公共行政之技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任間關(guān)系分析

公共行政之技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任間關(guān)系分析

［分類號］D5［］A［］1005-6505(2011)01-0119-03責(zé)任政府作為現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物已成為現(xiàn)代政府治理的普遍理念，它意味著政府及其工作人員由于其承擔(dān)的任務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)，并對其行為負責(zé)，沒有履行或不適當履行其應(yīng)當履行的職能和義務(wù)，就是失職，必須為由此而引起的不利后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。①可以說，一個政府只有充分保障社會公共利益，積極回應(yīng)社會公眾的要求并采取有效措施加以實現(xiàn)，即真正履行其職責(zé)時，才是合乎理性的。現(xiàn)代政府必然是責(zé)任政府，責(zé)任政府是現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)。政府責(zé)任在實踐中是依靠一整套現(xiàn)代化的制度安排而實現(xiàn)的，現(xiàn)代官僚制組織體制與公務(wù)員制度的誕生及發(fā)展正是為具體完成和履行政府責(zé)任而作出的科學(xué)化、理性化的制度設(shè)計與安排，它是政府責(zé)任實現(xiàn)的基本保障。政府將公共權(quán)力連同與之相應(yīng)的行政責(zé)任落實到每個具體的工作崗位和每個公務(wù)員身上，建立職位、職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)相一致的工作責(zé)任制度，在專業(yè)化分工與合作的基礎(chǔ)上保障政府整體的行政責(zé)任的實施完成和行政高效性目標的共同實現(xiàn)，可以說行政責(zé)任是組織設(shè)置控制的責(zé)任與公務(wù)員思想意識控制的責(zé)任的共同結(jié)果。一、行政責(zé)任——技術(shù)性責(zé)任與道德性責(zé)任的統(tǒng)一體行政責(zé)任從具體內(nèi)容上來看涵蓋面極廣，它是一個包括政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任的集合體。從形式上來看，它主要集中體現(xiàn)在技術(shù)性責(zé)任和道德性責(zé)任兩種形式上。技術(shù)責(zé)任也稱作崗位責(zé)任，它是一種來自外部要求的客觀責(zé)任，是由他人或組織對其完成組織目標，在現(xiàn)有的規(guī)章程序和法律框架內(nèi)的一種外在壓力性任務(wù)。技術(shù)性責(zé)任是與形式合理性相聯(lián)系的，其行為方式傾向于依照一定的程序和規(guī)則，使用一定的手段和方法，并盡可能加以量化，從而使得行為本身合乎理性與規(guī)則要求。這種對技術(shù)程序、方法、手段和工具的依賴反映在政府系統(tǒng)公務(wù)員行政責(zé)任上就是技術(shù)責(zé)任，它與職位、職級、規(guī)則緊密聯(lián)系，是一種規(guī)制性責(zé)任。它主要有以下特征：(1)內(nèi)在性。即它往往涉及到政府內(nèi)部某一組織部門的某一職位，其崗位責(zé)任往往只限于該職位所涉具體任務(wù)和程序，較少考慮政府外部因素。(2)單一性。在專業(yè)化與分工化的前提下，技術(shù)性責(zé)任對應(yīng)處理整體中的局部，較少考慮宏觀全局。(3)程式性。技術(shù)性責(zé)任重視程序和規(guī)則而非結(jié)果，這種責(zé)任是以組織的剛性為基礎(chǔ)的，它往往具有一種程式性、僵化性特點，有時甚至?xí)?dǎo)致局部高效和整體低效的效應(yīng)。(4)消極性。技術(shù)性責(zé)任來自于組織及社會的要求，它是建立在“命令—服從”前提之下的。而道德責(zé)任則是一種實質(zhì)性責(zé)任，是一種主觀性責(zé)任，意指忠誠、良心以及內(nèi)在的認同，它是公務(wù)員自身對行政責(zé)任的感受與思想境界。