關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的思考

-.z...關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的思考西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院陳雨亭目錄TOC\o"1-2"\h\z\u摘要2關(guān)鍵詞2引言2一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)概念21.1農(nóng)用地21.2農(nóng)用地流轉(zhuǎn)2二、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)背景22.1制度背景22.2經(jīng)濟(jì)背景3三、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)意義63.1有利于克制小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限73.2有利于資源優(yōu)化配置73.3有利于農(nóng)民增收，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移73.4有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造優(yōu)化73.5有利于提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力7四、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題84.1流轉(zhuǎn)當(dāng)事人主體地位不明確84.2流轉(zhuǎn)法律保障體系不健全84.3社會(huì)保障制度不健全84.4農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)困難84.5流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)缺乏規(guī)*性94.6流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制缺乏公平性、合理性94.7流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)視機(jī)制104.8流轉(zhuǎn)地區(qū)開展不平衡104.9農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響較深10五、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)策105.1完善法律監(jiān)視體系105.2完善社會(huì)保障體系105.3加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的規(guī)*性、公平性、合理性105.4加強(qiáng)農(nóng)村教育建立115.5加大資金扶持115.6為農(nóng)民樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意識(shí)115.7加強(qiáng)農(nóng)村根底設(shè)施建立11完畢語11參考文獻(xiàn)12關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的思考摘要：中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)歷史悠久的國家，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的根底，農(nóng)業(yè)開展關(guān)系著國家的穩(wěn)定繁榮，農(nóng)村土地改革是農(nóng)業(yè)開展的重點(diǎn)問題。在中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村土地改革的必然選擇。本文通過文獻(xiàn)研究、收集數(shù)據(jù)等方法，針對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的一系列問題進(jìn)展探究。關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、制度歷程、流轉(zhuǎn)背景、流轉(zhuǎn)意義、流轉(zhuǎn)問題、流轉(zhuǎn)對(duì)策引言：從上世紀(jì)70年代末開場(chǎng)中國開場(chǎng)實(shí)行分田到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，這一制度的實(shí)行激發(fā)了中國農(nóng)村極大的生產(chǎn)力，根本解決了中國農(nóng)民的溫飽問題。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開展，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題出現(xiàn)，國家對(duì)于農(nóng)村土地的制度也不斷改革，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)成為國家重點(diǎn)解決的問題。一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)概念1.1農(nóng)用地我國現(xiàn)行?土地管理法?將土地分為農(nóng)用地、建立用地和未利用地三類。對(duì)農(nóng)用地的定義是：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地包括耕地、園地、林地、牧草地、其它如農(nóng)田水利用地等。1.2農(nóng)用地流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)在法律上則只能是指土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。而我國自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造就被分解為三種權(quán)利：第一是所有權(quán)：第二是承包權(quán)：第三是經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)模式上看包括了農(nóng)用土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要是以征用、買賣等方式實(shí)現(xiàn)的農(nóng)轉(zhuǎn)非。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要有出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、拍賣、抵押等。本為主要研究的是農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。