退化和超載現(xiàn)象，眾多的文獻已經(jīng)涉及了幾乎所有的相關因素和政策問題。這類文獻雖然分析的重點有差異，但幾乎無一例外地強調(diào)，牧場的產(chǎn)權不清晰是造成草場超載和退化的根本原因。多數(shù)文獻一直把牧場的使用權“確權到戶”視為解決超載問題的根本出路。它們所遵循的邏輯是哈丁所說的“公地悲劇”和奧爾森的“集體行動的邏輯”。按照哈丁的經(jīng)典論述，假設存在一塊可以自由使用的集體牧場，那么，作為理性的人，每個牧民都會盡量擴大其牲畜的數(shù)量，以使他的收益最大化；每個牧民都這樣行事的結果，草場將因為超載而導致退化。其中，關鍵性的機制是：每個牧民增加一頭牲畜的收益全歸其個人，但由此導致的草場退化成本卻是由全體牧民共同承擔的，因而，個人收益永遠大于個人成本。這種機制必然導致每個牧民的利益都最終受到損害的草場退化悲劇。哈丁本人還針對這種公地悲劇提出過潛在的管理解決方式，諸如私有化、對公共牧場使用行為的管制和規(guī)范等，但是，主流經(jīng)濟學家從中推論出的卻是私有化。我國討論草場退化治理問題的文獻在不同程度上都受到這種思路的影響。這類文獻普遍存在三種缺陷：第一、雖然涉及草場退化和超載現(xiàn)象的各類因素，但對某些因素的解讀不是很清晰，不注意某些因素重疊效應，特別是對這些因素的影響缺乏量化的認識。第二、對于草場退化和超載現(xiàn)象的時序演化、程度等事實方面，缺乏較為準確的描述和刻畫。因此，我們無法判斷哪些因素在強化，哪些因素在弱化。第三、這一類文獻，以哈丁公地悲劇的方式思考問題，雖然有很強的邏輯性，但卻忽視了這種邏輯的假設條件，結果，用邏輯對超載現(xiàn)象進行了簡單化的政策解讀，以邏輯遮蔽了牧民的傳統(tǒng)智慧和自組織能力。本文主要借助于2011年中國社會科學院藏區(qū)發(fā)展研究課題組在昌都地區(qū)貢覺縣、江達縣和四川省甘孜州德格縣的調(diào)查，以對影響草場退化和超載因素的主觀量化評估為基礎，重點討論有效的產(chǎn)權制度安排的復雜性，以期彌補現(xiàn)存文獻中的上述缺陷?！俺d”現(xiàn)象與專家量化主觀評估在我們調(diào)查的區(qū)域中，關于草場退化和“超載”量的時序演化，我們獲得的具有時間系列性質(zhì)的數(shù)據(jù)，唯有德格縣的資料。20世紀70年代，德格縣草場每畝平均產(chǎn)鮮草253公斤；牧場的理論載畜量為132萬個羊單位，實際存欄數(shù)為130萬個羊單位；這三個數(shù)字，1987年分別為219公斤、114萬羊單位、175萬羊單位；2000年分別為156公斤、106萬羊單位、208萬羊單位，超載率95.4%。這些數(shù)據(jù)表明，超載現(xiàn)象嚴重化主要始于上世紀80年代。其他地區(qū)的情形大致相同。為了確定“超載”現(xiàn)象對草場退化應承擔的責任，我們首先評估導致草場退化的各種因素，然后再轉(zhuǎn)向?qū)Α俺d”現(xiàn)象的細致分析。（一）草場退化因素的分析和評估關于導致草場退化的因素，人們的認識是比較清楚的。公認的主要因素有：氣候變暖加劇草原的干旱和沙化；鼠害和有害物種的大量繁殖；超載破壞草場的自然恢復能力；蟲草、貝母等藥材的挖采；采礦、修路、開墾、工業(yè)等活動。有學者認為，氣候變暖引起的草地干旱，鼠蟲害、脆弱的生態(tài)環(huán)境等自然因素是導致草場退化的主要自然因素，鼠蟲害是草地退化的伴生物，加速了退化的過程。部分學者強調(diào)，人為因素包括過度放牧、濫挖藥材、開墾等，是導致草場退化的主要原因。多數(shù)學者認為，其中最根本的原因是過度放牧。但是，對這些因素在草場退化過程中各自產(chǎn)生的相對破壞作用，我們卻缺乏哪怕是最粗淺的量化認識。之所以會出現(xiàn)這種研究空白，是因為影響草場退化的主要因素難于量化，即便有的因素可以直接量化，也缺乏相關的數(shù)據(jù)。