公管理的基本理論

公共管理基本理論主講人：

中共云南省委黨校云南行政學(xué)院教授

歐黎明導(dǎo)言：值得認(rèn)真商討的重要概念關(guān)于公共性公共性Public1、意指多個人的、大多數(shù)人共有的、共同的屬性和特征。公共需要公共問題公共秩序公共安全－食品安全、藥品安全公共性醫(yī)療衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、交通安全、國家安全公共產(chǎn)品－純公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品以非競爭性和非排他性是否充分為標(biāo)準(zhǔn)公共設(shè)施公用事業(yè)－水、電、煤氣、公交、排污公共性2、意指公平的、公正的、正義的。

Public相對于private而言，公共領(lǐng)域稱為公域，私人領(lǐng)域稱為私域。根據(jù)公共性的兩層含義，我們重點(diǎn)討論一下關(guān)于權(quán)力的公共性問題從政治學(xué)的角度考察，黨和政府執(zhí)政是人民委托授權(quán)。民眾政黨公共權(quán)力個人與公共權(quán)力的解釋，無非是兩種：1、神權(quán)政治——民眾是公共權(quán)力的接受對象，公共權(quán)力施于民眾，逆來順受。2、民主政治——民眾是公共權(quán)力的主體，民眾交出一部分公共權(quán)力，授權(quán)于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，共產(chǎn)黨執(zhí)政是人民授權(quán)。黨和政府是民眾使用公共權(quán)力之手的延伸。公共性

公共性，指的是一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。公共性問題是當(dāng)代中國和世界發(fā)展中最具有核心意義的問題：1、公共性問題的探討或解決有助于公共管理理論的構(gòu)建

2、研究公共性問題有利于深入研究行政管理深層次問題，行政管理體制、機(jī)制問題，有利于形成行政觀、政府觀、發(fā)展觀，它對行政管理學(xué)科的研究是長期的、制度性的、根本性的影響。

3、從行政哲學(xué)層面，關(guān)注和審視公共性問題，確立行政的公共價值觀，對于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，增進(jìn)和維護(hù)公共利益具有重要理論意義與實(shí)踐價值。一、公共管理的含義與特征

（一）公共管理的含義

以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運(yùn)用公私領(lǐng)域提供的各種方法和方式，在公眾參與、參加及制約下對社會公共事務(wù)所實(shí)施的管理活動。管理和行政管理二字連用，一般是指在權(quán)限的范圍內(nèi)，對事物進(jìn)行處理、條理或整理之意。行政二字連用，即指把“政務(wù)”(實(shí)為統(tǒng)治之事)推行開來。（即政府推行政務(wù)）

公共行政與公共管理

主體公共行政：政府

公共管理：黨、人大、政府、政協(xié)、司法組織、事業(yè)單位、國有企業(yè)、

NGO組織

客體

國家事務(wù)社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)

公共事務(wù)公共行政和公共管理公共行政：行政權(quán)力（授予權(quán)、許可權(quán)、執(zhí)行權(quán)）公共管理：公共權(quán)力

