城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)及其實(shí)現(xiàn)

城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)及其實(shí)現(xiàn)

C957：A1674—9391（2011）01—0059—07一、城市流動(dòng)少數(shù)民族人口及其社會(huì)保障權(quán)（一）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的界定對(duì)于城市中的少數(shù)民族人口，我們一般按其是否取得所在城市的戶(hù)籍和居住在該城市時(shí)間的長(zhǎng)短分為世居少數(shù)民族人口、新進(jìn)少數(shù)民族人口和流動(dòng)少數(shù)民族人口。[1](P.100－101)相對(duì)于前兩種城市少數(shù)民族人口，流動(dòng)少數(shù)民族人口最顯著的特點(diǎn)就是不具有當(dāng)?shù)爻鞘械膽?hù)籍。無(wú)論是在城市中已經(jīng)居住了幾代人的世居少數(shù)民族人口，還是由于工作、求學(xué)、經(jīng)商、婚姻或其他原因進(jìn)入城市的新進(jìn)少數(shù)民族人口，他們都是擁有當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)籍的少數(shù)民族人口，而流動(dòng)少數(shù)民族人口由于各種社會(huì)原因和制度因素并未取得當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)籍。以流動(dòng)少數(shù)民族人口的這一鮮明特征為切入點(diǎn)，我們可以歸納出城市流動(dòng)少數(shù)民族人口是特指那些“非當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)籍，但在當(dāng)?shù)貜氖赂鞣N工作和活動(dòng)的少數(shù)民族[2]”人口。在此需要我們特別重視的是，當(dāng)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口是基于某一具體城市而言，那么其通常是指流入人口，不包括流出人口。（二）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)我國(guó)的城市流動(dòng)少數(shù)民族人口主要是在改革開(kāi)放之后進(jìn)入城市的，多數(shù)在一些商業(yè)和服務(wù)行業(yè)工作，除此以外還有一部分走街串巷的商販以及處于半失業(yè)狀態(tài)的流動(dòng)少數(shù)民族。他們雖然在當(dāng)?shù)爻鞘袕氖赂鞣N工作和活動(dòng)，但是其從事的職業(yè)往往是社會(huì)中比較低層次的且多為暫時(shí)性，而且包括那些在當(dāng)?shù)爻鞘杏泄潭üぷ鞯牧鲃?dòng)少數(shù)民族在內(nèi)，他們都不具有當(dāng)?shù)爻鞘袘?hù)籍。正因?yàn)槌鞘辛鲃?dòng)少數(shù)民族這種弱勢(shì)群體地位，他們有許多權(quán)利往往難以得到實(shí)現(xiàn)，尤其是其在失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障方面的權(quán)利常常得不到應(yīng)有保障。社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)為生活在這個(gè)國(guó)家的每一位公民所享有，這在國(guó)際上已經(jīng)是通過(guò)國(guó)際人權(quán)文件予以確認(rèn)的。早在1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》（UniversalDeclarationofHumanRights）第22條就有所規(guī)定：“所有公民，作為社會(huì)成員之一，都享有社會(huì)保障權(quán)?！钡?5條第1款進(jìn)一步規(guī)定：“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會(huì)服務(wù)均包括在內(nèi)，于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時(shí)，有權(quán)享受保障?！庇纱丝梢?jiàn)，社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)中的一項(xiàng)基本人權(quán)，是維持人類(lèi)生存和發(fā)展不可剝奪的普遍權(quán)利，每一位社會(huì)公民只要滿(mǎn)足一定的條件都能實(shí)際運(yùn)用這一權(quán)利，不會(huì)因其民族、信仰、膚色、職業(yè)、居住地域等不同而有所區(qū)別。同樣，對(duì)于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口來(lái)說(shuō)，他們也普遍享有社會(huì)保障權(quán)，并且不會(huì)因?yàn)槠涿褡濉⒙殬I(yè)、戶(hù)籍地的不同而受到不平等的對(duì)待，和城市中的其他人口一樣，當(dāng)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的基本生活陷入困境時(shí)平等的享有社會(huì)保障權(quán)。從這種基本人權(quán)意義上來(lái)理解，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)是城市中的少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市的生存、發(fā)展過(guò)程中，因之為人的尊嚴(yán)而從國(guó)家和社會(huì)平等的獲得物質(zhì)幫助和其他形式的服務(wù)，以滿(mǎn)足其維持基本生存、提高生活質(zhì)量乃至享受社會(huì)普遍福利之需要的權(quán)利。[3]這種人權(quán)意義上的社會(huì)保障權(quán)為城市流動(dòng)少數(shù)民族人口平等的享有該項(xiàng)權(quán)利提供了重要的理論依據(jù)①。二、我國(guó)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)，首先要做的是賦予其法律的屬性，即通過(guò)法律將城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)法定化、具體化，并將這些具體的法定權(quán)利付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利。