關(guān)于實行林木禁伐可行性的調(diào)研報告

年4月19日關(guān)于實行林木禁伐可行性的調(diào)研報告文檔僅供參考，不當之處，請聯(lián)系改正。關(guān)于實行林木禁伐可行性的調(diào)研報告根據(jù)市委、市政府主要領(lǐng)導的指示，4月24日至5月10日，市政府經(jīng)研室、市林業(yè)局、市財政局組成調(diào)研組，就當前我市實行封山育林、林木禁伐的可行性，以及實施禁伐的辦法措施等，先后到資興市、永興縣、桂陽縣、臨武縣、桂東縣、汝城縣、宜章縣、嘉禾縣、北湖區(qū)等9個縣市區(qū)進行了深入的調(diào)研。調(diào)查組先后調(diào)查走訪了62個縣直單位，11個林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，24個林區(qū)村組，12個國有林場，18個林木經(jīng)營加工企業(yè)，共召開各類座談會22個、參與座談人員495人次，收集各類資料97份，掌握了大量第一手情況。同時，全市11個縣市區(qū)政府及林業(yè)部門也按照統(tǒng)一安排部署，組織開展了深入的調(diào)查研究，并分別上報了調(diào)研報告?，F(xiàn)將有關(guān)情況綜合匯報如下。一、我市林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀（一）森林資源狀況當前，我市森林資源主要有以下幾個特點：一是自然條件優(yōu)越。郴州氣候溫暖，陽光充分，雨水充沛，無霜期長，群山連綿，宜林地多且大部分土壤肥沃，適宜各種林木生長，封山育林綠化快、效果好。全市林業(yè)用地面積2076.59萬畝，占國土總面積的71.78%；有林地面積1586.52萬畝，占國土總面積的54.84%，排全省第三。二是森林資源豐富。全市森林面積1443.96萬畝，森林覆蓋率64.05%；活立木蓄積4301.97萬立方米，森林蓄積4218.83萬立方米，排全省第四。樹種資源豐富，共有喬灌木樹種1409種，有國家重點保護植物37種，省重點保護野生植物95種。常規(guī)樹種主要有松樹、杉樹、柏樹、樟樹、油茶樹、毛竹等多種針葉、闊葉樹種。引進了濕地松、水杉、桉樹、楊樹等外來樹種。三是森林分布不均。全市森林資源集中分布在資興市、汝城縣、桂東縣等三個縣市，森林面積占全市的41.0%，蓄積量占全市的67.8%。而臨武縣、嘉禾縣、桂陽縣、宜章縣（不包括莽山林場）等四個縣，森林面積占全市的30.3%，蓄積量僅占全市的16.6%。四是林業(yè)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模。全市森林資源得到比較充分的開發(fā)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基本形成。，全市林業(yè)總產(chǎn)值114.66億元;林業(yè)生產(chǎn)涉及的農(nóng)戶人口128萬人，占全市總?cè)丝诘?5.3%，其中，林業(yè)收入占總收入30%—50%的家庭18.5萬戶，涉及79.3萬人；占總收入50%以上的家庭11.6萬戶，涉及48.7萬人;木竹經(jīng)營加工企業(yè)1023家，從業(yè)人員8968人。五是生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)。郴州屬上游地區(qū)，是長江和珠江兩大流域，湘江、北江和贛江三大水系的重要源頭；也是全省戰(zhàn)略性水資源地，特別是東江湖在全市全省的生態(tài)建設中，具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，郴州森林的生態(tài)效益和社會效益逐步顯現(xiàn)、日益重要。從森林類別來看，全市商品林面積1189.37萬畝，公益林面積893.22萬畝，分別占林地面積的52.3%和47.7%?，F(xiàn)已取得生態(tài)補償?shù)膰壹?、省級公益林面積707.91萬畝。近幾年來，隨著生態(tài)建設的需要，市縣兩級新增生態(tài)公益林面積82萬畝，并逐步由市縣財政予以補償，生態(tài)公益林面積呈不斷遞增趨勢。（二）造林綠化情況近年來，特別是特大冰災后，市委、市政府高度重視造林綠化工作，連續(xù)實施了森林生態(tài)災后恢復重建、城區(qū)森林景觀建設、交通干線造林綠化、綠城攻堅、三年城鄉(xiāng)綠化攻堅等一大批標志性、景觀性生態(tài)營造林工程，連續(xù)四年每年完成造林50萬畝以上。去冬今春，全市完成荒山荒地綠化61.54萬畝、通道綠化4150公里、水系綠化521.1公里、村鎮(zhèn)綠化9127.6萬株。實施集體林權(quán)制度改革后，進一步明確了山林的產(chǎn)權(quán)，放活了經(jīng)營權(quán)，落實了處理權(quán)，保障了收益權(quán)，極大地調(diào)動了廣大林農(nóng)和社會資金投資林業(yè)的積極性。山區(qū)林農(nóng)“把樹當菜種、把山當田耕”的情況很普遍。林地林木流轉(zhuǎn)加速，近三年流轉(zhuǎn)林地面積74.6萬畝，流轉(zhuǎn)林木90萬立方米，流轉(zhuǎn)金額2.2億元。