手段方式

行政管理政治、經(jīng)濟(jì)、法律

（二）公共管理的特性（1）公共管理的對象是國家和社會的公共事務(wù)（2）公共管理主體的廣泛性（3）公共管理以追求公共利益為宗旨（4）公共管理過程的民主化（5）公共性與管理性的有機(jī)統(tǒng)一公共蹦行政貿(mào)與公撞共管釣理的蹄主要俗區(qū)別魂：第一盒，管勉理的含主體目己多象元化落，它俗不再稈是政絹府“拾只此吐一家先，別林無分厘店”置的格做局。第二練．由班于多倍元管饅理主柏體的壺出現(xiàn)營以及堂它們上在管刷理中毫納緊距密關(guān)村系，惱已經(jīng)津形成掉了一察個管態(tài)理網(wǎng)栗絡(luò)。第三傳，把培“行名政”綠演繹北為“派管理盯”，乘工作鑰范圍平就會午更廣探，管姜的事熔務(wù)就柄更具理體，警更復(fù)竟雜，您因而抗也就捆能更萌方便慕地借蟻鑒私墾營部去門有不效的結(jié)管理淹方式帝與方脫法，柿把市方場機(jī)凳制引哪入公除共管緞理領(lǐng)吵域；第四虛，它火使公號民有炮更多叉的機(jī)朝會參遷與乃互至參暈加公劈燕共事蠶務(wù)的決管理享活動買，甚辱至是右實(shí)行旨公民傘自治慎，從衛(wèi)而使描民主慈突破伙了“蠢代議躲”的夸局限炎．得腫到了憑更好菊地落討實(shí)；第五老，隨癢著權(quán)辜力的雨分散熟化，使公共遙責(zé)任套也相扁應(yīng)地防分儀來于社襪會各唉個公屋共權(quán)睬力主田體，仗所謂柿有其惰權(quán)必漿有其嘗責(zé)，潑因而陡公民渠的監(jiān)殿督視尺點(diǎn)也傾要相淚應(yīng)實(shí)堤現(xiàn)分夸散化怪。二、既公共丸管理沾的本衰質(zhì)追糕求與攏對象（一穴）公津共利繼益――公共晴管理去的本變質(zhì)追押求公共瞧利益指的內(nèi)映涵在一即定條趕件下練，與奪一定榨地域耀共同緊體多映數(shù)成腦員普州遍密挖切相隊(duì)關(guān)的泛社會戰(zhàn)需求屠或要妨求。對公額共利遍益這穿一定陶義的亂理解歐，需復(fù)要作礦如下淚說明謀：第一增，公洞共利規(guī)益首種先是自一定延地域癢的社父會共士同體俗的共房誠同利蒙益。第二綢，公柳共利扭益的侮客觀情屬性鎮(zhèn)是其“公共斬性”。第三隔，共寄利益卷的主旅體是謝社會佳公眾漿。第四棗，公甲共利文益與燥政府姻的相邊關(guān)性碎。第五裙，公嫩共利遲益體艱現(xiàn)著曉公平疑、公儀正、呼公開演等公監(jiān)共價縣值。利益聰追求應(yīng)的合射理性遠(yuǎn)與合乏法性利益俯追求課的合均理性殿：追野求自逗身的莖利益刑，是跪人性妻的本壇能。例如拔：在長計(jì)劃荷經(jīng)濟(jì)皺時代組的中猛國，版由于暮人們倡把利甜益往列往看鎖作是裳一個坡倫理中的范勇疇，促同時炊歪曲鉆地理膊解馬酸克思儲的集寬體主欣義理蒙論，茫認(rèn)為治集體遍主義付就是度要消徒滅個滋人主毛義。醋其實(shí)腿，真習(xí)正的瓣馬克為思主節(jié)義者駱并不注反對五個人德利益俱；相黃反，槽馬克啟思和品恩格車斯的勸唯物捆主義忍觀告陵訴我縫們：“人們伍奮斗煮所爭夸取的唐一切鑰，都毛同他依們的堤利益伙相關(guān)”；對凍于現(xiàn)建實(shí)中狂的人攜來說伙，“他們猾的需抖要即奪他們霞的本泉性”；人泛類社謀會所毛有關(guān)汗系歸爆根結(jié)跳底是傷利益喇關(guān)系騙，把筆人和崇社會耀聯(lián)系藝起來汁的惟—紐帶燥是“需要柏和私接人利套益”。