公共和非贏利性組織戰(zhàn)略規(guī)劃與管理

PAGE1PAGE美國公共和非贏利性組織、社區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理15年前，那些構(gòu)成戰(zhàn)略規(guī)劃的概念、程序、工具，被許多美國學(xué)者（包括我）視為一種從私人部門引入的，令人興奮和極具潛力的方法。而現(xiàn)在，在美國公共的和非贏利性組織中對戰(zhàn)略規(guī)劃的使用已成為一種普遍現(xiàn)象而不是特例了。戰(zhàn)略管理（strategicmanagement）綜合了戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施，其應(yīng)用相對戰(zhàn)略規(guī)劃來說不算廣泛，但因戰(zhàn)略規(guī)劃的使用者希望加強(qiáng)它的影響而作用日強(qiáng)。為空間規(guī)劃目標(biāo)而使用的戰(zhàn)略規(guī)劃現(xiàn)在雖然較弱，但正在不斷發(fā)展壯大。有些困難的是，空間規(guī)劃的職能部門，對于那些實(shí)際開發(fā)、管理或改變空間使用的其它部門很少有足夠影響其決策的權(quán)力。在一次對美國都市管理者的調(diào)查研究中Poister和Streib發(fā)現(xiàn)（1994），63%的被調(diào)查者承認(rèn)在他們的裁定中參考了戰(zhàn)略規(guī)劃。這其中有40%的人稱其在全市范圍內(nèi)使用，而大約20%說只在特定的部門或項(xiàng)目中使用。在使用戰(zhàn)略規(guī)劃的城市中，有42%的管理者認(rèn)為其十分有效。在更新的一次調(diào)查中，Berman和West發(fā)現(xiàn)（1998），74%的被調(diào)查城市使用了戰(zhàn)略規(guī)劃，其中52%同時使用了以社區(qū)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略規(guī)劃，而有67%的城市正準(zhǔn)備向戰(zhàn)略管理的方向發(fā)展，它們使用的是衡量工作業(yè)績(performancemeasurement)與預(yù)算掛鉤的相關(guān)戰(zhàn)略。最近一次對州一級機(jī)構(gòu)（包括那些負(fù)有空間規(guī)劃職責(zé)的機(jī)構(gòu)）的調(diào)查顯示，60%稱其使用了某種形式的戰(zhàn)略規(guī)劃，另有9%準(zhǔn)備在未來使用（Berry&Wechsler1995）。一半的被調(diào)查者認(rèn)為機(jī)構(gòu)方向設(shè)定（agencydirectionsetting）和目標(biāo)設(shè)定(goalsetting)是戰(zhàn)略規(guī)劃過程最重要的成果。另外，許多州主動制訂了全州范圍的戰(zhàn)略規(guī)劃，例如《俄勒岡州基準(zhǔn)》(OregonBenchmarks)，《得克薩斯的明天》(TexasTomorrow)，以及《明尼蘇達(dá)的里程碑》(MinnesotaMilestones)等（Broom1995，Melkers&Willoughby1998）。這些規(guī)劃通常包括對特定空間規(guī)劃領(lǐng)域的關(guān)注，如交通運(yùn)輸和環(huán)境等等。它們通常是在一個集中的預(yù)算或規(guī)劃辦公室及其它相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，按照全州的發(fā)展目標(biāo)制定規(guī)劃。這種州級機(jī)構(gòu)廣泛使用的戰(zhàn)略規(guī)劃通常（或至少在一定程度上）最終被立法成為本州法律。在聯(lián)邦層面，1993《政府工作業(yè)績與成效方案》（theGovernmentPerformanceandResultsActof1993，簡稱GPRA），要求幾乎所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（包括那些負(fù)有空間規(guī)劃職責(zé)的機(jī)構(gòu)）必須制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃(five-yearstrategicplan)、年度工作業(yè)績計(jì)劃(annualperformanceplan)以及年度工作業(yè)績報(bào)告(annualperformancereport)。這樣，戰(zhàn)略規(guī)劃提出了五年工作的框架，并明確了機(jī)構(gòu)的任務(wù)、目標(biāo)以及如何實(shí)施。年度工作業(yè)績計(jì)劃要確認(rèn)衡量每一計(jì)劃任務(wù)的服務(wù)水平、支出、成果等業(yè)績指標(biāo)體系，并與上報(bào)的預(yù)算相掛鉤。而年度工作業(yè)績報(bào)告是為了將實(shí)際的計(jì)劃執(zhí)行情況與目標(biāo)相比較。換句話說，該法案對所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)所要求的實(shí)際上就是戰(zhàn)略管理。但此聯(lián)邦法案產(chǎn)生的影響還沒被仔細(xì)研究過。在非贏利領(lǐng)域中，戰(zhàn)略規(guī)劃的使用更加廣泛。在1998年做的一次調(diào)查中顯示，絕大多數(shù)的被調(diào)查者說他們的組織中使用了戰(zhàn)略規(guī)劃（Berman&West1998）。對于這些非贏利性機(jī)構(gòu)來說，使用戰(zhàn)略規(guī)劃以及其它提高生產(chǎn)效率的手段，最重要的成果就是：隨著時間的推移產(chǎn)生效益，創(chuàng)造了一種有效的變革工具，同時使人們對新觀念持開放的態(tài)度。