農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的生態(tài)轉(zhuǎn)型

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的生態(tài)轉(zhuǎn)型

1現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的國(guó)家建立“效率”規(guī)律

效率規(guī)律源于對(duì)現(xiàn)代化的劇烈訴求。建國(guó)后，國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，雖然近代中國(guó)積弱太深，長(zhǎng)期患病外辱，但早在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，就提出自強(qiáng)求富之口號(hào)，走上了中國(guó)學(xué)習(xí)西方近(現(xiàn))代化的歷程。二戰(zhàn)后，廣闊的亞非拉國(guó)家都提出了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，鑒于歷史的傷痛，中國(guó)更是對(duì)現(xiàn)代化處于一種渴求的期盼狀態(tài)?，F(xiàn)代化的典型特征是工業(yè)化、城市化，因而在向社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期提出的總路線是“一化(工業(yè)化)三改”“一體(工業(yè)化主體)兩翼”。在鄧小平常代提出“效率優(yōu)先，兼顧公正”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建立原則，更是將“效率”的提倡置于一個(gè)時(shí)代的主流政治話語(yǔ)體系中。也正是在這種現(xiàn)代化的“效率”訴求中，中國(guó)在很大程度上模糊了經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的倫理價(jià)值。不僅公正問(wèn)題越來(lái)越成為“問(wèn)題”，而且改革開(kāi)放后在長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中，資源緊急、環(huán)境惡化等問(wèn)題愈來(lái)愈突出。在以工業(yè)化、城市化為重要內(nèi)容的現(xiàn)代化進(jìn)展過(guò)程中，土地作為中心環(huán)節(jié)，圍圍著土地權(quán)益的爭(zhēng)辯頗多。學(xué)界普遍認(rèn)為，為了支援工業(yè)和城市進(jìn)展，歷史上經(jīng)過(guò)了3次對(duì)農(nóng)夫的剝奪:一是農(nóng)業(yè)集體化時(shí)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接調(diào)撥;二是幾乎源于建國(guó)之初，始終持續(xù)至今，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差對(duì)農(nóng)村的剝奪;三是20世紀(jì)80年月中后期至今對(duì)農(nóng)村集體(農(nóng)夫)的土地剝奪，這些剝奪都與土地有關(guān)，是建立在相關(guān)法律法規(guī)根底上的制度安排下的“合法”剝奪，甚至使土地一度成為農(nóng)夫人身受束縛的負(fù)擔(dān)。在社會(huì)主義國(guó)家“公有制”的屬性定位下，以集體理性、國(guó)家理性壓迫個(gè)人理性，好像是硬道理，它的規(guī)律起點(diǎn)是國(guó)家戰(zhàn)略高于一切。

