我國公共資源市場化配置管理研究 - 基本理論

我國公共資源市場化配置管理研究-基本理論一、公共資源市場化配置的定義和內(nèi)涵公共資源是指一切能為人類提供生存、開展、享受的自然物質(zhì)、自然條件、社會(huì)資源，及其相互作用而形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。由于這些資源是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展共同所有的根底條件，因而我們稱之為公共資源，主要包括社會(huì)資源、自然資源和行政資源。在傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)體制下，我國公共資源的配置主要以行政審批方式為主。審批的實(shí)質(zhì)是限制競爭，以行政權(quán)力代替市場選擇，其結(jié)果是造成公共資源配置效率降低和社會(huì)本錢增加，而且審批權(quán)限的集中還導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的滋生。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷開展，公共資源配置市場化改革成為必然。

公共資源市場化配置，是指按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學(xué)合理程序，運(yùn)用價(jià)風(fēng)格節(jié)的伎倆，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓、電子競價(jià)及法律法規(guī)另有規(guī)定的其他市場競爭方式進(jìn)行的公共資源配置。這種更加高效、更加透明的資源配置方式要求政府在所有競爭性、壟斷性、有限性的公共資源領(lǐng)域，一律退出行政干涉，推行市場化配置。

二、公共資源市場化配置改革的功效

國際上，日本、新加坡等國家的公共資源管理體制比擬成熟，有標(biāo)準(zhǔn)的管理機(jī)構(gòu)和管理體制。近年來，國內(nèi)各省、市和地區(qū)也先后發(fā)展了市場主導(dǎo)公共資源配置的改革，我國的公共資源市場化配置發(fā)端于1999年珠海的產(chǎn)權(quán)交易模式，迄今公共資源市場化配置已在廣東、浙江、四川、福建、湖南、天津等省市得到徹底的推行，而且已從最初的自然性資源擴(kuò)展到今天的資產(chǎn)性、公用性、行政性、效勞性資源等多元化開展領(lǐng)域。實(shí)踐說明，全國各地區(qū)的公共資源市場化配置改革是卓有功效的。

1.政府職能逐漸轉(zhuǎn)變。事實(shí)上公共資源市場化配置的過程是一個(gè)由政府主導(dǎo)資源配置逐步向市場主導(dǎo)資源配置的轉(zhuǎn)變過程。通過資源配置市場化，可以使政府從具體的事務(wù)性工作中解脫出來，騰出更多的時(shí)間組織市場、標(biāo)準(zhǔn)市場、管理市場，從而將職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共效勞上來，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)效能，節(jié)約了本錢，提高了施政能力，同時(shí)也有利于提升政府的形象。

2.資源配置不斷優(yōu)化。市場是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的根底，將市場的競爭制度引入公共資源的范疇，通過市場流動(dòng)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源的保值增值。資源市場化配置的過程，實(shí)際上也是把資源轉(zhuǎn)化為資本，把潛在的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的過程，將在很大程度上擴(kuò)大社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的積極性、主動(dòng)性和發(fā)明性，激發(fā)全社會(huì)的生機(jī)和活力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

3.有利于源頭防腐。政府有效運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行公共資源配置，使政府權(quán)力運(yùn)行受到公開制約和監(jiān)督，從而形成“要資源，找市場〞，而非“找關(guān)系〞的資源配置氣氛，避免掌握資源的部門和人員利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，從基本上根除權(quán)力“尋租〞的土壤和條件。廈門市在土地批租、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目等領(lǐng)域，通過加大資源配置市場化的力度，源頭防腐效果顯著。

4.促進(jìn)了社會(huì)和諧。一方面，公共資源配置市場化運(yùn)作擴(kuò)大和保障了大眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選擇權(quán)，維護(hù)了大眾利益，同時(shí)為多種所有制經(jīng)濟(jì)共同開展提供了一個(gè)公開、公平、公道的市場競爭環(huán)境，調(diào)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)主體的積極性、主動(dòng)性和發(fā)明性。另一方面，市政府把開發(fā)利用公共資源所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社會(huì)保障體系、加快開展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、加強(qiáng)公共平安保障能力建設(shè)，以及道路、城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)、公共文化和體育設(shè)施、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施等公共根底設(shè)施建設(shè)，使廣闊市民共享改革與開展成果，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)。

