我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)困境與對(duì)策

/編者按：為實(shí)行今年中心一號(hào)文件精神，中心農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織有關(guān)部門(mén)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)狀況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研?！肚笫恰冯s志第18期和中農(nóng)辦調(diào)研資料[2005]第5號(hào)分別刊載了中財(cái)辦王韓民、財(cái)政部吳振鵬、水利部倪文進(jìn)撰寫(xiě)的關(guān)于我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)逆境和對(duì)策的調(diào)研報(bào)告—“小水利攸關(guān)大農(nóng)業(yè)”，得到了國(guó)務(wù)院、水利部領(lǐng)導(dǎo)的重視和批示。現(xiàn)予以全文刊登，供參閱。

小水利攸關(guān)大農(nóng)業(yè)

——我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)逆境和對(duì)策

今年初，黨中心、國(guó)務(wù)院提出要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項(xiàng)中心任務(wù)來(lái)抓，我們認(rèn)為，這是強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)的一個(gè)重大舉措。建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)各地長(zhǎng)期不懈地努力，全國(guó)興建了2000多萬(wàn)處小型農(nóng)田水利工程，在改善農(nóng)夫生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)糧食生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套差，后續(xù)投入不足，工程嚴(yán)峻失修，已成為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)實(shí)力的主要制約因素，嚴(yán)峻危及國(guó)家糧食平安，迫切須要依據(jù)2005年中心一號(hào)文件要求，剛好建立由國(guó)家、地方和農(nóng)夫共同負(fù)擔(dān)的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化工程管理，加快建設(shè)步伐。一、小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀和存在的主要問(wèn)題(一)農(nóng)田水利設(shè)施的整體狀況令人擔(dān)憂2003年全國(guó)有耕地19.5億畝，其中缺乏澆灌條件或設(shè)施的“望天田”11.1億畝，澆灌面積僅8.38億畝，占耕地總面積的43%，其中有效實(shí)灌面積僅7.1億畝。已建成的8.38億畝澆灌面積中，2／3的澆灌面積還在沿用傳統(tǒng)落后的澆灌方法，全國(guó)澆灌水平均利用率只有45%，400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40%；全國(guó)有6000多萬(wàn)畝易澇耕地、3000多萬(wàn)畝鹽堿地和近1億畝漬害低產(chǎn)田，大部分地區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，只有3～5年一遇，加之配套不完善、設(shè)備老化失修、投入無(wú)保障，已成為防洪減災(zāi)體系中的薄弱環(huán)節(jié)；全國(guó)農(nóng)田平均每年受旱面積達(dá)3億畝以上，灌區(qū)中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產(chǎn)糧食數(shù)百億公斤。(二)小型農(nóng)田水利設(shè)施的服務(wù)功能嚴(yán)峻退化全國(guó)現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施限制的澆灌面積4.6億畝，占總澆灌面積的55%，生產(chǎn)的糧食占全國(guó)的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀形象地形容為“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫(kù)像池子、機(jī)埠像叫花子”。大部分工程建于上世紀(jì)五、六十年頭，主要靠農(nóng)夫投勞，就地取材，標(biāo)準(zhǔn)不高，長(zhǎng)期帶病運(yùn)行而又無(wú)力系統(tǒng)維護(hù)，導(dǎo)致骨干工程嚴(yán)峻老化，末級(jí)渠系更是功能衰竭，效益急劇下降；由于工程病險(xiǎn)、淤積等緣由，小型水源工程蓄水實(shí)力大幅度下降，受益面積削減，澆灌保證率下降。黑龍江全省已建成小型農(nóng)村水利工程26704處，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，設(shè)計(jì)澆灌面積653.3萬(wàn)畝，實(shí)際澆灌面積199.7萬(wàn)畝，僅為設(shè)計(jì)實(shí)力的30%；湖南省小水庫(kù)(塘壩)的蓄水實(shí)力不足設(shè)計(jì)的60%；山西有1.6萬(wàn)處小微型工程因蓄水實(shí)力不足，致使90多萬(wàn)畝澆灌面積變成名譽(yù)澆灌面積。