有鑒于此，我們在德格縣邀請一組“專家”，進行了一番主觀量化評估的嘗試。在進行定量評估之前，筆者與他們一起，以德格縣為重點，共同討論了導致金沙江兩岸地區(qū)草場退化的各類因素。經(jīng)過筆者的整理并結合相關文獻進行補充，討論結果如下。第一類是自然因素。金沙江兩岸地區(qū)屬于典型的青藏高原氣候類型。由于受到強冷高壓西風急流、西南季風的影響，呈現(xiàn)出高寒特征，氣溫低、長冬無夏，空氣稀薄，大氣干燥。例如，德格歷年平均降水量為611.3毫米，平均蒸發(fā)量為1612.2毫米。在這種特殊的氣候和地理環(huán)境中，本來就很容易出現(xiàn)草場退化的現(xiàn)象。其實，早在上個世紀60―70年代就已經(jīng)出現(xiàn)明顯的草場退化。但是，近30年全球氣候變暖，雪山的積雪量大幅度減少，部分雪山消失，加劇了這一地區(qū)草場的干旱和沙化。第二類因素是，特殊的地理環(huán)境使這一地區(qū)的牧場呈現(xiàn)出這樣一種分布：夏秋草場占草場總面積的80%，冬春草場占20%。但是，草場利用時間幾乎是倒過來的，夏秋草場的放牧時間僅為150天，而冬春草場的放牧時間達210天。這就使冬春草場因過度放牧而退化更為嚴重。也就是說，下面將要討論的“超載”對這兩類牧場的壓力是不同的。第三類因素，始于上世紀80年代初期的超載現(xiàn)象日益嚴重。這是導致草場退化最重要的人為因素，包括人口增長的壓力、改善物質(zhì)生活狀態(tài)的追求、“放生”類宗教活動、以牛羊多寡作為衡量貧富標準的觀念等。這些因素將是本文要討論的重點。第四類因素，包括采挖蟲草、貝母等藥材；在草地上任意采石取土；公路等基礎設施建設和采礦。這是最近20余年日益突出的人為因素。挖一根蟲草最少要破壞30平方厘米左右的草皮，而采挖過程中被踐踏、車碾的草皮面積則更大。除破壞植被外，成千上萬人挖掘蟲草留下的空洞，大大加快了雨季中水土流失的速度。除了采挖直接帶來的草場破壞之外，蟲草價格的上漲還帶來一個負面的影響。那就是，為了增加蟲草收入，蟲草產(chǎn)區(qū)的牧民違背草場利用的常規(guī)方式，推遲20天左右轉(zhuǎn)場，延長了在冬春草場上的居住和放牧時間，加劇了原本就壓力很大的冬春草場的過度利用，嚴重影響了冬春草場牧草的正常發(fā)育和生長。第五類因素是“三害”。伴隨著草場的退化，鼠蟲災害日趨嚴重，有害物種大量繁殖，加速了草場的退化過程。草場退化影響因素的主觀量化評估結果如下：氣候變暖20%，“三害”10%、草場分布和利用的特殊比例5%、超載50%、其他人為因素是15%。（二）“超載”因素的分析和評估同一組專家對導致超載的各種因素進行了進一步的討論和評估。我們要評估的是，導致“超載”量的具體因素：例如，為什么德格縣1987年的“超載”量為61萬羊單位，2000年的“超載量”為102萬羊單位？第一類因素是人口增長和改善物質(zhì)生活狀態(tài)的追求。在藏族社會，牲畜具有生產(chǎn)資料、產(chǎn)品和財富的三重特性，“首先，作為生產(chǎn)資料的牲畜，可以產(chǎn)出奶、奶制品、毛絨等產(chǎn)品。這些產(chǎn)品既可以用于銷售也可以用于家庭自身使用或食用，是當?shù)鼐用衲翗I(yè)收入的一個重要組成部分。其次，作為產(chǎn)品的牲畜，指的是那些已經(jīng)成年的肉用牲畜，畜肉和皮張都是很容易銷售的，……其中，相當一部份畜肉和皮張是家庭自用的。作為財產(chǎn)的牲畜，同樣是已經(jīng)成年的牲畜，它是那些牲畜中既沒有出售也沒有食用的部分，通常的觀點認為這是影響西藏畜牧業(yè)出欄率的關鍵所在。但本文認為，這些牲畜在當?shù)夭孛竦挠^念中是作為財產(chǎn)畜養(yǎng)的，它們的存在既有傳統(tǒng)的原因也有現(xiàn)實的功用”。