省管縣體制改革的利弊版

-.z韓顏明：中國(guó)省直管縣的利弊韓顏明時(shí)間：2010-09-28瀏覽次數(shù)：2215次省直管縣是近年地方政改中的熱點(diǎn)，在鄉(xiāng)村直選試驗(yàn)偃旗息鼓之后，省直管縣就成了政改內(nèi)容里面惟一還能夠引人關(guān)注的事情。

省直管縣政策出臺(tái)的直接原因在于地方財(cái)政的分配比例：在市管縣體制下，大局部地方的財(cái)政資源都過(guò)分地向市一級(jí)集中，導(dǎo)致縣財(cái)政貧血，縣域經(jīng)濟(jì)開(kāi)展乏力。

市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的“侵占〞在中西部地區(qū)比東部沿海地區(qū)嚴(yán)重，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)比經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)更嚴(yán)重。財(cái)政資源越少的地方，市一級(jí)機(jī)構(gòu)截留的比例越高。

市管縣的利弊

市管縣曾經(jīng)是作為地方行政管理的先進(jìn)模式加以推廣，它代表了上世紀(jì)八十年代開(kāi)場(chǎng)的對(duì)地方放權(quán)的政改思路。在市管縣體制下，市一級(jí)管轄區(qū)域增大，取代了以往地區(qū)一級(jí)行政管轄權(quán)力。市管縣之后，市機(jī)構(gòu)(地級(jí)市)事實(shí)上承當(dāng)起了兩種不同特點(diǎn)的地方事務(wù)的管理角色，一個(gè)是區(qū)域中心城市的管理者，另外一個(gè)身份是廣域*圍(包含下轄縣區(qū))的地方事務(wù)管理者。兩種身份既有沖突，也有協(xié)調(diào)。從沖突的角度講，中心城市與其它縣區(qū)屬于不同的利益主體，各自有自己的利益受眾和區(qū)域特色，城市經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、開(kāi)展方式上差異巨大。市機(jī)構(gòu)同時(shí)兼任兩種區(qū)域的管理者，厚此薄彼的情況幾乎難以防止。

從協(xié)調(diào)的角度講，在地區(qū)體制下較為分散各自為政的縣域經(jīng)濟(jì)在市管縣后彼此關(guān)聯(lián)度加強(qiáng)，通過(guò)市一級(jí)的整合，在中心城區(qū)與縣區(qū)之間，以及各縣區(qū)之間可能形成較嚴(yán)密的合作關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)較興旺，中心城區(qū)輻射能力強(qiáng)的市較有可能形成市縣區(qū)的開(kāi)展聯(lián)動(dòng)，從而在全市*圍內(nèi)形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展的一體化。市管縣后開(kāi)展良好，比擬成功的例子是**、**、**、**等經(jīng)濟(jì)興旺的城市，**的GDP在2002年超過(guò)了**，2004年超過(guò)**,僅落后于**、、**三個(gè)特大級(jí)城市，**、**、**也在全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市榜中排名靠前。

因?yàn)樯鲜鲞@些成功的例子，市管縣在此后二十年間被廣為推廣，目前全國(guó)333個(gè)地級(jí)機(jī)構(gòu)中，市管縣的比例已經(jīng)到達(dá)85%，總數(shù)為283個(gè)。

市管縣體制下，市縣管理的整體性加強(qiáng)，相對(duì)于地區(qū)制度下比擬分散的縣為主體的地方經(jīng)濟(jì)，市縣一體化后對(duì)各項(xiàng)政策的應(yīng)用能力提高。在全國(guó)*圍內(nèi)可以看作是形成了283個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的競(jìng)爭(zhēng)性主體(不包含沒(méi)有改制的其它區(qū)域)，這些區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)主體成為地方開(kāi)展活力的重要源頭，也是二十年間改革開(kāi)放的重要推動(dòng)力。