利益料追求暗的合跡法性摟：人們油對利吩益的盼追求伙和理聚性的蓄選擇瞞，如鳳果不旬能得召到制括度和尋法律頑意義老上的飾承認(rèn)蒸和保淡護(hù)，澆也將兇難以障實(shí)現(xiàn)唉。因喂此，兇只有氧在市翁場經(jīng)維濟(jì)時獻(xiàn)代，棉人們既利益聾追求乏的合詞理性蛋才能功得到鼻普通從承認(rèn)伸；只攔有在館保護(hù)尸公民統(tǒng)權(quán)利得的時栽代，桂人們主對利擱益追材求的畜合法球件才弦能得灶到確碰立；劑只有族社會媽具備峰對政纖府權(quán)獻(xiàn)力進(jìn)洽行限年制和魔有效傘制約追的憲眨政制扒度安同排，奏人們俘追求訪利益轉(zhuǎn)的合恩理性屆與合跑法性比才能態(tài)得到錯最終求的保砌障。公共求管理賞的本遇質(zhì)追自求：追求伶一定落地域倍共同箏體多處數(shù)成揀員普屬遍密礎(chǔ)切相虛關(guān)的米社會趣需求黃或要抱求的位利益江，追燈求一催種共袋同性雞而非足私有撐性，畢一種坊共享什性而煮非排津他性魂，一魔種共夾同性及而非讀差異屆性的茫公共累利益速。（二備）公忠共事杰務(wù)――公共寧管理刑的對妹象公共饑事務(wù)肌即公愁共領(lǐng)涉域的觀事務(wù)機(jī)，它侄與一酸定地蛾域共六同體好多數(shù)堂成員虹利益形普遍鉛相關(guān)圾，如串公共巾安全傍、公安共服兵務(wù)、較公共旦產(chǎn)品跳的供吩給。敞公共順事務(wù)匪追求良的是寬公共緩利益巴，其誓成本漆由社物會共憤同承味擔(dān)、同收益憑由社鍵會共餡同享陰有，說因而作應(yīng)出俱按照挎民主禾原則餓組成靈的政刑府及灘其他氧公共揮組織駐，以“國家”或“社會”的名徹義采峽取集狗體行刑動加感以處句理。對公客共事爽務(wù)的紫管理1、傳傍統(tǒng)管網(wǎng)理方吼式――政府緊壟斷公共纏事務(wù)頌的傳際統(tǒng)治元理方簡式，褲是政邪府壟秘?cái)嘁粋淝泄豕伯a(chǎn)娃品和館公共顫服務(wù)漁的供伐給，望并采睜取由塞政府根統(tǒng)攬買與直倆接生捧產(chǎn)的怪方式突。這種嬸制度尖設(shè)計(jì)京的理撿論基懲礎(chǔ)在莖于：儲一是指把政余府看熄作是銅私人常利益餅沖突衡的必上要協(xié)共調(diào)者鴉或公笛共利府益的肯代表歸者；修二是擴(kuò)公共臣產(chǎn)品借與公鎮(zhèn)共服咬務(wù)如梳果采容取私弊人生新產(chǎn)方誘式，稀難以組解決虧消費(fèi)怠中的“搭便然車”行為模以及股供給遼不足春等問葬題，賤客觀引上需蛋要求裙助于居政府貴。自由倒主義松者和困政府唯主義榮者都滅是政判府壟姜斷模鐮式的乘倡導(dǎo)咐者，傲有所淺不同額的是乏：自由跳主義低者站農(nóng)在“經(jīng)濟(jì)判人”假設(shè)腿與個奴人理淚性計(jì)救算的貸立場勁上認(rèn)輕為：敲個人胳利益宮優(yōu)先值，私娘人事昌務(wù)自婦主，潑是社慨會運(yùn)輔行的撲基本內(nèi)動力施；為駱防止承私人哲的自鴨我利梯益的也追逐卻而導(dǎo)恭致社斥會秩矛序沖抬突，合需要顫政府華對“必要劉的邪州惡作魚出制刊度安萄排”；為炸防止顛自利尊性的紹政府稿濫用脫職權(quán)明，必假須限靈制政防府，“最小哨的政甚府是充最好夫的政陳府”。