從上文可以看出，戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理（盡管戰(zhàn)略管理的應(yīng)用范圍相對稍?。┰诿绹埠头勤A利性組織中已被廣泛使用。但是，它們被多廣泛地直接應(yīng)用在空間問題上還不清楚。在過去的15年里，這方面的應(yīng)用在不斷增多，可以預(yù)料，在空間問題方面的應(yīng)用將繼續(xù)不斷增加。除此之外，戰(zhàn)略規(guī)劃、管理的使用者通常認(rèn)為它們是有效的。雖然也有例外。可惜，還沒有科學(xué)的檢測系統(tǒng)可以顯示其有效程度。戰(zhàn)略規(guī)劃詳述美國學(xué)者提供了許多關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃的定義。這里我將使用自己的定義，它更接近于其它學(xué)者所定義的戰(zhàn)略管理，這一主題后文將很快談到。我將戰(zhàn)略規(guī)劃定義為：為產(chǎn)生基本的決策與行動而進(jìn)行的控制性工作，這些決策指出一個組織或其它獨(dú)立實(shí)體是什么、它們做什么以及為什么這樣做（Bryson1995，第4-5頁）。從這個定義可以看出，戰(zhàn)略規(guī)劃不僅僅是單純的概念、程序或工具，而是一整套概念、程序和工具。為了達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，它們必須被仔細(xì)修改、調(diào)整，以適應(yīng)情況的變化（Bryson&Roering1996）。許多學(xué)者認(rèn)為普適性的戰(zhàn)略規(guī)劃程序是存在的（例如，Bryson1995，Bryson&Anderson即將出版，Barry1998，Eden&Ackermann1998，F(xiàn)riend&Hickling1997，Winer&Ray1994，Nutt&Backoff1992）。雖然這些程序在細(xì)節(jié)上非常不同，但它們?nèi)杂写罅康墓餐?，Poister和Streib（1999，第309-310頁）在一份關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的評論中，認(rèn)為戰(zhàn)略規(guī)劃是：?關(guān)注一個組織所面對的最基本問題的確認(rèn)與回應(yīng)；?研究解決目標(biāo)的主要問題，以及那些具有爭議性的、并能影響任務(wù)及戰(zhàn)略的概念；?強(qiáng)調(diào)外部能夠影響組織及其任務(wù)趨勢的重要性；?考慮內(nèi)外部（尤其是外部）及利益相關(guān)人員所關(guān)心、偏好的問題，提高政治上的可行性；?極力依靠高層次管理者（有時會是政府民選官員）的積極參與，并獲得這些官員必要的支持；?要求主要參與者必須坦誠地面對一些關(guān)鍵問題，以便為規(guī)劃提供責(zé)任承諾；?以行動為導(dǎo)向，并強(qiáng)調(diào)發(fā)展以執(zhí)行為目標(biāo)的規(guī)劃的重要性；?關(guān)注當(dāng)前實(shí)行的決策，為組織的未來合理定位。戰(zhàn)略規(guī)劃的順利完成將會帶來許多好處，包括上文調(diào)查中提到的評價(jià)指標(biāo)。戰(zhàn)略規(guī)劃的倡導(dǎo)者們通常提及它四個潛在的主要收益：第一，提升戰(zhàn)略思想和行動；第二，改善決策的制定；第三，加強(qiáng)組織的反應(yīng)靈敏度，并改善工作業(yè)績；最后，戰(zhàn)略規(guī)劃能夠幫助組織的工作人員更好地實(shí)現(xiàn)各自的作用、完成職責(zé)、加強(qiáng)合作及豐富專業(yè)知識。然而，這些結(jié)果并不能保證是必然的。因?yàn)閺哪硞€角度來看，戰(zhàn)略規(guī)劃僅僅是一套概念、程序和工具。領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和規(guī)劃者必須很小心地進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，成功依賴于（至少部分地依賴）他們根據(jù)具體情況對程序所做修改、調(diào)整的合理程度。即使如此，也不可能必然成功，尤其是在面對較為困難的戰(zhàn)略問題時。除此之外，尤其當(dāng)一個組織或社區(qū)面對緊急情況時（雖然每一個危機(jī)都應(yīng)被戰(zhàn)略性地管理），或者此組織或社區(qū)缺乏必須的技巧、資源，或主要決策者不能承擔(dān)制訂好的規(guī)劃所必須承擔(dān)的責(zé)任等情況下，我們并不推薦使用戰(zhàn)略規(guī)劃。這樣的情況體現(xiàn)了BillRoering和我所提出的“戰(zhàn)略規(guī)劃的悖論”：在最不可能生效的地方最需要戰(zhàn)略規(guī)劃，而在最有可能生效的地方卻最不想引進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃（Bryson&Roering1988）。明確什么是戰(zhàn)略規(guī)劃做不到的也很重要。被“共同的意愿”（coalitionofthewilling）（Cleveland1993）有技巧性地使用，戰(zhàn)略規(guī)劃能夠幫助組織、社區(qū)將注意力集中在實(shí)現(xiàn)重要目標(biāo)的有效決策和行動上。但戰(zhàn)略規(guī)劃不能替代戰(zhàn)略思考和行動，只有那些真正關(guān)心、并愿意承擔(dān)義務(wù)的人才能做好戰(zhàn)略規(guī)劃。如果戰(zhàn)略規(guī)劃被草率地使用，它會把原本想要鼓勵的戰(zhàn)略思想、行動排除在外。