城鄉(xiāng)一體化條件的體制創(chuàng)新、現(xiàn)實響應(yīng)及其下一步

城鄉(xiāng)一體化條件的體制創(chuàng)新、現(xiàn)實響應(yīng)及其下一步*

城鄉(xiāng)關(guān)系是一個民族在國家現(xiàn)代化進程中面臨的重大經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略命題。與西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗和學(xué)術(shù)傳統(tǒng)視角不同的是，我國當(dāng)代城鄉(xiāng)關(guān)系格局并非僅是自然與經(jīng)濟技術(shù)因素引起的分工差異，更有長期形成的城鄉(xiāng)二元制度性根源。建構(gòu)或形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。自從我國政府提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略以來，學(xué)術(shù)界對城鄉(xiāng)二元體制改革給予了前所未有的關(guān)注。一些學(xué)者將“體制上的變革和制度上的創(chuàng)新”看作走向開放融合的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路的關(guān)鍵[1]，甚至將其視為我國繼國企改革之后另一項重要的經(jīng)濟體制改革[2]。有關(guān)城鄉(xiāng)二元體制改革的研究趨勢從三個邏輯層次展開：一是從政治穩(wěn)定（張紅宇，2005）、經(jīng)濟發(fā)展（楊汝岱、朱詩娥，2007）和社會問題（K.H.Zhang等，2003）等層面對城鄉(xiāng)二元體制改革的必要性和緊迫性進行分析；二是從國家發(fā)展對城市經(jīng)濟的依賴（王永欽等，2007）、中央與地方政府之間的利益博弈對中央政策的影響[3]、農(nóng)民的弱勢地位與地方政府行為（蔡昉，2003）、“三農(nóng)”問題積重與改革的壓力[4]、制度改革的系統(tǒng)性和整體性[5]等層面對城鄉(xiāng)二元體制改革的現(xiàn)實困境進行剖析；三是從完善市場體制（林光彬，2004）、調(diào)整政府城鄉(xiāng)政策（王夢奎，2004）、“中央—地方政府—農(nóng)民”三者權(quán)益關(guān)系重構(gòu)[6]等維度對改革提出政策建議。盡管可以從不同視角對推進城鄉(xiāng)一體化新格局形成的動力機制進行解讀，但毋庸置疑的是，我國未來城鄉(xiāng)一體化新格局的形成更有賴于國家自上而下推動的一系列制度改革實踐。作為國家調(diào)控城鄉(xiāng)與區(qū)域關(guān)系的重要平臺和手段的行政區(qū)劃體制，將在這一系列制度創(chuàng)新中發(fā)揮重要的基本制度保障作用。一、國家意識：“形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局”的戰(zhàn)略形成“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局”戰(zhàn)略的形成共經(jīng)歷了三個階段。（一）消除“城鄉(xiāng)二元對立”的體制改革起步（1980-2000年）新中國成立以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治和發(fā)展的格局上起步。城市土地國有與農(nóng)村土地集體所有，以及由此而設(shè)計的戶籍管理、勞動就業(yè)、社會福利與保障等一系列制度設(shè)計，都呈現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村的二元分異特點。國家工業(yè)化是建立在工農(nóng)業(yè)價格剪刀差以及農(nóng)村集體經(jīng)濟支撐基礎(chǔ)上的。20世紀(jì)80年代初期開始，隨著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村生產(chǎn)力得以釋放，農(nóng)村工商業(yè)部門獲得了快速發(fā)展。中央政府在保障城市部門改革有序推進的同時，有條件、有限度地消除了一些城鄉(xiāng)二元對立的制度壁壘：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)問題上，“六五”計劃意圖把農(nóng)村的“主要經(jīng)濟活動更好地納入國家計劃的軌道”，“七五”計劃則強調(diào)“要在保證糧食穩(wěn)定增產(chǎn)的前提下，有步驟地改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展”，隨著市場競爭機制的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境漸為寬松；二是在農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移問題上，中央政府執(zhí)行“離土不離鄉(xiāng)”的就地消化原則，并“嚴格控制城鎮(zhèn)勞動力的機械增加，繼續(xù)控制‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人口的過快增長”，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村的商業(yè)中心在市場化和農(nóng)村工業(yè)化的推動下獲得了較快發(fā)展。