雖然從絕對人口數(shù)量來看，藏區(qū)人口增加較少，但從增長率來看卻是比較高的（這在牧區(qū)最為突出）。人口的增長本身就必然會導致對牲畜需求量的增長，而改善生活質(zhì)量的追求，也主要是通過飼養(yǎng)更多的牛羊的方式實現(xiàn)的。牲畜單體生產(chǎn)能力明顯下降，更加劇了牲畜量的增長。與上世紀50年代相比，西藏牲畜單體生產(chǎn)能力明顯下降，牦牛酮體平均減少近50%，酥油產(chǎn)量平均減少近10斤，綿羊產(chǎn)毛精品減少近0.5斤。第二類因素是宗教。宗教對“超載”的影響具體表現(xiàn)為兩種形態(tài)：放生和禁殺。這一區(qū)域的宗教氣氛比較濃厚。例如，德格縣有57座寺院、江達縣有65座寺院。在這種環(huán)境中，農(nóng)牧民放生牲畜的現(xiàn)象比較普遍。牧民幾乎每家都放生過牲畜。在討論時，評估者們認為，以較為保守的估計，在這些地區(qū)，被放生的牛羊占牛羊總存欄數(shù)的10%左右。例如，江達縣的被放生牲畜數(shù)量估計達35萬羊單位。農(nóng)牧民放生的主要動機有：為辭世的親人超度亡靈，讓放生的牛羊代表他們的靈魂存活于世俗社會；為病?；虿≈氐挠H人祈求神靈的保?v，期盼其早日康復，延長壽命；在重大宗教節(jié)日，向神靈表達敬意，以“積累功德”等。此外，人們?nèi)找嫫毡榈剡€會在自己認為的某種特殊時間進行放生，以期“躲避災禍、逢兇化吉”，例如本命年等等。典型的放生儀式是：把要放生的牛羊牽到某位活佛面前，活佛對著牛羊的耳朵念一些經(jīng)文，給牛羊戴上活佛吹過氣的紅色瓚掛耳尖或者黃色和紅色布標，然后說一聲：“讓你放生了”。這樣，被放生的牛羊就可以成為終生不會被人類宰殺的幸運者。從這類情形中可以看出，藏民對牛羊所懷有的特殊情感，不僅僅是因為牛羊是他們賴以生存的最重要基礎，還因為牛羊承載著他們的文化傳統(tǒng)，也是他們對宗教表達敬畏之心的一種重要載體。下述案例表明，對要放生的牛羊之選擇，農(nóng)牧民展現(xiàn)出了特有的智慧。案例1：放生牛羊之選擇扎貢家所在的江達縣同普鄉(xiāng)夏榮村屬于典型的半農(nóng)半牧區(qū)。扎貢家現(xiàn)有30頭牛，沒有養(yǎng)羊。其中的5頭牛已經(jīng)成為“放生?！?。筆者特意問他，“如何選擇要放生的?！?？他說，所放生的牛均為奶牛和耕牛。筆者進一步問：“為什么選擇它們”時，他笑著說：那要問媽媽，選哪一頭牛，是她做的主。僅從外貌上看就可以判斷出，媽媽是一位精明能干的家長。她的解釋，通過翻譯的轉(zhuǎn)述，大意如下：之所以選擇奶牛和耕牛來放生，是因為奶牛為一家人提供了奶油、奶等生活必需品，而耕牛則為種青稞而勞作。它們都為一家人的基本生活保障而辛苦了一輩子。等它們老了，只有放生，才能拯救它們的性命，讓其自然終結。因此，既不想賣掉它們，更不想殺它們自家食用。如果那樣做的話，情感上不能接受。影響超載現(xiàn)象的另一類宗教因素是“禁殺”。所謂禁殺，是因為奉行宗教戒律或其他原因，于特定的日期，禁止屠殺牲畜或禁止買賣牲畜。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因比較復雜。第三類因素是通常所說的牧民以牛羊多寡作為衡量貧富標準的觀念和隨之而來的“陪殺惜賣”現(xiàn)象。其實，對“惜殺惜賣”現(xiàn)象，僅僅用“誰家牛羊多，誰家就富有”的傳統(tǒng)觀念來解釋，是不夠的，必須從藏區(qū)農(nóng)牧民特殊的生活環(huán)境中看到其中的合理性。作為一個獨立的經(jīng)濟單位，牧戶需要某一最低數(shù)量的牲畜。如果低于這一數(shù)量，牛羊群的再生產(chǎn)能力就會遭到破壞，甚至不能滿足家庭自身的消費需求。