二、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)背景2.1制度背景——改革開放35年農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度改革歷程家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立，制止土地流轉(zhuǎn)1978—1988年，中國經(jīng)歷了“大躍進(jìn)〞、“人民公社化運(yùn)動(dòng)〞、“文化大革命〞全國經(jīng)濟(jì)陷入困難時(shí)期，集體將經(jīng)濟(jì)無法滿足農(nóng)民生存需要，生產(chǎn)責(zé)任制往往成為政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開展的最有效的方法。從黨的十一屆三中全會(huì)制定的?中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)開展假設(shè)干問題的決定〔草案〕?開場(chǎng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度逐步在全國*圍內(nèi)確立起來。國家是農(nóng)村土地的所有者，土地在“集體〞*圍內(nèi)，制度層面上不允許土地流轉(zhuǎn)。1982年?憲法?第10條第4款明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地〞。整個(gè)80年代全國發(fā)生轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)不到1%，流轉(zhuǎn)耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44%。土地流轉(zhuǎn)逐步解禁從20世紀(jì)80年代中期開場(chǎng)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的缺陷顯現(xiàn)出來，根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開展的需要，農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新，特別是以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主。1998年?憲法?修正案第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓〞。從土地不得以任何形式轉(zhuǎn)讓到土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓開場(chǎng)合法化。各地的土地流轉(zhuǎn)制度推陳出新，如**省湄潭縣“增人不增地、減人不減地〞模式，明確使用權(quán)和局部處分權(quán)的前提下，成認(rèn)土地的商品屬性，允許土地使用權(quán)以承包、租賃、轉(zhuǎn)包、入股聯(lián)營、互換、抵押等形式，建立完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)規(guī)*化黨的十七屆三中全會(huì)?決定?總結(jié)了30年農(nóng)村改革開展的實(shí)踐和根本經(jīng)歷，指出我國總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的開展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元構(gòu)造、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化格局的重要時(shí)期。同時(shí)，制度環(huán)境的日益完善又呼喚著農(nóng)村土地制度進(jìn)一步改革，因而十七屆三中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)提出了進(jìn)一步規(guī)*農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的決定。2002年8月29日通過，自2003年3月1日起施行的?農(nóng)村土地承包法?規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)〞。這標(biāo)志著中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2.2經(jīng)濟(jì)背景農(nóng)用地經(jīng)營規(guī)模統(tǒng)計(jì)資料說明，我國農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模無論是總規(guī)模還是耕地經(jīng)營規(guī)模均呈下降趨勢(shì)。1985—2001年中國農(nóng)戶人均經(jīng)營土地規(guī)模及構(gòu)成變化1985—2001年中國農(nóng)戶人均經(jīng)營土地規(guī)模變化趨勢(shì)圖以上統(tǒng)計(jì)可以看出，1985年以來，人均耕地規(guī)模最大在1996年，戶耕地經(jīng)營規(guī)模為0.60公頃，而2001年這一經(jīng)營規(guī)模僅0.51公頃，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模呈下降趨勢(shì)。2008年世界農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營程度國家人均耕地面積〔公頃/人〕每千公頃耕地拖拉機(jī)使用量〔部/千公頃〕每千公頃耕地收割機(jī)使用量〔臺(tái)/千公頃〕每千公頃耕地化肥施用量〔臺(tái)/千公頃〕中國0.227.75.8467.6日本2.7433.9221.2278.2韓國1.1163.355479.5加拿大131.916.31.855.1美國65.225.82101.9法國2961.64.2152.5德國16.664.67.2160.4意大利7.8266.87.6156荷蘭4.7135.95.3275.7英國12.472.86.6208.2澳大利亞97.47.11.333.9注：數(shù)據(jù)來源于?中國統(tǒng)計(jì)年鑒?以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年我國人均耕地面積0.2公頃，僅是歐美國家人均耕地面積的零頭，甚至是加拿大的百分之一，而人多地少的日本為2.7公頃，韓國為1.1公頃，我國與之相比都遠(yuǎn)低于他們。而且，通過每千公頃土地的拖拉機(jī)、收割機(jī)、化肥使用量來看，我國的機(jī)械化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美國家和亞洲局部興旺國家?？梢姡覈r(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營程度較低，這成為制約我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開展的重要原因，因此，通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)使農(nóng)用地適度集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)用地制度改革的必然選擇。農(nóng)村家庭根本情況數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村農(nóng)戶總數(shù)、鄉(xiāng)村總?cè)丝?