顯然，一系列旨在逐步消除城鄉(xiāng)二元對立的體制改革努力雖然已經(jīng)開始起步，但卻因為基于城鄉(xiāng)不同社會屬性的制度設(shè)計以及“改革、發(fā)展與穩(wěn)定”成為國家主導(dǎo)戰(zhàn)略使命的影響，城鄉(xiāng)二元格局及其相互關(guān)系的改善程度并沒有顯著的變化。城鄉(xiāng)之間的收入差距自1984年城市部門改革啟動后就呈現(xiàn)被拉大的態(tài)勢。到2000年，城鄉(xiāng)實際人均收入比已經(jīng)達到2.46，綜合考慮城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療補貼、教育補貼等因素，城鄉(xiāng)收入差距可能更大（陸銘、陳釗，2004）。（二）“城市優(yōu)先、兼顧農(nóng)村”的體制改革發(fā)展（2001-2005年）基于對城鄉(xiāng)關(guān)系變化態(tài)勢的估價以及可持續(xù)發(fā)展觀要求，國家“十五”計劃在城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)方面有新的理論突破，將“增加農(nóng)民收入放在經(jīng)濟工作的突出位置”。但是，特定歷史發(fā)展階段，總有特定的發(fā)展問題。大規(guī)模城市國有企業(yè)的改制，造成了大量職工下崗，城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)問題成為中央政府維護穩(wěn)定，促進發(fā)展的戰(zhàn)略重點?！笆濉庇媱潓⒊青l(xiāng)居民收入差距增長幅度限制在一個范圍內(nèi)，即城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長5％左右。公共服務(wù)方面，“十五”期間仍然堅持以解決國有企業(yè)下崗職工等城鎮(zhèn)社會群體為重點，鄉(xiāng)村農(nóng)民工的社會地位問題開始引起決策層的高度重視?！笆濉逼陂g,城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大趨勢超出了預(yù)計的范圍。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長率分別保持在9.6％和5.3％。再加之“十五”期間僅覆蓋城鎮(zhèn)的社會保障體制的構(gòu)建，城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距更大。從根本上解決“三農(nóng)”問題，成為中央的決策重心。（三）“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的體制改革（2006年至今）“十五”期間出現(xiàn)的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，引起中央政府的高度重視。“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是中國面臨的突出問題和嚴峻挑戰(zhàn)”，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是“十一五”期間“必須”貫徹的原則[7]。為解決好“重中之重”的“三農(nóng)”問題，中央政府在“十一五”規(guī)劃中對城鄉(xiāng)關(guān)系進行了重新定位，即“實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的政策思路開始成形，提出了推進新農(nóng)村建設(shè)，“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村面貌、培養(yǎng)新型農(nóng)民、增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入、深化農(nóng)村改革”等具體要求，涉及財政制度、教育制度、社會保障制度、農(nóng)村金融等層面；明確提出城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，以改變城鄉(xiāng)人口二元結(jié)構(gòu)比例關(guān)系，積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟的戰(zhàn)略，試行省直管縣（市）財政體制改革，啟動了中央大部制與地方擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)為中心的權(quán)益下移的政治體制改革進程。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了“至2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制”的改革目標(biāo)[8]，對現(xiàn)行體制機制改革提出了一系列新的要求，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)關(guān)系進入了一個劃時代的新階段。二、體制創(chuàng)新：形成城鄉(xiāng)一體化新格局的戰(zhàn)略內(nèi)涵形成城鄉(xiāng)一體化新格局，關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新。（一）農(nóng)村經(jīng)濟體制創(chuàng)新未來農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，不僅要調(diào)整城鄉(xiāng)二元體制下經(jīng)濟要素的流動方向，還需要通過組織化、農(nóng)產(chǎn)品價格保護等經(jīng)濟政策幫助農(nóng)民應(yīng)對市場的挑戰(zhàn)。