正是從國(guó)家建立的效率規(guī)律動(dòng)身，農(nóng)地歷來(lái)是農(nóng)夫全部的，直到1954年中華人民共和國(guó)第一部《憲法》明確了的農(nóng)地的農(nóng)夫全部，經(jīng)集體化、化后的“變戲法”，變成了“集體”全部［11］。而這種集體全部的制度安排，在集體化的一大二公“烏托邦”的神話破滅后，并沒(méi)有轉(zhuǎn)變。1978年《憲法》規(guī)定，國(guó)家可依法對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有，至1982年，《憲法》對(duì)土地屬性進(jìn)展了更明確的界定，農(nóng)村土地為農(nóng)村集體全部，而城市土地屬于國(guó)有，并指出為了公共利益的需要，可以依法征地。這種農(nóng)地制度安排至少有3處不清:一是“集體”所指不清，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組對(duì)土地實(shí)際掌握的不確定和爭(zhēng)議性，甚至消失相互“爭(zhēng)利”現(xiàn)象;二是征地的“公益性”邊界不清，以公益性為名行商業(yè)逐利之實(shí)的政府行為屢見(jiàn)不鮮，并且成為泡沫式城市化的外在(非內(nèi)生式)驅(qū)動(dòng)力;三是依法征地的“法”不清，如城市拆遷條例與物權(quán)法相沖突等等。這幾個(gè)方面的“不清”，以及虛置的集體全部的產(chǎn)權(quán)安排，雖然對(duì)作為集體成員的農(nóng)夫來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有對(duì)土地的終極處置權(quán)產(chǎn)生影響，但它從法律上保證了政府可以通過(guò)低價(jià)“直接”征地，大大節(jié)省了工業(yè)化城市化過(guò)程中政府與單個(gè)農(nóng)夫或是商家與單個(gè)農(nóng)夫談判的交易費(fèi)用。如國(guó)務(wù)院1998年7月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建立的通知》文件，要求“特殊是要降低征地和拆遷補(bǔ)償本錢……”?？杀惧X從何而降呢?無(wú)疑只有通過(guò)利益安排格局中農(nóng)夫利益受損來(lái)到達(dá)，這違反了“帕累托改良”的原則;加之補(bǔ)償?shù)膶訉颖P剝與分肥，農(nóng)夫能得到的征地補(bǔ)償更是少而又少。這種通過(guò)剝奪農(nóng)夫土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的低本錢城市化模式，加劇了城鄉(xiāng)差距。正因“土地不是農(nóng)夫的”，農(nóng)夫獲得土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)，那么國(guó)家與農(nóng)夫的關(guān)系，好像是地主與佃農(nóng)的一種契約關(guān)系，農(nóng)夫一切福利好像都包含在土地中而無(wú)需再由國(guó)家負(fù)擔(dān)了，從而國(guó)家可以將有限的資源流向“高效”的城市和工業(yè)，這種“效率”是基于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)理性而壓制農(nóng)夫的經(jīng)濟(jì)理性。由于“土地是集體的不是農(nóng)夫的”，農(nóng)夫沒(méi)有法律上規(guī)定的談判地位，同時(shí)又由于沒(méi)有組織性而不能形成維護(hù)自身權(quán)益的壓力集團(tuán)，只能是不公正制度的被動(dòng)承受者。但從政府效率來(lái)看，這又大大增加了政府在農(nóng)地行政方面按其意志規(guī)劃的執(zhí)行力度。而不容無(wú)視的是:當(dāng)溫飽問(wèn)題不成為問(wèn)題，以及伴隨著時(shí)代的開(kāi)放性和價(jià)值推斷的多元化進(jìn)展，農(nóng)夫主體意識(shí)和經(jīng)濟(jì)民辦法識(shí)日漸高漲，以及由于制度的模糊安排造成的投機(jī)等問(wèn)題，造成土地問(wèn)題仍舊是社會(huì)沖突的焦點(diǎn)，現(xiàn)行農(nóng)地制度難以為繼，不僅對(duì)土地對(duì)人類社會(huì)的自然承載力提出挑戰(zhàn)，甚至造成整個(gè)社會(huì)進(jìn)展的不行持續(xù)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地制度問(wèn)題是個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，生態(tài)文明是將來(lái)進(jìn)展的方向，要從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)平衡關(guān)系角度去分析，以生態(tài)視角端詳，可以避開(kāi)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

2走出困局:實(shí)現(xiàn)“效率優(yōu)化”到“生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)型

2．1轉(zhuǎn)變理念:從經(jīng)濟(jì)人向生態(tài)人觀念轉(zhuǎn)變理念是支配一個(gè)組織或是一個(gè)人的行為的主導(dǎo)意識(shí)，是到達(dá)了一種自覺(jué)狀態(tài)的意識(shí)。通過(guò)前文分析可知，“效率”意識(shí)主導(dǎo)著當(dāng)前農(nóng)地制度的設(shè)計(jì)與安排，這是一種便利政府低本錢和高效率對(duì)土地進(jìn)展配置的“經(jīng)濟(jì)”意識(shí)，這好像有利于更直接、更快速推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略，但是在因制度漏洞形成普遍投機(jī)的現(xiàn)實(shí)狀況下，中心政府、地方政府、政府官員、商人、農(nóng)夫等不同的主體企求的是不同目標(biāo)的“效率”。這種種的基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人理念的效率追求，因各主體的效率不行調(diào)和，呈“零和博弈”狀態(tài)，并不各個(gè)符合帕累托優(yōu)勝法則。因此，這種“經(jīng)濟(jì)人”的效率意識(shí)最終會(huì)由于不行持續(xù)而轉(zhuǎn)向無(wú)效率。社會(huì)進(jìn)展規(guī)律要求轉(zhuǎn)換觀念，以單個(gè)個(gè)人主體或是集團(tuán)主體的利益追趕為目標(biāo)、以功利主義為特征的理性經(jīng)濟(jì)人觀念，已經(jīng)明顯不能適應(yīng)將來(lái)之形勢(shì)。生態(tài)文明由于其注意整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，成為將來(lái)進(jìn)展的共識(shí)，因而必需提倡由“經(jīng)濟(jì)人”觀念向“生態(tài)人”的觀念轉(zhuǎn)變。