根據(jù)社會(huì)保障權(quán)源自的法律的位階層次高低，可以將其分為社會(huì)保障憲法權(quán)利和社會(huì)保障普通法律權(quán)利。社會(huì)保障憲法權(quán)利雖然是由憲法規(guī)定的一項(xiàng)公民基本權(quán)，但是在現(xiàn)實(shí)中將這種憲法權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利有相當(dāng)?shù)碾y度。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)憲法以外的普通法律將其具體化。從普通法律來(lái)看，我國(guó)的《城市民族工作條例》對(duì)保障城市少數(shù)民族的合法權(quán)益了相應(yīng)規(guī)定，其中提到要加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理，保護(hù)其合法權(quán)益。但對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的具體內(nèi)容，該條例并未進(jìn)行規(guī)定。因此，我國(guó)對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)多是參照一般法律法規(guī)的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》等。目前，我國(guó)尚未建立完善的社會(huì)保障制度。因此，在探討城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)情況時(shí)，筆者根據(jù)我國(guó)正在建構(gòu)的以“四根支柱”為框架的社會(huì)保障制度，將城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)劃分為“社會(huì)救助權(quán)”、“社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)”、“社會(huì)福利權(quán)”和“社會(huì)優(yōu)撫權(quán)”。[4]（一）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救濟(jì)制度主要包括三部分：城市社會(huì)救助、災(zāi)難救助、農(nóng)村社會(huì)救助，其中城市社會(huì)救助即城市最低生活保障制度是專(zhuān)門(mén)針對(duì)城市居民構(gòu)建的，是指“政府對(duì)城市中收入不足以維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困者提供幫助，以保障他們的基本生活”②。城市流動(dòng)少數(shù)民族作為城市中的一個(gè)群體理應(yīng)享有城市社會(huì)救助權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中他們卻很少能從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)的幫助。造成這種事實(shí)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，其中《城市最低生活保障條例》通過(guò)戶(hù)籍制度對(duì)該項(xiàng)權(quán)利享有主體的限定應(yīng)是主要障礙，該條例第二條規(guī)定：享有城市救濟(jì)權(quán)的主體必須是“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民”。而城市流動(dòng)少數(shù)民族人口大部分來(lái)自農(nóng)村，持有的大都是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，因此被排除在城市社會(huì)救助范圍外。但是又因?yàn)槌鞘辛鲃?dòng)少數(shù)民族人口已經(jīng)由農(nóng)村流入城市，脫離了農(nóng)村，農(nóng)村社會(huì)救助體制也未將其涵蓋進(jìn)去，其農(nóng)村社會(huì)救助權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口由此成為社會(huì)救助的政策邊緣戶(hù)，他們既不是城市救濟(jì)權(quán)的權(quán)利主體，也不能成為農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)權(quán)的實(shí)際享有者。（二）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況社會(huì)福利是國(guó)家和社會(huì)向全體社會(huì)成員提供的一種社會(huì)保障待遇，如義務(wù)教育、各種公共福利設(shè)施和福利性補(bǔ)貼等。只要是我國(guó)公民，無(wú)論其民族、戶(hù)籍、文化程度等都有權(quán)利享有，當(dāng)然也包括城市流動(dòng)少數(shù)民族人口在內(nèi)。在城市流動(dòng)少數(shù)民族子女的義務(wù)教育方面，我國(guó)目前并無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，主要參照的是各地方出臺(tái)的外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)管理辦法。不同城市地區(qū)的管理辦法對(duì)外來(lái)務(wù)工人員子女的義務(wù)教育權(quán)都進(jìn)行了明確，為城市流動(dòng)少數(shù)民族子女的義務(wù)教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了重要保障。在具體的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，一些城市流動(dòng)少數(shù)民族的子女甚至能夠與市民子女享受同等待遇。除此以外，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)較困難的來(lái)自農(nóng)村的少數(shù)民族子女還實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策。