此外，戰(zhàn)略規(guī)劃不能代替領(lǐng)導(dǎo)的作用。根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)，對于增強(qiáng)組織業(yè)績，領(lǐng)導(dǎo)的作用是不可代替的。至少主要的決策者和實(shí)施者必須全身心地致力于戰(zhàn)略規(guī)劃的運(yùn)行，否則任何使用戰(zhàn)略規(guī)劃的嘗試將注定失敗。同時，戰(zhàn)略規(guī)劃與創(chuàng)建組織或社區(qū)的戰(zhàn)略并不是同義的。戰(zhàn)略有為數(shù)眾多的來源，包括已規(guī)劃的和未規(guī)劃的。戰(zhàn)略規(guī)劃通常產(chǎn)生一份關(guān)于組織或社區(qū)意圖(intention)的文件。但在實(shí)踐中它會在實(shí)施過程中根據(jù)發(fā)生的新情況和新打算結(jié)合起來（Mintzberg1994，Mintzberg&Westley1992，Mintzberg&Waters1985）。戰(zhàn)略規(guī)劃雖然能幫助發(fā)展和執(zhí)行有效的戰(zhàn)略，但他們?nèi)砸鎸Σ豢深A(yù)見的機(jī)會與挑戰(zhàn)。對戰(zhàn)略規(guī)劃的過度迷信，將導(dǎo)致他們看不到那些沒有計(jì)劃和未預(yù)見到的信息、觀察角度、行動。事實(shí)證明，它們通常是極為有用的。最后，戰(zhàn)略規(guī)劃與美國的社區(qū)總體規(guī)劃(comprehensiveplanning)也是不同的。如果制定總體規(guī)劃的機(jī)構(gòu)與政府決策機(jī)構(gòu)有直接聯(lián)系，也許戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃看來差別會很小。然而，在通常情況下，兩者之間存在著三個重要的不同之處。第一，總體規(guī)劃通常是為了滿足管理土地使用與開發(fā)等方面的法律需要而制定的，它必須遵循法定程序，同時必須擁有法律文件的內(nèi)容。作為法律的手段，這些對總體規(guī)劃具有重要的影響。另一方面，總體規(guī)劃的嚴(yán)格性會與政府官員必須應(yīng)付的政治性程序相沖突。而戰(zhàn)略規(guī)劃雖然很少擁有法定的地位，但它能為法律要求和相關(guān)的嚴(yán)格政策文件與實(shí)際決策、操作之間提供一座溝通的橋梁（Rider1983）。第二，總體規(guī)劃常將自身的議題限制在某些現(xiàn)有的政府職能上。正因?yàn)槿绱耍瑢τ谥饕臎Q策者來說，總體規(guī)劃不如戰(zhàn)略規(guī)劃好用，后者在鼓勵決策者決定為什么做，在哪里做，什么時候做以及怎樣去做等問題之前，幫助決策者將注意力集中在政府所有實(shí)際的以及可能的作用上。部分的困難在于，總體規(guī)劃的實(shí)施通常被規(guī)定其如何使用的法規(guī)與導(dǎo)則、政府內(nèi)規(guī)劃機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性分布等因素所牽制。滿足立法必要條件、規(guī)劃導(dǎo)則的結(jié)果是，總體規(guī)劃通常已不是綜合性的了，而是與土地使用、公共設(shè)施、交通運(yùn)輸、公用事業(yè)、住房以及其它一些可能的功能相聯(lián)系的單項(xiàng)功能性規(guī)劃。這些功能性規(guī)劃通常并不能很好地協(xié)調(diào)一致，總體規(guī)劃也受到政府內(nèi)規(guī)劃機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性分布因素的限制。同時，如果規(guī)劃人員不能與政府主要決策者緊密聯(lián)系，他們所承擔(dān)的職責(zé)能起的作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政府的實(shí)際議程。第三，正如Kaufman與Jacobs（1987）提出的，單個社區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃更加以行動為導(dǎo)向，更加廣泛地被參與，更加強(qiáng)調(diào)和理解社區(qū)之間強(qiáng)項(xiàng)弱點(diǎn)的對比以及社區(qū)所面對的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，同時更加關(guān)注社區(qū)間的競爭行為。我們可以這樣總結(jié)：與總體規(guī)劃相比，戰(zhàn)略規(guī)劃需要更加綜合的觀點(diǎn)，同時戰(zhàn)略規(guī)劃能夠產(chǎn)生更多關(guān)注焦點(diǎn)的可選的行動方案。戰(zhàn)略管理詳述戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略管理的基石，戰(zhàn)略管理是戰(zhàn)略規(guī)劃的邏輯擴(kuò)展，同時也是美國政府及非贏利性組織用以完成他們工作的方法（Vanzant&Vanzant1996，Poister&Streib1999）。正如Poister和Streib（1999，第310頁）所提到的，戰(zhàn)略管理包括戰(zhàn)略規(guī)劃，但同時它又是一個更具包容性的過程，更加關(guān)注在可持續(xù)基礎(chǔ)上戰(zhàn)略地來管理一個組織。Poister和Streib的戰(zhàn)略管理框架體系中，綜合了七個要素：價(jià)值(value)、任務(wù)(mission)和視角(vision)；戰(zhàn)略規(guī)劃；以實(shí)效為導(dǎo)向的預(yù)算(results-orientedbudgeting)；業(yè)績管理(performancemanagement)；戰(zhàn)略度量(strategicmeasurement)；對內(nèi)外環(huán)境的評估(assessment)；以及這些要素之間的反饋、回應(yīng)關(guān)系（feedbackrelationship）。