關于全市農(nóng)村村民建房問題調(diào)研報告

關于全市農(nóng)村村民建房問題調(diào)研報告為貫徹實施《鄉(xiāng)村振興促進法》，根據(jù)《*市城市總體規(guī)劃（20*－2035）》和《*市農(nóng)村村民住房管理辦法》（市政府*號令），*市農(nóng)村經(jīng)濟學會聯(lián)合市鄉(xiāng)村振興研究中心、*市農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)科技信息研究所，對本市農(nóng)村村民建房問題開展了專題調(diào)研。調(diào)研組先后赴金山、浦東、崇明、*等區(qū)，實地察看規(guī)劃保留村農(nóng)村住宅修繕使用、農(nóng)民集中居住點建設等情況；召開相關座談會和專題研討會，聽取各方面意見建議，形成了本市農(nóng)村村民建房問題的調(diào)研報告。一、基本情況近年來，本市各級黨委、政府貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念，高度重視農(nóng)民住房建設管理，各職能部門細化政策措施、加強協(xié)同聯(lián)動，不斷滿足農(nóng)民建房需求，統(tǒng)籌推進農(nóng)民相對集中居住，在滿足農(nóng)民對美好生活的向往和對高品質(zhì)生活的期待上取得新成效。（一）市級層面已制定政策為更好地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動郊區(qū)鄉(xiāng)村成為提升*城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間，打造*現(xiàn)代化國際大都市的亮點和美麗*的底色，進一步加強本市農(nóng)村宅基地管理，規(guī)范農(nóng)戶建房秩序，維護農(nóng)民合法權益，市政府頒布了《*市農(nóng)村村民住房管理辦法》（市政府*號令），于20*年*月*日施行，同步印發(fā)《*市人民政府關于切實改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風貌進一步推進農(nóng)民相對集中居住的若干意見》，為全市面上開展農(nóng)村村民住房建設管理，推進農(nóng)民相對集中居住工作提供了政策支撐與操作規(guī)范。根據(jù)20*年*月*日起施行的《土地管理法》以及20*年*月以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關部門關于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理等相關法律規(guī)定和政策精神，20*年*月，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會同市規(guī)劃資源局、市住建委出臺《關于進一步加強本市農(nóng)村宅基地管理工作的通知》，就完善宅基地審批程序，強化農(nóng)房建設管理，促進農(nóng)民相對集中居住，保護農(nóng)民合法權益提出了明確要求。（二）各區(qū)制定農(nóng)民建房管理實施細則各區(qū)認真研讀政策，在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎上，由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會同相關部門研究制定實施細則和配套文件，進一步明確宅基地審批和農(nóng)民建房政策路徑，推動市政府*號令等政策文件的貫徹落實。一是出臺配套文件。*、*、*、*、*、*等區(qū)相繼出臺了本區(qū)村民住房建設管理規(guī)定及其實施細則。二是區(qū)鎮(zhèn)給予補貼。在市級補貼的基礎上，區(qū)鎮(zhèn)兩級積極配合，在減量化補貼、節(jié)地補貼、基礎配套費用等方面給予相應補貼。例如，*區(qū)區(qū)層面的補貼主要有與市*∶*配套補貼（上樓*萬元/戶、平移*萬元/戶），減量化補貼（*萬/畝），實效獎勵（*萬元/畝）。（三）農(nóng)民相對集中居住有序開展各級政府加大政策的宣傳力度，加強農(nóng)村村民住房建設管理，引導農(nóng)村村民科學合理建房，節(jié)約利用土地資源。各區(qū)加大工作力度，穩(wěn)步推進上樓平移等集中居住點位建設，以“三高兩區(qū)”和規(guī)劃農(nóng)村居民點外零星散戶作為推進重點，將符合條件的農(nóng)村危舊住房改造優(yōu)先納入。一是對“三高兩區(qū)”沿線農(nóng)民主要采取集中上樓方式，改善農(nóng)民住房條件。