政府完中心沙論者墊站在扛政府掩與社致會不跟一致飛的人哈性觀單和集弦體理砌性假頁設(shè)的歌基礎(chǔ)杜上認(rèn)屑為：政府診是“善”和“公益”的化豎身，參要對省無知介、盲眉動和街自私全的個腔體損嚼害公朱共利鑰益的男行為顧加以含限制碧；政坐府的壺責(zé)任爸是最莖大限臟度的對為社鋒會謀栽求“善”和“公益”；政跨府應(yīng)樓盡量繡擴(kuò)大慈介入奮私人汽社會裳的范籃圍和暈程度擔(dān)，壟饅斷更運(yùn)多的菠公共楊事務(wù)拔?，F(xiàn)實(shí)使中，相政府簡對經(jīng)沖濟(jì)和織社會此領(lǐng)域販的干定預(yù)以碑及政紙治對醬市場告支配昨地位贊的確尾立是莖從19世紀(jì)沫末到20世紀(jì)叉初開拌始出屢現(xiàn)的橋：馬克元思主競義和黨凱恩完斯主雅義對選這一憐進(jìn)程革的發(fā)鋪展具發(fā)有重駁大的只意義訊，他婚們促論成了北政府用干預(yù)禿的合闖法化漢。社會張主義驕國家間根據(jù)菊馬克翠思主豆義的捐思想激，普謝遍建康立了臺徹底姻的公碧有制潤經(jīng)濟(jì)澡和計(jì)部劃經(jīng)政濟(jì)體散制，競政府綿不僅脈自上蠻而下跑、一鐘統(tǒng)到垂底包窯攬了露一切掃公共牙事務(wù)鏈，而決且還衰以單露位制束為核適心來佛配置宅一切冰權(quán)力帖、資材源和刷社會襲福利炎。資本醒主義婆國家圖根據(jù)大凱恩旬斯理野論，綢在二貴戰(zhàn)后般普遍濁建立縣了政閉府干霞預(yù)體曾系，槽建立勿了完疤善的稼福利坑經(jīng)濟(jì)歇體系歇，個談體生嫁活從“搖籃愉到墳航墓”，無糟不受悶政府遲活動懲的影攔響。2、政仇府壟蘆斷公面共事堵務(wù)的炮治理狼危機(jī)辨與治盛理思壓維的鋒創(chuàng)新從理撈論上閘分析構(gòu)，政挎府壟煮斷公國共事南務(wù)的討弊端紛主要馳集中今在政陽府自洪身理俘性與鏡結(jié)構(gòu)嘴的缺行陷?？蓮拈L三個愧方面踏分析煩：(1丟)政府疊及其精官員盞雖然喪只有趴追求住公共勒利益于的一貧面，全但客邪觀上身也存赴在自聚利性禁成分刑。政標(biāo)府及災(zāi)其官與員的古自利明性往弟往導(dǎo)確致尋池租與卷腐敗煩、貪鋪污受遮賄、坊權(quán)力船濫用售．以箭及根謊據(jù)自燈己的著自主炊性人信為地繼漠視高某些獻(xiàn)公共買需求扒信息飄或故鉆意制叼造虛薯假的曉公共評性息宏，使剛公共齊利益秘扭曲厲和異己化(2唱)政府紀(jì)也并侮非“全知津全能”，如枝同“市場設(shè)失敗”一樣安也存勢在信莊息不隙對稱勵問題蔽，公燙共需跑求得傅不到島有效另顯示姓或有蒸效認(rèn)異定．振常常腸出現(xiàn)魂與社杯會需江求不—致的哀供給龜。(3溪)由于給缺乏鄰相應(yīng)悼的競強(qiáng)爭和怨外部昨壓力芝、公遠(yuǎn)共產(chǎn)淡品與緩公共抓服務(wù)禽投人齊與產(chǎn)夏出的步分離弦性及商對結(jié)檢果衡酷量和康約束(包括老代議扇制約有束與沈公民拳約束)的困濱難性販，政蹦府部序門及訪其官無員存電在激爪勵與寫約束肌機(jī)制朗的不偉足，稀導(dǎo)致葡公共紡責(zé)任腥精神歪匱乏貪。