這不僅是提高農(nóng)民收入的現(xiàn)實需求，也是基于國家糧食安全的長遠考慮。針對農(nóng)村經(jīng)濟體制存在的弊端，《決定》要求：一要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；二要完善和健全農(nóng)村土地市場；三要健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度，完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，充分發(fā)揮財政支農(nóng)和市場兩個方面對增產(chǎn)增收的促進作用；四要建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。實現(xiàn)這些改革舉措，不僅可以改變?nèi)珖暧^資源配置格局及要素流動方向，更凸顯了中央政府調(diào)節(jié)資源分配機制、保護農(nóng)民弱勢群體的改革取向。只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，才有城鎮(zhèn)化和工業(yè)化持續(xù)發(fā)展的動力。農(nóng)村經(jīng)濟體制的創(chuàng)新實質(zhì)是城鄉(xiāng)關(guān)系的深層次變革。（二）行政管理體制創(chuàng)新政府、市場與城鄉(xiāng)關(guān)系是一組密切關(guān)聯(lián)的關(guān)系體?！稕Q定》所要追求的，其實是要改變農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展管理和公共服務(wù)薄弱的狀況，以促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動，實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的融合。為此，針對地方行政管理體制的二元制度現(xiàn)象，《決定》要求：一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，即統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)空間布局、優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等；二要通過戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、農(nóng)民工社會保障制度改革，推進流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新，加快城鎮(zhèn)化步伐；三要強化農(nóng)村社會管理，完善農(nóng)村社會管理體制機制。這些制度層面的改革，其實是一種政府工作目標(biāo)及其作為方式、作為力度、作為規(guī)范的區(qū)位轉(zhuǎn)型指向：由過于倚重城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌。為落實《決定》所推出的改革任務(wù)，權(quán)益配置下移和取消層級過多的行政管理體制的改革設(shè)計思路也相繼出臺。其中，行政管理權(quán)限的下移，“擴大縣域發(fā)展自主權(quán)”、“賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”，有條件的地方試行省直管縣（市）的行政管理體制，成為行政管理體制改革的新的戰(zhàn)略任務(wù)。（三）財政體制創(chuàng)新形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局，必須改革服務(wù)于“重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略的財政體制，確?；蒉r(nóng)政策的落實。21世紀(jì)以來，中央政府針對“三農(nóng)”問題，按照“多予少取”的方針，在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅負制度。同時，進一步要求財政向農(nóng)村傾斜：一是加大財政支農(nóng)力度。要求“保證各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度”，“加大對產(chǎn)糧大縣財政獎勵和糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目扶持力度”，以確保國家糧食安全、推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新；二是擴大公共財政覆蓋范圍，以加快農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護等社會事業(yè)的發(fā)展，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度；三是加強農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)。通過財政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成農(nóng)村基層組織建設(shè)、村干部報酬和養(yǎng)老保險、黨員干部培訓(xùn)資金保障機制。其中，推進省直管縣（市）財政體制改革，以增加對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)其財力與事權(quán)的匹配，取得顯著的進展。