據(jù)典型調(diào)查分析，湖北省有效澆灌面積以每年20——30萬(wàn)畝的速度遞減。此外，工程維護(hù)投入不足，影響工程功能發(fā)揮。依據(jù)陜西省的典型閱歷，小型灌區(qū)內(nèi)每年僅清淤、水毀工程修復(fù)，受益區(qū)內(nèi)每個(gè)勞力平均需投工5個(gè)勞動(dòng)日，過(guò)去沒(méi)法得到滿足，現(xiàn)在就更困難。同樣緣由，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下中小排水渠道五年一輪的疏浚率不足40%，干支斗農(nóng)渠3年一輪的疏浚率不足50%，造成澆灌排水實(shí)力進(jìn)一步下降，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(三)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)峻滯后一方面現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修、功能衰退，另一方面農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求大量標(biāo)準(zhǔn)高的農(nóng)田水利設(shè)施為之服務(wù)，總體上看，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后問(wèn)題已成為全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)的嚴(yán)峻制約因素。主要表現(xiàn)在丘陵山區(qū)農(nóng)田水利工程嚴(yán)峻匱乏，農(nóng)夫群眾的基本生產(chǎn)生活條件缺乏保障，收入僅在溫飽線旁邊，一次較大自然災(zāi)難后剛剛解決溫飽的農(nóng)夫往往重新返貧。四川全省還有旱山村、嚴(yán)峻缺水村1.4萬(wàn)個(gè)，有望天田1100多萬(wàn)畝，廣西現(xiàn)有旱地1710萬(wàn)畝，有效解決旱地澆灌僅為245萬(wàn)畝，占旱地總面積的14%；農(nóng)田水利設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不僅須要較高的澆灌保證率，而且在澆灌制度、澆灌方式上也提出了新的要求。目前，全國(guó)多數(shù)灌區(qū)的澆灌設(shè)計(jì)保證率為50%～75%、除澇設(shè)計(jì)保證率為3～5年一遇3日暴雨5日解除；地面澆灌約占總澆灌面積的98%，土渠占95%以上，接受了先進(jìn)的噴灌、微灌技術(shù)的面積僅占澆灌面積的3.5%。造成這種狀況的主要因素是小型農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、工程量不足，干脆影響優(yōu)良品種和經(jīng)濟(jì)作物的種植以及農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，難以滿足增加農(nóng)夫收入對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的要求。造成小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理滯后的主要緣由：一是管理體制不順，管理責(zé)任不落實(shí)。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織慢慢退出小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位，小型農(nóng)田水利工程的歸屬不明確，管理責(zé)任不落實(shí)，農(nóng)夫的分散經(jīng)營(yíng)和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的沖突日漸加劇。農(nóng)夫習(xí)慣用“大鍋水”，只用不管；水管單位只負(fù)責(zé)斗渠口門(mén)以上，斗渠以下的小型農(nóng)田水利工程整體上處于吃老本狀況，老化失修嚴(yán)峻，甚至丟失功能。近十年來(lái)，盡管各地開(kāi)展了小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革，但已改制的工程僅占工程總數(shù)的35%左右，大量以公益性、準(zhǔn)公益性為主的小型澆灌排水渠道，由于本身經(jīng)濟(jì)效益低下，農(nóng)夫缺乏參和建設(shè)和管理的主動(dòng)性，運(yùn)行管理和維護(hù)責(zé)任難以落實(shí)，老化失修的趨勢(shì)沒(méi)有得到遏制。二是有效機(jī)制未形成，投入嚴(yán)峻不足。長(zhǎng)期以來(lái)，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和維護(hù)除靠少量的財(cái)政資金補(bǔ)助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)夫投工投勞。據(jù)水利部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1993—2003年平均每年用于農(nóng)田水利基本建設(shè)的農(nóng)夫投工為74億個(gè)，最高年份達(dá)102億個(gè)，其中一半以上用于小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。當(dāng)前，小型農(nóng)田水利投入形勢(shì)特殊嚴(yán)峻。