、鄉(xiāng)村勞動(dòng)力總量均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，1978年我國農(nóng)戶總數(shù)為17347萬戶、鄉(xiāng)村人口總數(shù)為80320萬人、鄉(xiāng)村勞動(dòng)力30638萬人，而2001年我國農(nóng)戶總數(shù)為24432.2萬戶、鄉(xiāng)村人口總數(shù)為93382.9萬人、鄉(xiāng)村勞動(dòng)力48228.9萬人。但是農(nóng)戶家庭平均人口總數(shù)城鄉(xiāng)下降趨勢(shì)，農(nóng)戶家庭進(jìn)一步小型化。農(nóng)戶家庭的小型化很大程度上決定了在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度下，擴(kuò)大農(nóng)用地經(jīng)營規(guī)模的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶僅依靠承包土地的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)小康生活顯得遙不可及。統(tǒng)計(jì)資料說明，我國農(nóng)村居民家庭收入仍以農(nóng)、林、牧、漁為主，但農(nóng)、林、牧、漁業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)村居民將全部經(jīng)營總收入的比重逐年下降，1990年以前農(nóng)村居民各項(xiàng)經(jīng)營收入增長迅速，但1990年以來各業(yè)的經(jīng)營收入增長速度放慢。下表為1978—2008年農(nóng)村居民家庭經(jīng)營收入情況。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營總收入單位：元/人年份農(nóng)業(yè)收入林業(yè)收入牧業(yè)收入漁業(yè)收入第二產(chǎn)業(yè)收入第三產(chǎn)業(yè)收入197820.4—30.4——3.2198030.5—48.4——8.61985283.47.4104.15.712.332.41990531.18.5185.710.225.954.319951188.116.5420.826.965.4159.720001231.727.9502.848.3133.7306.920051704.153.278678167.1376.120082305.876.61104.8105.6225.1484.2注：數(shù)據(jù)來源?中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒2009?上圖和表可以看出，我國改革開放30年以來，農(nóng)村居民家庭收入以第一產(chǎn)業(yè)為主，各個(gè)產(chǎn)業(yè)都不斷增加，但各產(chǎn)業(yè)的增長速度有下降趨勢(shì)。說明我國農(nóng)民收入仍處于較低層次，這對(duì)于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開展是不利的。中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r1978年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速開展。下表是1978—2011年我國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量情況。中國主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量單位：萬噸年份糧食棉花油料麻類甘蔗甜菜煙葉197830476.5216.7521.8135.12111.6270.2124.2199345648.8373.91803.996.06419.41204.8345.1199950838.6382.92601.247.27470.3863.9246.9200046217.5441.72954.852.96828.0807.3255.2200649804.2753.32640.389.19709.2750.8245.6200750160.3762.42568.772.811295.1893.1239.5200852870.9749.22952.862.512415.21004.4283.8200953082.1637.73154.338.811558.7717.9306.6201054647.7596.13230.131.711078.9929.6300.4201157120.8658.93306.829.611443.41073.1313.2注：數(shù)據(jù)來源于?中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011?由上表可以看出，改革開放以來，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速上升，特別是2000年以前，各農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都以10%以上的增長速度在增加，但是2000年以后農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長速度有下降趨勢(shì)，甚至出現(xiàn)負(fù)增長，2007年至2010年間棉花產(chǎn)品呈現(xiàn)走低態(tài)勢(shì)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開展處于徘徊階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值徘徊甚至倒退，這就要求我國必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的開展，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一個(gè)很重要的因素就是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置、農(nóng)地資源最大化利用的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營要求。三、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)意義土地是不可再生資源，書記曾經(jīng)指出，要落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)持各類建立少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地構(gòu)造優(yōu)化；堅(jiān)持當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，提高土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的保障能力，努力建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。