市管縣制度在推廣過(guò)程中，其局限性開(kāi)場(chǎng)顯露出來(lái)，中心城區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)不同利益主體的沖突日漸突出。市一級(jí)是兩種利益主體共同的管理者，但它與中心城區(qū)有更密切的利益關(guān)聯(lián)，中心城區(qū)的開(kāi)展建立更能表達(dá)市一級(jí)管理者的政績(jī)，這一點(diǎn)在單一集權(quán)體制下對(duì)官員的意義尤為重要。市一級(jí)官員更愿意把資源集中在中心城區(qū)這一點(diǎn)上，而不是分散撒落到下轄縣區(qū)，尤其是下轄縣區(qū)中廣闊的農(nóng)村地區(qū)。在市管縣體制下，中心城區(qū)變得華美、整潔、氣派，儼然一個(gè)現(xiàn)代化都市特征。與之相照應(yīng)的是下轄縣區(qū)內(nèi)財(cái)政資源緊*，廣闊農(nóng)村地區(qū)殘破凋蔽，類似情況在經(jīng)濟(jì)不興旺地區(qū)成為普遍現(xiàn)象。這些地區(qū)較少的財(cái)政資源竭盡所能才勉強(qiáng)可以供養(yǎng)一座看起來(lái)繁榮的中心城市，這樣的繁榮需要財(cái)力和資源上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展搜刮才能完成。

市管縣制度最初的設(shè)計(jì)者恐怕不會(huì)想到目前的結(jié)果，這項(xiàng)制度出臺(tái)的初衷是為了放權(quán)給地方，以激發(fā)地方開(kāi)展經(jīng)濟(jì)的活力。它在一些經(jīng)濟(jì)較為興旺的地區(qū)確實(shí)到達(dá)了激發(fā)地方活力的作用，它同時(shí)也在另外一些地區(qū)，讓縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展增加了障礙。市管縣難負(fù)重

中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入必須以國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的階段，縣及縣一下人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，如果縣域經(jīng)濟(jì)不能開(kāi)展，農(nóng)村人口沒(méi)有消費(fèi)能力，光靠大中城市的繁榮支撐不了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期開(kāi)展，更不要說(shuō)在一國(guó)*圍內(nèi)，任何類型的政府都有義務(wù)保障民眾在社會(huì)財(cái)富和福利水平上的根本公正。

市管縣體制在地方制度上還有一個(gè)顯著的弊端。

中國(guó)大陸是單一制集權(quán)的制度，地方基層權(quán)力缺少橫向的權(quán)力監(jiān)視(或者應(yīng)該說(shuō)完全沒(méi)有)，沒(méi)有媒體監(jiān)視，沒(méi)有民選機(jī)構(gòu)監(jiān)視，對(duì)權(quán)力的制約完全來(lái)自于權(quán)力體系內(nèi)部，尤其是來(lái)自其直屬的上一級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)視和制衡，由于地方官員是由他的上級(jí)任命，上下級(jí)官員處于同一個(gè)利益集合體中，在此體系下，上級(jí)對(duì)下屬的監(jiān)視往往演化成上級(jí)對(duì)下屬的包庇縱容。

在較高的權(quán)力層面，由于集合的利益關(guān)系較多，或者其權(quán)力地位比擬引入注目，以及現(xiàn)代社會(huì)國(guó)際間交往的增多，信息傳遞迅速，即使高度集權(quán)的國(guó)家，其權(quán)力行使也必然受到較多國(guó)內(nèi)與國(guó)際間各種因素的影響，從而形成一定的制衡，當(dāng)今世界，除了少數(shù)幾個(gè)極端自閉的特殊國(guó)家，大多數(shù)正常的政權(quán)都會(huì)將國(guó)際影響納入其權(quán)力行使需要考慮的*圍。

權(quán)力越往基層，其受制約的因素越小，對(duì)于市縣官員，沒(méi)有媒體監(jiān)視，沒(méi)有民選機(jī)構(gòu)的制約，他的上級(jí)正是他的提攜者和利益同盟軍，當(dāng)氣候適宜時(shí)，市縣官員常常滋生驚人的貪腐。

中國(guó)傳統(tǒng)的皇權(quán)專制體制下，地方官員的任免權(quán)(包括縣一級(jí))，通常都由中央朝廷直接收轄，由吏部統(tǒng)一負(fù)責(zé)，州、府一級(jí)官員對(duì)縣官只有管轄、監(jiān)視之權(quán)，沒(méi)有任免權(quán)力。如果州府官員掌握了縣官的人事任免權(quán)，縣官必然會(huì)淪為州府官員的爪牙和跟班，縣官會(huì)喪失掉自主處理縣內(nèi)事務(wù)的能力，州府官員也會(huì)失掉對(duì)縣官的監(jiān)視能力，因?yàn)樗麄儽厝粫?huì)在利益上淪為一體，互相包庇迎合。