以下依次簡要地討論這些要素。價(jià)值、任務(wù)和視角。該要素被視為戰(zhàn)略管理的中心組織力量。如果各方對此三者能取得一致意見，那么戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的創(chuàng)建與運(yùn)行將遠(yuǎn)比未能取得一致意見時要容易得多。如果不能取得一致意見，系統(tǒng)無疑將會是松散和不完整的。事實(shí)上，在許多環(huán)境中這種一致意見的取得非常困難，對于社區(qū)來說尤其如此。緊密完整的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)并不十分普遍，因此在大多數(shù)情況下，不必刻意追求。戰(zhàn)略規(guī)劃。該要素被用來幫助組織和社區(qū)明確價(jià)值、任務(wù)、視角并發(fā)展戰(zhàn)略性行為來實(shí)現(xiàn)它們。這種戰(zhàn)略行為如果想要被有效地執(zhí)行，必須掌握足夠的資源。以實(shí)效為導(dǎo)向的預(yù)算正是解決上一問題的方法之一，它能夠迅速地在全美范圍內(nèi)取得資金。這種方法以組織、社區(qū)的戰(zhàn)略日程為開端，并詳述了每個戰(zhàn)略、任務(wù)、項(xiàng)目、行動的預(yù)期結(jié)果，然后據(jù)此對每個項(xiàng)目注入資金。這種預(yù)算程序會使得特定的戰(zhàn)略行為獲得足夠的資金，激勵組織成員及投資參與者繼續(xù)提供支持。當(dāng)然，關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)眾多的、運(yùn)作起來往往造成跨空間影響的組織所做的預(yù)算。業(yè)績管理。該要素包括了一系列的戰(zhàn)略和機(jī)制。這些機(jī)制將戰(zhàn)略行動的職責(zé)分配給特定的單位、個人，并令他們?yōu)楦髯缘臉I(yè)績負(fù)責(zé)。例如，為此目的而被廣泛使用的目標(biāo)管理（managementbyobjective,簡稱MBO）系統(tǒng)。另一種被日漸關(guān)注的平衡得分卡（BalancedScoreCard,簡稱BSC）方法，能夠?qū)r(jià)值、任務(wù)、觀點(diǎn)轉(zhuǎn)換為可度量的、可管理的組織業(yè)績。BSC努力在兩者之間保持平衡：一方關(guān)注財(cái)政產(chǎn)出，另一方則主要關(guān)注用戶所關(guān)心的內(nèi)容：關(guān)鍵的內(nèi)部程序、組織及其雇員的學(xué)習(xí)與成長（Kaplan&Norton1992，1993，Kaplan1998，Poister&Streib1999）。戰(zhàn)略度量。指組織或社區(qū)向戰(zhàn)略目標(biāo)努力時，識別和跟蹤評價(jià)那些能對業(yè)績進(jìn)行有效度量的指標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)能夠圖示進(jìn)度，評價(jià)預(yù)算的分配是否合適，并可從中得知下一步應(yīng)如何做。不幸的是，對于公共和非贏利性組織以及社區(qū)來說，發(fā)展有效的得到官方認(rèn)可的指標(biāo)體系是十分困難的，而這往往會成為戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的致命弱點(diǎn)（Innes1996，1998，Ammons1995）。內(nèi)外環(huán)境的評估。必須不斷地結(jié)合主要投資者進(jìn)行內(nèi)外部的監(jiān)測與評估，否則將無法得到明智現(xiàn)實(shí)的信息、決策和行動。上述不同要素間的反饋、回應(yīng)。這對于有效的學(xué)習(xí)、適應(yīng)，以及領(lǐng)導(dǎo)行為的發(fā)生來說是必需的。這項(xiàng)工作是很困難的，而且并不一定能夠成功。雖然如此，仍有強(qiáng)大的動力推動美國公共和非贏利性組織去嘗試（即使不是歡迎）戰(zhàn)略管理方法。這些動力包括：不斷增長的對公共職責(zé)的需求、不斷加強(qiáng)的立法監(jiān)督、財(cái)政保守主義和對領(lǐng)導(dǎo)、提升業(yè)績、用戶服務(wù)的專業(yè)性關(guān)注?！皩?shí)效管理”的概念，得到了美國越來越多公共和非贏利領(lǐng)域?qū)W者、從業(yè)人員的一致認(rèn)可，其中包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、為數(shù)眾多的州長、市長、城市管理者、非贏利性機(jī)構(gòu)管理者等等。正如Poister和Streib（1999，第323頁）所說的：“…在任何規(guī)模和復(fù)雜程度的公共機(jī)構(gòu)中，如果沒有良好的戰(zhàn)略管理能力，就不可能做到實(shí)效管理。事實(shí)上，從宏觀層面來看，戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)發(fā)展和執(zhí)行戰(zhàn)略議題，這與實(shí)效管理是同義的…當(dāng)在公共管理文獻(xiàn)中，類似戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)績衡量、質(zhì)量提升、工作程序再設(shè)計(jì)、成效基礎(chǔ)上的預(yù)算等等更加具體的方法的使用得越來越普遍時，戰(zhàn)略管理成為了一種核心的、完整的程序，它能夠?yàn)榻M織指明方向，并保證為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)所做努力的一致性?！