一切改革的實質(zhì)，是權(quán)益配置格局及互動關(guān)系的調(diào)整。體制問題，說到底是權(quán)益配置格局及互動關(guān)系的復(fù)雜命題。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點的成都市，2010年11月出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，在城鄉(xiāng)戶籍制度改革方面取得突破性進展。但是，自由遷徙仍然是有條件的。城鄉(xiāng)戶籍制度背后的城鄉(xiāng)居民之間的權(quán)益落差與“福利鴻溝”，仍然是戶籍制度改革中的現(xiàn)實困境。因此，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的體制創(chuàng)新，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)權(quán)益配置格局的變化，最基本的權(quán)益還是城鄉(xiāng)居民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、基本公共福利權(quán)益的相對均衡化，這是以“為人民服務(wù)”為宗旨的中央和地方政府將長期面臨的改革攻堅任務(wù)。三、政區(qū)轉(zhuǎn)型：形成城鄉(xiāng)一體化新格局的地方體制創(chuàng)新（一）城鄉(xiāng)關(guān)系變遷與行政區(qū)劃改革的相關(guān)性新中國成立以來，地方行政管理體制是受憲法規(guī)定而形成的部門條條系統(tǒng)與省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊體制相互疊嵌的層級管理體制，國家權(quán)益配置的基本格局出現(xiàn)四種基本模式：地域型政區(qū)、民族自治型政區(qū)、城鎮(zhèn)型政區(qū)和特別行政區(qū)。適應(yīng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)需求，國家推進了城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置，設(shè)置了直轄市、省轄市和州轄市，省轄市又分地級市與縣級市。改革開放以來，為促進一批綜合性的大城市迅速崛起，中央政府賦予一些城市為計劃單列城市、副省級城市、較大城市、特區(qū)城市。但城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置，地域性特征越來越顯著，國家權(quán)益配置的地方體制架構(gòu)，其實都是城鄉(xiāng)合一的綜合體制平臺，只是其經(jīng)濟與社會屬性的城鄉(xiāng)對比關(guān)系有孰重孰輕的一些變化，本質(zhì)卻是一樣的。黨的十二屆三中全會推進了以城市為中心的經(jīng)濟體制改革，開始了國有資產(chǎn)的重組和企業(yè)股份制改造，相應(yīng)地加快推進市管縣（市）的體制改革。實行市管縣（市）體制是20世紀(jì)90年代我國地方行政管理體制改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)，對城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生了深遠影響。市管縣體制實施的初衷，是希望將農(nóng)村的主要經(jīng)濟活動納入城市宏觀經(jīng)濟的范圍，使農(nóng)村發(fā)展能為城市居民提供更多的糧食、蔬菜與鮮活副食品供應(yīng)，提供更多的工業(yè)原材料，成為城市發(fā)展重要腹地，并使城市逐步帶動鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城市輻射影響鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村服務(wù)城市的理想發(fā)展格局。但是，城市權(quán)益中心偏向于城市發(fā)展政策的主導(dǎo)傾向，市管縣（市）體制并沒有進入理想運行的軌道，反而便利了“市卡縣、市刮縣”等負面行為的發(fā)生。城鄉(xiāng)關(guān)系的惡化并非市管縣體制本身問題[9]，但市管縣體制確實加劇了市縣利益博弈與沖突，以致城鄉(xiāng)差距拉大、縣域經(jīng)濟發(fā)展缺少活力等消極面目益凸顯，學(xué)術(shù)界對市管縣（市）體制的合理性和合法性提出了質(zhì)疑[10]。發(fā)展是硬道理。改革開放的進程中，城市經(jīng)濟實力的快速成長，促使中心城區(qū)邊界不斷蔓延擴張。設(shè)置高新技術(shù)開發(fā)區(qū)或經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是外延擴張最初的模式。隨后城市新區(qū)開發(fā)模式，或因為政府駐地搬遷，或因為大學(xué)城的興建，或因為開辟物流園區(qū)、航空港、樞紐場站，或因為建設(shè)超級購物賣場，或因為建設(shè)時尚的旅游度假區(qū)、大型居住區(qū)或高檔別墅區(qū)，成為各級城市政府推進城市規(guī)模擴張的主要措施。城鄉(xiāng)合一的地方治理架構(gòu)，為城市政府?dāng)U大城市規(guī)模的行政努力，提供了便利的空間舞臺。當(dāng)市與統(tǒng)轄的縣、市、區(qū)為其新區(qū)建設(shè)出現(xiàn)利益博弈矛盾之時，行政區(qū)劃的手段成為其協(xié)調(diào)矛盾的主要手段，整建制地吞吸市、縣區(qū)域范圍使其成為大城市治理架構(gòu)中的新區(qū)，是特大城市或大城市城市空間擴張的主要形式。