市管縣制度中，市一級(jí)官員獲得了任免縣一級(jí)官員的人事權(quán)力，這項(xiàng)制度長(zhǎng)期開(kāi)展的必然結(jié)果就是市縣官員上下沆瀣一氣，在沒(méi)有權(quán)力制衡的官場(chǎng)，權(quán)力的腐敗是百分之百的結(jié)果。近二十年來(lái)，大陸官場(chǎng)日趨嚴(yán)重的貪腐，與市管縣體制有直接的關(guān)系，它不是腐敗的根源，但它加重加大了這一惡果。省直管縣的益處

省直管縣，目前主要的舉措是縣財(cái)省管，來(lái)自于中央和省上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能夠直接進(jìn)入縣一級(jí)財(cái)政，縣域經(jīng)濟(jì)獲得工程、資金、政策支持的可能性增大，有利于縣域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。

省直管縣的第二個(gè)舉措是縣官省管。

縣官省管，可以在吏治上打破市管縣之后在官場(chǎng)上形成的一個(gè)個(gè)利益氣候圈，縣官受省上而不是受市上選任，其權(quán)力向心力自然向省上靠攏，市級(jí)官員的權(quán)力受到削減。

縣官省管之后另外的一個(gè)作用是，縣一級(jí)機(jī)構(gòu)在脫離了市一級(jí)的管理后，可能會(huì)單獨(dú)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的競(jìng)爭(zhēng)性主體。單純從數(shù)量上講，地級(jí)市有283個(gè)，縣機(jī)構(gòu)有2000多個(gè)，2000多個(gè)縣中，一些條件成熟，資源稟賦好，官員執(zhí)政能力突出的地方，可能會(huì)在省直管縣后脫穎而出。2000多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性主體，也增加了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的多樣性和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的劇烈程度。

但省管縣體制下個(gè)別縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大并不能夠說(shuō)明目前的省管縣就比以往的市管縣在體制上具有更多的制度性優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楫?dāng)初推動(dòng)市管縣時(shí)所面臨的單個(gè)縣由于資源分散，權(quán)力級(jí)別較低帶來(lái)的獲取政策資源能力缺乏的缺陷仍然存在。從地區(qū)管縣到市管縣，再到省管縣，上述問(wèn)題并沒(méi)有從根本上解決，地方管理制度只是在本身體系內(nèi)繞了一個(gè)大圈。

從整體上講，省直管縣或市管縣對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展各有優(yōu)勢(shì)與缺陷，在中心城市較興旺，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)調(diào)較好的地區(qū)，市管縣仍然具有制度優(yōu)勢(shì)。在中心城市不興旺，市縣經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不高的地區(qū)，省直管縣更有利于縣域經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展。省直管縣的問(wèn)題

省直管縣在改善縣級(jí)財(cái)政狀況以及市縣吏治之后可能又會(huì)產(chǎn)生一些新的問(wèn)題。

第一個(gè)問(wèn)題是省直管縣體制下省級(jí)機(jī)構(gòu)的管理能力。

一些人口少的省份，如**，省直管縣沒(méi)有多大障礙，**全省人口600多萬(wàn)，相當(dāng)于普通省份的一個(gè)地級(jí)市，這樣的區(qū)域內(nèi)實(shí)施省直管縣，不會(huì)存在事務(wù)過(guò)重的麻煩，同時(shí)，類似省份的試點(diǎn)也不具備示*與推廣的條件，在大多數(shù)省份，管轄人口在3000萬(wàn)至9000萬(wàn)，省內(nèi)縣級(jí)行政單位有幾十至百余個(gè)，**有縣級(jí)區(qū)域109個(gè)(不包括市轄區(qū))，**有138個(gè)，**有91個(gè)，面對(duì)如此眾多的被管轄的單位，目前省級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)?？峙铝Σ粡男?。

省直管縣后，省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)縣級(jí)事務(wù)介入增多，相應(yīng)地其機(jī)構(gòu)的規(guī)模也要大幅擴(kuò)*，從而促使省屬權(quán)力增強(qiáng)。