各涉農(nóng)區(qū)圍繞從20*年至2022年完成*萬戶農(nóng)民的集中居住目標，開展農(nóng)民相對集中居住推進工作，到目前為止，已經(jīng)簽約*.*萬戶。二是在一些地區(qū)采取平移集中方式，建設質(zhì)量較高的農(nóng)村新社區(qū)。各涉農(nóng)區(qū)集中建設或者引導將農(nóng)民將房屋翻建到規(guī)劃居住區(qū)，如*區(qū)*鎮(zhèn)*村農(nóng)民集中居住、*區(qū)*鎮(zhèn)*村“*”、*區(qū)*鎮(zhèn)*村農(nóng)民集中居住等，農(nóng)村村民住房建設典型引路作用得到較好發(fā)揮。三是部分地區(qū)探索農(nóng)村宅基地依法自愿有償退出方式。對一些已在城鎮(zhèn)有商品住房的農(nóng)戶，按照依法自愿有償原則，引導其放棄宅基地使用權。例如崇明區(qū)積極支持基層探索農(nóng)村宅基地有償退出機制，加快落實配套資金，農(nóng)村宅基地有償退出逐步推開，20*－2021年*個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成農(nóng)村宅基地有償退出*戶，補償金額*.*億元，核減宅基地面積*.*畝，減量化面積*.*畝。（四）農(nóng)民住房條件逐步改善市、區(qū)相關部門加強精細化的分類指導、分類施策，統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，積極探索“一鎮(zhèn)一策”“一村一策”，直至“一戶一策”，解決農(nóng)民住房問題。據(jù)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委統(tǒng)計，自市政府*號令實施到20*年*月，全市*個涉農(nóng)區(qū)共審批農(nóng)村宅基地建房申請*戶，其中改建*戶，新建*戶，翻建*戶。一是統(tǒng)籌規(guī)劃。在綜合考慮上位規(guī)劃要求、村莊發(fā)展條件和鎮(zhèn)村意愿的基礎上，各區(qū)不斷優(yōu)化完善城市開發(fā)邊界外村莊布局，因地制宜引導農(nóng)戶向保留（保護）村歸并。如*區(qū)以組團式布局為主的規(guī)劃設計方案，每個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選定*－*個周邊配套設施與人居環(huán)境較好的集中居住點，全區(qū)共規(guī)劃*個點，同時選定了*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)、*鎮(zhèn)和*鎮(zhèn)等實物置換區(qū)。二是開展農(nóng)民建房試點。通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一圖紙、統(tǒng)一管理等，同步實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師和鄉(xiāng)村建筑師制度，注重公共服務配置，加強整體環(huán)境營造。房屋建設由農(nóng)民自行委托施工隊伍開展實施或統(tǒng)一建設，既保障保留村內(nèi)村民建房的合法權益，又保證建設合規(guī)、村貌統(tǒng)一。部分保留村如*區(qū)*鎮(zhèn)*村、*區(qū)*鎮(zhèn)*村等，通過平移建設，村民已經(jīng)住進了新房。三是試點開展宅基地相關信息的補充調(diào)查。為摸清宅基地底數(shù)，逐步建設全市基礎信息數(shù)據(jù)的人地房管理“一張圖”，探索符合村情民意的農(nóng)民建房發(fā)展管理新路徑。20*年*月至20*年*月，市規(guī)劃資源局會同市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委開展了全市農(nóng)村房屋專題調(diào)查。結(jié)果顯示，全市宅基地上的房屋總計**戶，占地面積*.*平方公里。此外，相關部門積極開展農(nóng)村宅基地行政執(zhí)法等日常監(jiān)管，做到行政管理“一張網(wǎng)”。二、存在問題雖然本市采取多種方式保障農(nóng)民居住權益，但是農(nóng)村居民住房權益尚未得到全覆蓋，農(nóng)民建房問題尚未得到真正解決，農(nóng)民群眾對建房的訴求仍是農(nóng)村較為突出的矛盾。（一）空間布局規(guī)劃落地難由于受土地用途等嚴格限制，按照《*市城市總體規(guī)劃（20*－2035）》編制的村莊規(guī)劃，為鄉(xiāng)村預留中長期發(fā)展空間有限，前瞻性、可操作性不強。一是上位規(guī)劃問題，農(nóng)民住房建設難以落地。