產(chǎn)生了大批造林公司、造林大戶。當前，全市造林500畝以上的大戶571戶，共造林95萬畝；造林上萬畝、投資上億元的外資企業(yè)和造林公司20家，共承包荒山造林50多萬畝。-，全市每年投入造林的資金近5億元，其中90%以上是造林公司、造林大戶和林農(nóng)等社會投入。（三）影響造林綠化的主要因素1、森林火災。全市每年都有大量森林資源毀于森林火災。據(jù)不完全統(tǒng)計，1-5月，全市共發(fā)生森林火災99起，過火面積1.8萬畝，受害面積6742畝。一些村民不但防火意識不強，野外用火屢禁不止，燒田埂、燒稻草、清明燒紙等陳規(guī)陋習難改，引發(fā)許多森林火災，而且打火積極性不高。非重點林區(qū)群眾比重點林區(qū)群眾，防火意識更低。如永興縣統(tǒng)計，今年1-5月，全縣共發(fā)生森林火災5起，全部都在西部非重點林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東部林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有出現(xiàn)一起火災。特別是臨武、嘉禾、桂陽、宜章、永興等丘崗地區(qū)，年年造林不見林，主要是受到森林火災的嚴重損害。2、林地征占。一是因礦山開采破壞森林植被。據(jù)估算，當前全市因礦山開采導致森林植被遭到破壞并尚未得到恢復的面積達27.8萬畝，占全市林地面積的1.34%，其中大部分長期難以恢復。二是因項目建設占用林地。近年來，因城市擴張、土地開發(fā)、工程建設等征占用林地的數(shù)量逐年增加。“十五”期間為2.2萬畝，“十一五”期間為6.9萬畝，為2.2萬畝，預計“十二五”征占用林地10萬畝以上。而且，一些地方和項目建設存在少批多占、未批先占、不批亂占林地現(xiàn)象。3、林木采伐。國家下達給我市的年采伐限額:“十一五”期間為199.14萬立方米，“十二五”為176.2萬立方米。近三年，全市年均消耗林木資源113.52萬立方米，其中，林業(yè)經(jīng)營活動采伐林木83.13萬立方米，非林業(yè)經(jīng)營活動消耗林木30.39萬立方米。全市近三年年均林木采伐面積（皆伐）為15.5萬畝。，全市實際發(fā)放采伐許可證71.47萬立方米，其中，資興市、汝城縣、桂東縣等3個縣市的采伐量占全市的74.4%。4、病蟲危害和自然災害。當前，我市森林病蟲害主要有北湖區(qū)、蘇仙區(qū)和永興的松材線蟲病，丘崗地區(qū)的馬尾松松毛蟲，毛竹枯梢病等；自然災害主要有森林火災、地質(zhì)災害、洪澇災害和冰凍災害等。近三年，除森林火災外，全市因病蟲危害和自然災害消耗的林木年均13.48萬立方米，年均損壞森林面積為2.7萬畝。5、農(nóng)民燒材和自然枯損。近三年，全市農(nóng)民燒材和自然枯損消耗的林木年均15.87萬立方米，其中，燒材4.37萬立方米。二、實行封山育林和林木禁伐的意義和作用（一）有利于改進生態(tài)環(huán)境。首先，這是加強全市森林生態(tài)建設，重塑“林邑”風采的客觀需要。特別是當前一些地區(qū)，不但山上可采伐的林木資源十分有限，而且“癩子”山多、林分質(zhì)量不高、森林植被體系單一，林業(yè)生態(tài)環(huán)境亟待改進。其次，創(chuàng)立“國家森林城市”，打造“林中之城，休閑之都”，實現(xiàn)“綠色崛起、生態(tài)立市”目標，必須實行封山育林。再次，郴州作為兩大流域、三大水系的重要源頭，實行封山育林和林木禁伐，對加強水源地保護，特別是加強東江湖水環(huán)境保護和湘江流域綜合治理，無疑會起到極大的促進作用。同時，實施封山育林和林木禁伐，也是當前深入推進“三年城鄉(xiāng)綠化攻堅”、“綠城攻堅”、“點亮郴州”等系列活動的重大舉措之一。這是惠及子孫后代的一項重要的民生工程和德政工程。（二）有利于提升郴州對外良好形象。當前，全市上下正在著力創(chuàng)立“國家園林城市”、“國家森林城市”，實行封山育林和林木禁伐，有利于打造國家級“綠色名片”，彰顯“林邑”特色。同時，有利于縮小與外地和周邊城市的差距。我市與周邊城市和省內(nèi)兄弟市比，已經(jīng)落后了，省內(nèi)的長株潭、常德、岳陽，周邊的韶關(guān)、贛州，都已是國家園林城市，而我們離國家園林城市標準卻還有一定差距。與周邊地區(qū)的綠化反差也比較大，特別是沿武廣高鐵、京廣鐵路、京珠高速等重要通道的兩邊，反差更大，南面比不上廣東的韶關(guān)和清遠，北面比不上省內(nèi)的長株潭。加快造林綠化步伐，嚴格實行封山育林，是實現(xiàn)綠化趕超的唯一途徑。（三）有利于促進資源型城市轉(zhuǎn)型。郴州是資源豐富的城市，特別是礦產(chǎn)資源較多。由于多年無序開采，一些地方不但資源枯竭，而且生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，大量森林植被被毀，環(huán)境污染和水土流失相當嚴重，并帶來一系列社會問題。實行封山育林和林木禁伐，對扭轉(zhuǎn)生態(tài)破壞的嚴峻形勢，促進資源型城市盡快轉(zhuǎn)型有著不可替代的作用。