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新疆城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建
摘要:隨著新疆城市化的發(fā)展,新疆城鄉(xiāng)居民的收入差距卻逐漸拉大,一些制度性的不平等更加劇了城鄉(xiāng)差距,其中城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不利于新疆城市化的健康發(fā)展。構(gòu)建與現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對(duì)農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。新的農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)救助和農(nóng)村教育扶持計(jì)劃。
關(guān)鍵詞:新疆;收入差距;農(nóng)村社會(huì)保障體系
引言
據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年底,新疆城鎮(zhèn)人均可支配收入10120元,農(nóng)村居民人均純收入3150元,前者是后者的倍。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大不利于新疆城市化的健康發(fā)展,構(gòu)建與新疆現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對(duì)農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。同時(shí)我們應(yīng)看到,新疆多年來(lái)的戰(zhàn)略目標(biāo)一直是“穩(wěn)疆興疆,富民固邊”,穩(wěn)定是新疆發(fā)展的前提,廣大農(nóng)民的富裕又是新疆穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
一、新疆城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展現(xiàn)
農(nóng)村社會(huì)救助在原來(lái)的“五?!敝贫然A(chǔ)上,進(jìn)行最低生活保障制度試點(diǎn)。1999年在全疆經(jīng)濟(jì)條件較好的鄯善縣先行試點(diǎn),2003年又在克拉瑪依市開(kāi)展了農(nóng)村低保試點(diǎn),到2007年底,全疆共有十個(gè)縣建立實(shí)行農(nóng)村居民最低生活保障制度,除鄯善縣、克拉瑪依市之外,其他八個(gè)縣市為石河子市、和布克賽蒙古自治縣、富蘊(yùn)縣、富??h、昌吉市、奇臺(tái)縣、博湖縣和新源縣。各地結(jié)合實(shí)際合理確定低保標(biāo)準(zhǔn),其中標(biāo)準(zhǔn)最低的奇臺(tái)縣每人每月30元,最高的克拉瑪依市每人每月90元,已實(shí)施農(nóng)村低保試點(diǎn)的縣市平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月元。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立起步于1993年,在六個(gè)縣市開(kāi)展了試點(diǎn)工作,試行以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,到2007年底參保人數(shù)達(dá)到120萬(wàn)。2003年,新疆正式啟動(dòng)了惠及于田、麥蓋提、烏魯木齊縣、瑪納斯、富蘊(yùn)等五個(gè)縣農(nóng)牧民的新型合作醫(yī)療制度試點(diǎn)工作。截至2007年,新疆開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的縣共79個(gè),占全區(qū)縣總數(shù)的%,覆蓋農(nóng)牧業(yè)人口萬(wàn),參合人數(shù)達(dá)萬(wàn),平均參合率達(dá)%。共籌集合作醫(yī)療資金億元,合作醫(yī)療基金補(bǔ)償億元,補(bǔ)償受益人數(shù)達(dá)到萬(wàn),補(bǔ)償受益率達(dá)%。
二、新疆現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系不利于新疆城市化的健康發(fā)展
目標(biāo)群體界定模糊
現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障體系沒(méi)有明確界定受益群體,將受益群體簡(jiǎn)單地界定為農(nóng)村居民,而沒(méi)有注意到在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中農(nóng)村居民存在分化:即包括在城市工作較為穩(wěn)定的農(nóng)民工家庭、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和純農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中,前三部分人已非實(shí)際意義上的農(nóng)民,他們實(shí)際屬于農(nóng)民向市民的過(guò)渡群體。我們?cè)跇?gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)應(yīng)將前三部分人排除在外,他們應(yīng)屬于中間層次的社會(huì)保障體系。在全國(guó)建立三個(gè)層次的社會(huì)保障體系是與城市化進(jìn)程中居民的分化相一致的,是促進(jìn)城市化健康發(fā)展的有效途徑。
現(xiàn)行體制缺乏強(qiáng)制性,導(dǎo)致覆蓋面不足,農(nóng)民參保率較低