這種偏向于城市發(fā)展的政區(qū)調(diào)整方式，一定程度上造成了城鄉(xiāng)之間地帶的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)關(guān)系急劇的變遷，派生出一系列社會經(jīng)濟熱點問題?；蛟S，城市發(fā)展始終難以規(guī)避規(guī)模擴張所誘發(fā)的這些矛盾，但處理矛盾的機制與政策，更多地反映地方政府似乎與城鄉(xiāng)合一的地方體制關(guān)系并不密切；相反，完全城鄉(xiāng)分治的地方體制，博弈雙方關(guān)系對等化，或許解決矛盾的體制成本會更加凸顯。關(guān)鍵是我國的發(fā)展追求的究竟是什么樣的發(fā)展質(zhì)量。顯然，現(xiàn)實城鄉(xiāng)合一的地方體制模式是否有利于鄉(xiāng)村社會的維系與可持續(xù)發(fā)展，仍有待于進一步的實踐檢驗。順應(yīng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體趨勢，改革開放以來的地方體制改革的重要成果是城鎮(zhèn)型政區(qū)層級結(jié)構(gòu)的形成與政區(qū)數(shù)量群體的迅速壯大?？傮w上，政區(qū)建制的城鎮(zhèn)化在不同地方層級建制中表現(xiàn)出不同的特征，越是深入層級的基層，政區(qū)城鎮(zhèn)化水平超過統(tǒng)計的人口城鎮(zhèn)化率水平越高。一些城鎮(zhèn)化明顯滯后的省，例如貴州省，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層政區(qū)建制中。建制鎮(zhèn)的比例高達50％以上。設(shè)置市（鎮(zhèn)）建制，是地方體制的創(chuàng)新，也是一個地方經(jīng)濟社會屬性品質(zhì)從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)的一個制度性標(biāo)志。的確，城鄉(xiāng)合治的市鎮(zhèn)設(shè)置模式，帶來更多的對于城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)注，也會導(dǎo)致對鄉(xiāng)村工作的忽視，以致一些學(xué)者主張恢復(fù)城鄉(xiāng)分治[11]。但另一方面，隨著地方體制改革進程的推進，建制城鎮(zhèn)所需要的“制度性資源供給的短缺”也成為一些城鎮(zhèn)化發(fā)育較好區(qū)域的發(fā)展制約[12]。（二）體制改革對形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的戰(zhàn)略響應(yīng)在當(dāng)代我國現(xiàn)有的地方治理的層級架構(gòu)中，有地域型、城鎮(zhèn)型、民族自治型、特別行政區(qū)四種地方治理模式。城鎮(zhèn)型政區(qū)在不同層級結(jié)構(gòu)比例中呈現(xiàn)不同結(jié)構(gòu)特征。其中，市管縣（市）體制曾是在“八五”期間要完成的政治體制改革任務(wù)，直到“十五”期間，該項改革任務(wù)還沒有完成。進入“十一五”期間，則成了省直管縣（市）體制改革的對象。但是，地級市作為一種行政區(qū)建制。其轄區(qū)覆蓋的人口占全國總?cè)丝诘慕?5％；面積占全國總面積的49％，已經(jīng)成為我國地方中高層級政區(qū)的一種主導(dǎo)體制。在縣級行政區(qū)結(jié)構(gòu)比例關(guān)系中，城鎮(zhèn)型政區(qū)占42.76％?？h級行政區(qū)是一個相對獨立而完整的社會經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)體系，縣制具有顯著的穩(wěn)定性和地方認同性，成為國家地方治理的基本地理單元。城鄉(xiāng)一體化新格局的建構(gòu)，最直接的載體是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的法理平臺?？h級市和建制鎮(zhèn)均為廣域型城市型政區(qū)，盡管在城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮不同的效用，但對促進城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有更為普遍的意義。為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的形成，中央政府所作出的體制機制改革的舉措，明確提出“城鄉(xiāng)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)、社會保障、社會管理”等層面的統(tǒng)籌機制，用一體化的制度設(shè)計來保障城鄉(xiāng)和諧共生與可持續(xù)發(fā)展；同時，強調(diào)“擴大縣域發(fā)展自主權(quán)，增強縣域經(jīng)濟活力和實力”，為此，要“推進省直接管理縣（市）財政體制改革，有條件的地方依法探索省直接管理縣（市）的體制，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制”。顯然，“有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”改革，以及“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制”是一個與城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置相關(guān)聯(lián)的地方體制改革命題。