但是在福利性事業(yè)方面，受戶(hù)籍制度的影響，包括各種福利企業(yè)、養(yǎng)老院、孤兒院等在內(nèi)的各種城市福利性設(shè)施和服務(wù)，都沒(méi)有對(duì)城市中的流動(dòng)少數(shù)民族人口完全開(kāi)放，同時(shí)在福利性補(bǔ)貼方面如為城鎮(zhèn)居民發(fā)放的副食補(bǔ)貼等，也沒(méi)有把城市流動(dòng)少數(shù)民族人口考慮在內(nèi)。（三）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)優(yōu)撫權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況作為一項(xiàng)特殊的社會(huì)保障權(quán)，社會(huì)優(yōu)撫權(quán)是軍人及其家屬?gòu)膰?guó)家或社會(huì)依法得到優(yōu)待、撫恤、安置的權(quán)利。[5]對(duì)于符合社會(huì)優(yōu)撫權(quán)主體資格的城市流動(dòng)少數(shù)民族人口，其社會(huì)優(yōu)撫權(quán)得到了一定程度的實(shí)現(xiàn)，尤其是針對(duì)一些遷入城市的少數(shù)民族隨軍家屬當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)給予了高度重視，往往會(huì)對(duì)其進(jìn)行妥善安置。然而，對(duì)于一些城市流動(dòng)少數(shù)民族人口中的退役軍人及其家屬，他們的社會(huì)優(yōu)撫權(quán)卻經(jīng)常被忽視。因其流入有關(guān)城市后沒(méi)有解決其戶(hù)籍身份，并沒(méi)有因?yàn)槠鋵儆谔厥鈨?yōu)撫對(duì)象而享受到應(yīng)有的優(yōu)待，這顯然是有失公平的。當(dāng)然，除了戶(hù)籍原因外，也與有關(guān)被優(yōu)撫對(duì)象流入城市后自己與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)聯(lián)系溝通不暢相關(guān)。但制度不完善無(wú)疑是城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)優(yōu)撫權(quán)保障不到位的重要因素。（四）城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況國(guó)家作為社會(huì)保障權(quán)的義務(wù)主體，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)屬于義務(wù)性的、非贏利性的，需要與那些商業(yè)保險(xiǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)。我們?cè)诖颂接懙某鞘辛鲃?dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是指包括養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)、失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)、醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)、生育保險(xiǎn)權(quán)、工傷保險(xiǎn)權(quán)等在內(nèi)的一組社會(huì)保障權(quán)。從總體上來(lái)看，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口中已經(jīng)有一部分參與了某些城市社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，但主要是一些醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)方面的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，而且多數(shù)情況下是在國(guó)家政策的扶持下參保的。城市流動(dòng)少數(shù)民族的參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的人口比例仍然相當(dāng)?shù)?，社?huì)保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)情況不容樂(lè)觀(guān)。尤其是在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)方面，目前在基本體制上仍然沒(méi)有接納城市流動(dòng)少數(shù)民族人口。由于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口持有的多是農(nóng)業(yè)戶(hù)口，因此被城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度排斥也不足為奇；在失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條的規(guī)定③來(lái)看，有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)方面的規(guī)定多是針對(duì)“城鎮(zhèn)的職工”設(shè)定的，不具備城鎮(zhèn)戶(hù)籍的城市流動(dòng)少數(shù)民族人口被排除在外；在醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)方面，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的權(quán)利實(shí)現(xiàn)情況在近兩年有很大改善，我國(guó)在2009年推進(jìn)了全國(guó)性的全民醫(yī)保方案，在2010年完成了從制度設(shè)計(jì)到實(shí)際操作的全部過(guò)程，醫(yī)保制度覆蓋全國(guó)13億人口。