現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老和新型合作醫(yī)療制度都采取農(nóng)民自愿參與的原則,制度的設(shè)計(jì)是為了減少貧困農(nóng)民參加社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。但這種做法卻使農(nóng)民參保率很低,它僅僅保障了一小部分富裕農(nóng)民,大多數(shù)農(nóng)民仍游離在社會(huì)保障之外,這種做法對(duì)解決城鄉(xiāng)差距收效甚微。而且目前新疆已經(jīng)能建立的農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為數(shù)不多,范圍小、覆蓋面窄且僅局限于收養(yǎng)孤老殘幼和遇險(xiǎn)的救濟(jì)這種低層次上,社會(huì)共濟(jì)性差,沒(méi)有形成一定規(guī)模和有效制度。
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),2007年我區(qū)享有城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人數(shù)為628660人,而農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)僅為9645人,城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率比例約為33∶1,與中國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障的覆蓋率比例22∶1相比,已經(jīng)落后很多。而且現(xiàn)行規(guī)定的最低生活保障只涉及生活費(fèi)的救助,尚未考慮貧困戶(hù)的其他必不可少的生活需求,包括醫(yī)療、住房和子女教育等等,新疆農(nóng)村居民最低生活保障狀況令人擔(dān)憂。由于農(nóng)村社會(huì)保障水平普遍較低,城鄉(xiāng)差別過(guò)大,農(nóng)民缺乏生活安全感。
農(nóng)村社會(huì)保障形式單一
目前,新疆農(nóng)村社會(huì)保障的形式主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和農(nóng)村“五保”,保障的對(duì)象基本上是“困難的人”和“光榮的人”,保障的內(nèi)容主要是補(bǔ)貼性,救濟(jì)性的單項(xiàng)保障。在很多貧困農(nóng)村基本上沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,也沒(méi)有最低生活保障,只有農(nóng)牧合作醫(yī)療。由于資金限制等原因,占新疆人口60%的農(nóng)村人口沒(méi)有社會(huì)養(yǎng)老體系,其老年生活主要依靠土地和子女。家庭保障成為農(nóng)民社會(huì)保障的主要形式。
社會(huì)化程度低,保障功能差,南北疆差異大
目前農(nóng)村以養(yǎng)老,醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍較小,社會(huì)化程度低。南北疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,329萬(wàn)貧困農(nóng)牧民的分布相對(duì)集中,呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。
貧困戶(hù)和貧困人口主要分布在南疆地區(qū),分布在農(nóng)區(qū),又主要分布在阿克蘇地區(qū)、克州、喀什地區(qū)、和田地區(qū),這四地州貧困戶(hù)合計(jì)萬(wàn)戶(hù),貧困人口萬(wàn),占全區(qū)貧困人口的85%,這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性和不平衡性在短期內(nèi)不會(huì)消失,也是不容忽視的。
政府對(duì)教育的投入缺乏制度性的約束
農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移能促進(jìn)城市化的發(fā)展,但現(xiàn)階段流入城市的農(nóng)民工受教育水平普遍較低,嚴(yán)重影響了流入城市農(nóng)民的自身收入水平和他們對(duì)城市化的貢獻(xiàn)程度。筆者認(rèn)為,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的投入、提高農(nóng)村居民的受教育水平是促進(jìn)城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵因素?,F(xiàn)在政府對(duì)農(nóng)村居民的教育投入缺乏制度性的約束,應(yīng)將農(nóng)村教育扶持計(jì)劃納入農(nóng)村社會(huì)保障體系從而形成對(duì)教育投入的制度性約束。
三、新疆農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建
進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資機(jī)制
建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要充足可靠的資金作保證,農(nóng)民個(gè)人作為養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的受益者,有責(zé)任和義務(wù)負(fù)擔(dān)一定繳費(fèi)比例。目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定,農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí),可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等十個(gè)檔次繳費(fèi)?,F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民經(jīng)過(guò)“理性”分析,投保時(shí)都選擇了保費(fèi)最低的2元/月的投保檔次。統(tǒng)計(jì)資料顯示,2006年底新疆農(nóng)村居民平均年現(xiàn)金收支余額為元,則農(nóng)村基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)為%。