道德責(zé)任強調(diào)行政人員去做某事乃是源于一種內(nèi)在動力，是行政人員倫理自主性的體現(xiàn)，它注重對行政行為進行價值判斷。道德責(zé)任是公務(wù)員在行使公共權(quán)力、從事公務(wù)活動中，通過內(nèi)化的信念和善惡標準，從良心與個人倫理上體現(xiàn)對公共利益與公眾真正的忠誠與關(guān)懷，從而真正做到在公共行政領(lǐng)域中吸納民意、體現(xiàn)民意、回應(yīng)民意。它主要是使公共行政主體即國家公務(wù)員通過內(nèi)心道德的信仰、意識與信念而賦予行政活動以內(nèi)在驅(qū)動力，使行政人員在充分履行責(zé)任的過程中，獲得自我價值實現(xiàn)的感受，在沒有較好地履行責(zé)任時，受到道德良知的譴責(zé)。它使行政責(zé)任與信念、價值聯(lián)系在一起，成為一種道德上的自覺。技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任構(gòu)成公務(wù)員行政責(zé)任整體不可或缺的兩大部分，二者相互支撐、相互依賴、密不可分，共同統(tǒng)一在公務(wù)員責(zé)任體系之中。離開了道德性責(zé)任的支撐，技術(shù)性責(zé)任只能是盲目的、低效的，甚至是毫無意義的。它體現(xiàn)著公務(wù)員從事公共事務(wù)管理的終極價值與目標追求，體現(xiàn)著政府與公民之間的委托代理關(guān)系，更體現(xiàn)著行政的正義?？梢哉f，離開技術(shù)責(zé)任的支撐，道德責(zé)任便成為一個空虛的外殼，毫無實際意義可言；而離開道德責(zé)任的支撐，技術(shù)性責(zé)任就會失去方向和正確的價值取向，甚至有可能蛻化。當前公務(wù)員實際工作中出現(xiàn)的較多問題都與此相關(guān)，如有報道稱某地警察為完成任務(wù)而設(shè)陷阱陷害無辜公民?？梢姡赖仑?zé)任之于技術(shù)責(zé)任具有基礎(chǔ)性的決定作用，它應(yīng)該是優(yōu)先于后者的，它是行政正義的保證與體現(xiàn)。羅爾斯在建構(gòu)其社會正義理論體系時就提出了著名的正義對效率和福利優(yōu)先原則?？梢哉f，一個公務(wù)員是否具有專業(yè)資格水平以及能否完成其相對應(yīng)的技術(shù)責(zé)任相對于其道德水平及完成其道德責(zé)任是次要的、第二位的。此外，技術(shù)責(zé)任是被動的責(zé)任，而道德責(zé)任則是積極的責(zé)任，它使行政人員在充分履行責(zé)任的過程中，獲得自我價值實現(xiàn)的感受，在沒有較好地履行責(zé)任時，受到道德良知的譴責(zé)。如果行政人員具有充分的道德責(zé)任意識，不僅能最充分地履行其崗位責(zé)任，還能夠超越其崗位責(zé)任，使崗位責(zé)任的不充分性得到補充，使一切不及時和不正確的因素得到糾正。二、技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任的現(xiàn)實偏頗現(xiàn)代政府普遍實行的管理模式是官僚制。它始終以理性作為其基本精神與價值。這種理性體現(xiàn)了對技術(shù)的過分依賴，追求一種形式上的合理性，這種對技術(shù)性責(zé)任的追求是適應(yīng)現(xiàn)代社會管理與社會結(jié)構(gòu)愈來愈分工化、專業(yè)化特點的一種理性選擇。在韋伯看來，實質(zhì)合理性是前資本主義社會秩序的本質(zhì)特征，在資本主義的現(xiàn)當代社會已經(jīng)失去了其存在的基礎(chǔ)，取而代之的是紀律嚴明的等級制度、條理化和工具化。換句話說，韋伯企圖以理性摒棄一切人的因素，包括道德因素在內(nèi)，將道德排除在組織體系之外，使得政府系統(tǒng)中道德責(zé)任分離于技術(shù)責(zé)任，從而使二者皆陷入困境。此外，道德責(zé)任的實現(xiàn)相對于技術(shù)責(zé)任的實現(xiàn)有著更大的難度。其困難之處在于道德本身，它主要是一個內(nèi)在的約束機制，而非外在的強制機制，這些都無疑導(dǎo)致對技術(shù)責(zé)任的偏頗。重技術(shù)、輕道德便成為現(xiàn)實中的傾向與主導(dǎo)。作為現(xiàn)代政府管理標志的公務(wù)員制度自建立實施以來，在行政責(zé)任的落實與到位上起到了巨大的作用。公務(wù)員制度的核心便是功績制，英國的《諾斯科特-屈維廉報告》與美國的《彭德爾頓法》都一致將其作為新的人事制度原則確立下來。