以前處于醫(yī)保制度“真空地帶”的城市流動(dòng)少數(shù)民族人口，在此次醫(yī)保制度改革中也被覆蓋了；在生育保險(xiǎn)權(quán)方面，由于女性同胞在我國(guó)城市流動(dòng)少數(shù)民族總?cè)丝谥兄徽忌贁?shù)，如成都的男女比例為7∶3[6]，因此，在司法上相關(guān)執(zhí)法部門(mén)對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族女同胞的生育保險(xiǎn)權(quán)不夠重視，在立法上雖然我國(guó)已將生育保險(xiǎn)制度的實(shí)施范圍由國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展到所有城鎮(zhèn)企業(yè)的各類(lèi)職工，[7](P.463)但在執(zhí)法上沒(méi)有將其落到實(shí)處，城市流動(dòng)少數(shù)民族女同胞的生育保險(xiǎn)權(quán)并未得到有效法律保障；在工傷保險(xiǎn)權(quán)方面，雖然在立法保護(hù)上不存在對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的歧視⑤，但在法律的具體運(yùn)用中，一些用人單位常常有法不依，在與城市流動(dòng)少數(shù)民族人口訂立勞動(dòng)合同時(shí)利用法律規(guī)避責(zé)任，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口本身又缺乏工傷保險(xiǎn)權(quán)的維權(quán)意識(shí)。因此，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口工傷保險(xiǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的法律往往如同虛設(shè)，能體現(xiàn)其價(jià)值的時(shí)候少之又少。三、城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)保障不到位的原因從以上關(guān)于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)情況的具體分析，我們可得知，城市流動(dòng)少民族人口的社會(huì)保障權(quán)在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)，一些少數(shù)民族同胞已經(jīng)從中得到了社會(huì)和國(guó)家的物質(zhì)幫助或其他形式的服務(wù)。但是我們?nèi)匀粫?huì)發(fā)現(xiàn)，在城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，一些思想和制度上的障礙限制了社會(huì)保障制度的適用，嚴(yán)重影響了城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果。據(jù)相關(guān)調(diào)查研究顯示，這些障礙的形成與思想觀(guān)念、戶(hù)籍管理、法律制度等方面的原因有著必然的牽連。（一）思想觀(guān)念上的原因1.對(duì)流入城市的少數(shù)民族人口存在歧視。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度中，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的區(qū)別對(duì)待，從思想觀(guān)念上來(lái)看主要來(lái)自對(duì)少數(shù)民族同胞的歧視。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口自封閉、落后的民族地區(qū)進(jìn)入繁華的大都市，同其他城市流動(dòng)人口遭遇的情形一樣，受到城鎮(zhèn)原始居民的排斥和歧視。同時(shí)由于少數(shù)民族同胞一些特殊的生活習(xí)慣、文化風(fēng)俗在漢族城鎮(zhèn)居民中難以得到認(rèn)同，因此與城市中的其他流動(dòng)人口相比，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口更容易遭受城鎮(zhèn)居民的歧視。如一些城市執(zhí)法人員思想深處存在著流動(dòng)少數(shù)民族人口不應(yīng)與漢族城鎮(zhèn)居民享受同等權(quán)益的意識(shí)，在具體社會(huì)保障法律執(zhí)行上，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族同胞的態(tài)度不夠謙遜謹(jǐn)慎，對(duì)不了解政策的少數(shù)民族同胞缺乏耐心解釋。這些錯(cuò)誤的思想觀(guān)念導(dǎo)致了城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)障礙，甚至誘發(fā)一些歧視性社會(huì)保障政策法規(guī)出臺(tái)。2.政府在制度設(shè)計(jì)上未予重視城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障問(wèn)題。“現(xiàn)代社會(huì)保障不再是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，也不是以是否建立合約承諾為基礎(chǔ)的，它是建立在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)公平、正義基礎(chǔ)之上的，人們基于對(duì)平等、幸福、和諧生活的追求，以及國(guó)家保障全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的一項(xiàng)制度安排。”[8]政府對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障的解決并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是國(guó)家和社會(huì)保障每一個(gè)社會(huì)公民免除生存危機(jī)、享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的應(yīng)然職責(zé)，但就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)講，政府在制度設(shè)計(jì)上并未足夠重視城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障問(wèn)題，迄今為止幾乎沒(méi)有專(zhuān)門(mén)就城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障問(wèn)題出臺(tái)的政策。3.城市流動(dòng)少數(shù)民族人口參與社會(huì)保障的意識(shí)淡薄。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口對(duì)于社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)不夠充分，參與社會(huì)保障的思想意識(shí)也并未深入人心，如多數(shù)城市流動(dòng)少數(shù)民族寧愿多要工資也不愿意繳納相關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用。