生態(tài)環(huán)境導向EOD開發(fā)模式詳細解析

2/2生態(tài)環(huán)境導向EOD開發(fā)模式詳細解析“綠水青山就是金山銀山”（簡稱“兩山論”)是習近平總書記2005年提出的關于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏理念的生動比喻。這一發(fā)展理念為人與自然由沖突走向和諧指明了發(fā)展的方向，就是人與自然雙重價值的共同實現(xiàn)。守望綠色，走可持續(xù)發(fā)展道路，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要內(nèi)容。2018年4月16日，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部正式揭牌成立，取代原環(huán)境保護部，正式把生態(tài)文明建設提到建制層面。此后，國家出臺了系列生態(tài)環(huán)境保護及治理的法律法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境建設提供法律和政策保障。其中，生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD）是實際操作層面最重要的一環(huán)。一、

什么是EOD模式2020年9月16日實施的環(huán)辦科財函〔2020〕489號《生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》已經(jīng)明確了EOD模式的定義。即，EOD模式為生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD模式），是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。EOD模式運行機制圖二、

EOD模式的實施要義考慮到生態(tài)環(huán)境治理投資資金的主要來源于各級政府財政預算內(nèi)資金、地方債券、社會資本等，以及可能性的金融風險、地方政府債務風險以及生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來的價值提升相互割裂，環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏自我造血功能，可持續(xù)發(fā)展能力有待提高。EOD模式的核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理納入開發(fā)項目的投入要素，從而通過提前鎖定生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生的收益，將其轉(zhuǎn)化為對生態(tài)環(huán)境治理相關項目投入的反哺，以此來減少政府在公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的財政投入。即，在提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能同時，降低政府在公益性生態(tài)環(huán)境治理項目的的投資或付費，以此來達到提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，此為推進EOD模式的目標。具體主要有以下三個內(nèi)涵：第一是融合，即有效推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的融合，肥瘦搭配。第二是一體化，即一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化。第三是反哺，在項目邊界范圍內(nèi)力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投資或付費。三、

EOD模式與其他開發(fā)模式的關系相比較BOT（build-operate-transfer，建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，即支付特許經(jīng)營權(quán)模式）、ABO（authorize-build-operate，授權(quán)-建設-經(jīng)營，即授權(quán)經(jīng)營模式）、EPC（EngineeringProcurementConstruction，工程總承包）、PPP（Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作開發(fā)模式）、IOD（Industry/InnovationOrientedDevelopment，產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新導向開發(fā)模式）、REITs（RealEstateInvestmentTrust，不動產(chǎn)投資信托基金）、IOS（Integrate-Operate-Share，資源整合-統(tǒng)一運營-利益共享整村改組經(jīng)營模式）等開發(fā)模式，EOD模式并不是一種獨立的開發(fā)模式，而是開發(fā)模式設計的一種價值導向，可以是傳統(tǒng)開發(fā)模式的單一或綜合運用，其核心要義是實現(xiàn)融合發(fā)展，也就是把城市的發(fā)展和人們的發(fā)展始終作為規(guī)劃、建設與管理的“出發(fā)點”和“落腳點”，更重要的是把現(xiàn)在的發(fā)展與未來的發(fā)展融為一體，使得“生態(tài)”真正有效地落到實處，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，落實“將綠水青山變成金山銀山”的部署。既要用好融資手段，更要克服其弊端和風險。另外，需要注意的是ABO（authorize-build-operate，授權(quán)-建設-經(jīng)營，即授權(quán)經(jīng)營模式）因涉嫌違規(guī)，一般不提倡使用。根據(jù)《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）內(nèi)容，

“由于PPP監(jiān)管趨嚴等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設-運營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患?！惫剩?，運用直接行政授權(quán)的ABO模式，存在地方政府隱性債務風險；建議采用其他合規(guī)方式選擇合適的企業(yè)。四、

