城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的引擎

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的引擎

一、“后危機(jī)”時(shí)代城鎮(zhèn)化新政的發(fā)展背景城鎮(zhèn)化不僅在改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，也關(guān)系到未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：要以擴(kuò)大內(nèi)需特別是增加居民消費(fèi)需求為重點(diǎn)，以穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進(jìn)展。2010年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》的中央一號(hào)文件，又進(jìn)一步把城鎮(zhèn)化升格為保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力。特別是在2010年政府工作報(bào)告中，溫家寶總理提出了推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新戰(zhàn)略與新思路。溫總理的城鎮(zhèn)化新政主要包括：要加強(qiáng)戶(hù)籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與市民的平權(quán)；將發(fā)展大城市群和中小城市并重，堅(jiān)持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化方向；合理引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展依托縣城和縣域中心鎮(zhèn)的新型城市化。現(xiàn)階段推行城鎮(zhèn)化新政有著深刻的“后危機(jī)”時(shí)代背景。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入“后危機(jī)”時(shí)代，調(diào)結(jié)構(gòu)、培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力是時(shí)代的主題。2008年下半年以來(lái)，受全球金融危機(jī)的影響，中國(guó)對(duì)外貿(mào)易大幅下降，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。中國(guó)政府通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策減輕了金融危機(jī)沖擊下外需衰退對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響，較快扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)加速下滑的局面，目前經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的企穩(wěn)回升態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖1）。但應(yīng)該看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)定、不鞏固、不平衡。這是因?yàn)橹袊?guó)長(zhǎng)期存在外需與內(nèi)需失衡、投資與消費(fèi)失衡的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。從內(nèi)需和外需的關(guān)系來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依存度已超過(guò)60%（鄢來(lái)雄，2008）。過(guò)度依賴(lài)外需降低了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，一旦全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也難以獨(dú)善其身，這次全球金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的影響就是明證。從內(nèi)需來(lái)看投資與消費(fèi)的關(guān)系，中國(guó)仍處在投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，消費(fèi)特別是居民消費(fèi)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的短板。圖1顯示，近一年來(lái)全社會(huì)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增速雖有波動(dòng)但漲幅較大，而社會(huì)消費(fèi)品零售總額同比增長(zhǎng)率則基本穩(wěn)定?？梢?jiàn)，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是政府公共投資及其派生的引致性投資共同作用的結(jié)果。這種增長(zhǎng)是不能長(zhǎng)久持續(xù)的，“后危機(jī)”時(shí)代亟須培育和激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，擴(kuò)大內(nèi)需，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠外需和投資的格局，構(gòu)建“內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)支撐”的發(fā)展模式。為此，將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為當(dāng)前及今后工作的重點(diǎn)，顯然是“后危機(jī)”時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求?，F(xiàn)階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化新政也是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的戰(zhàn)略選擇。一方面，從當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)從1978年的17.9%上升到2009年的46.6%，累計(jì)提高28.7個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆(RayM.Northam,1975)對(duì)世界不同國(guó)家和地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化軌跡的研究，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平正處在30%～70%之間的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的黃金階段，還具有較大的上升空間。2008年世界高收入國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)77.66%，中上等收入國(guó)家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也高達(dá)74.77%（見(jiàn)表1）。