然而對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)不是單靠國(guó)家和社會(huì)的力量就能完成的，同時(shí)還需要提高城市流動(dòng)少數(shù)民族人口積極參與社會(huì)保障的意識(shí)，如對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的積極參與，對(duì)社會(huì)公共福利服務(wù)的主動(dòng)享有，對(duì)侵犯社會(huì)保障權(quán)的行為積極尋求救濟(jì)等。就目前來(lái)看，在這些方面，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口并沒(méi)有進(jìn)行積極地參與的原因是復(fù)雜的，除了上述提到的那些主觀(guān)因素以外，還有外因的促使，就是用人單位的消極對(duì)待。一些用人單位對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障往往是不聞不問(wèn)，從而導(dǎo)致城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)更難以付諸實(shí)現(xiàn)。（二）戶(hù)籍管理上的原因從社會(huì)保障法律法規(guī)的具體規(guī)定中，我們可以看出戶(hù)籍管理是限制城市流動(dòng)少數(shù)民族成員實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)的最顯著的體制上的障礙，如《城市最低生活保障條例》中明確規(guī)定，享有城市救濟(jì)權(quán)的主體必須是“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民”。由于流入城市的少數(shù)民族成員多為農(nóng)業(yè)戶(hù)口，故被排除在外（當(dāng)然，即使是“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民”異地流入者也不一定享受到該項(xiàng)權(quán)利）。這種根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶(hù)籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的做法，是我國(guó)戶(hù)籍制度的特色，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的標(biāo)志。我國(guó)大量的社會(huì)保障法律都在貫徹這種“理念”，通過(guò)立法對(duì)這種立足戶(hù)籍制度的差別給予了肯定。這種法律上的差別對(duì)待，導(dǎo)致來(lái)自農(nóng)村的流動(dòng)少數(shù)民族成員即使可以進(jìn)入城市、參與城市建設(shè)，但卻擺脫不了“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”這種身份標(biāo)記，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度對(duì)其排斥也成了“理所當(dāng)然”的事情。在戶(hù)籍制度成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展桎梏并對(duì)法治社會(huì)建設(shè)形成了障礙的今天，我們不得不關(guān)注這種嚴(yán)重影響社會(huì)保障制度建立與發(fā)展、阻礙社會(huì)保障權(quán)平等享有的現(xiàn)實(shí)。（三）法律制度上的原因1.沒(méi)有針對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的特別立法。目前在我國(guó)，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)多是參照一般法的，如《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等，但這些社會(huì)保障法律、法規(guī)和規(guī)章主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民，能適用于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的只有很少一部分。因此，從某種意義上說(shuō)對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)的立法多為空白。社會(huì)保障權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)本應(yīng)為每一個(gè)公民平等享有的，而且我國(guó)《憲法》第45條也有明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)資助的權(quán)利”。據(jù)此，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口作為我國(guó)公民，應(yīng)該享有與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)保障權(quán)利，但我國(guó)目前尚未對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行特別立法保護(hù)。2.勞保監(jiān)察的執(zhí)法效率不高，不能滿(mǎn)足社會(huì)需求。勞保監(jiān)察的主要任務(wù)是對(duì)用人單位進(jìn)行勞動(dòng)保障監(jiān)察，確保其貫徹執(zhí)行勞動(dòng)保障法律、法規(guī)和規(guī)章。但目前全國(guó)各地勞動(dòng)保障監(jiān)察等在職人員合計(jì)為1.7萬(wàn)人，而全國(guó)用人單位約2700萬(wàn)戶(hù)，涉及勞動(dòng)者近3億人，平均到每名監(jiān)察人員身上，是1600戶(hù)用人位和1700名勞動(dòng)者。[8]在這種情況下，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)情況必然得不到太多保障，對(duì)于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口來(lái)說(shuō)，這一法律制度上的原因也對(duì)其社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)諸多不便。