依據(jù)憲法原則，我國可以直接統(tǒng)轄縣（市）的地方高等級行政區(qū)有直轄市、省、自治區(qū)、較大的市和自治州。全國有30個民族自治州，依法享有統(tǒng)轄縣、市權(quán)力，其總面積230多萬平方千米，約占全國土地總面積的23.96％，總?cè)丝?479萬人，約占全國總?cè)丝诘?％。依據(jù)立法法，“較大的市”是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。除省會城市、經(jīng)濟特區(qū)城市外，國務(wù)院先后四次批準(zhǔn)的全國較大的市有唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽、重慶（1984）、寧波（1988）、淄博、邯鄲、本溪（1992）、蘇州、徐州（1993）等19個城市，后來重慶升格為直轄市，還有18個較大的市。因此，依法可以統(tǒng)轄區(qū)、縣的“較大的市”全國有49個，總?cè)丝?.54億，約占全國總?cè)丝诘?0％，總面積62.72萬平方千米，約占全國面積的6.5％。在較大的市中有15個副省級城市（廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波），正在發(fā)育成為區(qū)域性大都市。因此，推行省直管縣（市），其體制的覆蓋性是局部或有限的。對全國整體來說，如果一項體制改革依然是局部而不是全局的，那么其體制的生命力也是有限的、或者是權(quán)宜的；除非更改憲法或立法法的相關(guān)規(guī)定。這里，有條件的地方試行省直管縣市體制，關(guān)鍵在于條件的具備程度。按照“試行省直管縣（市）體制”的改革設(shè)計，首先要取消的是市管縣（市）體制，進一步推進“擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)”的自上而下“放權(quán)”運動?！胺艡?quán)”的本質(zhì)，是政府組織體制內(nèi)部權(quán)益的讓渡和府際關(guān)系的調(diào)整，其實與層級管理體制是否簡化是兩個相互關(guān)聯(lián)但彼此屬性不同的命題。分層分等管理是地方治理體制的一種規(guī)范，直接與管轄幅度相關(guān)聯(lián)。層級多，每一地方的管轄幅員相對??；層級少，每一地方管轄的幅員相對就多。取消地級市的地方管理層級后，省的管轄幅度就增加了。對于幅員較小、人口規(guī)模不大的省區(qū)來說，本身就應(yīng)該直接管轄縣（市），而不應(yīng)有地級市管轄縣（市）的層級；而對于超大規(guī)模的省區(qū)來說，例如河南、山東、四川等人口大省，取消地級市管理層級，由省直接統(tǒng)轄縣（市），其負擔(dān)就非常繁重。為此，省區(qū)劃小或分省的區(qū)劃體制改革主張由來已久。其中，增設(shè)直轄市以實現(xiàn)省區(qū)劃小的目標(biāo)一直被認為是一個可以戰(zhàn)略謀劃的體制改革行動。但其涉及既定的省區(qū)利益格局，破局的難度可以預(yù)見。另一個“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的體制改革，又涉及具有活力的城鎮(zhèn)行政管理權(quán)限的升格問題，勢必影響著其與上級政區(qū)之間的利益博弈。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國十萬人口規(guī)模以上的特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)有700多個，它們當(dāng)中諸如江蘇盛澤、浙江的龍港、廣東虎門等，已經(jīng)完全具備城市形態(tài)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，卻依然只有鎮(zhèn)級政區(qū)建制，為維系與上級政區(qū)的關(guān)系，一般采用干部高配的辦法，以維系其上下級政府之間的關(guān)系和既得利益格局。一些地方以鮮有的所謂“鎮(zhèn)級市”的畫餅，貼上改革的標(biāo)簽，以彰顯“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的發(fā)展改革，卻在沖擊著憲法規(guī)定的地方體制層級秩序。顯然，服務(wù)于形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的戰(zhàn)略需求，體制改革不再只是經(jīng)濟體制、也不是行政管理體制（政府關(guān)系）獨有的單層面問題，而是涉及國家權(quán)益地方配置的基本格局。我國總體上城鄉(xiāng)合一的地方行政區(qū)劃體制，應(yīng)該是有利于城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌的一種地方治理模式，但卻造就了“城鄉(xiāng)二元體制格局”。這就要求推進制度改革，尤其是戶籍制度、土地制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度、社會保障制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療與教育制度，均需要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化新格局建構(gòu)層面進行頂端設(shè)計，才有可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展的新局面。