首先，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，先行試點(diǎn)的蘇、皖兩省已全部取消“兩工”，2005和2006年又將分別有18個(gè)和11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)完全取消“兩工”，農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)夫投入部分將急劇削減，同時(shí)，實(shí)行減免農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，原來(lái)主要用于村內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的村提留也不復(fù)存在，加劇了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入的供需沖突，這也是各地反映最猛烈的問(wèn)題。其次，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)夫普遍存在“公家的水、自家的地”的心理，加上農(nóng)業(yè)比較效益低和農(nóng)村青壯年勞力外出打工等因素，農(nóng)夫的投工投勞受到很大影響。第三，小型農(nóng)田水利設(shè)施的財(cái)政資金主要是1980年中心財(cái)政包干下放的23億元小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)(小農(nóng)水補(bǔ)助費(fèi))，截止到2002年7月，只增長(zhǎng)到約28.8億元，而且有相當(dāng)一部分用于基層水利管理單位事業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼、水土保持和重點(diǎn)農(nóng)村水利工程建設(shè)配套，真正用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的資金微乎其微。依據(jù)有關(guān)部門(mén)和專家的測(cè)算，為了滿足將來(lái)不斷增長(zhǎng)的糧食需求，保證國(guó)家糧食平安和水平安，農(nóng)田有效澆灌面積必需發(fā)展到9.5億畝，同時(shí)，澆灌用水量要基本維持在現(xiàn)有每年3600億立方米的水平上，新增的1億多畝澆灌面積只能在農(nóng)業(yè)用水內(nèi)部依靠發(fā)展節(jié)水澆灌來(lái)解決，因此須要對(duì)現(xiàn)有澆灌面積中的6.37億畝進(jìn)行以節(jié)水為中心的續(xù)建配套。將來(lái)5年內(nèi)至少要對(duì)4億畝(北方2.7億畝、南方1.3億畝)澆灌設(shè)施進(jìn)行節(jié)水改造，從而使全國(guó)澆灌水利用率從45%提高到50%以上，其中小型灌區(qū)節(jié)水改造面積2億畝。按典型工程測(cè)算，節(jié)水改造每畝投資約400元，需總投資800億，可新增糧食生產(chǎn)實(shí)力160億公斤；小型水源建設(shè)發(fā)展5000萬(wàn)畝補(bǔ)充澆灌面積，約需補(bǔ)助資金375億元，兩項(xiàng)合計(jì)1175億元，新增糧食生產(chǎn)實(shí)力約200億公斤。假如在2005--2007年的3年中完成l／2，每年須要投入約200億，和現(xiàn)有資金渠道比較，缺口巨大。二、當(dāng)前推動(dòng)小型農(nóng)田水利建設(shè)的難點(diǎn)分析取消“兩工”、取消村提留以及實(shí)行減免農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)帶來(lái)了很大影響。從實(shí)際狀況看，無(wú)論在組織形式和投入結(jié)構(gòu)上，還是在基層干部、農(nóng)夫的觀念和心理方面，都發(fā)生了明顯變更，開(kāi)展小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)遇到了新的難點(diǎn)。(一)“一事一議”操作難度大“一事一議”是農(nóng)村稅費(fèi)改革后開(kāi)展村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。但從實(shí)施的狀況來(lái)看，“一事一議”操作難度大，實(shí)際效果差。有項(xiàng)目帶動(dòng)的、有財(cái)政補(bǔ)助的一般能議成，且能取得較好的效果，但絕大部分項(xiàng)目因缺乏引導(dǎo)資金，事難議、議難決、決難成，效果不志向。主要緣由有：第一，“一事一議”缺乏規(guī)范的操作性程序和管理方法。村內(nèi)公益事業(yè)涉及教化、水利、道路、綠化等領(lǐng)域，要議的事多，但籌資的上限僅15元，一年解決一件事都不夠。黑龍江從2003年實(shí)行對(duì)村內(nèi)工程開(kāi)展“一事一議”限額內(nèi)(12元)籌資省級(jí)財(cái)政補(bǔ)一半，由于限額太低，難以議成，2003年財(cái)政僅補(bǔ)助了1000萬(wàn)元，2004年補(bǔ)助約7000萬(wàn)元，僅占支配補(bǔ)助的2／3。其次,“一事一議”缺乏表決和強(qiáng)制執(zhí)行的約束機(jī)制，少數(shù)人不同意就造成事情辦不成，即使議成的事部分農(nóng)夫不出資投勞也沒(méi)有方法。第三，青壯年勞力外出打工，留守在家的婦女、老人缺乏參和意識(shí)和決策實(shí)力，造成村內(nèi)議事的會(huì)難以開(kāi)成功。第四，澆灌排水工程受益范圍一般涉及多個(gè)村組，假如不能同步議成，工程不能建成并發(fā)揮效益。第五，有些農(nóng)田澆灌排水工程投資大、收益低，超出農(nóng)夫的承受實(shí)力，往往議不成功。安徽省是最早進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份，盡管100%的縣、90%的鄉(xiāng)、60%的村通過(guò)“一事一議”開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)工作，但能夠議成的事和須要干的事比例為l：5左右(工程數(shù))、l：10左右(投資數(shù))。