彪m然戰(zhàn)略管理的執(zhí)行有一定的困難，但過去很多的相關(guān)努力——如規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算體系（Planning,Programming,andBudgetSystems,簡稱PPBS），零預(yù)算（Zero-basedBudgeting,簡稱ZBB）——證明了這種創(chuàng)新仍算是一種顯著的進(jìn)步。很明顯，現(xiàn)在的情況已經(jīng)有所不同。也許是因以前改革經(jīng)驗(yàn)的積累導(dǎo)致了對如何進(jìn)行實(shí)效管理的更好理解；也許它是一種對商業(yè)用戶服務(wù)的理念和全面質(zhì)量管理觀念的接受，同時伴隨著政治家和專家對小型化、再設(shè)計(jì)、再創(chuàng)造的追求（Fesler&Kettl1996）；也許它是正在興起的以“實(shí)效為導(dǎo)向”(result-oriented)的觀念，就像在Osborne和Gaebler的暢銷書《再創(chuàng)造的政府》(ReinventingGovernment)（1992），AlGore副總統(tǒng)的《國家工作回顧》(NationalPerformanceReview)（1993），Moore的《創(chuàng)造公共價(jià)值》(CreatingPublicValue)（1995），以及Osborne和Plastrik的《消除官僚政治》(BanishingBureaucracy)（1997）中所探討的那樣；也許它體現(xiàn)了新政治領(lǐng)導(dǎo)人和職業(yè)管理者的核心觀念，他們可以無顧忌地挑戰(zhàn)那些關(guān)于事物現(xiàn)在會怎樣、將來會怎樣的陳詞濫調(diào)。無論是何種原因，實(shí)效管理和公共非贏利性戰(zhàn)略管理會繼續(xù)被廣泛接受。戰(zhàn)略管理系統(tǒng)根據(jù)我的經(jīng)驗(yàn)，如果涉及的人數(shù)較少（從五人至幾百人），那么戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行將相對容易。而要在整個組織內(nèi)、組織網(wǎng)絡(luò)之間、或社區(qū)內(nèi)（指大大小小的城市、鄉(xiāng)村、地區(qū)、州），使戰(zhàn)略性思想和行動深入人心，則是非常困難的。戰(zhàn)略管理系統(tǒng)就是解決這個問題的方法，它是指在合適的地方、合適的時機(jī)，推行戰(zhàn)略思想和行動，并控制和引導(dǎo)其執(zhí)行方式。通常，一個組織的戰(zhàn)略在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)會保持穩(wěn)定，然后其改變又常常會出人意料（Gersick1991，Land&Jarman1992，Mintzberg1994），因此這些系統(tǒng)通常關(guān)注戰(zhàn)略的實(shí)施，而非戰(zhàn)略的形成。這樣，這種系統(tǒng)主要是組織的機(jī)制或?yàn)閳?zhí)行確定戰(zhàn)略而做的戰(zhàn)略管理安排。如果從稍微不同的角度來看，這種系統(tǒng)本身就是一種用以執(zhí)行政策與計(jì)劃的組織、組織間或社區(qū)的戰(zhàn)略。同時，系統(tǒng)通常包含了對戰(zhàn)略進(jìn)行階段性重新評估的程序和適用情況。正是在重新評估的過程中，新戰(zhàn)略才得以被發(fā)現(xiàn)或形成。這些新戰(zhàn)略通常已在組織中呈現(xiàn)出初期的形式了，而戰(zhàn)略重估程序僅僅是使它們以一種增值的、不造成混亂的方式更加突出而已。這些系統(tǒng)中產(chǎn)生的新戰(zhàn)略主要是現(xiàn)存主題的變化，而不是全新的主題。真正重大改變的發(fā)生，通常是因新要求、新的職權(quán)劃分、新的領(lǐng)導(dǎo)行為等從外部誘發(fā)的徹底的環(huán)境改變；或是體現(xiàn)了為適應(yīng)持續(xù)的環(huán)境壓力，不斷積累、微小的組織調(diào)整，這種環(huán)境的壓力表面看來只是帶來量變，卻最終導(dǎo)致質(zhì)變（Bryson&Crosby1992，Mintzberg1994，Bryson1995）。在美國，大約有五種主要的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)類型，但在實(shí)踐中所見到的任何一種都是這五種類型的混合體。因此，這里的“類型”，指的是哪一種類型占主導(dǎo)地位。這些類型是：?分級管理模式(Layeredorstackedunitsofmanagementmodels)；?戰(zhàn)略問題管理模式(Strategicissuesmanagementmodels)；?契約模式(Contractmodels)；?排列組合管理模式(Portfoliomanagementmodels)；?目標(biāo)基準(zhǔn)管理模式(Goalor“benchmark”models)。在詳細(xì)描述每一種模式之前，需要說明的是我對任何戰(zhàn)略規(guī)劃管理制度化嘗試的一種矛盾情緒。雖然創(chuàng)建和維持一個戰(zhàn)略管理系統(tǒng)是非常重要的，但同樣重要的是避免這些系統(tǒng)具有排斥明智的戰(zhàn)略思想、行動的趨勢。而這些思想和行動恰恰是戰(zhàn)略規(guī)劃、管理所要努力引進(jìn)的。