2．2明確權(quán)責(zé):以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰消退投機(jī)操作空間如前文所述，現(xiàn)行農(nóng)地制度漏洞，特殊是產(chǎn)權(quán)不清為政府、商人和農(nóng)夫投機(jī)供應(yīng)了操作空間，而普遍的投機(jī)行為導(dǎo)致人地關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展和政治治理的不行持續(xù)性危機(jī)。因而消退投機(jī)的操作空間是解決農(nóng)地相關(guān)生態(tài)危機(jī)的前提。產(chǎn)權(quán)不清實(shí)質(zhì)上是權(quán)責(zé)不明，因而只有在產(chǎn)權(quán)明晰的根底上，才能明確各方的權(quán)益和責(zé)任。這里包括農(nóng)夫的權(quán)利、政府的權(quán)力以及商家的投資權(quán)。一方面當(dāng)法律給予農(nóng)夫土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，正由于農(nóng)地是農(nóng)夫自己的，農(nóng)夫會(huì)像愛(ài)惜自己的眼睛一樣愛(ài)惜自己的財(cái)產(chǎn)，因而會(huì)消退消極利用農(nóng)地等時(shí)機(jī)主義行為。而商家投資農(nóng)地時(shí)，由于農(nóng)地是農(nóng)夫自己的，農(nóng)夫便可以主體的身份參加談判，最大限度地維護(hù)自己的權(quán)益，商家也可以在法律的框架下同農(nóng)夫談判，而削減通過(guò)與政府或政府官員談判中，與其他商家競(jìng)爭(zhēng)的信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的交易本錢，以及公關(guān)等所導(dǎo)致的高額交易費(fèi)用，削減交易的不確定性，甚至在肯定的情勢(shì)下避開(kāi)形成商家通過(guò)向政府公關(guān)形成的投機(jī)經(jīng)營(yíng)壟斷，給商家更公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而從政府來(lái)說(shuō)，不直接介入農(nóng)地相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只是保有對(duì)農(nóng)地的規(guī)劃進(jìn)展權(quán)，作為國(guó)土規(guī)劃者、嬉戲規(guī)章的制定者、稅收治理者以及經(jīng)濟(jì)糾紛的仲裁者消失，這樣有利于透亮行政，消退地方政府從地方愛(ài)護(hù)主義、小集團(tuán)利益或是官員私利動(dòng)身的投機(jī)空間。更為重要的是，農(nóng)地的農(nóng)夫和國(guó)家二級(jí)全部、農(nóng)夫在法制的框架下對(duì)于土地的多元化處置方式的“二級(jí)多元確權(quán)”［11］既可以形成兩權(quán)制衡，遏制政府與商人合謀主導(dǎo)農(nóng)地過(guò)快非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，切實(shí)愛(ài)護(hù)農(nóng)地，維護(hù)生態(tài)，又可以把農(nóng)夫解放出來(lái)，以多元化的處置方式(如轉(zhuǎn)讓、以土地入股等)，形成農(nóng)夫適應(yīng)自身?xiàng)l件的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富環(huán)境。

2．3創(chuàng)新機(jī)制:理順政府、農(nóng)夫與市場(chǎng)的關(guān)系首先，要發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的根底作用。無(wú)論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐，還是中國(guó)改革的歷史閱歷均證明，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，通過(guò)市場(chǎng)配置資源是最有效率的。完善的市場(chǎng)機(jī)制不僅可以提高農(nóng)地資源利用效率，而且還可通過(guò)完善的市場(chǎng)規(guī)章，代替行政權(quán)力在農(nóng)地處置過(guò)程中的隨便性，削減腐敗和促進(jìn)公正。當(dāng)前要加強(qiáng)農(nóng)夫依法在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)中的主體地位，以農(nóng)夫的主體權(quán)力在市場(chǎng)博弈中到達(dá)均衡，克制社會(huì)生態(tài)危機(jī)，削減政府以行政權(quán)力直接主導(dǎo)配置農(nóng)地資源之弊，從而有利于政治生態(tài)的可持續(xù)進(jìn)展。其次，鑒于農(nóng)地不僅有資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性屬性，還有自然資源屬性，具有公共資源環(huán)境的生態(tài)承載功能，因而像其他生態(tài)環(huán)境資源一樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有很強(qiáng)的外部性。這就打算了為生態(tài)愛(ài)護(hù)的需要，啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通常的方式是以稅收調(diào)整，必要時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)展直接收制。這種外部性問(wèn)題的解決，是不好由私人或是私人組織出面的。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，完全、單一地以市場(chǎng)為農(nóng)地資源的配置手段，易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。但是政府干預(yù)和調(diào)控農(nóng)地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)盡可能多地