從社問會現(xiàn)愉實(shí)上摩分析才：當(dāng)代餓世界膠各國傅政府值都面捆臨著塵共同露的難姻題；拋一方缺面是懷公民牽對公刑共產(chǎn)員品與洽公共歡服務(wù)澇需求考的不烏斷增飲加和嘆需求川形式紐奉的多橋樣化萍，全詞球化泄與信編息化頓浪潮廳也不愚斷催悲生新裕的公下共領(lǐng)裙域和銳公共羊問題業(yè)；另缺一方副面是摩政府甚規(guī)模并日趨娃膨脹咽、官傻僚制合的無女能為享力，墨導(dǎo)致瓣政府塘的財(cái)帳政危劍機(jī)、群管理艙危機(jī)押和信楊任危蠅機(jī)，凍種種鹿危機(jī)歲直接墨導(dǎo)致訪了20世紀(jì)梅晚期“反國耳家主行義”狂潮寺的出德現(xiàn)，倘并加個劇了真社會術(shù)公共捐生活塞的整頌體性除危機(jī)公。自20世紀(jì)80年代列以來踏，世葛界范榴圍內(nèi)不掀起歷了一芳股全眉球性喘、持漂續(xù)性冠的公米共行嶄政改品革浪縱潮：這場付改革筐是對“公私”二元慮分離裹關(guān)系赤的超棍越，倍即對群公民稀身份柏、政祖府角獎色與廚功能弊、政界府與崖公民店的社床會關(guān)緩系、夏政府善與市撥場的叼關(guān)系扎的再事認(rèn)識匹，探鄭索公醬共事鍵務(wù)多猶元治憲理、國多種臺制度每安排坐的解刺決之夾道。三、拉公共多管理塞主體城及其蠻責(zé)任（一懼）公辨共管錄理主株體及淺其分竄類1、公亦共管跪理的深核心忍主體――政府政府繡是公嗽共管梁理的堂核心筐主體襖，這夜是因朗為(1蹲)政府稱的目辭的和蝴功能鄉(xiāng)豐就是勒提供溫公共們產(chǎn)品從和公討共服遮務(wù)，噸這是釘政府掛存在鍬的合僵法性方基礎(chǔ)(2榴)政府屯作為夠共同順體利拘益的有代表驅(qū)者，傅對公摧共事鉤務(wù)的龜治理測承擔(dān)產(chǎn)最終棉責(zé)任狂。(3損)政府萌與其印他公獨(dú)共管量理主漿體在傘多元澆主體摧中的青地位犧并不簽是一曾樣的愿，政校府承朱擔(dān)著托公共楊事務(wù)“元治春理”的角徐色。2、公緒共管常理的敗其他初社會來行為例主體以政拉府為舞核心勞、非諒政府背公共吩組織投為重從要組木成部表分、奮在私舉人組催織和孫公民淹廣泛針參與具和參把加下帳的公飛共事棉務(wù)治吹理主梯體及五共組薯成的哲網(wǎng)絡(luò)從結(jié)構(gòu)警。公共悠管理偵的其慈它主隨體政黨歌、人橋大、司法本部門嚴(yán)、政跨協(xié)第三追部門（NG仔O組織廈）事供業(yè)單爛位、辣國有藝企業(yè)問、社眼會中妥介組旦織、拳民間辣公益師組織舌、基潮層群鈔眾自存治組藥織、卡作為允公共情管理寧參與進(jìn)者的膽私人寬部門銹等。（二灣）公英共管蠅理主鈴體責(zé)幣任1、公欣共管秋理與標(biāo)公共僚責(zé)任公共黎責(zé)任么應(yīng)當(dāng)貪是公法共管咳理主軌體公惡共管訊理活盜動的戲責(zé)任巨狀態(tài)迎與責(zé)芬任后醉果的禍統(tǒng)一碎。公負(fù)共責(zé)買任主得要由微三個缸要素殊組成諸：公凍共責(zé)牲任主脆體、崗公共專責(zé)任殼內(nèi)容翻、公搭共責(zé)獅任客懲體或吧對象營。公共犧責(zé)任色主要如由三默個要何素組樹成：公共姓責(zé)任蝦主體紫、公班共責(zé)指任內(nèi)盟容、斑公共形責(zé)任茂客體快或?qū)⑾?。對于妄政府曉與其掘他公羊共管桶理主河體來沸說，筑公共橋責(zé)任鼻既有猜共向蟲點(diǎn)(追求肌和實(shí)莖現(xiàn)公收共利老益的澡責(zé)任)，也練有一膠定的姜差異族性。2、政緩府的皂公共匆責(zé)任筍及其奴實(shí)現(xiàn)滾機(jī)制政府膀公共舍責(zé)任奏的主揀要內(nèi)更容：第一槽，法沾律責(zé)敏任。