對(duì)于農(nóng)用地的高效開發(fā)利用途徑有：一是引入科技、資金等生產(chǎn)要素，提高單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)；二是通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，降低本錢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。實(shí)踐說明，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的開展具有重要的意義。3.1有利于克制小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限目前，我國大局部地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式還是以家庭為主傳統(tǒng)經(jīng)營，這種經(jīng)營模式不利于土地資源的高效利用，經(jīng)營本錢較高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，阻礙著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的開展。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，將土地集中到一局部有資金、有技術(shù)、有信息、有實(shí)力的人手中，進(jìn)展規(guī)模經(jīng)營，克制了小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的利用率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗災(zāi)害能力。3.2有利于資源優(yōu)化配置在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，生產(chǎn)資料在各個(gè)生產(chǎn)部門之間自由流動(dòng)和配置。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)使土地的經(jīng)營權(quán)從不愿意經(jīng)營或經(jīng)營效率低的農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)效率高的企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專戶等手中，將分散零星的土地集中連片，重新配置土地資源，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、設(shè)備、信息等在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局部的流動(dòng)，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的合理配置，獲得規(guī)模效益。3.3有利于農(nóng)民增收，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力過剩，農(nóng)民收入增加趨緩等問題突出，如何有效解決這些問題成為農(nóng)業(yè)開展中一項(xiàng)重要的研究課題。通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易，不僅可以使無力經(jīng)營或不愿經(jīng)營土地的農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓使用權(quán)獲得相應(yīng)的收益。而且，一方面，政府通過招商引資等途徑，將一些實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè)引進(jìn)農(nóng)村，企業(yè)吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)入企業(yè)工作，企業(yè)獲得了充足的勞動(dòng)力，解決了農(nóng)民就業(yè)問題，增加了農(nóng)民收入。另一方面，農(nóng)村勞動(dòng)力從有限的土地上解放出來，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，從而解決農(nóng)村勞動(dòng)力過剩問題，促進(jìn)三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)造優(yōu)化、協(xié)調(diào)開展。3.4有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造優(yōu)化家庭小規(guī)模經(jīng)營，很難進(jìn)展農(nóng)業(yè)構(gòu)造的區(qū)域化調(diào)整，在市場(chǎng)信息不完全的情況下，農(nóng)民種植、養(yǎng)殖的數(shù)量和種類，具有很強(qiáng)的盲目性和滯后性，很大程度上依靠政府指導(dǎo)。農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體發(fā)生變化，農(nóng)用地主要向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等集中，他們與農(nóng)民相比具有資金雄厚、信息暢通、技術(shù)先進(jìn)、勞動(dòng)力充足等優(yōu)勢(shì)，由他們按照市場(chǎng)原則組織生產(chǎn)，使農(nóng)用地資源從低效益的糧棉油生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高效益的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整起到了積極的促進(jìn)作用。3.5有利于提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，勞動(dòng)力、技術(shù)、資金有限，農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量不高，而且生產(chǎn)本錢較高，這就導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品在國際上形成產(chǎn)量少、質(zhì)量低、價(jià)格高的狀態(tài)，我國農(nóng)產(chǎn)品只能到達(dá)根本自足，而且進(jìn)口大于出口，從而降低了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)行農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是扭轉(zhuǎn)這種不利局面的有效途徑，通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)將農(nóng)用地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到一局部人手中，實(shí)行有規(guī)模的、高科技含量的、信息暢通的生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，降低生產(chǎn)本錢，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上處于優(yōu)勢(shì)，在自給自足的根底上擴(kuò)大出口獲取外匯。