2008年中國(guó)人均GDP達(dá)到3266美元，處于中下收入水平國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化率水平與中上收入水平國(guó)家還有較大差距，未來(lái)發(fā)展的潛力巨大。另一方面，未來(lái)是中國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期（牛文元，2009）。不斷創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制以促進(jìn)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，這是把握這個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。二、利用城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)施城鎮(zhèn)化新政的戰(zhàn)略意義城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的引擎，是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨直接指出，中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。如果說(shuō)工業(yè)化是創(chuàng)造供給，那么城鎮(zhèn)化主要是創(chuàng)造需求，將擴(kuò)大內(nèi)需與推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性互動(dòng)，是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需促增長(zhǎng)的有效途徑。城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是引發(fā)消費(fèi)需求、帶動(dòng)投資增長(zhǎng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的重要途徑，而且是培育創(chuàng)業(yè)者和新型農(nóng)民、實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)市民夢(mèng)的重要手段。第一，城鎮(zhèn)化可以引發(fā)消費(fèi)需求，提高消費(fèi)水平。農(nóng)村是中國(guó)最大的潛在消費(fèi)市場(chǎng)。城鎮(zhèn)化是推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從根本上提高農(nóng)民收入，進(jìn)而啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的重要途徑。一是城鎮(zhèn)化是創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的主要途徑。特別是城鎮(zhèn)化的推進(jìn)為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了條件，而第三產(chǎn)業(yè)具有吸納就業(yè)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，其發(fā)展必將大大增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。二是城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)“耕地向種田能手集中”，通過(guò)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)有效提高農(nóng)民收入。城鎮(zhèn)化不僅通過(guò)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，降低人地比例，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，同時(shí)通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和非農(nóng)人口的增加形成對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的巨大需求；連接大中城市和農(nóng)村重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展，可以促進(jìn)各種市場(chǎng)中介組織和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展，既拓展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后發(fā)展的空間，也為孕育大批龍頭企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品交易市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)向更深層次發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化在培育消費(fèi)需求、使農(nóng)民變?yōu)槭忻?、擴(kuò)大中等收入人群比重等方面也扮演著非常重要的角色。伴隨著城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化，農(nóng)民總收入顯著提高，工資性收入已成為農(nóng)民增加收入的重要來(lái)源，工資性收入占總收入的比重從1990年的20%上升到2008年的接近40%，直接拉動(dòng)了農(nóng)村居民消費(fèi)支出的大幅增長(zhǎng)，2008年農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)支出達(dá)到1990年的6.3倍（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2009）。據(jù)麥肯錫全球研究院預(yù)測(cè)，按照目前中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，到2025年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到66%，城鎮(zhèn)人口將超過(guò)9億，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城市消費(fèi)增量足以創(chuàng)造相當(dāng)于2007年德國(guó)市場(chǎng)總規(guī)模的新市場(chǎng)(McKinseyGlobalInstitute,2008)。第二，城鎮(zhèn)化可以刺激投資需求，擴(kuò)大民間投資。城鎮(zhèn)化的過(guò)程能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，刺激旨在滿足人口居住需求和企業(yè)發(fā)展需求的房地產(chǎn)投資，并產(chǎn)生極大的投資帶動(dòng)效應(yīng)，有效刺激投資需求。