*目前有*個村，根據(jù)《*市城市總體規(guī)劃（*－*）》，其中，規(guī)劃保護村*個，保留村*個，撤并村*個。根據(jù)市政府*號令，農(nóng)民住房建設僅限定于保護保留村。市規(guī)劃資源局和市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委調(diào)研結(jié)果顯示，全市保護保留村宅基地上房屋僅有**戶，而全市非保護保留村現(xiàn)有宅基地上房屋**戶，占比超過*%。目前非保護保留村既無中長期開發(fā)計劃，又不批準農(nóng)民新建、擴建和改建住房，農(nóng)民意見較大。此外，崇明、金山等區(qū)反映，部分集中居住平移點因本輪永久基本農(nóng)田規(guī)劃劃定，劃入永久基本農(nóng)田范圍，規(guī)劃調(diào)整手續(xù)繁瑣、周期長，影響了集中居住工作進度。例如，根據(jù)最新版永久基本農(nóng)田規(guī)劃，目前*工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中的立新集中居住點（二期）、高樓居住點（二期）、長樓小區(qū)擴容范圍均涉及約*余畝的永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。二是集中居住安置點承載量有限，無法滿足井噴式的安置需求。多個區(qū)反映，農(nóng)民集中居住意愿強烈，目前沒有辦法滿足實際需求。例如*工業(yè)區(qū)內(nèi)危舊房比重高，規(guī)劃的非保留點宅基數(shù)多（現(xiàn)有宅基數(shù)*個），能夠承載上樓、平移安置點的資源緊缺，已經(jīng)無法滿足農(nóng)戶日益迫切的安置需求。按照工作計劃，至2025年計劃完成*戶農(nóng)民相對集中居住，還剩余*戶農(nóng)民非保留宅基地缺少安置點位。三是建設用地指標分配失衡，部分宅基地難以落地。各區(qū)加大力度推進農(nóng)民集中居住，大部分都將有限的建設用地指標用于平移集中點，導致保留村新增宅基地建設指標匱乏。例如*區(qū)*個涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把建設用地指標全部安排給*個安置點，而這些安置點整個地塊利用率可能只有*%－*%。（二）農(nóng)民建房的資格權認定難市政府*號令中農(nóng)村村民的含義是指具有本市農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，由于歷史遺留問題等原因，現(xiàn)實中的村民類型更為復雜多樣，基層執(zhí)行政策時難以把握。一是土地尚未征用但已農(nóng)轉(zhuǎn)非的村民（因土地被征用轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的除外）建房資格問題。部分因各種原因解決職保（原鎮(zhèn)保）的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員，仍然居住在農(nóng)村，還是村集體經(jīng)濟組織成員，原宅基證上也保留名字，但因為非農(nóng)戶籍而沒有建房資格。二是“小市民”的建房資格問題。20*年*月*日起，本市新出生的農(nóng)村家庭的子女全部登記為非農(nóng)戶籍，根據(jù)市政府農(nóng)村村民建房管理辦法（市政府*號令），非農(nóng)戶不享有建房資格。目前這一群體已陸續(xù)成年，結(jié)婚分戶建房等需求迫切。三是由于婚姻關系、宅基證登記、分戶等造成的建房問題。對于部分婚前未享受過建房資格，離婚后回到原戶籍地的村民，以及部分因結(jié)婚到配偶家生活，但戶口仍保留在原家庭未遷出的村民，基層對其建房資格如何認定認識不一。對于子女成年與父母分戶、兄弟間分戶等農(nóng)村村民面臨的現(xiàn)實問題，基層的操作口徑不一。例如，部分*年頒發(fā)宅基證時，兄弟兩人獲得兩塊相鄰宅基地，卻只取得了一張宅基證，其建房資格目前難以界定。金山區(qū)目前對于分戶的審批標準以房屋現(xiàn)狀“四開間”為界線，“三開間”及以下的不能進集中居住點分戶建房。此外，*年以后建房但未取得宅基地證的農(nóng)戶，在參與集中居住時，資格權無法認定。（三）政府職能部門的監(jiān)管與服務不夠精細《土地管理法》明確農(nóng)村宅基地管理職能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部承擔，市政府*號令明確市農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門是本市農(nóng)村宅基地使用的主管部門。