（四）有利于促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實行封山育林和林木禁伐，將對林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成倒逼機制，特別是對林木采伐進行嚴格控制后，傳統(tǒng)木材產(chǎn)業(yè)將受到較大制約，促使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向。這對于發(fā)展生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、食品藥材、花卉苗木、種植養(yǎng)殖、小水電產(chǎn)業(yè)等綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，必然產(chǎn)生積極的影響。（五）有利于促進經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境優(yōu)化。當前區(qū)域經(jīng)濟的競爭，很大程度上是區(qū)域環(huán)境的競爭，而生態(tài)環(huán)境是區(qū)域環(huán)境的主要因素之一。實行封山育林和林木禁伐，改進生態(tài)環(huán)境，提升城市品位，盡快縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，也就是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，對于吸引更多的外商、外資和項目進入我市，有著不言而喻的作用。（六）有利于國有林場和森工林場改革改制。如果實行封山育林和林木禁伐，爭取將林業(yè)系統(tǒng)全面納入各級財政預算，能夠讓國有林場、森工林場從木材生產(chǎn)經(jīng)營中解脫出來，轉(zhuǎn)向林業(yè)管護。此舉可徹底改變林業(yè)部門靠砍樹來維持運轉(zhuǎn)的局面。三、實行林木全面禁伐的主要影響（一）對GDP和財政收入的影響。，全市林業(yè)總產(chǎn)值114.66億元,其中:一產(chǎn)業(yè)46.64億元、二產(chǎn)業(yè)48.49億元、三產(chǎn)業(yè)19.53億元。如果實施全面禁伐，林業(yè)對全市GDP的貢獻每年減少27.16億元以上（其中：木竹采伐運輸產(chǎn)值6.4億元，木竹加工產(chǎn)值20.75億元）。，全市林業(yè)部門非稅收入共1.06億元，其中：育林基金5149萬元，植被恢復費4500萬元，罰沒收入1000萬元。如果實施全面禁伐，全市來自林業(yè)部門的財政收入將減少6000萬元以上。同時，一些林木加工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將受到較大影響，利稅減少，對財政收入的貢獻也會減少。(二)對造林綠化的影響。如果實行全面禁伐，至少帶來以下五個方面的影響：一是社會造林積極性降低。從上世紀80年代以來，各級政府按照“誰造誰有誰受益”的原則，鼓勵社會力量造林，許多造林公司、造林大戶、林農(nóng)等經(jīng)過承包或租賃山地造林，從中獲得穩(wěn)定的收益，充分調(diào)動了全社會造林的積極性。據(jù)統(tǒng)計，-，社會團體和個人投入荒山造林的資金近15個億，平均每年投入造林的社會資金達到5億元，而同期各級財政投入荒山造林綠化的資金不到1個億（綠城攻堅的三邊造林除外），其中,新造商品林36.55萬畝，投入造林資金達4.29億元。如果實行全面禁伐，按全市采伐指標71.47萬立方米（出材46.8萬立方米）測算，現(xiàn)每立方米木材市場價按1000元計，停采后減少木材收入為4.68億元。這將嚴重挫傷社會團體和個人承包荒山造林的積極性，導致一些造林者不再造林，承包租賃山地造林面積也將逐步減少。而且，因森林火災等自然災害，以及林木盜伐等造成森林遭到破壞后，由于沒有人愿意去造林，形成只砍不造現(xiàn)象，被毀林地不能及時得到更新造林，導致產(chǎn)生新的宜林荒山。二是林業(yè)管護壓力增加。實行禁伐后，一些山林沒有收益，導致部分群眾管護意識和管護責任減弱，森林火災、林木盜伐等管護難度加大，風險增加。三是集體林權(quán)制度改革成效降低。，全市集體林權(quán)制度主體改革基本完成，不但進一步明確了林農(nóng)對林地的承包經(jīng)營權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)，而且出臺了一系列政策措施，鼓勵林農(nóng)將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)進行合法流轉(zhuǎn)，允許林權(quán)抵押貸款，充分調(diào)動了社會造林積極性。實施禁伐，將使老百姓喪失其依法享有的處理權(quán)和收益權(quán)，不利于調(diào)動社會造林積極性。從這個方面來看，禁伐與林改有一定的沖突。四是林業(yè)招商引資更加困難。到底止，全市招商引資涉林企業(yè)48家，其中外資企業(yè)20家，累計到位資金9.4億元，共承包荒山造林50多萬畝，全部為商品用材林，其中許多企業(yè)已投入大量資金用于前期造林和道路等基礎設施建設。全面禁伐將對這些企業(yè)帶來沉重打擊，也不利于今后的林業(yè)招商引資工作。