第二酷，政鍵治責(zé)宴任。第三傲，行狂政責(zé)泛任。第四芽，道裙德責(zé)債任。政府鴨公共邪責(zé)任盆的實(shí)努現(xiàn)機(jī)鍵制：第一憤，法著律機(jī)病制。第二獻(xiàn)，政煮治機(jī)舍制。第三匹，行源政機(jī)蝕制。第四盜，道梁德機(jī)惡制。第五列，市勁場機(jī)嘗制。3、非沾政府茫公共遞管理川主體慚的公祖共責(zé)軌任及這其實(shí)劫現(xiàn)機(jī)紋制從抽均象意述義上推看，浸非政厚府公絹共管息理主爬體的毛公共死責(zé)任饒主要奇包括膜：（1）法想律責(zé)早任(2屬)職業(yè)雁責(zé)任(3軟)道德府責(zé)任(4牙)財(cái)務(wù)秒責(zé)任(5伯)公開刷責(zé)任(6奧)民主嘴責(zé)任肢。(7趙)公正鴉責(zé)任租。非政雄府公束共管蒸理主閱體的灰公共沙責(zé)任邪的實(shí)懸現(xiàn)機(jī)冷制，鄉(xiāng)豐主要料包括秘如下吹方面驅(qū)：(1餃)法律強(qiáng)約束零。(2省)政府找監(jiān)管貍。(3椒)競爭坡機(jī)制面。(4熟)輿論蠻監(jiān)督甚。(5滴)自律誕機(jī)制暗。四、林當(dāng)代批中國株公共斧管理叮的憲障政體勒制及寄決定病和影常響中站國公史共管薄理體習(xí)制的譜幾個勸重要良關(guān)系（一旨）當(dāng)守代中境國公歇共管耗理的廉憲政停體制研究約中國緊公共妥管理赤，必凍須把緊握它跪在一柄個什楊么憲農(nóng)政環(huán)帳境下蹈進(jìn)行健的。種因?yàn)槟霉惭诠芾肀康囊簧薪M閉織設(shè)燙計(jì)、映制度胳安排竊、行帶為過陪程、及結(jié)果偶評定搭，無方不受賽憲政甲體制啟的制夜約。在理靜念層筆次上灘，憲卷政至缺少包勤含民否主、篩法制石和公挨民權(quán)車?yán)胍仫?。其垂中民奪主是殼憲法螞的基劃礎(chǔ)，產(chǎn)法制種是重辛要保份障，銜公民首權(quán)利們保障顯則是鹽憲法票的目哨的。在中刊國，形民主援、法魂制和擦公民羨權(quán)利個三要墊素及寺其關(guān)偉系的暢固定丹化，映是通掘過以練下的邪政治劉制度碗并以弓憲法功的方握式固它定下最來的扛公共半管理只的憲摸政體面制：1、國父家性圈質(zhì)的碑規(guī)定冊（國米體）2、政慢權(quán)組枕織形扁式的晝規(guī)定假（政湯體）3、國偏家結(jié)批構(gòu)形涂式的蹤蝶規(guī)定樹（單峰一制耀、復(fù)越合制偉）4、國丙家機(jī)鍋構(gòu)的耍規(guī)定5、公躲民基遭本權(quán)禿利和許義務(wù)裁的規(guī)奮定6、國傳家的份選舉衣制度特殊屬的憲賊政體宅制，菠構(gòu)成扶了：當(dāng)代守中國題公共柴管理圾特殊條的憲赤政體騰制，納因此洗，研貞究當(dāng)館代中位國公北共管巨理，近就必句須研罰究與琴之相公關(guān)聯(lián)鞠的一掘系列顛重要煮關(guān)系鎮(zhèn)。（二準(zhǔn)）決穿定和駱影響朋中國拔公共圓管理痰體制震的幾械個重鞠要關(guān)絞系1、黨果政關(guān)仔系黨政虜關(guān)系慈是中奔國政刻治生解活小悄的一血個最脂重要戒關(guān)系距，也死是了歡解中趕國政潛府實(shí)地際運(yùn)偶行情握況的—個重楚要切姻入點(diǎn)江。與拌西方冤大多稼數(shù)國鄉(xiāng)豐家不冶