根據(jù)中國(guó)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定,個(gè)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額不高于個(gè)人工資收入的8%,而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)系數(shù)如果為%,說(shuō)明按照每月2元的繳費(fèi)水平繳費(fèi),農(nóng)民還是可以承受的。
不斷探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)現(xiàn)方式
首先,要進(jìn)一步探索合作醫(yī)療基金籌集和積累機(jī)制,使農(nóng)村合作醫(yī)療制度能夠更好地運(yùn)行起來(lái);其次,要積極整合、利用現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生資源,尤其是對(duì)合法個(gè)體診所進(jìn)行整合,對(duì)衛(wèi)生人員進(jìn)行培訓(xùn),完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系配套措施,例如可以在村一級(jí)建立衛(wèi)生室,鄉(xiāng)級(jí)建立衛(wèi)生所,由衛(wèi)生所的醫(yī)生負(fù)責(zé)培訓(xùn)衛(wèi)生室的醫(yī)療人員。這兩級(jí)衛(wèi)生部門(mén)主要治療小病、地方病和慢性病,為村民提供便利;第三,改革現(xiàn)行的報(bào)銷(xiāo)制度,居民看病免收掛號(hào)費(fèi)、門(mén)診費(fèi)僅收50%,確實(shí)降低農(nóng)民看病過(guò)程的資金支出,使農(nóng)民真正享受合作醫(yī)療制度帶來(lái)的實(shí)惠。
完善農(nóng)村最低生活保障制度
農(nóng)民有土地可以依附,所以農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)實(shí)行“低水平、廣覆蓋”的原則。農(nóng)村的救助主要針對(duì)“五保戶(hù)”、受自然災(zāi)害影響的居民,而農(nóng)村居民最低生活保障制度應(yīng)注重開(kāi)發(fā)式扶貧,讓農(nóng)民自強(qiáng)自立,爭(zhēng)取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障的最后一道防線,完善農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵是資金籌集機(jī)制和健全收入審查制度。在具體做法上,建立最低保障制度收益人的確定權(quán)民主決策制度,充分發(fā)揮村民委員會(huì)和村民的作用,將有限的救助資金發(fā)放給最需要的人。
農(nóng)村教育扶持計(jì)劃
政府對(duì)貧困農(nóng)民的救助應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到教育扶持上來(lái),加大教育投入將成為政府加大農(nóng)村投入項(xiàng)目中“收益率”最高的項(xiàng)目。農(nóng)村教育扶持計(jì)劃包括以農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育計(jì)劃、中高等教育扶持計(jì)劃和職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃三項(xiàng)內(nèi)容。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的中、高等教育的投入。對(duì)家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學(xué)費(fèi),對(duì)家庭人均年純收入在900元以下讀高中的孩子減免其全部學(xué)費(fèi);為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學(xué)的孩子減免部分學(xué)費(fèi),在2000元以下讀大學(xué)的孩子減免全部學(xué)費(fèi)。
結(jié)論
鑒于新疆現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村居民的接受能力,新的農(nóng)村社會(huì)保障體系的具體項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)是漸進(jìn)的,應(yīng)根據(jù)居民對(duì)具體項(xiàng)目的需求程度來(lái)確定。同時(shí),農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善不能僅僅囿于農(nóng)村的范圍,還需要從戰(zhàn)略的高度來(lái)審視,包括戶(hù)籍制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度改革等內(nèi)在的綜合制度改革的推進(jìn)。另一方面,要促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)從而促進(jìn)城市化的健康發(fā)展,還要分別從農(nóng)村和城市兩方面入手,在城市應(yīng)“擴(kuò)需”,在農(nóng)村應(yīng)“減員”?!皵U(kuò)需”主要是指在城市里應(yīng)加快工業(yè)化的進(jìn)程以提供更多的就業(yè)崗位,容納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力;“減員”主要是指在農(nóng)村應(yīng)加大農(nóng)業(yè)的科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程以減少農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。
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