(二)管理體制和產(chǎn)權(quán)改革難度大從近年來(lái)改革的實(shí)踐看，受益范圍明確并且受益對(duì)象少的農(nóng)田水利工程如機(jī)井、水窖、蓄水池，有確定干脆經(jīng)濟(jì)收益的工程，一般可以通過(guò)承包、租賃、拍賣(mài)、股份合作等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)或管理體制改革。但以公益性為主的澆灌排水渠道、渠首建筑物、有防汛任務(wù)的塘壩等一般無(wú)人承包經(jīng)營(yíng)。即使改制了，也存在經(jīng)營(yíng)短期化，不投入修理養(yǎng)護(hù)等問(wèn)題。遼寧省有小型農(nóng)田水利工程54.66萬(wàn)項(xiàng)，已經(jīng)進(jìn)行管理體制改革的有47.41萬(wàn)項(xiàng)，但已改制的工程中受益主體最明確的機(jī)井占43.06萬(wàn)項(xiàng)，其他工程僅有4.35萬(wàn)項(xiàng)。這種狀況造成有些農(nóng)田水利工程的全部權(quán)、管理權(quán)還是屬于農(nóng)村集體，而集體管理主體地位虛置。絕大多數(shù)農(nóng)夫認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的干脆投入是自己的事，而水利工程的建設(shè)管理是國(guó)家的事，即便田間地頭的工程也應(yīng)當(dāng)是水管單位的事，管理責(zé)任難以落實(shí)。少數(shù)地方成立了用水戶協(xié)會(huì)，但因無(wú)力進(jìn)行工程改造，又無(wú)明確的扶持政策，舉步維艱，無(wú)異于形同虛設(shè)。(三)吸引社會(huì)資本投入難度大小型農(nóng)田水利設(shè)施吸取社會(huì)資本實(shí)力低，主要有三方面緣由：第一，現(xiàn)行水價(jià)低于供水成本，水費(fèi)征收困難，絕大部分小型農(nóng)田水利設(shè)施自身的經(jīng)濟(jì)效益微弱。其次，服務(wù)的主要對(duì)象是農(nóng)業(yè)，不僅比較效益差，而且風(fēng)險(xiǎn)高，投資回報(bào)少。第三，很多澆灌排水工程受益范圍大、受益主體多，投資規(guī)模大，建設(shè)用地協(xié)調(diào)難。湖北省水利近五年來(lái)共吸取社會(huì)資本6.2億元，社會(huì)資本投入的對(duì)象、投入的份額呈現(xiàn)“三多兩少”，即投資規(guī)模較小的村組內(nèi)的水源工程(蓄水池、機(jī)井)投入多、能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)并得到確定收益的工程投入多、政策實(shí)惠的工程(小水電)投入多，跨村組或跨流域的純公益性工程(防洪、灌排)投入少、投資規(guī)模較大的工程投入少。重慶市社會(huì)資本投入農(nóng)村水利工程的占總投入的2--3%，投向主要是少數(shù)效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程以及以養(yǎng)殖為目的的塘壩。(四)解決資金供需沖突難度大實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革取消“兩工”、取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村提留，以及水利投入的結(jié)構(gòu)性缺陷，造成解決農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金沖突突出。第一，引導(dǎo)農(nóng)夫投入異樣艱難。據(jù)18個(gè)省的測(cè)算，全部取消“兩工”后，要改造和維護(hù)好現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程，每個(gè)省年均的資金缺口在3億元以上，最多的達(dá)5億元，短期內(nèi)難以增加這么大的資金。1997年至2002年河南省水利建設(shè)投入約為365.5億元，其中財(cái)政投資54.8億元，“兩工”折資約231.9億元，占總投資的63.5%，群眾集資60.3億元，占16.5%，鄉(xiāng)村投資約12.2億元，占3.3%。過(guò)去主要靠基層政府用行政手段組織動(dòng)員，現(xiàn)在民主議事的方法還不健全，動(dòng)員農(nóng)夫投資投勞特殊困難。其次，地方財(cái)力拮據(jù)。糧食生產(chǎn)大縣，也是財(cái)政窮縣，糧食生產(chǎn)大省，也是濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，這種格局使得地方無(wú)力投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。江西、福建、四川等地絕大部分縣市人均可支配財(cái)力僅有1.2—1.5萬(wàn)元。第三，水利資金投向和結(jié)構(gòu)不合理。一方面，大中型水利工程的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)夫干脆受益的小型農(nóng)田水利工程，另一方面資金渠道相對(duì)穩(wěn)定的基本建設(shè)投資增長(zhǎng)幅度小，低于國(guó)債資金的增長(zhǎng)幅度。第四，水價(jià)短期內(nèi)難以到位。農(nóng)夫?qū)λM(fèi)承受實(shí)力低等因素，造成水管單位要保證工程日常維護(hù)、正常運(yùn)行有較大困難。因此，在現(xiàn)行管理體制和地方財(cái)力狀況下，完全靠地方解決農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管理投入問(wèn)題難度大。