因此，有學者指出，第一、面對高原頻繁的自然災害，藏族牧民“惜殺惜賣”，是以數(shù)量保證生存和發(fā)展的自然選擇。殘酷的事實是：一些牲畜數(shù)量較少的牧戶在災害后即刻陷入貧困，且多年里難以翻身；反之，牲畜數(shù)量較多的牧戶雖然也遭受巨大損失，但很快就會畜丁興旺。第二、在基本上仍處于自給自足的傳統(tǒng)藏族社會里，牲畜不僅是最耀眼的財富，同時也被認為是最有效的儲蓄和最理想的保值、升值產(chǎn)品。此外，在牧區(qū)，牛羊的數(shù)量還是評判一個家庭社會地位的指標。某些家庭并不富裕，但也會盡可能保持較多數(shù)量的牛羊。這一因素雖然仍起著重要的作用，但是，在青年一代身上，其作用正在弱化。放牧的生活方式正在喪失對新一代孩子的吸引力。雖然這種觀念在不斷淡薄，但仍有很強的影響力，藏民對牛羊有特殊的情感。第四類因素是收入來源的多樣化。最近20余年，農(nóng)牧民的收入結構發(fā)生了很大的變化。隨著打工機會的增多、蟲草收入的增長、政府補貼類型的增多（例如，低保、“三免”、“退牧還草”補償）等，農(nóng)牧民對農(nóng)牧業(yè)的依賴程度普遍下降。這本來是一個有利于減少牲畜飼養(yǎng)量的重要因素，卻也帶來一種負面的影響。那就是，在某種程度上，這類因素使牧民無需通過出賣更多的牲畜就可以獲得基本生活必需品，降低了他們提高出欄率的意愿，甚至成為他們增加放生牲畜數(shù)量的一個推動因素。第五類統(tǒng)稱為“自然因素”。其中，最重要的是“春死亡”現(xiàn)象。在這一地區(qū)，即便是正常年份，冬春季節(jié)牛羊的死亡率也在10%左右。這也是促使牧民保持較大的牛羊群數(shù)量，不在其最肥壯的季節(jié)出欄的重要因素。因為，保持一定數(shù)量的牛羊群是保證來年牛羊群發(fā)展規(guī)模的基礎。對上述影響“超載”現(xiàn)象的因素量化的主觀評估結果如下：人口增長和改善物質(zhì)生活狀態(tài)的追求占60%；宗教因素占20%，其中放生因素占10%，禁殺占10%；以牛羊多寡作為衡量貧富標準的觀念和行為占10%：其他因素（主要是“收入來源的多樣化”的負面影響和“自然因素”）10%。三、“超載”與產(chǎn)權制度安排從“超載”因素評估結果來看，第一和第三類因素對“超載”的影響程度是70%。如果對牧場進行有效的產(chǎn)權制度改革，至少可以對消解這兩類因素的影響發(fā)揮積極的作用。對中國牧場產(chǎn)權制度改革影響最大的理論莫過于哈丁所說的“公地悲劇”邏輯。而且，他用于說明這種邏輯和觀點的例子恰好也是一種開放式的牧場。出路何在？雖然哈丁本人指出了兩種可能的選擇（產(chǎn)權私有化和強化集體管理），但主流經(jīng)濟學家重視的卻只是“私有化”。即便是對“私有化”之路，他們也沒有充分考慮產(chǎn)權結構的多樣化和復雜性。所有制不是一種權利，而是一組權利的集合。包括占有權、使用權、管理權、收益權、轉(zhuǎn)讓權、剩余處置權等。實踐中，這些權利的組合是多樣化的。如果所有這些權利僅僅歸一個人具體來行使，產(chǎn)權倒是非常清晰，沒有模糊之處，也沒有彈性。但是，這種產(chǎn)權制度安排真的會是最有效率的形態(tài)嗎？這是一個必須通過實踐經(jīng)驗來回答的問題。（一）產(chǎn)權制度的演變與“超載”現(xiàn)象西藏和平解放前后，藏族部落草山的權屬是一個比較復雜的問題，不同地區(qū)和不同部落關于草場占有和使用都有不同的習慣，但本質(zhì)上是部落制。部落草場分為領主占有制和部落群體共有制。即便是三大領主（地方各級官府、世襲貴族階層、寺院僧侶集團）所有的草場，其支配權和使用權、管理權等權利的實際執(zhí)行者是部落頭人。金沙江兩岸藏區(qū)的草山權屬雖然較為復雜，但也大致相同。1959―1965年期間，通過民主改革，所有草場歸農(nóng)牧民集體所有，實行“牧場公有，牲畜私有，自由放牧”的制度安排。