三、公共資源市場配置管理工作中存在的困難和問題

全國各地區(qū)已經(jīng)在公共資源市場化配置實(shí)踐中取得了顯著進(jìn)展，但與實(shí)現(xiàn)法制化，標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作要求還有一定的距離，還存在著不少的問題和困難。

1.法律制度不健全。目前我國在公共資源市場化配置改革領(lǐng)域立法仍然比擬落后，未建立起完整的法律體系。廈門在公共資源領(lǐng)域已經(jīng)地方立法，并出臺(tái)了一系列與之相配套的實(shí)施細(xì)那么，走在全國前面，但仍不足行業(yè)配套的政策法規(guī)。建筑項(xiàng)目、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓“四項(xiàng)制度〞由于國家重視，市場化配置推行較早，相關(guān)法律法規(guī)比擬健全，相比照較完善。但其他推行市場化配置較晚的領(lǐng)域，如森林資源、中介資源、效勞資源等相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度相當(dāng)不足，?中華人民共和國森林法》、?中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等均未明確規(guī)定資源必須以招投標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實(shí)現(xiàn)配置，目前還主要依據(jù)政府部門文件的有關(guān)規(guī)定，形成

了部門與部門之間、領(lǐng)域與領(lǐng)域之間公共資源市場化推行不平衡，使工作實(shí)施不足有序性和權(quán)威性，影響了工作的整體推進(jìn)。2.管理體制不健全。當(dāng)前我國公共資源市場化配置改革雖然取得了較大進(jìn)展，但多頭管理、條塊分割、管理混亂的狀況仍然存在，實(shí)際上公共資源仍為部門、單位所有，不足統(tǒng)一的資源管理機(jī)構(gòu)。目前自然性資源按法律規(guī)定由各歸口部門管理；資產(chǎn)性資源實(shí)際管理分散在各部門，造成權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)不統(tǒng)一，對資產(chǎn)性資源的管理難以形成合力；中介代理資源等管理歸屬部門不明確、職責(zé)不清，無法形成統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處置的管理體系。這就需要我們進(jìn)一步健全公共資源的宏觀管理體制，明確界定公共資源的管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)，完善資源的委托管理、授權(quán)經(jīng)營具體方法。

3.監(jiān)督機(jī)制不健全。一是政出多門，監(jiān)管混亂。目前全國各地公共資源市場配置工作的監(jiān)管部門多為財(cái)政、審計(jì)、工商、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，擁有、控制、管理公共資源的部門為公共資源的管理部門。很多行業(yè)都沒有一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門，多個(gè)行政部門的多頭管理導(dǎo)致了各部門對于責(zé)任的相互推諉，降低行政效率。二是監(jiān)管機(jī)制不標(biāo)準(zhǔn)。對資源收益的監(jiān)管機(jī)制不健全，存在“資源部門化〞現(xiàn)象，有很多行政事業(yè)性資產(chǎn)不僅由“單位所有〞，而且沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記及評估定價(jià)，甚至局部行政事業(yè)性資產(chǎn)長期體外循環(huán)，造成政府無法真正掌控資源的底數(shù)；對運(yùn)行機(jī)制的監(jiān)管不健全，存在“偽市場化〞現(xiàn)象。由于監(jiān)管部門對資源管理部門所掌握資源的數(shù)量、性質(zhì)、出讓、轉(zhuǎn)讓情況不分明，導(dǎo)致未能提前預(yù)防，從而放任了躲避招標(biāo)、化整為零等現(xiàn)象的發(fā)生。目前的監(jiān)管模式存在著審計(jì)監(jiān)督、工商監(jiān)督力度缺乏，社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督重視不夠等弊端，未能形成監(jiān)督合力，導(dǎo)致市場化配置效果不明顯，甚至發(fā)生了權(quán)錢交易等腐敗行為。