EOD模式的項目實踐第一批：36個試點項目2020年9月16日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳（以下簡稱“三部門”）聯(lián)合發(fā)布環(huán)辦科財函〔2020〕489號《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，首次征集生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD模式）備選項目。2021年4月27日，三部門作出環(huán)辦科財函〔2021〕201號《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意天津市靜海區(qū)生態(tài)修復治理與健康產(chǎn)業(yè)城市主動健康綜合體項目等36個項目開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點工作，期限為2021-2023年。第二批：58個試點項目2021年10月13日，三部門聯(lián)合發(fā)布環(huán)辦科財函〔2021〕468號《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》。2022年4月26日，三部門作出環(huán)辦科財函〔2022〕172號《關于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，同意河北省潮河流域（灤平段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等58個項目開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點工作，期限為2022-2024年。這里的3年期限是生態(tài)環(huán)境部和發(fā)改委對EOD試點項目一體化程度、反哺機制落實等項目設計方面的調(diào)查評價期限，生態(tài)環(huán)境治理項目本身則通常需要15年以上。五、

EOD模式相關政策文件2016年開始，國家就開始積極探索生態(tài)環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式，創(chuàng)新環(huán)境治理模式。2016年11月，國務院發(fā)布《國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2016〕65號）：探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。2018年6月，《中共中央

國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》：創(chuàng)新環(huán)境治理模式；2018年8月，《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（環(huán)規(guī)財〔2018〕86號）：首次提出探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式，在此之后，相關政策密集出臺；2019年1月，《生態(tài)環(huán)境部

全國工商聯(lián)關于支持服務民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號）：探索生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式；2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》：創(chuàng)新環(huán)境治理模式，對工業(yè)污染地塊鼓勵采用“環(huán)境修復+開發(fā)建設模式”；2020年5月，《關于營造更好發(fā)展環(huán)境

支持民營節(jié)能環(huán)保企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕790號）：推進商業(yè)模式創(chuàng)新，積極支持民營企業(yè)開展環(huán)境綜合治理托管服務，參與生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式創(chuàng)新；2020年9月，《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）：向各地征集生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式備選項目；2020年9月，《關于擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）：探索開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新；2021年4月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》：拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式：鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤；2021年4月，《關于同意開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD)模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號）：確定36個項目開展EOD模式試點；2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》：探索多樣化補償方式，推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式項目試點；2021年10月，《國務院辦公廳印發(fā)關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）：提出社會資本可采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；2021年10月，《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）：向各地征集第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式備選項目；2021年10月，國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）：提出社會資本可采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；2022年3月8日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》的通知（環(huán)辦科財〔2022〕6號），要求地方加強EOD項目入庫儲備；2022年4月26日，《關于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》（環(huán)辦科財函〔2022〕172號）：確定第二批58個EOD試點項目。綜上可見，EOD模式的形成也經(jīng)歷了一個初步探索和正在逐步完善的過程，兩批試點共計94個項目都在進行中，其實施過程和結(jié)果的反饋也將使得生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式日趨完善和成熟。六、

EOD模式關聯(lián)產(chǎn)業(yè)識別EOD模式的主要識別原則有：契合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、項目收益能力強。EOD模式的常見類型為：生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目；數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項目；“光伏＋”、生物質(zhì)能利用等清潔能源項目。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的第一批、第二批試點名單，統(tǒng)計目前已入庫的項目，其關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)門類豐富，主要包括以下類型，涉及一、二、三產(chǎn)多門類，可包括園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)等綜合開發(fā)項目。圖：生態(tài)環(huán)境部一、二批EOD項目關聯(lián)產(chǎn)業(yè)方向統(tǒng)計（單位：個）七、

哪些領域EOD項目支持入庫根據(jù)剛剛發(fā)布的環(huán)辦科財〔2022〕6號《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，今后該領域項目入庫備案管理，不再實行之前的試點項目制度。根據(jù)文件精神，入庫項目應屬于以下領域：結(jié)語：EOD模式是一種環(huán)境治理的創(chuàng)新發(fā)展模式，當前相關法