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既包括以排水、交通、通信、環(huán)境及防災(zāi)設(shè)施等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括以醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科學(xué)技術(shù)及商業(yè)金融服務(wù)等為主要內(nèi)容的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其發(fā)展不僅意味著巨大的投資需求，更為重要的是，基礎(chǔ)設(shè)施的完善將有效降低城市的生產(chǎn)成本、提高居民的福利和生活質(zhì)量，從而提高生產(chǎn)率，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的吸引力和比較優(yōu)勢(shì)，吸引更多的勞動(dòng)力和企業(yè)的進(jìn)入，進(jìn)而帶動(dòng)投資需求。同時(shí)，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將加速房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)明顯，其發(fā)展也能夠極大刺激投資需求。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要意義還在于有效帶動(dòng)民間投資。城鎮(zhèn)化與民間投資密切相關(guān)，浙江省義烏市的發(fā)展是城鎮(zhèn)化帶動(dòng)民間投資、民間投資又反過(guò)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的典型案例。改革開(kāi)放以來(lái)，義烏通過(guò)營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，從而有效激發(fā)了民間投資的積極性?；钴S的民間投資所推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，使只有2萬(wàn)人口的縣城發(fā)展成擁有70萬(wàn)以上城區(qū)人口、位居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第八位的中等城市，實(shí)現(xiàn)了由落后的農(nóng)業(yè)小縣到實(shí)力雄厚的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市的跨越。第三，城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)化。城鎮(zhèn)化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)第一產(chǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷(xiāo)、農(nóng)工商一體化經(jīng)營(yíng)和三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化也有利于推動(dòng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中”。推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)的集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，是轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向集約化發(fā)展的“突破口”，將分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較完善的縣城適當(dāng)集中，可以充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的積聚效益，集中治理環(huán)境污染問(wèn)題，減少對(duì)耕地資源的占用，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)邁上新的臺(tái)階。城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密相連。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以一定的人口規(guī)模為前提。只有人口數(shù)量超過(guò)一定的“門(mén)檻”，一些服務(wù)業(yè)才會(huì)出現(xiàn)。因此城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅能夠推動(dòng)以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動(dòng)以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險(xiǎn)、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。第四，城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)市民夢(mèng)，培育創(chuàng)業(yè)者和新型農(nóng)民。城鎮(zhèn)化過(guò)程本身是一所培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民的學(xué)校，農(nóng)民工經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的洗禮，創(chuàng)業(yè)觀念得到熏陶，而且他們中的一部分人已經(jīng)積累一定的原始資本，有一定的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，具備了創(chuàng)業(yè)能力。這為他們?cè)诔擎?zhèn)化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)市民夢(mèng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)安居夢(mèng)和創(chuàng)業(yè)夢(mèng)創(chuàng)造了條件。城鎮(zhèn)化也有利于促進(jìn)農(nóng)民工作方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民素質(zhì)，培育“新型農(nóng)民”。一方面，城鎮(zhèn)把人口、資金、技術(shù)、信息等各種要素聚集在一起，交通便利、信息靈通，新思想、新觀念層出不窮。農(nóng)民一旦進(jìn)入城鎮(zhèn)，被卷入現(xiàn)代社會(huì)生活的旋渦中，他們就會(huì)不滿足現(xiàn)狀，也不安于現(xiàn)狀。因此，城鎮(zhèn)化實(shí)際上是激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新精神和冒險(xiǎn)精神、塑造一代新農(nóng)民的“催化劑”。另一方面，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)有利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，打破城鄉(xiāng)分割的局面。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過(guò)不同層級(jí)城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)的輻射作用，推動(dòng)輻射范圍內(nèi)的農(nóng)村發(fā)展，從而構(gòu)筑開(kāi)放有序、互補(bǔ)共享的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體系。