此外，勞保監(jiān)察另一項(xiàng)主要任務(wù)常常被人們忽視，即宣傳勞動(dòng)保障法律、法規(guī)和規(guī)則的任務(wù)。由于目前勞保監(jiān)察對(duì)社會(huì)保障法的宣傳力度不夠，許多城市流動(dòng)少數(shù)民族尚未意識(shí)到維護(hù)其社會(huì)保障權(quán)的重要意義，從而也影響了其社會(huì)保障權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)效果。3.有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的適用于城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障法，一些用人單位往往視而不見(jiàn)，不按國(guó)家相關(guān)規(guī)定與城市流動(dòng)少數(shù)民族訂立勞動(dòng)合同，通過(guò)這種方式來(lái)規(guī)避為城市流動(dòng)少數(shù)民族繳納社會(huì)保障費(fèi)用的責(zé)任，特別是一些私營(yíng)企業(yè)不依法繳納社會(huì)保障費(fèi)的現(xiàn)象十分普遍。造成這種情況的主要原因是政府對(duì)這些企業(yè)提出的要求多是通過(guò)部門(mén)通知的形式下達(dá)的，其法律效力遠(yuǎn)不及那些法律、法規(guī)。因此，在實(shí)踐中往往會(huì)由于一些企事業(yè)單位不依法辦事，從而導(dǎo)致城市流動(dòng)少數(shù)民族人口在發(fā)生工傷事故或者面臨失業(yè)之時(shí)，社會(huì)保障權(quán)得不到應(yīng)有的保障。同時(shí)，司法人員在面對(duì)這些違法犯規(guī)的現(xiàn)象時(shí)，在懲治和預(yù)防方面的執(zhí)法不嚴(yán)，是導(dǎo)致城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)障礙的執(zhí)法方面的主要因素。四、促進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想在現(xiàn)代文明社會(huì)，確保公民享有社會(huì)保障權(quán)是國(guó)家和社會(huì)的一項(xiàng)應(yīng)然職責(zé)，公民獲得國(guó)家提供的社會(huì)保障也不再是國(guó)家的一種恩賜，而是國(guó)家保障全體公民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的一項(xiàng)制度安排。同樣，國(guó)家對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)也需要提供完善的制度化保障，促進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。（一）樹(shù)立正確的社會(huì)保障平等觀(guān)，促進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)1.社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)平等權(quán)。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口作為現(xiàn)代社會(huì)的成員之一理應(yīng)平等的享有該項(xiàng)權(quán)利，不能因其為民族、宗教信仰、戶(hù)籍等不同而區(qū)別對(duì)待。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們要消除對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的歧視，改變其因民族、戶(hù)籍原因而造成的權(quán)利不平等的狀況，真正按照憲法賦予公民的社會(huì)保障權(quán)的規(guī)定給予城市流動(dòng)少數(shù)民族人口平等的市民待遇，把城市流動(dòng)少數(shù)民族從政策邊緣戶(hù)的尷尬身份中解救出來(lái)。2.城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)是國(guó)家和社會(huì)的基本義務(wù)。公民擁有社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代文明社會(huì)的一個(gè)標(biāo)志，使公民有尊嚴(yán)地生活是現(xiàn)代文明國(guó)家和社會(huì)的一項(xiàng)基本義務(wù)。城市流動(dòng)少數(shù)民族人口作為國(guó)家公民，同其他城鎮(zhèn)居民一樣有權(quán)利要求國(guó)家履行該項(xiàng)基本義務(wù)，無(wú)論該項(xiàng)義務(wù)的具體履行者即政府是否承諾過(guò)，對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)都是其應(yīng)盡的職責(zé)。在具體的操作實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)政府部門(mén)不能以沒(méi)有承諾過(guò)為理由而推卸責(zé)任，而是應(yīng)該積極主動(dòng)的解決城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障問(wèn)題，為城市流動(dòng)少數(shù)民族人口平等的實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)保駕護(hù)航。3.加強(qiáng)對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障法律法規(guī)的宣傳，促進(jìn)其樹(shù)立正確的社會(huì)保障法律觀(guān)。對(duì)進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)少數(shù)民族人口，要對(duì)其進(jìn)行社會(huì)保障法律方面的宣傳培訓(xùn)，使他們知道自己同城里人一樣平等的享受?chē)?guó)家提供的幫助，了解到當(dāng)自己身處何種困境時(shí)能夠享受到相應(yīng)的社會(huì)保障以及如何實(shí)際的享有到這種權(quán)利。同時(shí)，在這種社會(huì)保障平等觀(guān)的引導(dǎo)下，城市流動(dòng)少數(shù)民族人口要主動(dòng)的提升自己的維權(quán)意識(shí)，積極參與社會(huì)保障。