(五)避開(kāi)小型農(nóng)田水利工程被擠占難度大隨著城市化進(jìn)程的加快，城市生活和工業(yè)生產(chǎn)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水源，建設(shè)占地占用灌排設(shè)施的現(xiàn)象日益增多，給小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)帶來(lái)較大負(fù)面影響。首先，一些城市周邊水源工程，如遼寧的大伙房水庫(kù)、北京的密云水庫(kù)、河北的潘家口水庫(kù)等，由過(guò)去的主要為農(nóng)業(yè)供水已完全轉(zhuǎn)為為城市和工業(yè)供水，農(nóng)業(yè)用水被擠占，很少賜予相應(yīng)的補(bǔ)償；近年來(lái)內(nèi)蒙古、寧夏等地為發(fā)展能源工業(yè)，嘗試進(jìn)行農(nóng)業(yè)用水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，但也存在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?、操作不?guī)范等現(xiàn)象。其次，過(guò)去城市周邊、道路兩側(cè)的耕地由于交通便利、接近市場(chǎng)，往往被優(yōu)先建成澆灌排水設(shè)施齊全的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，隨著城市擴(kuò)張和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，耕地被占用，雖然制定了《占用灌排設(shè)施補(bǔ)償方法》，但由于補(bǔ)償費(fèi)用隨耕地占用費(fèi)一并征收，沒(méi)有對(duì)原有灌排設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償，挫傷了部門(mén)和農(nóng)夫興修水利的主動(dòng)性。不僅如此，由于土地資源越來(lái)越珍貴，農(nóng)田水利工程占地后農(nóng)戶調(diào)整土地的余地越來(lái)越小，導(dǎo)致水利工程建設(shè)占地阻力加大。三、加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的建議(一)進(jìn)一步加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程的管理和改革建立工程良性的管理體制和運(yùn)行機(jī)制是保證工程發(fā)揮效益的關(guān)鍵。第一，在重視工程建設(shè)的同時(shí)，要總結(jié)近年來(lái)管理和改革的閱歷，切實(shí)抓好現(xiàn)有工程的管理改革，進(jìn)一步明晰工程的全部權(quán)，落實(shí)管理責(zé)任，搞好工程的運(yùn)行維護(hù)。農(nóng)戶自用為主的小微型工程，產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸個(gè)人全部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)產(chǎn)權(quán)證；對(duì)受益戶較多的工程，可組建用水合作組織管理，國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)劃歸用水合作組織；對(duì)經(jīng)營(yíng)性的工程，主動(dòng)引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，組建法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)托付水管站等組織持股經(jīng)營(yíng)，也可拍賣(mài)給個(gè)人經(jīng)營(yíng)。以合同為紐帶，通過(guò)用水合作組織管理、承包、租賃、股份合作、拍賣(mài)等形式，把小型農(nóng)村水利工程管理體制納入法制化軌道。工程改制所回收的資金，歸工程全部者，并專項(xiàng)用于發(fā)展當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村水利事業(yè)。其次,要抓緊實(shí)行國(guó)務(wù)院辦公廳《水利工程管理體制改革實(shí)施看法》，加快灌區(qū)管理單位的改革，減員增效，降低運(yùn)行成本，提高管理水平。第三，新建的農(nóng)田水利工程實(shí)行新的機(jī)制，依據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)全部、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，明晰工程全部權(quán)，落實(shí)工程建設(shè)和管護(hù)責(zé)任，確保建成一處工程，發(fā)揮一處效益。(二)建立有效的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)制度農(nóng)業(yè)水價(jià)干脆關(guān)系到農(nóng)夫水費(fèi)負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和節(jié)水的主動(dòng)性。由于歷史和體制等方面的緣由，一方面我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)低于供水成本，灌區(qū)管理單位虧損嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)用水效率不高，農(nóng)夫節(jié)水意識(shí)淡??；另一方面農(nóng)業(yè)供水中間環(huán)節(jié)亂加價(jià)、亂收費(fèi)較為嚴(yán)峻，農(nóng)夫?qū)嶋H水費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。因此，必需建立有利于促進(jìn)節(jié)約用水、維持工程良性運(yùn)行和農(nóng)夫合理負(fù)擔(dān)的水價(jià)形成機(jī)制。