五是林業(yè)爭資立項失去優(yōu)勢。全省開展“湘林杯”競賽，省政府對各市州政府實行目標管理考核，要求林業(yè)總產(chǎn)值每年遞增20%，分值為10分。禁伐必然影響全市林業(yè)產(chǎn)值增長，郴州林業(yè)產(chǎn)值排全省前列的地位難保，爭取上級林業(yè)項目、資金和有關(guān)政策就會失去優(yōu)勢。（三）對經(jīng)營加工企業(yè)的影響。我市林業(yè)已經(jīng)形成一條比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條,特別是木竹經(jīng)營加工業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。當前，全市共有木材經(jīng)營加工企業(yè)1023家，擁有固定資產(chǎn)10多億元，從業(yè)人員8968人，總產(chǎn)值22億元以上；其中，經(jīng)營企業(yè)348家，從業(yè)人員2504人，加工企業(yè)675家，從業(yè)人員6464人。這些企業(yè)生產(chǎn)所需的木竹原材料，主要靠本地供應。實行全面禁伐帶來的影響：一是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受到極大沖擊。大部分加工企業(yè)因原材料供應沒有保障，只能停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)。我們在對資興市的創(chuàng)興人造板廠、華興木業(yè)、恒盛木業(yè)、潤佳木業(yè)、順興木材加工廠，永興縣的綠洲木業(yè)，汝城縣的斌志木業(yè)，宜章縣的裕農(nóng)公司，桂陽縣的盛豐公司等木竹經(jīng)營加工企業(yè)調(diào)研交流時，她們都對禁伐反響強烈，表示出十分憂慮和擔心之情，認為如果禁伐導致原材料不能保障供應，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將困難重重，將不得不停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)或向外地轉(zhuǎn)移。特別是有些木材加工企業(yè)，被評為省級龍頭企業(yè)，而且很多企業(yè)的產(chǎn)品在全國全省具有一定的知名度，而且這些企業(yè)大都建立了自己的原材料基地，如：湖南創(chuàng)興人造板有限公司為省級林業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和全國纖維板行業(yè)百強企業(yè)，先后投資1000萬元股份合作創(chuàng)辦原料林基地3.8萬畝；裕農(nóng)林業(yè)發(fā)展有限公司在宜章、臨武等地辦紙漿林基地，已投資上億元，營造桉樹林面積約8.5萬畝。一旦實行禁伐，這些加工企業(yè)不但沒有原材料來源，而且其以林養(yǎng)林的設想落空，將嚴重影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。如郴州裕農(nóng)紙業(yè)有限公司（原紅旗造紙廠）已投資4.3億元進行技改，準備今年下半年投產(chǎn)，自建原材料基地22萬畝（其中本市8.5萬畝），50%以上的原材料由本市提供。二是部分企業(yè)的人員包袱更為沉重。如，資興市木材公司，現(xiàn)有1200多個職工，其中100人上班、560人下崗、490個離退休職工，主要靠收購木材銷售和租山造林帶來收入維持企業(yè)生存和養(yǎng)活職工，，收購木材約3萬立方米，租山造林8.52萬畝，林木經(jīng)營收入560萬元，占總支出1200萬元的47%，禁伐將使其無法正常生產(chǎn)經(jīng)營，千多名職工的工資和社保將無法保證，人員包袱無法化解。三是企業(yè)失業(yè)人員再就業(yè)困難。如，資興市現(xiàn)有竹木加工企業(yè)184家，年總產(chǎn)值4億多元，共有從業(yè)人員4000多人，禁伐將使她們當中的大部分人失業(yè)，很多人的再就業(yè)將十分困難。四是企業(yè)債務無法及時償還。據(jù)統(tǒng)計，全市加工企業(yè)、造林公司和造林大戶經(jīng)過林權(quán)抵押貸款2.4億元，投入到租山造林、基地造林和林地流轉(zhuǎn)。如，資興市華興木業(yè)貸款3000多萬元、順興加工廠貸款1500萬元、恒盛木業(yè)貸款1200萬元，等等，禁伐將使這些企業(yè)面臨償債風險。（四）對林農(nóng)的影響。一是林農(nóng)收入劇減。我市林業(yè)收入占家庭總收入30%以上的林農(nóng)30.1萬戶、128萬人，每年從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收入16.2億元，特別是桂東、汝城、資興、永興等重點林區(qū)村的林農(nóng)較多。據(jù)我們對資興市黃草鎮(zhèn)、永興縣大布江鄉(xiāng)等地的林區(qū)村調(diào)查，這些地方山多田少，大部分農(nóng)戶長期依賴山上造林生存，家庭收入的30%-70%來自造林、采伐務工、苗木銷售、林業(yè)管護等，而且林農(nóng)年齡普遍偏大，45歲以上的勞力居多，外出打工已經(jīng)不太適宜，禁伐將使這些家庭失去主要生活來源，甚至成為新的貧困戶，今后的生產(chǎn)生活可能極其艱難。