（二）加快城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障法律制度建構(gòu)，完善城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障法律運(yùn)行機(jī)制1.通過(guò)立法促進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的法治化。我國(guó)目前針對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的保障多是政策性的規(guī)定，不具可操作性，而已出臺(tái)的社會(huì)保障法又多是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，從某種意義上來(lái)說(shuō)對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的社會(huì)保障權(quán)的立法是空白的。在當(dāng)今的法治社會(huì)中，這種立法的空白對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障權(quán)益造成的損害是不可估量的，因此我們要加快把國(guó)家針對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族權(quán)益保障的政策落到實(shí)處，促進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的法治化。在具體操作上，我們要結(jié)合城市流動(dòng)少數(shù)民族人口特點(diǎn)提高立法的質(zhì)量，如城市流動(dòng)少數(shù)民族從事的職業(yè)往往是社會(huì)中較為靈活的職業(yè)，其收入很難得到保障，我們?cè)谠O(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)的繳納費(fèi)用時(shí)可以適當(dāng)考慮這樣因素，這種結(jié)合城市流動(dòng)少數(shù)民族人口實(shí)際生活情況的立法，將使其社會(huì)保障權(quán)更容易由應(yīng)然權(quán)利變?yōu)閷?shí)然權(quán)利。2.加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，提升執(zhí)法能力，建立城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)法律保障機(jī)制。在勞動(dòng)行政執(zhí)法方面，要加強(qiáng)人力資源與社會(huì)保障部門(mén)依法行政的監(jiān)督力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障權(quán)的法律法規(guī)，要把法律規(guī)定的城市流動(dòng)少數(shù)民族人口的法定權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)，并加大對(duì)用人單位社會(huì)保障法律法規(guī)貫徹落實(shí)的監(jiān)督檢查力度，對(duì)那些侵犯城市流動(dòng)少數(shù)民族成員社會(huì)保障權(quán)的用人單位，依法追究法律責(zé)任，對(duì)權(quán)利受到侵害的少數(shù)民族成員要及時(shí)予以救濟(jì)。3.提高辦案效率，重視司法救濟(jì)，完善城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障法律運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于城市流動(dòng)少數(shù)民族進(jìn)行申訴的社會(huì)保障案件，要在公平、正義的原則下，及時(shí)有效的進(jìn)行處理，對(duì)于一些爭(zhēng)議較小的案件，司法人員要積極主動(dòng)的奉勸雙方當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序，以免引起大的民族爭(zhēng)端。民族問(wèn)題的敏感性為城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障的司法工作增添了難度，對(duì)司法人員的工作能力提出了新的要求。除此以外，司法機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)對(duì)司法救濟(jì)的重視，如果對(duì)司法救濟(jì)忽視，城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障權(quán)的法律保障就難以落在實(shí)處。因此，對(duì)于那些侵犯城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障權(quán)的行政行為，司法機(jī)關(guān)要為城市流動(dòng)少數(shù)民族同胞提供司法救濟(jì)的途徑，使得城市流動(dòng)少數(shù)民族對(duì)那些侵犯自己權(quán)利的行政行為提起訴訟，可以通過(guò)行政訴訟的方法實(shí)現(xiàn)自己社會(huì)保障權(quán)的司法保障。（三）積極推進(jìn)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障配套制度的改革1.淡化戶(hù)籍制度對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障制度的影響。中國(guó)戶(hù)籍制度最大的特色是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶(hù)籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。我國(guó)的社會(huì)保障制度因?yàn)槭軕?hù)籍制度的影響也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分離的特點(diǎn)，這嚴(yán)重阻礙了來(lái)自農(nóng)村的城市流動(dòng)少數(shù)民族社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，我們要淡化戶(hù)籍制度對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族人口社會(huì)保障制度的影響，將城市流動(dòng)少數(shù)民族與城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。同時(shí)，我們也要