雖然這一時期對公有草場的管理非常粗放，但是，由于當時人口相對比較少，所飼養(yǎng)的牛羊比較少，對草場環(huán)境的影響也相對比較小，總體上，所飼養(yǎng)的牲畜量沒有對草場的再生能力帶來多大的壓力。民主改革之后（1965―1978），施行“草場集體所有，統(tǒng)一管理和經(jīng)營”的制度。在這一時期，牛羊數(shù)量逐年增長，對草場帶來相對較大的壓力，加之，鼠蟲害開始嚴重，每畝草產(chǎn)量呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，但是，理論載畜量高于牲畜存欄量，草場量與載畜量大致平衡。1984―2005年施行的是“牲畜歸戶，私有飼養(yǎng)，自主經(jīng)營，長期不變”；草場是“公有私用”。正是在這一時期，牲畜量迅速增長，出現(xiàn)“超載”嚴重化的公地悲劇現(xiàn)象。2005年起，在昌都地區(qū)的貢覺縣、江達縣，開始進行草場承包到戶的改革試點。目前，這種改革正在西藏地區(qū)全面展開。至于德格縣所在的四川省甘孜州，這種改革在時間上要早10年，即1995年就已經(jīng)實施“冬春草場承包到戶，夏秋草場承包到聯(lián)戶”的改革，目前在進行“夏秋草場承包到戶”的改革。改革的預期目標是：通過將草場承包到戶，并讓牧民用圍欄把草場圈起來，使草場在使用中“權、責、利”統(tǒng)一起來。這樣一來，每戶牧民的活動就不會影響其他牧戶，彼此之間似乎就“產(chǎn)權明晰”了。草場承包到戶的改革真的能解決“公地悲劇”嗎？實踐證明，情況沒有這樣簡單。這種承包制如何與牧民的傳統(tǒng)智慧結合起來，是一個重大的挑戰(zhàn)。（二）內(nèi)蒙牧區(qū)改革的經(jīng)驗與教訓眾多的研究表明，“公有私用”存在某些缺陷，確實是公地悲劇上演的制度原因。有學者指出，草場“公有私用”的承包制揭開了“公地悲劇”的序幕。內(nèi)蒙古是最早實行“雙權一制”的牧區(qū)之一，但對這一地區(qū)的多項研究表明：這一制度實施近20年的結果卻加劇了“超載”和草地的退化。很多牧區(qū)，在實施草場使用權承包到戶并通過圍欄實現(xiàn)排他性使用權之后，草場仍在退化。學者們指出了其中的各種原因。例如，承包到戶的制度并沒有覆蓋所有的草場，未承包的草場仍處于無管理的“公地”狀態(tài)，甚至于比實行承包之前“更加公地化”。即便是已承包到戶的牧場，也因為并非“永久性承包”，使承包戶只考慮自己的短期利益，不考慮期滿之后下一輪承包戶的利益。牧場劃分到戶，使放牧的草場過于狹小，牧民無法合理規(guī)劃移牧、輪牧和游牧，牲畜只能在狹小的空間上隨意踩踏、啃食，草場得不到合理的休養(yǎng)生息；草場轉(zhuǎn)租缺乏有效的管理制度，承租戶只考慮自身利益，超強度利用所承租的草場。這些教訓并不意味著，把草場使用權承包到戶是錯誤的。這種改革是產(chǎn)權制度建立的最重要基礎。使用權承包到戶的主要功能是可以解決利益分配問題的。但是，它并不能自動消除公地悲劇現(xiàn)象，因為它解決的僅僅是產(chǎn)權的初始分配問題。如果沒有與之相配套和適應的具體產(chǎn)權制度安排，簡單地把“使用權承包到戶”的改革具體化為通過圍欄而把使用權的運用也“確權到戶”，并不必然產(chǎn)生按照承載力來使用草場的效果。針對這種草場悲劇的持續(xù)，內(nèi)蒙的部分牧區(qū)在不斷努力尋找新的聯(lián)戶使用已承包到戶的草場的方式。其他牧區(qū)（例如甘南瑪曲縣）牧民也在尋找新的聯(lián)戶之路。（三）藏區(qū)牧民的智慧：貢覺縣和江達縣案例這次調(diào)查中，筆者感受最深的是：從2005年進行草場承包到戶改革試點的貢覺縣和江達縣牧區(qū)來看，牧民對這種制度改革是支持的，但在實踐中是否應把“承包到戶”的政策轉(zhuǎn)化為“使用權也落實到戶”的問題，政府官員和牧民們都充滿困惑和阻力。