因此，通過(guò)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力的流動(dòng)進(jìn)而帶動(dòng)資金、技術(shù)、信息等要素的流動(dòng)，從而打破城鄉(xiāng)相互隔絕的格局，推動(dòng)城市文明向鄉(xiāng)村的擴(kuò)散和傳播，帶動(dòng)農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村由封閉逐步邁上開(kāi)放發(fā)展的道路。三、利用城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)施城鎮(zhèn)化新政的戰(zhàn)略思考當(dāng)前穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，關(guān)鍵要解決以下三方面的問(wèn)題。（一）“人往哪里去”在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中要防止兩種片面傾向，一是撇開(kāi)農(nóng)村孤立地發(fā)展大城市的“大城建派”傾向，表現(xiàn)為片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市數(shù)量的增加。二是盲目無(wú)序發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)施“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的“鄉(xiāng)村派”鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化傾向，表現(xiàn)為一些地區(qū)從維護(hù)本地利益出發(fā)，盲目上馬工業(yè)小區(qū)、商貿(mào)區(qū)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)一安排，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施不全，服務(wù)設(shè)施不配套，同構(gòu)、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；絕大部分城鎮(zhèn)缺乏必要的支柱產(chǎn)業(yè)和“龍頭企業(yè)”，有的干脆就是一條“路邊街”。有人形象地描述為“走了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”（辜勝阻、李永周，2000）。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略先后經(jīng)歷了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”、“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”、“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”及“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”等階段。中共“十七大”報(bào)告提出要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，這既是對(duì)過(guò)去中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也是為未來(lái)發(fā)展指明方向。當(dāng)前中國(guó)有2.25億農(nóng)民工，跨省的農(nóng)民工達(dá)到1.5億，據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)計(jì)，未來(lái)30年，中國(guó)還將有3億左右農(nóng)村勞動(dòng)力需要進(jìn)入城鎮(zhèn)，將形成5億城鎮(zhèn)人口、5億流動(dòng)遷移人口、5億農(nóng)村人口“三分天下”的格局（呂雪莉，2009）。面對(duì)人口遷移的艱巨性和復(fù)雜性，我們認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要因地制宜，在東部沿海和中西部采取不同的區(qū)域城鎮(zhèn)化模式。對(duì)于東部地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.2%（見(jiàn)表2），形成了長(zhǎng)三角、珠三角及環(huán)渤海等初具規(guī)模的城鎮(zhèn)密集區(qū)，未來(lái)可以繼續(xù)采取以大都市圈為特征的城市化策略，實(shí)行組團(tuán)式的城市結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，推進(jìn)城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮大都市的輻射能力，直接把周邊的小城鎮(zhèn)納入塊狀的城市圈內(nèi)。對(duì)于中西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化率明顯低于東部及全國(guó)平均發(fā)展水平（見(jiàn)表2），且主要以點(diǎn)狀發(fā)展為主，未來(lái)可以通過(guò)據(jù)點(diǎn)式城鎮(zhèn)化，在中西部把縣城建成具有一定規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的中小城市。東部三大都市圈可以吸納一部分農(nóng)民工，但大部分中西部的農(nóng)民工可以在中西部通過(guò)縣城的發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化?？h城是縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要載體，是農(nóng)村城鎮(zhèn)化最有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)位，是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。發(fā)展依托縣城的農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅可以逐步形成縣域范圍內(nèi)功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，有效提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，而且鼓勵(lì)農(nóng)村外出勞動(dòng)力向縣城集聚，有利于農(nóng)民工的合理流動(dòng)和市民化，改變當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工實(shí)際上并沒(méi)有市民化的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，滿足農(nóng)民的“城市夢(mèng)”。表2顯示，從城市數(shù)量上看，全國(guó)655個(gè)城市中人口規(guī)模在20萬(wàn)以下的城市不到全部城市的一半；從城市分布上看，占國(guó)土面積超過(guò)70%的西部地區(qū)城市比重卻不到30%，而且主要以大中城市為主。廣大的中西部地區(qū)分布著大部分的縣級(jí)行政區(qū)劃，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)依托縣城發(fā)展中小城市的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略潛力巨大。