四、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題4.1流轉(zhuǎn)當(dāng)事人主體地位不明確?土地管理法?中規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理〞,明確指出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體,但沒有明確規(guī)定誰真正代表集體。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)都認(rèn)為自身有充當(dāng)主體的資格,都能在集體土地流轉(zhuǎn)中行使權(quán)力,相反作為用益物權(quán)人的承包農(nóng)戶，因沒有到相關(guān)機(jī)關(guān)做備案、登記工作，更沒有辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，土地流轉(zhuǎn)前的權(quán)利狀態(tài)無法查明，這就容易造成土地權(quán)屬邊界的模糊，導(dǎo)致農(nóng)用地所有權(quán)虛設(shè)，給土地流轉(zhuǎn)工作帶來了很大阻礙。因?yàn)橹黧w的不明確，就使農(nóng)用地在流轉(zhuǎn)過程中存在漏洞和隱患，給“鄉(xiāng)里中間層〞即村委會(huì)、村長等實(shí)際權(quán)力行使者創(chuàng)造了無數(shù)的時(shí)機(jī)，以集體所有權(quán)的名義擴(kuò)大尋租空間。有些地方政府利用行政手段強(qiáng)制征地或強(qiáng)買集體所有土地,使集體及農(nóng)戶處于被動(dòng)地位，權(quán)益受侵犯，農(nóng)民在土地使用流轉(zhuǎn)中的主體地位得不到保證。4.2流轉(zhuǎn)法律保障體系不健全從法律層面上看，我國缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)法律體系，法律法規(guī)不健全。從上世紀(jì)80年代末以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開場(chǎng)出現(xiàn)和開展，相應(yīng)的法律法規(guī)就開場(chǎng)出臺(tái)，但是，這些法律還存在很多缺乏之處，無論是?憲法?、?物權(quán)法?、?土地管理法?、?農(nóng)村土地承包法?等法律的規(guī)定，還是相關(guān)法規(guī)和政策，都過于原則和籠統(tǒng)，缺乏具體實(shí)施細(xì)則，缺乏可操作性，面對(duì)紛繁復(fù)雜的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐問題，出現(xiàn)地方有法難依的現(xiàn)象，致使農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)*、制度不完善，政府對(duì)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管。4.3社會(huì)保障制度不健全當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)保障制度不盡完善，土地在農(nóng)民生活中扮演著重要的角色，全國大局部的農(nóng)民都依靠土地生活，當(dāng)農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)職業(yè)時(shí)，如果失去就業(yè)時(shí)機(jī)也可以回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地為他們提供最后的保障。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，使農(nóng)民離開土地，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，然而農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工困難。加之城市對(duì)農(nóng)民工提供的社會(huì)保障缺乏，存在農(nóng)民工子女入學(xué)困難、農(nóng)民工住房困難等問題。在各種壓力的迫使下農(nóng)民回到農(nóng)村，但由于農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，返鄉(xiāng)后的農(nóng)民沒有土地，存在著根本生活難以維持的風(fēng)險(xiǎn)，在這種前后都沒有保障的情況下，很多農(nóng)民不愿意離開土地轉(zhuǎn)移農(nóng)用地的經(jīng)營權(quán)，這就阻礙著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。4.4農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)困難農(nóng)村勞動(dòng)力大多是文化水平較低、無技能的體力勞動(dòng)者，還有些年齡偏高，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，離開土地的農(nóng)民難以適應(yīng)就業(yè)崗位的要求，就業(yè)困難。下表是我國農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)情況。1980—2011年中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)情況單位：萬人年份總計(jì)私營企業(yè)個(gè)體198031836198537065199047708113149119954902547130542000489341139293420054625823662123200645348263221472007443682672218720084346127802167200942506306323412010414183347254020114050634422718注：數(shù)據(jù)來源于?中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011?從上表可以看到，我國農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)總量有逐年下降的趨勢(shì)，就業(yè)形勢(shì)不容樂觀，現(xiàn)代社會(huì)的開展對(duì)勞動(dòng)力的需求越來越向高技術(shù)、高素質(zhì)的方面開展，農(nóng)村勞動(dòng)力由于自身素質(zhì)條件的限制，加之我國現(xiàn)在還缺乏安置農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的有效方法，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)困難，農(nóng)民就不愿意離開土地，從而形成了對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的阻礙。4.5流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)缺乏規(guī)*性農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)程序不規(guī)*、手續(xù)不完備等現(xiàn)象。