這種困惑和阻力來自主觀和客觀兩方面因素的相互作用。就客觀方面來說，如果“使用權”的具體運用也要確權到戶，牧民各自在所承包的草地上放牧，將會大大縮小放牧的范圍。這對牧民的生存、牛羊和草地之間的關系將會產(chǎn)生什么樣的影響呢？從經(jīng)驗和直覺上來看，游牧方式下，牛羊吃完一塊草場之后，轉(zhuǎn)遷到另一草場，有利于草場的自然恢復。使用權確權到戶之后，每戶分到的草場最多也不過是數(shù)千畝，同一塊草場上的放牧時間延長，牛羊的過度采食和反復踐踏將會使草地遭到嚴重的破壞。就主觀方面來說，藏區(qū)牧民對牧場在原部落、族群、村落之間的所有權界限有著強烈的產(chǎn)權意識，但對村落內(nèi)部戶與戶之間的產(chǎn)權意識卻要相對淡薄得多。前一種產(chǎn)權意識導致村落之間的草地糾紛不斷，后一種產(chǎn)權意識卻使在村落內(nèi)部把草地使用權在實際運用中確權到戶面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)導致中老年和青年兩代牧民之間出現(xiàn)重大的意見分歧。例如，貢覺縣于2005年在拉妥和阿旺兩個純牧鄉(xiāng)試點時，在討論如何承包草場過程中，大部分中老年牧民認為，承包到組或村的方式，更有利于牧場的轉(zhuǎn)牧、禁牧等管理方式的實施，保留傳統(tǒng)的有效放牧方式。大部分青年卻更傾向于將使用權落實到戶，并認為，只有這樣，牧民才能更好地自由選擇使用權的處置，例如，自由地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和流轉(zhuǎn)。這種意見分歧其實反映的是兩代人的生活觀念的差異：老一代牧民對傳統(tǒng)的游牧方式充滿深厚的情感，認為“逐水草放牧”是一種自然的安排，那樣才能很好地保護藏民的生活方式。較年輕的一代在主觀上已經(jīng)不留戀游牧生活方式。他們或多或少受過一些正規(guī)教育，通過電視或到縣城游玩的經(jīng)歷，向往新的謀生方式，自由支配牧場使用權，有助于他們靈活選擇生活方式。面對上述困惑和意見分歧，2005年就開始試點的貢覺、江達牧區(qū)，在實踐中出現(xiàn)了某些妥協(xié)的產(chǎn)權制度安排形式。其中，最明顯的妥協(xié)是：冬春牧場承包到戶，把每戶承包到的牧場具體位置、面積公之于眾，且每戶均有承包證；但是，使用權的具體運用的安排仍然遵循傳統(tǒng)和習俗，并沒有把所有的牧場使用權都落實到戶。我們可以稱之為“承包到戶，聯(lián)合放牧”。這貌似原來那種“分畜到戶，草場共有”的制度，其實卻有重大的差異，那就是牧民的個體所有權意識強化。雖然仍然是“聯(lián)合放牧”，但對已分到自已名下的草場的未來前景，每位牧民都極為關心，強化了共同保護牧場的意識，并為牧民重新安排牧場的各種權利，提供了制度基礎。這些牧民肯定不知道內(nèi)蒙牧區(qū)的教訓，但是，他們從經(jīng)驗中認識到，“承包到戶，聯(lián)合放牧”也不會自動消除公地悲劇的重演――“超載”現(xiàn)象的嚴重后果。因此，他們在設法控制這種現(xiàn)象。但不同地區(qū)的具體制度安排呈現(xiàn)出多樣化的特征。例如，貢覺縣阿旺鄉(xiāng)的阿益、金珠等村，為控制“超載”現(xiàn)象嚴重化，規(guī)定：（1）如果某戶牧民想通過購買的方式增加牛羊群數(shù)量，那么，只允許在村內(nèi)向其他牧戶購買，禁止從其他村買入。（2）規(guī)定每戶牧民可以放牧的牛羊數(shù)量。具體規(guī)定的數(shù)量，會隨著每個村所擁有的牧場規(guī)模而異。例如，金珠村規(guī)定人均不能超過10頭牛和15只羊。