我國《公務(wù)員暫行管理條例》中也明文規(guī)定，“公務(wù)員考核內(nèi)容為德、能、勤、績四個方面，以績?yōu)橹鳌?。近年來，行政部門中逐漸推行末位淘汰制，香港和其他一些國家地區(qū)也實行高官問責(zé)制，這些制度無不是建立在對公務(wù)員崗位責(zé)任完成情況的客觀評價基礎(chǔ)之上的。毫無疑問，這些機制的實行為行政管理提供了強大的動力源。但與此同時，隨之出現(xiàn)的問題也越來越突出，主要表現(xiàn)為對技術(shù)責(zé)任的偏頗與倚重。從某種程度上來講，功績制關(guān)注的首要目的是以盡可能科學(xué)和量化的標準和方法來客觀地評估公務(wù)員的技術(shù)性責(zé)任，從而為其他相關(guān)配套制度提供依據(jù)。這種對技術(shù)性責(zé)任的偏重也是官僚制的特點之一?，F(xiàn)代理性官僚制理念下的行政合法性在于其對規(guī)則和程序的嚴格遵守與依賴及由此而產(chǎn)生的效率，由法律、行政規(guī)則等構(gòu)成一整套規(guī)范以確保形式理性或形式正義的價值取向。然而，在現(xiàn)實運行中，不可否認的是大量違背正義的現(xiàn)象不能不令人深思。在大量的腐敗案件中，我們發(fā)現(xiàn)許多官員其實是一種典型的“兩面人”，一方面他們工作盡職盡責(zé)，能力強，政績突出，屢有建樹，形象高大，群眾威信高，有的甚至當選為人大代表；另一方面又道德敗壞，腐化墮落，貪贓枉法，損害公眾利益。他們集兩種對立、矛盾的品質(zhì)于一身，成為“矛盾的統(tǒng)一體”。在大多數(shù)情況下，我們看到的是他們的正面形象，考核到的也是他們外在的崗位責(zé)任或技術(shù)責(zé)任的政績。一旦東窗事發(fā)，人們一邊為之憤慨，又一邊唏噓不已，為之惋惜。凡此種種，無不突出反映了以技術(shù)責(zé)任為重心的公務(wù)員責(zé)任制的危機與困境。其突出表現(xiàn)在：首先，公務(wù)員在日常行政事務(wù)的處理中重過程而非結(jié)果，重形式而非實質(zhì)。官僚體制下以技術(shù)責(zé)任為重心的責(zé)任制是一種關(guān)于行政人員的最低限度的責(zé)任規(guī)定，而且也主要是對程序意義上的責(zé)任作出規(guī)定，對于積極意義上的責(zé)任尤其是道德責(zé)任則無法作出規(guī)定。②也就是說，各種法令、規(guī)章只能對行政人員的行政行為在政府體系中的運作程序作出理性的規(guī)定與設(shè)計，而對于行政行為的結(jié)果往往無法控制，對行政人員在行政行為發(fā)生過程中采取的態(tài)度也無法作出強制性的規(guī)定。在這種情況下，技術(shù)政績作為一個比較容易量化的東西往往并不能涵蓋公務(wù)員德才素質(zhì)的全部內(nèi)容。而為了單純追求所謂的突出政績，實現(xiàn)個人的功利目標，公務(wù)員選擇的便是照章辦事，機械、僵化地服從命令，只注重“正確地做事”，即不做法令、規(guī)章禁止做的事，不注重“做正確的事”，即不考慮如何使所做的事真正達到促進社會公益的終極價值。事實上，這種目的和手段倒置的形式合理性在現(xiàn)實中已產(chǎn)生了許多行政行為的誤區(qū)，也就是公務(wù)員的行政行為可能是完全合乎法令制度的規(guī)定的，然而卻可能是不合理的，甚至于是對公共意志乃至公共行政價值的直接挑釁。其次，公務(wù)員行政行為的畸變與異化。理性的極端化導(dǎo)致人的行為的異化，對技術(shù)責(zé)任和規(guī)則的偏重使公務(wù)員成為齒輪上的齒，只會例行公事而喪失感情。技術(shù)責(zé)任和組織目標蠶食著人的個性、自由及發(fā)自內(nèi)心的工作熱情和責(zé)任感。在極度的工作任務(wù)壓力之下，一些公務(wù)員為單純追求完成任務(wù)，甚至?xí)x擇非正當手段創(chuàng)造“政績”。潛藏在那些不良行為背后的正是公務(wù)員單純追求完成技術(shù)責(zé)任之“政績”，而忽視甚至拋棄道德責(zé)任，不顧及公眾切身利益的表現(xiàn)。更有甚者，少數(shù)官員大?！皟擅妗睉蚍?，一面是光輝的能力突出、政績顯赫的“好干部”，另一面又是陰暗丑陋、違法亂紀、道德敗壞的腐敗分子。這些現(xiàn)象都直接影響著公眾與行政人員之間的感情與相互信任，也直接影響著一個政府的形象與權(quán)威乃至公共政策的有效推行。