要在充分考慮農(nóng)夫承受實(shí)力的前提下，加快水價(jià)改革，加強(qiáng)用水計(jì)量和水費(fèi)征收，保證工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要總結(jié)、完善和推廣一些地方試行的“超定額累進(jìn)加價(jià)”、“豐枯季節(jié)水價(jià)”、“兩部制水價(jià)”等合理的計(jì)價(jià)制度，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)水供求關(guān)系的調(diào)整作用，有效地節(jié)約水資源。推廣陜西、新疆等地實(shí)行的“供水到戶、定價(jià)到戶、收費(fèi)到戶”終端水價(jià)制，在確定終端水價(jià)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“水價(jià)、水量、水費(fèi)”的公示制度，有效地削減水費(fèi)收取的中間環(huán)節(jié)，遏制中間環(huán)節(jié)亂加價(jià)、亂收費(fèi)和水費(fèi)的截留、挪用現(xiàn)象，減輕農(nóng)夫不合理的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要充分發(fā)揮農(nóng)夫用水合作組織在工程管理、水費(fèi)征收中的作用，削減因水費(fèi)不再隨農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收造成的征收困難。要按公正、公開(kāi)、公允的原則嚴(yán)格規(guī)范水費(fèi)的運(yùn)用管理，確保用于工程設(shè)施的更新、改造、配套和修理；管理單位要加強(qiáng)內(nèi)部管理，杜絕不合理開(kāi)支，降低運(yùn)行成本。(三)將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)納入公共財(cái)政支出范圍第一，小型農(nóng)田水利設(shè)施是以公益性為主導(dǎo)的基礎(chǔ)性設(shè)施，屬于公共財(cái)政支持的范疇。小型農(nóng)田水利設(shè)施受益范圍涉及千家萬(wàn)戶，但農(nóng)夫一家一戶辦不了，且經(jīng)濟(jì)效益低，社會(huì)效益明顯，具有公共性、公益性的特征。其次，小型農(nóng)田水利設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)夫，是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體，是公共財(cái)政重點(diǎn)扶持的對(duì)象。國(guó)家財(cái)政干脆對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，本身也符合WTO的“綠箱”政策，加上對(duì)主要糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)和對(duì)農(nóng)夫種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等政策，可以構(gòu)成財(cái)政支農(nóng)的完整體系，將進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)夫增收。第三，我國(guó)整體到了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持。小型農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠農(nóng)夫投工投勞自主建設(shè)，歷史欠賬過(guò)多，標(biāo)準(zhǔn)低，配套差，發(fā)展滯后。近幾年中心財(cái)政推行讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村的政策，實(shí)施的小型農(nóng)村水利公益項(xiàng)目和雨水集蓄利用項(xiàng)目起到了很好的效果。要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、鞏固國(guó)家糧食平安基礎(chǔ)和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的扶持力度。將小型農(nóng)村水利設(shè)施納入公共財(cái)政支持的范圍，真正做到“民辦公助”，有利于激勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)夫參和小型水利工程的建設(shè)和管理。(四)合理劃分中心、地方和農(nóng)夫小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的事權(quán)財(cái)權(quán)今年的中心一號(hào)文件已經(jīng)明確要求基本建設(shè)投資和國(guó)債資金要加大大型灌區(qū)節(jié)水改造力度，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金要加大中型灌區(qū)骨干工程和中低產(chǎn)田改造的力度，這和現(xiàn)有的資金渠道和投向范圍是吻合的。但是，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏穩(wěn)定的資金渠道，中心一號(hào)文件中要求中心和省級(jí)設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的要求，加大財(cái)政支農(nóng)的力度。要在對(duì)原有事權(quán)不做大的調(diào)整的前提下，建立起農(nóng)夫?yàn)橥度胫黧w、地方政府負(fù)總責(zé)、中心財(cái)