4.市場化程度不均衡。由于各地區(qū)各部門改革的起點(diǎn)和工作復(fù)雜程度有別，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同，推進(jìn)工作的力度各異，導(dǎo)致各地區(qū)公共資源市場化配置工作開展不平衡。浙江、福建、四川、廣東、湖南、天津等地區(qū)的公共資源市場化配置走在前面，取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。另外，公共資源市場配置活動(dòng)統(tǒng)一管理的范圍還有待進(jìn)一步拓展。建設(shè)項(xiàng)目、政府采購、土地、產(chǎn)權(quán)公共事業(yè)管理、特許經(jīng)營等六類領(lǐng)域相對成熟，公共林木等自然資源和戶外廣告、道路地名冠名等公共性資源以及中介機(jī)構(gòu)代理權(quán)等效勞性資源相對滯后，公共資源交易活動(dòng)在其他領(lǐng)域市場化配置公共資源的力度和廣度還有待進(jìn)一步提升。

5.交易競爭不充沛。市場化的目的就是為了強(qiáng)化競爭機(jī)制，發(fā)揮市場的價(jià)風(fēng)格節(jié)機(jī)制，優(yōu)化資源配置。但目前與公共資源市場配置相關(guān)的企業(yè)中，受企業(yè)數(shù)量、資質(zhì)等影響，一些領(lǐng)域尚未形成有效的競爭。示例在電力、電信、教育及環(huán)保公共項(xiàng)目領(lǐng)域依然根本由政府壟斷投資，對民間資本有較強(qiáng)的準(zhǔn)入限制，存在行業(yè)愛護(hù)和行業(yè)壟斷現(xiàn)象。在市場化的定價(jià)過程中，由于競爭不夠充沛，導(dǎo)致了定價(jià)是依據(jù)個(gè)別企業(yè)的本錢而不是社會(huì)平均本錢來確定。示例，當(dāng)前某些領(lǐng)域還存在對特許經(jīng)營者的選拔是通過一對一的談判方式。因此，價(jià)格水平確實(shí)定往往是依賴政府與特許經(jīng)營者討價(jià)還價(jià)的能力，而不是真正的市場競爭。

四、完善公共資源市場配置管理的對策措施

針對目前我國公共資源市場配置領(lǐng)域所存在的問題，總結(jié)近年來各地改革的成功經(jīng)驗(yàn)，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，完善相關(guān)的法律法規(guī)，理順管理機(jī)制，完善監(jiān)管體系，完善統(tǒng)一的配置管理平臺(tái)，建立一套合乎我國實(shí)際的科學(xué)化公共資源管理模式。

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念。一是樹立資源資產(chǎn)意識(shí)。公共資源市場化配置的過程，實(shí)際上就是把資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，把潛在資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的過程。換言之，資源要轉(zhuǎn)化為資本，必須樹立資源資產(chǎn)意識(shí)，讓市場成為資源的根底配置者，通過市場流動(dòng)環(huán)節(jié)來完成這一質(zhì)的飛躍，有利于公共資源的保值增值和可持續(xù)開展。二是強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)。公共資源是國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展的重要前提，直接關(guān)系到社會(huì)公共利益，關(guān)系到人民大眾生活質(zhì)量，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)開展。這就要求各級(jí)政府官員在推進(jìn)公共資源配置市場化改革的進(jìn)程中，必須本著對國家、對人民負(fù)責(zé)任的態(tài)度，始終把維護(hù)人民大眾利益放在首位，強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)。這樣才會(huì)將把政府、經(jīng)營者和公民的利益相結(jié)合，側(cè)重公眾利益；將改革的短期收益和長遠(yuǎn)效益相結(jié)合，側(cè)重長遠(yuǎn)利益；將公平和效率相結(jié)合，側(cè)重社會(huì)公平。

2.完善相關(guān)的法律法規(guī)。相比英美等西方興旺國家，我國公共資源管理立法較為滯后，層次也不高，未建立起完整的法律體系。國際經(jīng)驗(yàn)也說明