實質(zhì)上，農(nóng)民建房涉及規(guī)劃資源部門規(guī)劃、供地管理及產(chǎn)權登記、住建部門建設質(zhì)量和風貌管控、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門資格權管理等多方面，如何形成統(tǒng)一的規(guī)范、建立全過程監(jiān)管體系還有待探索。一是建房面積管理。目前基層對超出審批面積和范圍等違法違規(guī)建房行為如何制約尚無定論，實際操作中大多采取取消有關建房補貼方式，執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序不明確，難以實行執(zhí)法監(jiān)管。二是風貌管控。雖然住建部門提供*套基本建房圖紙供選擇，但在實際操作中，如何讓每棟建筑物的高度、顏色、材質(zhì)均符合總體要求進行設計還存在一定難度。三是建設過程中的質(zhì)量安全監(jiān)管。目前農(nóng)民建房的施工隊伍未納管，且街鎮(zhèn)一級沒有建筑業(yè)管理機構(gòu)，村民建房過程中缺乏監(jiān)理人員，對于質(zhì)量安全和人身安全的監(jiān)管難度大。四是建設施工竣工驗收。目前村民建房竣工驗收主要由規(guī)劃資源部門負責，重點是對占地面積、高度等進行驗收，并不涉及建筑方面。在目前房地一體頒發(fā)不動產(chǎn)證背景下，房屋竣工驗收需要住建部門一同參與。五是基層執(zhí)法監(jiān)管。長期以來，農(nóng)民建房以自我管理為主，市、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地執(zhí)法方面缺乏專業(yè)執(zhí)法隊伍，相關業(yè)務還不熟悉，缺乏具體執(zhí)法依據(jù)和參照。（四）農(nóng)村宅基地使用權確權發(fā)證工作滯后20*年底基本完成宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作，是黨中央部署的一項重要任務，但本市農(nóng)村宅基地使用權確權發(fā)證工作一直停滯不前。一是集中居住平移點確權發(fā)證問題。市不動產(chǎn)登記部門尚未開展農(nóng)村宅基地使用權登記頒證工作，平移點宅基地新建房屋至今尚未發(fā)放不動產(chǎn)證。*區(qū)泖港鎮(zhèn)黃橋村集中居住一期項目，農(nóng)民已經(jīng)入住*年了，但產(chǎn)權登記部門還沒開展農(nóng)村宅基地確權登記頒證工作。二是老宅基地確權發(fā)證問題。19*年后，本市未對農(nóng)村宅基地使用權開展確權頒證工作，許多新建的農(nóng)村住宅成為事實上的“無證建筑”，一旦遇有征地開發(fā)存在被認定為違章建筑的風險。（五）集體建房成本偏高，農(nóng)民集中居住建設負擔較重由于市財政補貼資金有限，集中居住基礎設施和配套建設成本過高，基層反映經(jīng)濟負擔較重。一是集中居住項目建設資金壓力大。集中居住項目建設涉及大量資金，調(diào)研中各區(qū)鎮(zhèn)普遍反映市財政補貼資金有限，區(qū)鎮(zhèn)財政自籌資金壓力過大。由于目前市、區(qū)配套資金撥付進度與項目建設資金使用節(jié)奏難以完全匹配，項目滾動開發(fā)和資金周轉(zhuǎn)使用方面存在較大矛盾。例如金山工業(yè)區(qū)至20*年集中居住工作整體資金倒掛規(guī)模約在*.*億元，涉及總投資約**萬元（包括參與農(nóng)戶的搬遷補償費用及項目配套建設等費用），其中區(qū)級補貼**萬元（根據(jù)項目推進情況分期撥付）、工業(yè)區(qū)自籌**萬元。二是市政配套費用高。平移集中點土地“七通一平”、公共配套等高額支出均需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，因農(nóng)村建設缺乏相關費用標準，收費標準參照城市別墅區(qū)標準收費，造成集中居住配套成本過高。如據(jù)*區(qū)*村反映，平移點相關配套費用包括污水管網(wǎng)*萬元，天然氣*萬元，強電弱電*萬～*萬元。（六）農(nóng)民自建房歷史“存量”多，政策上陷入“兩不靠”困境上世紀*年代，為響應國家號召，各地開展農(nóng)民就近向小城鎮(zhèn)集中居住的探索，但由于配套政策及歷史遺留等原因逐漸陷入困境。如*區(qū)洞涇鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)民集中自建房小區(qū)*個，自建房共*套，總建筑面積*.*萬平方半。以建于*年的玫瑰小區(qū)為例，建筑面積*.*萬平方半，*套住宅中的*套由政府建造出售，*套為自建房。