具體設(shè)想是，在100萬(wàn)以上人口的大縣把現(xiàn)在的城關(guān)鎮(zhèn)發(fā)展為30萬(wàn)～50萬(wàn)人中等城市，在50萬(wàn)～100萬(wàn)人的中等縣以城關(guān)鎮(zhèn)為依托建立20萬(wàn)～30萬(wàn)人的中小城市，在50萬(wàn)人口以下的小縣把縣城做大。（二）“錢(qián)從哪里來(lái)”城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單地將農(nóng)民與土地剝離、實(shí)現(xiàn)人口由農(nóng)村向城市的空間轉(zhuǎn)移，而是要在合理的土地制度框架下引導(dǎo)一部分農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依附，使這些農(nóng)民能夠真正離開(kāi)土地，走出農(nóng)村。但現(xiàn)行土地制度束縛了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了農(nóng)民兼業(yè)化、兩棲化現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程（曹宗平，2009）。一是農(nóng)村土地征用制度不完善損害了農(nóng)民的利益。中國(guó)的農(nóng)村土地雖然是“集體所有”，但實(shí)際上村集體并不能買(mǎi)賣(mài)，只能由政府定價(jià)買(mǎi)賣(mài)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府通過(guò)低價(jià)征用、征購(gòu)“集體所有”的農(nóng)村土地，高價(jià)出售的方式分享了農(nóng)民土地的價(jià)值，并由此產(chǎn)生了大量“種地?zé)o田、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的失地農(nóng)民。二是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度不健全限制了農(nóng)民的自由流動(dòng)。土地制度同城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化有著內(nèi)在聯(lián)系，影響著勞動(dòng)力的非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。例如，荷蘭、法國(guó)、丹麥、德國(guó)都曾通過(guò)一系列行政、法律、經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)措施，促使土地集中和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)又推進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。又如日本在“二戰(zhàn)”后對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格限制的措施，阻礙土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這在客觀上延緩了勞動(dòng)力的非農(nóng)化進(jìn)程（辜勝阻、劉傳江，2000）。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要意義還在于可以通過(guò)資金積累為農(nóng)民向城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。然而，當(dāng)前中國(guó)缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)制度使土地成為農(nóng)民“沉睡的資本”。缺乏資金成為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的一大障礙。在規(guī)范征地制度、保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理途徑，允許農(nóng)民用土地使用權(quán)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押，有利于盤(pán)活土地。大量有能力進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民就可以獲得創(chuàng)業(yè)資金，從而順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2008年中共十七屆三中全會(huì)指出：“允許農(nóng)民不但擁有土地使用權(quán)，而且可以自主決定土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，享有土地增值的最大利益?！边@反映出中國(guó)土地改革的新方向。目前一些地方已經(jīng)開(kāi)始農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試驗(yàn)。例如，成都就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和金融改革開(kāi)展得較為深入的地區(qū)之一，確權(quán)、建市和金融是改革的亮點(diǎn)，不僅通過(guò)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”、“集體土地使用權(quán)證”、“房屋所有權(quán)證”和“林權(quán)證”的發(fā)放完成了針對(duì)農(nóng)戶(hù)的確權(quán)辦證，而且推出了全國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，并組建了專(zhuān)門(mén)服務(wù)農(nóng)村金融的農(nóng)村信用合作聯(lián)社股份有限公司。如果說(shuō)“人口紅利”造就了中國(guó)改革開(kāi)放前30年的輝煌，那么未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分利用土地資本化紅利。當(dāng)前，要因地制宜、因人而異，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地主要有生存保障和致富資本兩種功能。從地區(qū)發(fā)展差異來(lái)看，在相對(duì)貧困地區(qū)，隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅等各種惠農(nóng)措施的實(shí)施，種田的收益增加，土地的保障功能也在強(qiáng)化。在相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著進(jìn)城打工和從事多種經(jīng)營(yíng)，土地的保障功能逐漸弱化。從群體特征差異來(lái)看，進(jìn)城的農(nóng)民從地位上看已經(jīng)分化為不同的群體。大部分農(nóng)民工處于弱勢(shì)地位，工作和收入不穩(wěn)定，家鄉(xiāng)的土地是最后的依靠。同時(shí)，也有許多農(nóng)民工經(jīng)過(guò)打工實(shí)踐，在外開(kāi)闊了眼界，學(xué)到了本領(lǐng)，掌握了技術(shù)，擁有了資本，其中的一部分人或通過(guò)創(chuàng)業(yè)成為私營(yíng)業(yè)主扎根于城市，或返回農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，土地對(duì)于這部分人的保障功能在弱化。