二是生產(chǎn)生活用材困難。據(jù)統(tǒng)計，全市平均每年農(nóng)民建房、家具、農(nóng)具、工程建設、燒薪炭等生產(chǎn)生活共需消耗木材5.65萬立方米。這些都是群眾生產(chǎn)生活中不可缺少的用材。（五）對國有林場的影響。全市國有林場20個，總面積206.3萬畝，其中林業(yè)用地面積198.6萬畝；森林覆蓋率88%；生態(tài)公益林138.1萬畝，其中國家級86.1萬畝，省級和地方級52萬畝，承擔著重要的生態(tài)功能。實行禁伐后：一是林場收入銳減。，全市國有林場總收入2.22億元，其中竹木收入9609萬元（有4個林場無收入），中央財政轉(zhuǎn)移支付1422萬元，燃油補貼資金3951萬元，生態(tài)公益林補助資金554.5萬元，當?shù)刎斦才湃藛T經(jīng)費522萬元，其它收入6632萬元。禁伐后，全市國有林場的林木收入、燃油補貼兩項共1.36億元將直接減少。如，資興市天鵝山國有林場，現(xiàn)有職工293人，總收入1296.9萬元，其中林木銷售收入860萬元、燃油補貼256.4萬元；資興市滁口國有林場，現(xiàn)有職工276人，近三年林木年均銷售收入913萬元，燃油補貼287.5萬元。二是人員和債務包袱沉重。20個國有林場現(xiàn)有職工5725人，其中在職3734人、離退休1991人。總支出2.13億元，其中工資9372萬元，養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，以及住房公積金支出3046萬元。禁伐后，人員工資和社會保險經(jīng)費如何保障；因工作崗位相應減少而帶來的富余人員如何分流安置，都需要妥善解決。債務包袱重，全市國有林場累計欠帳3.99億元，其中，拖欠職工工資8402萬元、社會保險費4022萬元、其它負債2.75億元（金融債務1.7億元）。三是維護穩(wěn)定更難。讓因禁伐政策導致下崗、失業(yè)的林業(yè)從業(yè)人員走向社會，這部分從業(yè)人員大多數(shù)既沒有其它工作經(jīng)驗，又沒有經(jīng)濟基礎，重新就業(yè)難度大，導致社會不穩(wěn)定因素加大，維穩(wěn)工作隱患多。（六）對林業(yè)主管部門的影響。全市林業(yè)管理部門人員4682人，其中，行政編制513人，全額事業(yè)編制人，差額事業(yè)編制140人，離退休人員1131人，自籌人員898人。，經(jīng)費總開支2.26億元，財政撥款9214萬元，自籌經(jīng)費1.34億元。當前，汝城、桂東、資興、永興等縣市林業(yè)管理部門，縣級財政有“以收定支”政策，對林業(yè)部門下達非稅收入任務，經(jīng)過收取育林基金、罰沒收入等進行創(chuàng)收，按照收入任務完成情況來確定財政撥款數(shù)額。禁伐后，林業(yè)部門收入減少，如不實行財政統(tǒng)籌，林業(yè)部門的人員工資和工作經(jīng)費得不到保障，運轉(zhuǎn)將可能出現(xiàn)困難。（七）對社會穩(wěn)定的影響。一是承包林地失去收益權(quán)導致上訪。因禁伐導致老百姓喪失處理權(quán)和收益權(quán)后，如果政府補償不到位，林農(nóng)收入急劇減少，必然引發(fā)上訪。如，臨武縣西瑤鄉(xiāng)近林農(nóng)主要收入靠林木，自去年初實行全面禁伐后，因補償方案未定，大量林農(nóng)失去了主要收入來源，不但挫傷了造林積極性，而且多次到縣里上訪。另外，全市一些加工企業(yè)投資建廠和辦原材料基地的投入無法收回，也可能上訪。二是流轉(zhuǎn)林地債務糾紛增多。近三年，全市承包山林、租山造林、購買森林等流轉(zhuǎn)林地面積達74.6萬畝，流轉(zhuǎn)金額達2.2個億，其中許多流轉(zhuǎn)資金早已付給村組，分發(fā)到了農(nóng)戶手中。如果禁伐導致農(nóng)民不愿退錢，老板不能砍樹，合同不能兌現(xiàn)，必然發(fā)生債務糾紛，甚至可能發(fā)生承包人與政府打官司的現(xiàn)象。如，資興市黃草鎮(zhèn)樂洞村流轉(zhuǎn)林地3000多畝，需要7年才能夠采伐完，收入已分給農(nóng)民1400多萬元，平均每人1萬元，剩余540萬元用于修路和再分配；橫坳村流轉(zhuǎn)林地1000畝，收入710萬元，90%已經(jīng)分給農(nóng)戶；黃家村近三年共流轉(zhuǎn)林木1.3萬立方米，總收入900多萬元，已全部分給農(nóng)民；前程村林業(yè)流轉(zhuǎn)收入70多萬元，已分給農(nóng)民每人530元。臨武縣恒豐公司與西瑤鄉(xiāng)及林農(nóng)簽訂4.5萬畝流轉(zhuǎn)林地承包合同，承包費—60萬元/年，后100萬元/年，承包期45年，禁伐后，這些問題如不能妥善處理好，可能引發(fā)債務糾紛。三是生態(tài)公益林補償過低可能導致林農(nóng)上訪。有的林農(nóng)對承包林地劃為生態(tài)公益林后，覺得補償標準太低，影響造林收入，可能上訪要求退出生態(tài)公益林或者要求提高補償標準。