農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，對(duì)自己的合法權(quán)益的保護(hù)意識(shí)淡薄，土地流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)較為隨意，有時(shí)僅僅只是口頭協(xié)議的方式就進(jìn)展土地流轉(zhuǎn)，沒有簽訂規(guī)*的流轉(zhuǎn)合同。有時(shí)即使有流轉(zhuǎn)合同，也往往存在條款漏洞、不規(guī)*的問題，對(duì)合同雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，這為合同的履行留下了隱患，容易引起矛盾和糾紛。4.6流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制缺乏公平性、合理性當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)缺乏公平的價(jià)格機(jī)制，在實(shí)際操作中，由于土地集體所有的權(quán)利主體不明確，當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)直接充當(dāng)了“集體〞這個(gè)主體,在集體土地流轉(zhuǎn)中行使權(quán)力。在流轉(zhuǎn)時(shí)局部村組干部不尊重農(nóng)民意愿，沒有經(jīng)過農(nóng)民同意就與土地承包大戶簽訂合同，而這些承包者為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，過分壓低土地流轉(zhuǎn)作價(jià)，農(nóng)民只能被迫承受不合理的價(jià)格，致使農(nóng)民的根本權(quán)益受到侵害。4.7流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)視機(jī)制農(nóng)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)視機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)益容易受到侵害。從中央到地方農(nóng)用地流轉(zhuǎn)沒有一套切實(shí)可行、健全有效的監(jiān)視機(jī)制。特別是在地方的在實(shí)際操作中，沒有完備的法律保障和執(zhí)法監(jiān)視，容易出現(xiàn)村組干部利用職務(wù)之便在沒有得到農(nóng)民同意的情況下與第三方簽訂有損農(nóng)益合同的現(xiàn)象，對(duì)于這些不合理的合同和損害農(nóng)民利益的人員打擊力度較低，致使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中利益得不到保證，從而阻礙了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。4.8流轉(zhuǎn)地區(qū)開展不平衡由于全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展水平和自然條件差異較大，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)展不平衡。經(jīng)濟(jì)較興旺的地方，流轉(zhuǎn)的比重高于經(jīng)濟(jì)落后的地方；土地平坦連片的地方，流轉(zhuǎn)的比重高于土地分散地勢(shì)復(fù)雜的地方；自然溫、光、水搭配合理的地方，流轉(zhuǎn)的比重高于自然條件差的地方。4.9農(nóng)民受傳統(tǒng)思想影響較深中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民世代以土地生，農(nóng)民依賴土地、把土地當(dāng)作命根子的傳統(tǒng)思想根深蒂固，認(rèn)為土地就是他們生活的來源。多數(shù)農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán)，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓心有余悸，認(rèn)為失去土地就失去了生活的保障，寧可把土地粗放經(jīng)營甚至棄為荒地，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，這就制約了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和進(jìn)程。五、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對(duì)策5.1完善法律監(jiān)視體系完善的法律是保障農(nóng)用地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)展的根底。國家制定合理有效、可操作性強(qiáng)的法律制度，切實(shí)解決農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中的各種問題，使流轉(zhuǎn)過程有法可依。改變現(xiàn)在土地權(quán)利主體混亂、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)*、農(nóng)民利益受損的狀況。5.2完善社會(huì)保障體系加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度完全覆蓋，提高根底養(yǎng)老金水平；加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)建立，解決農(nóng)民看病貴、看病難等問題；提高農(nóng)村困難戶的最低保障金，保證農(nóng)民根本生活；完善農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工的生活保障，解決農(nóng)民工住房、工資、工傷保險(xiǎn)、子女入學(xué)等問題。通過建立完善的社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，從而促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)開展。5.3加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的規(guī)*性、公平性、合理性按照“依法、自愿、有償〞的原則，進(jìn)展農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民自愿的前提下，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委組織牽頭搭線，通過招商引資等方式，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶等資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)、信息暢通的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織手中，保障農(nóng)民的利益不受損害，到達(dá)互利雙贏的效果。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)涉及到多方當(dāng)事人的利益，流轉(zhuǎn)必須