三、完善功績制，重構(gòu)技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任的統(tǒng)一體對現(xiàn)行功績制的改造與完善從根本上來講就是要加強道德責(zé)任的權(quán)重，在原有的重視技術(shù)責(zé)任的導(dǎo)向上強化倫理關(guān)系、價值觀念和道德意志在行為中的支配性作用。道德責(zé)任不僅是技術(shù)責(zé)任的補充，更是技術(shù)責(zé)任的升華。只有行政人員具備充分的道德責(zé)任意識，同時在功績制中對道德責(zé)任作出制度性的評估，才能使公務(wù)員在最充分地履行其技術(shù)責(zé)任的同時，超越法令、制度對其技術(shù)責(zé)任的一切規(guī)定，從個人利益的狹窄圈子中走出來，變被動為主動，把維護公共利益作為不可移易的目標。公共權(quán)力的本質(zhì)屬性即公共性，公眾是其權(quán)力的來源，因此，作為公共權(quán)力的行使者必須以維護公共利益為己任，這是公共權(quán)力屬性的內(nèi)在要求，它決定了公務(wù)員在履行職權(quán)過程中既要堅持重視技術(shù)責(zé)任，更要重視和承擔(dān)完全的道德責(zé)任。公共權(quán)力的屬性集中表明行政主體在依法從事國家事務(wù)和社會事務(wù)管理活動中，行使的是公共權(quán)力，謀取的是公共利益，承擔(dān)的是公共責(zé)任，對這一點的深刻認識是理解和探討當今行政道德責(zé)任重構(gòu)定位的理論平臺，也是對公共行政行為及其績效進行道德思考與評判的直接理論依據(jù)。③在實踐中要做到這一點既要培養(yǎng)以公務(wù)員本身為主體的道德意識信念與高度的道德責(zé)任感，通過公務(wù)員內(nèi)心道德的信仰、意識與信念的強化，將剛性的他律責(zé)任轉(zhuǎn)化為柔性的自律責(zé)任，以賦予責(zé)任履行的內(nèi)在動力，這種道德自律在整個道德責(zé)任建設(shè)中居于核心地位。④同時，與之相配套的是建設(shè)以政府組織和其他國家機關(guān)為主體的道德責(zé)任監(jiān)控機制，因為道德責(zé)任的強化除了借助自覺與自律的力量之外，還必須有強制力的威懾和社會監(jiān)督，良好的道德責(zé)任只有在外在監(jiān)督和內(nèi)在修煉的綜合作用之下才能建構(gòu)與加強。⑤因為盡管每個人都有善的潛質(zhì)，但這種潛質(zhì)單靠自律是不能完全開發(fā)與激活出來的，只有通過制度化的行政道德責(zé)任機制建設(shè)，使他律與自律相結(jié)合，才能謀求道德責(zé)任的真正落實。當前，加強道德法制化建設(shè)已成大勢所趨，不僅發(fā)達國家，包括一些發(fā)展中國家，也都在制定公務(wù)員道德法方面作出了一些有益的探索，取得了可資借鑒的經(jīng)驗；還應(yīng)大力加強公共監(jiān)督的力度，運用多種形式建立一套有效的道德責(zé)任反饋與調(diào)控系統(tǒng)，這些形式主要包括行政公開前提下的行政聽證制度、公眾調(diào)查、隨訪、專門的公眾監(jiān)督小組或委員會，廣泛吸納公眾對公務(wù)員行政行為的價值、道德水平與工作作風(fēng)的評價，聽取社會輿論、社會思潮乃至民謠所反饋的公眾意見，以公民的廣泛介入和監(jiān)督作為道德責(zé)任反饋的主要手段，及時反映公務(wù)人員服務(wù)的質(zhì)量、作風(fēng)行為規(guī)范和職業(yè)道德水平等信息，通過對公務(wù)員個人行為中的善惡，尤其是運用公共權(quán)力中的道德水平為主要評價內(nèi)容和標準，及時準確地收集、分析、綜合相關(guān)信息，以不斷調(diào)整和規(guī)范其行政行為，形成政府、公務(wù)員和公民之間的互動。當然，要做到這一點，首要前提是要實行政治民主，大力推行行政公開與行政參與。可以說，政府及其公務(wù)員道德責(zé)任反饋機制的效度與信度是與一個社會民主和公開的程度成正比的。總之，強調(diào)技術(shù)責(zé)任與道德責(zé)任在行政責(zé)任中的統(tǒng)一與并重，其根本目的就是要保證公共行政實踐形式與實質(zhì)的結(jié)合、手段與目的的統(tǒng)一、內(nèi)在與外在的協(xié)調(diào)，使公務(wù)員不但客觀上能夠遵守各項規(guī)章制度，完成各自的崗位責(zé)任，還能夠從主觀意識上明確自身職業(yè)責(zé)任的要義，從行動上自我設(shè)立更高的標準和要求，以公眾為中心，真心誠意地為公眾謀利益、辦實事、