據(jù)永興縣大布江鄉(xiāng)測算，林農(nóng)種植1畝杉樹采伐可產(chǎn)材6—8立方米，按每方售價1000元計，扣除種植管護成本每畝1200元、采伐成本每方100元，林農(nóng)平均每畝每年可獲利280—400元，而國家公益林每年每畝補償只有10元，相差很大。該鄉(xiāng)大布江村，5000畝人工杉樹林劃為生態(tài)公益林后，多次到縣鄉(xiāng)政府和林業(yè)部門上訪，要求退出生態(tài)公益林，用于自己造林創(chuàng)收。四是林農(nóng)就業(yè)和社會保障壓力增大引發(fā)上訪。禁伐直接導致近萬林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)職工失業(yè)，20多萬農(nóng)民生產(chǎn)生活困難，大量債務無法償還。同時，禁伐將導致一批從事林業(yè)生產(chǎn)和加工運輸?shù)娜藛T失去穩(wěn)定的創(chuàng)收渠道，需要重新找事做、重新就業(yè)，導致少數(shù)人生產(chǎn)生活出現(xiàn)困難，需要政府給予保障和救助，從而增加社會保障和就業(yè)壓力。如果這些問題處理不好，就會引發(fā)糾紛不斷、上訪不斷，嚴重影響社會穩(wěn)定。四、實行封山育林的對策建議針對郴州森林資源特點和本次調(diào)研情況，綜合分析各方面利弊，我們認為：一是林木禁伐要堅持因地制宜，不搞一刀切；堅持疏堵結(jié)合，不能實行全面禁伐，只能實行局部禁伐。二是要兼顧各級政府、林業(yè)部門、國有林場、經(jīng)營加工企業(yè)、林農(nóng)等各方利益，做到生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)兼顧。三是要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、以封為主、封育結(jié)合、開發(fā)與保護并重的原則。四是將“禁伐”改稱“封山育林”，就全面工作來說，含義會更準確貼切些，既符合當前各地的普遍叫法，又便于老百姓正確理解，可避免產(chǎn)生不必要的誤解和恐慌。為此，根據(jù)上級有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，參照國內(nèi)、市內(nèi)有關(guān)地方封山育林的相關(guān)經(jīng)驗，現(xiàn)就實行封山育林提出如下六個方面的對策建議：（一）因地制宜，實行分類經(jīng)營管理1、科學確定封山育林期限。根據(jù)我市森林生長規(guī)律，封禁3年基本能郁閉成林，再延續(xù)2年進行鞏固。因此，建議禁伐期限為5年,即：從6月1日到5月31日。經(jīng)過5年的封育禁伐，力爭全市森林面積達1900萬畝以上，森林蓄積量達到5000萬立方米以上，森林覆蓋率達到68%以上，林地綠化率達到97%以上。全市城鄉(xiāng)有山皆綠，無水不清，空氣清新，生態(tài)功能完善，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。2、科學規(guī)劃封山育林區(qū)域。對全市范圍內(nèi)的生態(tài)公益林、商品林實行分類經(jīng)營，重新區(qū)劃林地功能，規(guī)劃封山育林區(qū)域。一是對重點區(qū)域和重要樹種實行禁伐，定為禁伐區(qū)，加大生態(tài)補償力度；二是對偏遠山區(qū)、林區(qū)鄉(xiāng)村，以及經(jīng)濟效益明顯的經(jīng)濟林，嚴格控制采伐限額，定為限伐區(qū)，分級分類予以適當補償；三是對依法流轉(zhuǎn)的林地、企業(yè)租山造林基地、經(jīng)濟林、用材林、楠竹，不實行禁伐，定為開發(fā)區(qū)，在嚴格規(guī)范管理的基礎上，由經(jīng)營者自主開發(fā)經(jīng)營。各縣市區(qū)政府要將上述三類區(qū)域，重新進行區(qū)劃，界定到山頭、到地塊、到單位、到村組、到農(nóng)戶，明確每塊林地的管護責任。具體區(qū)域范圍：第一類：禁伐區(qū)范圍（面積約1863.91萬畝，占林地面積的89.8%）(1)國家級、省級生態(tài)公益林地，實行長期全封，禁止采伐。共有林地面積789.91萬畝。(2)市中心城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地周邊可視山頭，境內(nèi)武廣高鐵、京廣鐵路、高速公路、國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道等主要通道沿線兩邊第一層山脊，境內(nèi)主要河流兩岸、大中小型水庫四周第一層山脊，以及森林公園（核心區(qū)）、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、旅游景點景區(qū)、自然村房前屋后風景區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、其它生態(tài)地位重要或生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)（含地質(zhì)災害易發(fā)地區(qū)）的林地，凡未列入國家級和省級生態(tài)公益林的，均劃為市級和縣級生態(tài)公益林，實施長期全封，禁止采伐。