在實(shí)踐中，這些系統(tǒng)往往會變得過分形式化、官僚化，被日程表推動而不是被實(shí)際事務(wù)所推動，過于注重?cái)?shù)字，被不合適的預(yù)測所束縛，以及變得保守。因此，請記住，無論何時、何種戰(zhàn)略管理系統(tǒng)（或戰(zhàn)略規(guī)劃程序）存在排斥明智的戰(zhàn)略思想、行動的危險(xiǎn)，你應(yīng)該立即修改或放棄這個系統(tǒng)（或程序），同時回到能夠提升有效戰(zhàn)略思想、行動的道路上去。同樣重要的是應(yīng)該認(rèn)識到，每一個系統(tǒng)都包含了一系列能起特殊作用的、產(chǎn)生特定問題的、同時偏好一些特殊戰(zhàn)略的安排。分級管理模式這種方法的目的是通過發(fā)展和執(zhí)行一整套涉及組織不同層次、不同功能的戰(zhàn)略（anintegratedsetofstrategiesacrosslevelsandfunctions），有效地聯(lián)系內(nèi)外部環(huán)境。這種方法是經(jīng)典的私人企業(yè)“目標(biāo)向下/計(jì)劃向上”(goalsdown/plansup)的戰(zhàn)略規(guī)劃程序。通常這種系統(tǒng)需要兩種規(guī)劃的循環(huán)，一種是戰(zhàn)略的，另一種則是操作的：在第一個循環(huán)中，存在一個由上至下的戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展過程，目標(biāo)和指導(dǎo)方針位于框架的頂部，其下部的各個層次是對目標(biāo)的回顧與調(diào)和；第二個循環(huán)中，制定操作計(jì)劃用以執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃。在每一個循環(huán)中，各種層次、功能的內(nèi)外部環(huán)境被明確地、符合邏輯地、令人信服地聯(lián)系在一起。這種程序在組織的全面性戰(zhàn)略框架內(nèi)每年重復(fù)運(yùn)行。每三到五年，這些基本戰(zhàn)略基于經(jīng)驗(yàn)、條件的變化和新戰(zhàn)略的出現(xiàn)而被評價(jià)及修改，這些都需要預(yù)先計(jì)劃。公共非贏利性組織已通過使用這種方法及其類似的模式而獲益（Boschken1998，Poister&Streib1999）。應(yīng)注意的主要問題是，由于堅(jiān)信未來能夠被準(zhǔn)確預(yù)測，拆分分析操作過程中現(xiàn)實(shí)的紛亂情況，或具有過度集中化的權(quán)力等特點(diǎn)，該系統(tǒng)恰恰最容易排斥戰(zhàn)略性思想和行動（Mintzberg1994，Roberts1993，Roberts&Wargo1994）。同時，這種系統(tǒng)很容易對不可預(yù)測的事件顯得茫然，并僵化于現(xiàn)存戰(zhàn)略。因而，使用這種系統(tǒng)應(yīng)非常小心，因?yàn)樗鼈儠宰约旱姆绞叫惺?；?dāng)需要重大改變時，它們僅僅提供漸進(jìn)式的變化，同時僅為那些抵制重大改變而不是希望改善現(xiàn)狀的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、計(jì)劃者的意志服務(wù)?！墩ぷ鳂I(yè)績與成效法案1993》(TheGovernmentPerformanceandResultsActof1993)（PublicLaw103-62），就是一次雄心勃勃的嘗試。它希望為全美的政府行政部門和每一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（包括那些負(fù)有空間規(guī)劃職責(zé)的機(jī)構(gòu)）建立一套分級管理系統(tǒng)。正如前文所提到的那樣，每一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都必須在1997年9月30日以前向管理和預(yù)算辦公室（theOfficeofManagementandBudget,簡稱MBO）提交一份有關(guān)其行動計(jì)劃的戰(zhàn)略規(guī)劃。從1999財(cái)政年度開始，該法案要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須為每一項(xiàng)任務(wù)準(zhǔn)備年度工作計(jì)劃，這些年度計(jì)劃來源于部門戰(zhàn)略規(guī)劃，并為每個財(cái)政年度設(shè)置了業(yè)績目標(biāo)。在大多數(shù)情況下，業(yè)績目標(biāo)必須是客觀、可量化、可衡量的成果，相關(guān)的服務(wù)水平、產(chǎn)出與成果應(yīng)易于衡量與評估，如果遇到不可定量的情況，也應(yīng)設(shè)定定性或描述性的目標(biāo)。單個機(jī)構(gòu)的工作業(yè)績計(jì)劃被合并到聯(lián)邦政府的工作業(yè)績計(jì)劃中，而這種整體規(guī)劃將成為該財(cái)政年度美國政府年度財(cái)政預(yù)算的一部分。這些機(jī)構(gòu)被要求向國會提交一份有關(guān)將該年度實(shí)際工作業(yè)績與規(guī)劃目標(biāo)相比較的年度報(bào)告。一旦哪方面的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，報(bào)告必須解釋原因，并提出在未來應(yīng)如何改進(jìn)（Panetta1993）。創(chuàng)建整個聯(lián)邦政府范圍的戰(zhàn)略管理體系的嘗試，也許能培養(yǎng)戰(zhàn)略思想和行動，但在某些例子中卻可能會排斥它們。不管如何，現(xiàn)實(shí)情況表明，主要的相關(guān)機(jī)構(gòu)資助方（如國會、管理和預(yù)算辦公室、總統(tǒng)）對此計(jì)劃很感興趣，因而每個機(jī)構(gòu)都必須謹(jǐn)慎地做出回應(yīng)。