，公共資源市場配置應(yīng)以系統(tǒng)的政府立法為先導(dǎo)，盡快完善我國公共資源管理的法律法規(guī)。一方面是要提高立法層次。盡快出臺(tái)統(tǒng)一的?公共資源法》，明確各類公共資源管理的目標(biāo)、原那么、范圍、程序、組織形式以及法律責(zé)任等。逐步建立國家法規(guī)和地辦法規(guī)相結(jié)合的體系，積極推動(dòng)地方人大盡快出臺(tái)合乎地方特色的地方性管理法規(guī)。另一方面，全面清理現(xiàn)有法律法規(guī)，對不合乎社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求、違背公平競爭原那么的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修訂或廢止，打消制度壁壘。只有在完善的法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)那么條件下，公共資源市場化才能沿著更有秩序和效率的方向開展。

3.理順公共資源管理體制。目前我國公共資源各級(jí)管理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系五花八門，不夠統(tǒng)一，倡議從國家層面理順各級(jí)公共資源管理體制。一是按照管辦別離原那么改革公共資源管理體制，實(shí)行監(jiān)管職能和市場職能別離，監(jiān)管部門與配置機(jī)構(gòu)分設(shè)。管辦別離是實(shí)施有效監(jiān)督和保證公開、公道、公平交易的根底。二是明確各級(jí)公共資源管理機(jī)構(gòu)的地位和作用，明確財(cái)政部門是公共資源管理的主體地位。三是明確從使用部門到資產(chǎn)管理部門、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位的相應(yīng)職能和責(zé)任，使得公共資源從日常管理到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從使用到監(jiān)督，都有相應(yīng)的部門承當(dāng)。

4.完善公共資源市場化配置監(jiān)管體系。以招拍掛等市場化方式配置公共資源具有重大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，加強(qiáng)利用市場機(jī)制必須伴之以有效的調(diào)控能力，而當(dāng)前公共資源市場化配置的監(jiān)管體制存在著諸多問題，因此應(yīng)盡快完善科學(xué)的公共資源市場化配置監(jiān)管體系。在不斷完善的公共資源法律法規(guī)體系的標(biāo)準(zhǔn)下，建立行業(yè)主管部門監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、工商監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)綜合監(jiān)督相結(jié)合的“多元化〞監(jiān)管模式。多元化監(jiān)管主體各司其職，監(jiān)管范圍覆蓋整個(gè)宏觀和微觀市場，在監(jiān)管過程中綜合運(yùn)用市場伎倆、法律伎倆和必要的行政伎倆及紀(jì)檢監(jiān)察措施．形成全社會(huì)參與的多層次、立體化、有機(jī)的公共資源市場化配置監(jiān)管體系。做到事前、事中、事后監(jiān)督到位，并形成制度化促進(jìn)公共資源交易向法制化軌道邁進(jìn)。

5.建立并完善統(tǒng)一的公共資源配置管理平臺(tái)。目前，公共資源市場化配置程度比擬高的地區(qū)，都相繼建立了統(tǒng)一的公共資源配置平臺(tái)。例天津市整合了原先相對獨(dú)立分散的產(chǎn)權(quán)交易、土地交易、建設(shè)項(xiàng)目、政府采購、藥品采購5個(gè)中心，建立了“5+1〞模式的公共資源配置管理統(tǒng)一平臺(tái)。統(tǒng)一的配置平臺(tái)和市場體系，有利于實(shí)現(xiàn)資源的集約化、提高工作效率、降低費(fèi)用，是整個(gè)公共資源配置市場化的根底性條件和制度支持。倡議加強(qiáng)統(tǒng)一的公共資源配置管理平臺(tái)建設(shè)，將各類政府公共資源配置活動(dòng)均納入到平臺(tái)統(tǒng)一配置、統(tǒng)一監(jiān)管，建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子化招投標(biāo)及交易信息管理軟件，建立各類供給商、施工企業(yè)、評標(biāo)專家、中介機(jī)構(gòu)等信息庫和信用評價(jià)機(jī)制，配備專業(yè)技術(shù)工作人員，為公共資源配置活動(dòng)提供一個(gè)公開、公平、公道的效勞平臺(tái)，強(qiáng)化市場監(jiān)督，標(biāo)準(zhǔn)市場行為，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗，提高公共資源的配置效率。

[參考文獻(xiàn)]

【1】李如春.公共資源市