尚有林地面積247萬畝。(3)天然闊葉林，實行長期全封，禁止采伐。面積約有80萬畝。(4)疏殘林地、灌木林地、未成林造林地、荒山荒地，以及連續(xù)兩年荒蕪的商品林采伐跡地、火燒跡地以及無林地，實施長期全封，禁止采伐。面積約有500萬畝。(5)商品用材林中的中齡林、幼齡林，實施全封，除撫育性采伐除外，禁止采伐。共有面積212萬畝。(6)國有林場范圍內(nèi)的所有林地，實行全封，禁止采伐。或者對國有林場，實行分類管理，逐年實施，逐步實現(xiàn)全面封山育林，禁止采伐。尚有商品用材林成過熟林地面積35萬畝。(7)山上野生樹木，禁止采挖。上述封育禁伐面積為1863.91萬畝，如取消第6項，封育禁伐面積為1828.91萬畝，依然占我市林業(yè)用地面積的88.1%。在封山育林區(qū)內(nèi)，禁止從事下列活動：一是盜伐、濫伐森林或者其它林木；二是毀林開墾、采石、采砂、取土、種果，或者砍柴、采挖藥材、挖取樹蔸，以及有其它毀林或者不利于森林植被恢復的行為；三是采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝；四是擅自改變林地用途；五是擅自在森林防火區(qū)內(nèi)野外用火；六是擅自移動或者毀壞封山育林服務標志；七是其它破壞封山育林的活動。第二類：限伐區(qū)范圍（面積約64.56萬畝，占林地面積的3.3%）(1)對依法流轉(zhuǎn)的林木，凡不在重點封禁區(qū)域范圍之內(nèi)、且屬于用材林的成熟林，嚴格按相關(guān)政策進行采伐并及時更新。面積約有10萬畝。(2)對重點封禁區(qū)域范圍之內(nèi)的桉樹工業(yè)原料林，達到采伐年限的，在不影響綠化效果的情況下，由縣級林業(yè)主管部門進行技術(shù)指導和監(jiān)督,實行橫向帶狀更新采伐。面積約有5.5萬畝。(3)對全市的129.06萬畝竹林進行限伐（其中屬于生態(tài)林的面積約占75萬畝），采伐作業(yè)時嚴格按設計操作。(4)對工程建設項目征占用林地、自然災害林地林木、農(nóng)民生產(chǎn)生活用材或特殊情況確需采伐林木的，從嚴控制，嚴格審批。每年采伐面積約有0.5萬畝。(5)對以上限伐區(qū)域?qū)嵭休喎猓侠砜刂颇静纳a(chǎn)指標，加強采伐管理，加大造林、撫育、管護力度。每年皆伐面積約有3萬畝。第三類：開發(fā)區(qū)范圍（面積約143.12～178.12萬畝，占林地面積的6.9%～8.6%）對不在生態(tài)公益林范圍之內(nèi)的商品用材林的成過熟林、工業(yè)原料林（主要是桉樹），不列入禁伐范圍，但必須嚴格規(guī)范管理。（二）循序漸進，穩(wěn)步推進封山育林工作1、實行屬地管理原則?？h級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)封山育林區(qū)的管理。封育范圍和措施，由縣級人民政府確定并公告，要在封山育林管理區(qū)建立封山育林設施，并在主要路段、山口等地設立醒目的標志牌、界樁等，明示封山育林的范圍及主要禁止行為。封山育林到期后，對確需解除封山育林的，必須經(jīng)各縣級林業(yè)主管部門審核，報請縣市區(qū)政府批準，由縣市區(qū)政府發(fā)布公告予以解除。2、嚴格實行采伐限額制度。從開始,逐年控制采伐指標。據(jù)測算，當前全市最低采伐量在80萬立方米（因為從今年起，桉樹逐漸進入采伐期）。建議：全市安排采伐指標70萬立方米，65萬立方米，到每年安排60萬立方米。3、嚴格規(guī)范采伐審批程序。能夠?qū)W習桂東縣的做法，對封山育林區(qū)進行林木采伐的，一律由縣政府或有關(guān)領(lǐng)導批準。進一步嚴格封山育林區(qū)林木采伐審批程序：一是長期全封山范圍內(nèi)，木竹死亡的，由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出審核意見，報縣市區(qū)政府或者封山育林工作領(lǐng)導小組審批，由縣市區(qū)林業(yè)主管部門把關(guān)實施采伐；二是全封山范圍內(nèi)，生長6年以上的毛竹、達到主伐年齡的人工商品林和速生豐產(chǎn)林，本著尊重林木自然生長規(guī)律的原則，按同樣程序報批采伐，采伐強度控制在10%以內(nèi)；三是半封山范圍的，農(nóng)民生產(chǎn)生活需要采伐少量木竹，按同樣程序報批采伐，采伐強度控制在10%以內(nèi)；四是封山區(qū)域內(nèi)實施重大項目、重大產(chǎn)業(yè)等需要占用林地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出審核意見，報縣市區(qū)政府或者封山育林工作領(lǐng)導小組審批。4、建立采伐跡地更新造林保證金制度。對用材林的成熟林進行采伐前，由經(jīng)營者向當?shù)乜h級林業(yè)主管部門交納一定數(shù)量的造林更新保證金，標準為當?shù)卦炝趾蛽嵊?年費用的兩倍，實行專戶管理，全額返還。第一年造林成活率達85%以上，經(jīng)驗收合格的，返還保證金總額的50%；第二年撫育驗收合格后，返還保證金總額的30%，第三年撫育驗收合格后，返還保證金總額的20%及利息。