這類規(guī)定確定了牲畜數(shù)量與牧場承載量之間的特定關系。此外，這類村規(guī)民約給“承包到戶，聯(lián)合放牧”的制度安排增添了一些靈活性。在承包到戶之前，雖然每戶牧民的牛羊數(shù)量懸殊很大，但少畜戶和無畜戶從集體承包的草場中幾乎得不到什么補償收益。承包到戶之后，每戶牧民可以較自由地行使所承包的使用權，允許牧戶把自家的配額部分或全部轉(zhuǎn)讓給他人。這相當于使用權的流轉(zhuǎn)。當然，這種轉(zhuǎn)讓不是無償?shù)?，但補償形式是多樣化的。例如，有的家庭因勞動力少或外出經(jīng)商，所養(yǎng)的牛羊數(shù)量較少。在這種情形中，他們就會讓親戚朋友代為放牧，條件是代牧者可以使用他們的承包使用權額度，或者以其他形式給一些補償。這類行為體現(xiàn)出的是通過使用權的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)收益權。這類村規(guī)民約雖然沒有能夠消除“超載”現(xiàn)象，但已經(jīng)發(fā)揮某種積極作用。貢覺縣阿旺鄉(xiāng)的牛羊總數(shù)在承包制試點的那年（即2005年）達到最高峰之后相對穩(wěn)定下來了。有的村子牛羊總數(shù)甚至出現(xiàn)下降的趨勢。例如，金珠村，2005年牛羊總數(shù)為1560個牛單位，而現(xiàn)在已經(jīng)下降到只有1310個牛單位。四、政策思考進行政策思考時，我們必須充分重視這樣一個事實：所調(diào)查地區(qū)的牧業(yè)已達到極限，存欄數(shù)量已經(jīng)相對穩(wěn)定，但其中包含著很大比例的“超載量”。例如，昌都地區(qū)的牲畜數(shù)量一直穩(wěn)定在350萬頭（只）左右。例如，1999年，存欄牲畜為345萬頭（只），其中，牛136萬頭，羊191萬只；2003年，存欄牲畜為352.9萬頭（只），其中，牛151萬頭，羊178萬只；2004年，存欄牲畜為353萬頭（只）。這一事實意味著什么呢？他們實質(zhì)上是被迫選擇“超載”的生產(chǎn)方式，以較大的規(guī)模來保證現(xiàn)在的生活水平。但是，這種謀生方式幾乎已達到極限。因此，問題的關鍵不再是牲畜的增長，而是如何有效降低“超載”量？（一）主觀評估結果的政策含義雖然我們不能把“專家主觀評估法”的量化結果視為一種準確的評估，但它至少已經(jīng)為我們篩選出了各種因素在量上的相對重要性，并可以讓我們更好地思考如何針對不同的因素選擇不同的政策?！俺d”雖然是牧場退化最重要的原因，但也只承擔50%的責任。在其他因素中，氣候變暖之類的自然因素是人力無法改變的；控制和消滅“三害”的政策選擇，必然涉及金沙江沿岸各地政府的協(xié)同行動；對采挖蟲草和貝母、在草地上任意采石取土、采礦、修路等行為的控制，則主要涉及的是當?shù)卣墓芾韱栴}。至于“超載”，我們也要看到：哪些因素，是可以通過政策改變的；哪些因素，有待于藏區(qū)牧民文化觀念的改變，而且這種改變是一個長期的、漸進的過程。在調(diào)查和與評估專家的討論過程中，我們對某些因素的變化有了較確切的認識。某些因素對“超載”的影響在弱化。例如，收入來源的多源化雖然有某種負面影響，但在總體上將會在長期中成為降低“超載”的最重要推動力量。蟲草、打工等收入來源增多，減少了對牧業(yè)的依賴程度。部分牧戶已經(jīng)把主要精力用于經(jīng)商或運輸，減少了所養(yǎng)的牛羊數(shù)量，少量的牧戶甚至遷移到城鎮(zhèn)，完全放棄牧業(yè)。再如，以“牛羊多寡”作為衡量家庭貧富的觀念和行為加劇了以往的“超載”現(xiàn)象，但這種觀念的影響在不斷弱化。如果一戶牧民同時養(yǎng)牛羊，那就需要兩個勞動力來分開放牧。但是，現(xiàn)在，年輕人的觀念發(fā)生了巨大的變化，普遍不愛放牧，愿意選擇外出打工。