省級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力在中國(guó)政治體系中歷來(lái)是一個(gè)敏感的局部，以中國(guó)各省人口之多，規(guī)模之大，一省的人口就可相當(dāng)于歐洲的一等大國(guó)，故中國(guó)的地方行政制度中，既需要設(shè)省一級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)轄，管理、監(jiān)視地方各級(jí)事務(wù)，同時(shí)又要提防其權(quán)力的過(guò)度膨脹，中國(guó)的歷史，省一級(jí)權(quán)力未能有效控制的朝代，都會(huì)釀成嚴(yán)重的后果。

比擬典型的是東漢末年的群雄割據(jù)。在黃巾起義之前，東漢地方制度沿襲漢武帝時(shí)的設(shè)置，在全國(guó)設(shè)13州，州官為刺史，以監(jiān)視地方百官的行止。刺史治官不治民，僅有監(jiān)視之責(zé)，而無(wú)治事之權(quán)。黃巾起義后，為方便各州官吏引兵對(duì)抗黃巾軍，遂賦予各州刺史統(tǒng)領(lǐng)州內(nèi)軍政民政權(quán)力，并加授州牧之職，這一舉措之后，各地州官勢(shì)力迅速坐大，并很快形成地方諸侯割據(jù)稱雄的局面。東漢政權(quán)沒(méi)有亡于黃巾軍，卻覆滅于其后呈強(qiáng)的群雄。

另外一個(gè)例子是唐朝的藩鎮(zhèn)，唐初地方制度中，省一級(jí)機(jī)構(gòu)稱為道，全國(guó)設(shè)15道，道設(shè)采訪巡招使，也僅有監(jiān)視地方府縣官吏的權(quán)力，但在邊疆要沖地區(qū)，為應(yīng)對(duì)邊患，設(shè)有藩鎮(zhèn)，藩鎮(zhèn)設(shè)節(jié)度使，總領(lǐng)地方軍政事務(wù)。安史之亂后，藩鎮(zhèn)制度在全國(guó)漫延，各地節(jié)度使均割據(jù)一方，朝廷權(quán)力衰弱。中唐之后，藩鎮(zhèn)割據(jù)長(zhǎng)達(dá)100余年，曾經(jīng)強(qiáng)盛一時(shí)的唐王朝迅速衰落，權(quán)力不出都城。

宋以后的統(tǒng)治者大多認(rèn)識(shí)到了省級(jí)權(quán)力坐大的危險(xiǎn)，對(duì)于這一級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，分之又分，削之又削，務(wù)必使其沒(méi)有可以同中央政權(quán)抗衡的能力。

宋朝是把省一級(jí)機(jī)構(gòu)(宋稱路)分設(shè)為帥、漕、憲、倉(cāng)等司，分掌軍、民、司法、財(cái)政等職，各司互不統(tǒng)屬，其官員由中央直接任命，各自對(duì)中央負(fù)責(zé)。

明朝官制在理論上沒(méi)有省一級(jí)機(jī)構(gòu)，只是在相應(yīng)處所設(shè)立承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，分掌民、刑、軍政事務(wù)。

清朝在地方制度上設(shè)有總督、巡撫，分掌一省或數(shù)省事務(wù)，但在總督或巡撫衙門(mén)中，卻又不設(shè)立具體辦事的機(jī)構(gòu)，這些辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在布政使司、按察使司、提督軍門(mén)之內(nèi)，總督和巡撫的政令需要轉(zhuǎn)到上述三司辦理，而三司長(zhǎng)官按清朝官制又直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，有權(quán)向皇帝直接奏報(bào)政務(wù)，其官員還有權(quán)向皇帝密報(bào)督撫言行。各地督撫在授予地方官職的同時(shí)，照例還要兼授兵部尚書(shū)、侍郎。或都察院御史銜，讓各地督撫兼具京官與地方官雙重身份，以此來(lái)約束封疆大吏的自立野心。

清朝中央政權(quán)對(duì)地方官吏的有效控制能力在應(yīng)對(duì)太平天國(guó)起義的過(guò)程中被打亂，此后東南各省總督有了擁兵自重的能力，這一狀況，為滿清的覆亡以及清亡后各地軍閥割據(jù)的局面埋下了伏筆。

從中國(guó)歷朝的政治實(shí)踐看，統(tǒng)治良好的朝代，通常都能對(duì)省一級(jí)權(quán)力進(jìn)展有效的控制，比擬常用的方法是限制這一級(jí)機(jī)構(gòu)