5、加大造林綠化和“森林郴州”建設力度。一是加快推進“三年城鄉(xiāng)綠化攻堅”活動。扎實推進城市綠化、通道綠化、水系綠化、村鎮(zhèn)綠化和荒山荒地綠化，堅決完成130萬畝造林任務，實現(xiàn)森林覆蓋率66%、綠化覆蓋率76%的目標。二是啟動實施“國家森林城市”創(chuàng)立工作。三是積極開展飛播造林。四是積極組織各類全民造林綠化活動。大力開展義務植樹造林、“三邊造林”、“四旁植樹”等活動。（三）加大投入，健全生態(tài)補償機制。各級政府要對生態(tài)公益林進行補償，制定財政補助政策，建立生態(tài)補償長效機制。建議：一是增加生態(tài)公益林面積。全市現(xiàn)有生態(tài)公益林面積893.22萬畝（其中已納入國家、省、市、縣級的789.91萬畝），按照現(xiàn)有設想實行封山育林后，生態(tài)公益林面積將增加到1100萬畝，新增210萬畝（需增加補償?shù)拿娣e310.1萬畝）。二是提高生態(tài)公益林補償標準。當前，國家生態(tài)公益林補償標準：集體林10元/畝、國有林場5元/畝。各地生態(tài)公益林補償標準，廣東粵北20元/畝、江西15元/畝、福建60元/畝、省內(nèi)長沙市30元/畝（國家級和省級的補足到30元/畝）等。為此，我市生態(tài)公益林補償標準，建議全市統(tǒng)一提高到20元/畝；對沒有達到標準的國家級、省級生態(tài)公益林，實行差額補助，達到全市統(tǒng)一標準；市縣級生態(tài)公益林，全部按統(tǒng)一標準進行補償。按照全市生態(tài)公益林789.91萬畝、補貼20元/畝計算，每年共需資金1.58億元，除國家每年補貼6457.47萬元外，市縣每年還要承擔9342.53萬元。市級承擔部分：市中心城區(qū)周邊可視山頭約10萬畝，全部劃為市級公益林，按每年20元/畝標準補償，市財政每年為此增加支出200萬元，問題不大，并為各縣市區(qū)做出率先示范?？h級承擔部分：重點區(qū)域部分，除已經(jīng)劃為國家省級公益林外，尚有林地面積237萬畝，劃為縣級公益林，對有林木的按每年20元/畝標準進行補償，對荒山按林地流轉(zhuǎn)價10元/畝標準進行補償，縣級財政為此每年增加支出大約5000萬元。三是保障封山育林工作經(jīng)費。市、縣區(qū)財政要加大封山育林的投入，把封山育林資金作為專項經(jīng)費列入年度財政預算，建立長期穩(wěn)定的公共財政投資渠道?！胸斦磕臧才?00萬元資金，用于市林業(yè)部門封山育林專項經(jīng)費；各縣市區(qū)財政每年安排100萬元封山育林專項經(jīng)費，用于林分改造、林區(qū)公路維修、森林防火基礎設施建設、森林病蟲害防治、林業(yè)科技推廣、護林員培訓等費用。對完成封山育林任務較好的縣市區(qū)、市屬國營林場，由市財政安排資金以獎代補給予獎勵，具體辦法由市財政、林業(yè)局等部門提出后，報市政府研究。四是對林業(yè)管理部門實行財政統(tǒng)籌。對市縣林業(yè)部門的人員工資和工作經(jīng)費，分別全額納入同級財政預算，每年共需資金22600萬元，其中，市本級財政1943萬元，縣級財政20657萬元，保障林業(yè)部門工作需要，維持林業(yè)隊伍穩(wěn)定。五是對國有林場實行財政補貼。如果對國有林場68.2萬畝用材林不禁伐，則各級財政只需增加資金7846萬元。如果對國有林場實行全面禁伐,則建議將國有林場全部定性為公益性事業(yè)單位，合理核定編制數(shù)額納，納入全額撥款事單位。據(jù)測算，全市20個國有林場實行全面禁伐后，維持正常運轉(zhuǎn)，共需資金19644萬元。建議由市、縣兩級財政按面積、定比例分別承擔，具體由市財政、編制、發(fā)改、林業(yè)部門拿出方案，報市政府研究。重點解決好以下幾個方面的困難和問題：（1）保障禁伐后的基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費。據(jù)測算，每年維持國有林場基本運轉(zhuǎn)，人員工資、辦公室經(jīng)費、五大社會保險等共需19644萬元。（2）實行轉(zhuǎn)移支付解決禁伐后的資金缺口。據(jù)測算，按標準計算，每年停采減少木材收入9609億元、燃油補貼減少1200萬元以上、需要生產(chǎn)管護資金4543萬元，共需13000萬元（扣除了生產(chǎn)成本）。（3）提高生態(tài)公益林補償標準。將國有林場全部納入生態(tài)公益林范圍，補償標準由現(xiàn)在的每畝5元提高到20元，除國家和省補貼外，尚需補助2745萬元。（4）將國有林場基礎設施建設納入新農(nóng)村建設體系。特別是水、電、路等，享受新農(nóng)村建設同等優(yōu)惠政策。（5）適當減免國有林場上交任務、歷史債務和欠繳的社會保險費用。（6）享受特殊工種提前退休政策。按照省人事廳湘人發(fā)[]91號文件，女職工年滿45周歲、男職工年滿55周歲，可辦理提前退休手續(xù)，且退休金由社保統(tǒng)一發(fā)放。（四）加快轉(zhuǎn)型，引導林區(qū)發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)。