（三）促進形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的行政區(qū)劃體制改革基于形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的體制改革需求，地方行政管理層級體制簡化與依法賦予那些具有顯著人口吸納能力和經(jīng)濟發(fā)展活力的特大型建制鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，是地方行政區(qū)劃體制改革的主要作為領(lǐng)域。但行政區(qū)劃體制改革有其自身的邏輯。在響應(yīng)國家推進城鄉(xiāng)一體化體制創(chuàng)新部署的同時，應(yīng)當(dāng)積極推進行政區(qū)劃體制在層級、幅員等方面的優(yōu)化。我國的行政管理體制，從中央到地方，呈現(xiàn)的總體特征是部門機構(gòu)多于區(qū)劃條塊。例如，中央部門機構(gòu)的數(shù)量，遠遠大于全國省級行政區(qū)設(shè)置的數(shù)量；各省市自治區(qū)政府各委、辦、廳、局機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量遠遠多于地級行政轄區(qū)設(shè)置的數(shù)量；而各縣、市、區(qū)的機構(gòu)設(shè)置數(shù)量也遠遠多于其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的設(shè)置數(shù)量。權(quán)益配置又總是集聚在政府駐地，導(dǎo)致行政中心與經(jīng)濟社會發(fā)展重心的高度吻合，形成權(quán)益首位城市與經(jīng)濟首位城市高度的重合性。只要權(quán)益高度集中，經(jīng)濟社會發(fā)展中的城鄉(xiāng)與區(qū)域不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，就會始終伴隨著現(xiàn)代化發(fā)展的歷史進程。城鄉(xiāng)關(guān)系的一體化新格局建構(gòu)，本質(zhì)是權(quán)益關(guān)系由城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村的讓渡或分享，而不是消滅鄉(xiāng)村。所謂“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與多予少取放活”、“基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化”等格局的形成，就是城鄉(xiāng)權(quán)益關(guān)系的調(diào)整和變化，以此逐步實現(xiàn)社會的公平與正義。隨著國家綜合實力的提升，國家基本層面的地方治理體制改革的高端設(shè)計，應(yīng)該提上議事日程?，F(xiàn)行體制改革的重點是試行省直管縣（市）體制，逐步取消市管縣（市）體制，以“擴權(quán)強縣”，激活縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。其中，試行省直管縣（市）的財政體制改革率先推進。就目前改革現(xiàn)狀而言，中央政府推行的省直管縣財政體制與現(xiàn)行市管縣行政體制存在不兼容，要繼續(xù)放大財政改革和擴權(quán)改革的體制能量與制度功效，必須適時啟動和穩(wěn)步推進省直管縣行政改革[13]。但地級市作為統(tǒng)縣政區(qū)的角色是否退出還要考察其立法權(quán)限及相應(yīng)的中心城市地位和發(fā)展需求而定。由于多數(shù)省級政區(qū)存在管轄幅度過大的現(xiàn)實，在省制改革未能展開的情況下，完全取消地級政區(qū)對縣級政區(qū)的監(jiān)督和管理職能，在行政管理上存在著一定的困難，也不一定有利于經(jīng)濟社會的發(fā)展。另一方面，在省直管縣體制改革中，市縣之間的博弈在所難免，而經(jīng)濟發(fā)展較快的大中城市面臨著拓展城市空間的客觀需求，特別是都市區(qū)區(qū)域性事務(wù)的管理也需要通過一定的行政手段加強城鄉(xiāng)土地和經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的統(tǒng)籌，因此，也有必要在經(jīng)濟發(fā)展較快、發(fā)展?jié)摿^大的大中城市市域內(nèi)進行局部的整縣（市）改區(qū)改革，但這一模式應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇茖W(xué)論證和有條件的控制。此外，少數(shù)民族地區(qū)的?。▍^(qū)）直管縣（市）體制的可行性和合理性仍待進一步研究。因此，試行省直管縣（市）體制替代市管縣（市）的體制改革，關(guān)鍵是“有條件”。針對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的設(shè)置縣級市[14]方案要科學(xué)論證，嚴格把關(guān)。而一些所謂縣下轄市[15]、虛縣強鎮(zhèn)[16]等改革方案，更要謹慎小心。建制鎮(zhèn)要凸顯其城鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性，需要在“擴權(quán)強縣”的進程中，重構(gòu)縣（市）—鎮(zhèn)關(guān)系，為鎮(zhèn)的發(fā)展提供充分的制度空間。權(quán)益誘導(dǎo)要素流向，誘致城鄉(xiāng)關(guān)系變化。日益現(xiàn)代化的交通和網(wǎng)絡(luò)通信條件，為國家權(quán)益配置的模式創(chuàng)新提供了技術(shù)支撐。從我國政治體制改革的總體走向看，政府間權(quán)益關(guān)系的讓渡與地方治理體制改革關(guān)