因此，對(duì)于那些土地保障功能已經(jīng)弱化的地區(qū)和人群來(lái)講，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押能夠有效地推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，解決創(chuàng)業(yè)的融資問(wèn)題。土地使用權(quán)抵押在形式上也可以靈活多樣，例如，可以只允許農(nóng)民的部分土地抵押，留下一部分發(fā)揮生存保障功能。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押還要完善相關(guān)的配套制度建設(shè)。要積極推進(jìn)農(nóng)民貸款保險(xiǎn)制度及科學(xué)的土地評(píng)估體系的建立，加強(qiáng)指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)及服務(wù)。要通過(guò)政府完善農(nóng)村社會(huì)保障體系以割斷農(nóng)民同土地的“臍帶”，逐步弱化土地的保障功能。（三）農(nóng)民工的市民化實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容就是要讓進(jìn)城農(nóng)民能夠在城市“安得下來(lái)”。一方面要幫助進(jìn)城農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)。通過(guò)戶(hù)籍制度的改革實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民身份變換，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城農(nóng)民的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換和身份變換同步進(jìn)行。同時(shí)通過(guò)創(chuàng)業(yè)扶持政策的完善及城鎮(zhèn)安居工程的建設(shè)解決進(jìn)城農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)就業(yè)及住房問(wèn)題，使進(jìn)城農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)。另一方面要搞好城市建設(shè)。通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資機(jī)制的創(chuàng)新，放寬民間投資的準(zhǔn)入，構(gòu)建政府和民間共同在城鎮(zhèn)化方面投資的新格局，用好政府發(fā)動(dòng)型和民間發(fā)動(dòng)型的兩種城鎮(zhèn)化機(jī)制。致力于幫助進(jìn)城農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)，就是要推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，把簡(jiǎn)單的城市常住人口的增加，改變?yōu)楸M享城市公共服務(wù)的市民的增加（蔡昉，2010）。一要改革戶(hù)籍制度。首先，要立足于中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要以及未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的方向，對(duì)大城市、中等城市、小城市、縣城的戶(hù)籍制度改革應(yīng)該實(shí)行不同的政策，調(diào)控農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流量與流速，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系的合理化。像北京、上海這樣的大城市不可能完全放開(kāi)，但是在中等城市，應(yīng)該積極放開(kāi)戶(hù)籍，小城市更是可以完全放開(kāi)，縣城則要“敞開(kāi)城門(mén)”，讓農(nóng)民“自由進(jìn)城”。其次，要著眼于農(nóng)民工作為一個(gè)新的社會(huì)階層本身正在不斷分化的現(xiàn)狀和新生代農(nóng)民工正在成長(zhǎng)壯大的實(shí)際，通過(guò)放開(kāi)戶(hù)籍限制，幫助新生代農(nóng)民工及老一代農(nóng)民工的“精英群體”率先實(shí)現(xiàn)“市民化”。再次，要先淡化城市偏向，使戶(hù)籍與公共服務(wù)逐步脫鉤，通過(guò)先改內(nèi)容后改形式的方式來(lái)緩和改革過(guò)程中的利益沖突和矛盾，再經(jīng)過(guò)一系列過(guò)渡環(huán)節(jié)過(guò)渡到以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的一元戶(hù)籍管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二要完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使一部分農(nóng)民工在當(dāng)?shù)乜h城實(shí)現(xiàn)市民化。政府在創(chuàng)業(yè)扶持方面，要構(gòu)建完備的創(chuàng)業(yè)融資體系，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)資本的可獲性；要健全創(chuàng)業(yè)的服務(wù)體系，使創(chuàng)業(yè)的“門(mén)檻”最低化；要健全創(chuàng)業(yè)的教育和培訓(xùn)體系，使創(chuàng)業(yè)者的能力最大化；要完善創(chuàng)業(yè)政策的扶持體系，使創(chuàng)業(yè)的成本最小化；要建設(shè)創(chuàng)業(yè)基地和園區(qū)，使環(huán)境優(yōu)化。三要推進(jìn)城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)。要完善多層次城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)體系，加大對(duì)以公共廉租房為重點(diǎn)的保障性住房供應(yīng)力度；運(yùn)用多種政策工具，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，形成保障性住房資金來(lái)源的多元化；逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，促進(jìn)城鄉(xiāng)住房資源的合理配置。致力于解決城市建設(shè)過(guò)程中的資金難題，要自上而下與自下而上的模式相結(jié)合，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資機(jī)制。首先要完善相應(yīng)的財(cái)政體制和金融體制。一要積極推行“扁平化”的財(cái)政體制改革。2009年7月，財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，提出2012年底前在全國(guó)大部分地區(qū)推行省直接管理縣財(cái)政改革，通過(guò)政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面的改革，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。這種“扁平化”的財(cái)政體制改革是從制度上對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展資金問(wèn)題的