戰(zhàn)略問題管理模式戰(zhàn)略問題管理系統(tǒng)，是公共及非贏利性組織制度化戰(zhàn)略管理系統(tǒng)中最普遍的形式。這種系統(tǒng)并不象分級模式那樣嘗試將各層次、各功能的戰(zhàn)略整合起來，而是在對任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成一致的基礎(chǔ)上嘗試管理一組相對獨(dú)立的戰(zhàn)略問題。它認(rèn)為這些問題可能處在不同的時間段中，涉及不同的選區(qū)及政治團(tuán)體，因而不必同時考慮所有的問題。明尼蘇達(dá)州的Hennepin郡（明尼阿波利斯市位于其境內(nèi)），很多年來一直使用一套戰(zhàn)略問題的管理方法（Eckhert，Haines，Delmont&Pflaum1993）。在這個系統(tǒng)中，戰(zhàn)略指導(dǎo)方針處于頂端，在它之下，機(jī)構(gòu)（包括那些具有空間規(guī)劃職責(zé)的機(jī)構(gòu)）被要求確認(rèn)他們所認(rèn)為的戰(zhàn)略性問題。然后，位于頂端的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者選擇將要解決的問題，同時在將這些問題交給專門工作組之前對之進(jìn)行可能的重組。隨后，工作組向那些有權(quán)選擇解決策略的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者提出戰(zhàn)略選項(xiàng)。接著，戰(zhàn)略在下一階段開始操作。盡管必須確保在某一問題領(lǐng)域內(nèi)所做的選擇不會導(dǎo)致其它領(lǐng)域的麻煩，每一個問題是被相對獨(dú)立地管理。雖然許多公共和非贏利性組織在其運(yùn)作的任何時間點(diǎn)上都會有好幾個專門工作組同時開展工作，但很少的組織會進(jìn)行下一步設(shè)計(jì)及使用戰(zhàn)略問題管理系統(tǒng)。他們沒能建立一個關(guān)于組織目標(biāo)或政策目標(biāo)的整體框架，系統(tǒng)地找出要解決的問題，或確保各種不同的問題管理行為的合起來能夠增加組織的管理效率。組織的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者這時應(yīng)考慮建立一個戰(zhàn)略問題管理系統(tǒng)。然而，必須記住，這需將關(guān)鍵決策集中化。這有可能會引起那些不希望權(quán)力以這樣的方式集中的人，或那些不喜歡這些決策的人的注意與抵制。契約模式契約模式作為戰(zhàn)略規(guī)劃與管理制度化的方法正變得越來越普遍。通過公共和非贏利性服務(wù)的提供者，該方法應(yīng)用在美國規(guī)劃及其它許多由公共財(cái)政支持的服務(wù)行業(yè)中（Osborne&Plastrik1997）。例如，各層次的政府通常要通過一系列的契約管理許多不同的、與發(fā)展相關(guān)的行動，如交通運(yùn)輸系統(tǒng)的規(guī)劃、實(shí)施和管理，或許多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動等等。這種模式也被用來進(jìn)行學(xué)院區(qū)（schooldistricts）（這里采用基于場所的管理模式（site-basedmanagement））的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理制度化。這種模式存在一個中心，這個中心為整個組織或轄區(qū)創(chuàng)建或評判戰(zhàn)略目標(biāo)；與管理單位協(xié)商合同；監(jiān)控進(jìn)度和業(yè)績；并確保系統(tǒng)的完整性。在中心與單位之間的契約中，一般包括了單位應(yīng)達(dá)到的業(yè)績，他能從中心獲得的資源以及其它可能的支持；并描述了一個評價(jià)與再協(xié)商的程序。在契約的框架與合法約束下，個體單位的管理者及員工能夠自由地做他們認(rèn)為能確保得到良好業(yè)績的事情。這種方法讓中心與契約單位將注意力集中在各自認(rèn)為重要的地方，這樣可以使雙方都能更好地完成各自的工作。在這樣的系統(tǒng)中，中心及每一個契約單位都有各自的戰(zhàn)略規(guī)劃。而這一系統(tǒng)需要關(guān)注的主要內(nèi)容包括：在中心規(guī)劃中所包含的內(nèi)容與方法，中心在獲取充分信息時遇到的困難，以及中心在使用大量契約時可能遇到的實(shí)施控制問題，確認(rèn)各自職責(zé)方面的困難等（Milward，Provan&Else1993，Osborne&Plastrik1997）。排列組合管理模式在這種方法中，各種不同類型的實(shí)體（如計(jì)劃、項(xiàng)目、產(chǎn)品、服務(wù)、供應(yīng)商）被按照其具有的某種戰(zhàn)略重要性排列在對應(yīng)的矩陣表格中。通常這些表格是由實(shí)體的吸引力或渴望度（由高到低），以及組織或社區(qū)提供所需條件的能力所組成。例如，加利福尼亞州的SanLuisObispo使用了一種矩陣，以確定應(yīng)從事何種發(fā)展戰(zhàn)略（Bryson1995）。其中，矩陣的一個維度顯示了執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略的難度，另一個則顯示了執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的財(cái)政收益。根據(jù)這個矩陣，“住房擴(kuò)建”（housingexpansion）政策就不是一個好的選擇，因?yàn)檫@個政策同時存在著執(zhí)行及獲得財(cái)政收益方面的困難。