此類小城鎮(zhèn)的自建房既不符合當下鄉(xiāng)村振興的扶持范圍，也難以享受城市舊改的政策支持，陷入“兩不靠”的尷尬境地，集中動遷財政壓力大，長期由鎮(zhèn)政府托底維護和修繕；同時還存在房屋質(zhì)量、安全隱患與環(huán)境衛(wèi)生等一系列管理難題。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何建設既有農(nóng)民集中自建房的“和美家園”，需要在立法和政策扶持層面進一步“破題”。三、相關建議《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當加強農(nóng)村住房建設管理和服務，強化新建農(nóng)村住房規(guī)劃管控”。針對以上問題，調(diào)研小組建議，在制定《*市鄉(xiāng)村振興促進條例》時，應當妥善處理好充分保障農(nóng)民住房權益和有效節(jié)約集約土地資源兩者關系，建議設立農(nóng)村宅基地管理的專門章節(jié)，對以下問題應予以明確規(guī)定。（一）明確各部門管理職責權限一是要明確職能權限劃分。建議從法律層面明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、規(guī)劃資源、住房建設等部門管理職責，健全農(nóng)民自建房全流程監(jiān)管體系，明確用地保障、資格審批、施工審批、風貌引導、質(zhì)量安全、確權頒證等方面的對應部門及各自職責界限。二是要明確執(zhí)法管理。要明確宅基地管理中的執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序，解決好宅基地審批下沉到鎮(zhèn)級層面后，審批權在鎮(zhèn)里、監(jiān)管在區(qū)里這一審管分離體制上的矛盾。建議依托宅基地管理聯(lián)動的信息化系統(tǒng)，將宅基地等“三塊地”聯(lián)動進入到國土資源管理的大系統(tǒng)里，實現(xiàn)資源共享。三是要明確集體經(jīng)濟組織在宅基地管理中的地位。建議農(nóng)戶與集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地使用合同，作為取得宅基地使用權的前提和依據(jù)。要通過合同約定的民事權利和義務，賦予集體經(jīng)濟組織管理其成員宅基地使用的職責，從而正確區(qū)分政府管理責任和村民自治責任，以政府監(jiān)管、集體經(jīng)濟組織管理和村民自我管理三者相互配合，形成農(nóng)民建房管理的合力。（二）妥善解決規(guī)劃落地問題一是郊野單元規(guī)劃要滿足農(nóng)民建房需求。建議在地方立法中明確市、區(qū)規(guī)劃資源部門定期開展鄉(xiāng)村規(guī)劃、郊野單元（村莊）規(guī)劃的實施評估工作，依據(jù)評估結(jié)果適時啟動郊野單元（村莊）規(guī)劃等調(diào)整修編，從規(guī)劃層面充分保障農(nóng)民建房所需的建設用地，確保本市農(nóng)民建房的合理需求。二是要解決集中居住供地問題。建議相關部門優(yōu)先滿足農(nóng)民集中居住點用地指標，允許優(yōu)先使用占補平衡指標，增加周轉(zhuǎn)指標。（三）明確宅基地資格權一是要明確取得和持有資格權。農(nóng)民經(jīng)申請后批準取得農(nóng)村宅基地使用權，依法取得宅基地使用權后，不能因為其身份發(fā)生變化剝奪其權利。建議通過地方性法規(guī)，清晰界定誰有資格取得宅基地和誰有資格繼續(xù)持有宅基地。二是要妥善處理集體經(jīng)濟組織成員身份和戶口的問題。農(nóng)村是村民生活和居住的地方，要保障農(nóng)民的住房權益，建議農(nóng)民建房資格與其戶口性質(zhì)原則上脫鉤，保障土地尚未征用的村民的居住權。建議對于仍居住、生活在農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員，經(jīng)相關部門核定，可仍以農(nóng)民身份給予其建房資格。三是政策要覆蓋特殊群體。建房政策要覆蓋全部類型村民，建議對分戶、無房戶、“小市民”等，要給予上樓或平移等通道，緩解居住困難，保障其權益。對于適婚年齡的“小市民”，建議納入城市住房保障體系，允許作為無房戶申請保障類住房或購買商品房。（四）完善農(nóng)民建房過程中的政府服務和管理一是要明確建房申報流程。建議街鎮(zhèn)政府對建房規(guī)劃選址、建設項目報建許可等審批內(nèi)容進行整合，提供一站式審批服務。二是要加強建房管控。建議實現(xiàn)農(nóng)民建房全過程監(jiān)管，申報審批部門要設立相應監(jiān)管制度，建設過程中的質(zhì)量安全監(jiān)理委托第三方進行，由街鎮(zhèn)政