宗教因素的影響在短期內(nèi)還沒有出現(xiàn)明顯的逆轉(zhuǎn)趨勢?！按核劳觥敝饕亲匀辉蛟斐傻模F(xiàn)在暫時還找不到良好的治理方法。本文下面將重點圍繞導致超載現(xiàn)象的第一類因素（即“人口增長和改善物質(zhì)生活狀態(tài)的追求”）來討論政策選擇的某些觀念和思路問題。如果我們能夠有效化解這類因素對草地的壓力，它們也會間接地緩和其他因素的影響。（二）尊重牧民具體產(chǎn)權制度安排的選擇西藏正在全面推進牧場承包到戶的改革。改革政策規(guī)定得很明確：“草場承包形式，以承包到戶為主。冬春、四季草場必須承包到戶；夏秋草場能承包到戶的，承包到戶，不能承包到戶的，要落實到自然村”。這一政策的最根本動因是：想通過承包到戶的改革，解決牧場上的“公地悲劇”問題，緩和超載嚴重化的趨勢。有些地方官員對牧民在實踐中采取牧場“承包到戶，聯(lián)合放牧”的制度安排還心存疑問，擔心這是否符合“承包到戶”的政策規(guī)定。筆者認為，這種擔心是沒有必要的。“承包到戶”改革是建立新型草場產(chǎn)權制度的最重要基礎。但是，它解決的僅僅是產(chǎn)權的初始分配問題，雖然有利于解決村內(nèi)利益分配和村與村之間的草場糾紛，但并不能自動消除公地悲劇現(xiàn)象。如果具體的制度安排不合理，反而會加劇草場退化。在這種制度改革的基礎上，如何建立起一種有效的產(chǎn)權制度安排，是非常復雜的。其合理與否，取決于它們對草地的有效保護程度。在這方面，藏區(qū)要注意吸取其他牧區(qū)的教訓。沒有任何人能宣稱，可以設計出一種完美的制度。但是，有一點是可以肯定的：所有有效的制度都是在動態(tài)適應過程中產(chǎn)生的。這種動態(tài)適應過程的本質(zhì)是“因地治宜”。因此，在具體產(chǎn)權制度的安排問題上，要給牧民留下充分的自由選擇空間，讓他們關于“特定時空”的經(jīng)驗知識得以充分發(fā)揮作用，從而激發(fā)他們的創(chuàng)造性。在這一點上，貢覺縣、江達縣試點地區(qū)中老年牧民的心態(tài)是開明的?！俺邪綉?，聯(lián)合放牧”的制度安排是否會成為一種穩(wěn)定的形態(tài)，或僅僅是一種過渡形式，他們心里也沒有底。但是，他們認為，是否會最終走向草地使用權也落實到戶，那就由后代們自己選擇吧。也許，后代們會有更好的知識，找到更好的解決方法。大量的國際經(jīng)驗也表明，解決公地悲劇的有效方式是多樣化的。奧斯特羅姆通過對魚類、草地、森林、湖泊和地下水等公共資源使用的大量案例研究發(fā)現(xiàn)：一群相互依存的人們，能夠把自己組織起來，進行自主治理，并通過自主性的努力（并非由政府作指揮），去克服搭便車等（即市場失效）問題，以實現(xiàn)持久性共同利益。在她的框架中，制度供給、可信承諾和有效監(jiān)督是核心的要素。通過對環(huán)境進行更加細致的刻畫，描述社區(qū)中參與人的利益差異，制定細致有效的資源使用規(guī)則，允許內(nèi)外部監(jiān)督力量的參與，實行分級制裁規(guī)則，讓組織權威得到尊重，最終實現(xiàn)公共池塘物品的有效使用。用主流經(jīng)濟學的語言來說，奧斯特羅姆的工作實際上是引入了重復博弈，給定特定的貼現(xiàn)因子和其他參數(shù)，合作會成為一種均衡。（三）減輕人口壓力，拓展謀生渠道其實，牧民們已經(jīng)認識到，“超載”放牧是導致草場退化的重要原因，并對草場退化憂心重重。那么，他們?yōu)槭裁床粶p少放牧量呢？除了上述草場產(chǎn)權制度存在的缺陷之外，還有什么重要的因素迫使他們這樣做呢？那就是牧民所面對的生計壓力和改善物質(zhì)生活狀態(tài)的追求。雖說地廣人稀，但相對于人口規(guī)模而言，可供利用的土地和其他