另一方面，“擴(kuò)展旅游業(yè)”(touristexpansion)政策和“適度經(jīng)濟(jì)增長”(limitedeconomicgrowth)政策，則看上去是較好的戰(zhàn)略，因?yàn)樗鼈儓?zhí)行起來并不十分困難，同時又能得到適度的財(cái)政收益。不幸的是，對于城市領(lǐng)導(dǎo)者來說，并不存在既容易執(zhí)行又能提供大量財(cái)政收益的選擇。正如上述例子所顯示的那樣，排列組合方法具有相當(dāng)?shù)撵`活性，在這種方法中，任何重要的維度都可以被排列組合起來，而各類實(shí)體也可以被映射到矩陣的相應(yīng)位置中。這種方法也可以同時被用于次組織及跨組織層次，作為對戰(zhàn)略性重要因素選擇的評估（Bryson&Roering1996，Nutt&Backoff1992）。不幸的是，雖然有許多公共非贏利性組團(tuán)和社區(qū)在非正式地使用這種方法，但卻幾乎沒有正式使用該模式的。問題在于，這樣做而產(chǎn)生的比較結(jié)果，可能會對有強(qiáng)大的政治因素的行為帶來麻煩。目標(biāo)基準(zhǔn)模式這種方法通常可應(yīng)用于社區(qū)、區(qū)域、州等各個層次，它比分級管理模式要松散得多（Broom1995）。它們能保證相對獨(dú)立的團(tuán)隊(duì)、單位、組織努力方向的整體目標(biāo)和指標(biāo)體系的合理一致。這樣，目標(biāo)與指標(biāo)間的一致就能夠提供一個較弱的如同在分級模式中實(shí)行的共同控制的代用品，不論如何，當(dāng)能夠達(dá)成這種一致，且能夠產(chǎn)生對執(zhí)行的支持時，這種模式能夠很好地工作。在存在很多公共問題的分散的、權(quán)力均等的環(huán)境里，這種方法可能是唯一可行的方法。例如，大多數(shù)以空間為導(dǎo)向的社區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，就是通過這種方法被執(zhí)行的。大量的領(lǐng)導(dǎo)者、公民參與了目標(biāo)設(shè)定和戰(zhàn)略發(fā)展的程序。然后，行動規(guī)劃簡要列出每個組織在自愿基礎(chǔ)上為執(zhí)行戰(zhàn)略、以及完成目標(biāo)所應(yīng)做的工作?！岸砝諏莼鶞?zhǔn)”就是一個在州一級上的范例（Broom1995）。在這個方案中，州政府官員承擔(dān)了在全州范圍內(nèi)制定一整套被大多數(shù)俄勒岡人支持的目標(biāo)和指標(biāo)的職責(zé)。州議會及州長期望州機(jī)構(gòu)能夠調(diào)節(jié)規(guī)劃和預(yù)算，并獲得指標(biāo)上可測量的收益和增效作用。這個特征是系統(tǒng)中最牢不可分的一部分。城市、鄉(xiāng)村、社區(qū)及其它遍布全州的實(shí)體，同樣被鼓勵完成各自的那部分工作。這種系統(tǒng)的成功，依靠的是基礎(chǔ)廣泛的兩黨政治制度、社區(qū)、組織、個體的支持。在美國其它州中也運(yùn)行著類似的程序計(jì)劃，但都不如“俄勒岡州基準(zhǔn)”先進(jìn)（Broom1995）?？偨Y(jié)雖然我總結(jié)了五類常見的戰(zhàn)略管理系統(tǒng)，但實(shí)踐中，任何一個系統(tǒng)似乎都是這五種類型的混合體。例如，一個典型的美國城市或鄉(xiāng)村政府，可能會有一套整個轄區(qū)的目標(biāo)，通常這套目標(biāo)是在許多組織、團(tuán)體、公民的積極參與下發(fā)展而來的。政府為了自身的運(yùn)作可能嘗試使用分級管理方法，并可能使用與排列組合管理類似的方法來考慮應(yīng)注意什么問題以及應(yīng)采取何種戰(zhàn)略。同時政府可能會與其它不同的政府部門、贏利性與非贏利性組織簽訂契約，以管理特定的任務(wù)或提供特定的服務(wù)，而戰(zhàn)略問題管理體系可能被用來解決整個轄區(qū)內(nèi)或整個組織內(nèi)所產(chǎn)生的問題。關(guān)鍵問題只是在哪一個層次上、何種類型占主導(dǎo)地位。每一種系統(tǒng)都有自己的優(yōu)勢和弱點(diǎn)，它們各自代表了不同類型組織、組織間或社區(qū)的戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略往往是為了執(zhí)行那些已達(dá)成一致（至少大體上）的其它戰(zhàn)略而制定的。同樣重要的是，每一種系統(tǒng)都包含了一套能賦予特定參與者權(quán)利的安排，這些安排能產(chǎn)生特定問題，更有可能推動特定的戰(zhàn)略。一旦周邊環(huán)境的改變使系統(tǒng)不再能產(chǎn)生有效戰(zhàn)略時，系統(tǒng)似乎都不能做出相應(yīng)的自我調(diào)整。相反這些調(diào)整必須以某種方式從外部加以推動，同時應(yīng)在內(nèi)部找到對調(diào)整有利的因素，否則這些調(diào)整將會伴隨著重大的、破壞性的混亂和危險(xiǎn)發(fā)生。我在此所說的，主要是我作為一名戰(zhàn)略管理顧問所觀察到的現(xiàn)象及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。之所以這么說，是因?yàn)殛P(guān)于不同類型系統(tǒng)優(yōu)缺點(diǎn)及其建立和調(diào)整方式的好的研究項(xiàng)目非常之少。對我來說，似乎只有兩點(diǎn)是清楚無誤的：第一，混合了這五個類型的某種系統(tǒng)，對于確保組織、組織內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)在長期的合理發(fā)展與戰(zhàn)略實(shí)施是必備的