海域使用權(quán)制度研究(一)

海域使用權(quán)制度研究（一）

［內(nèi)容提要］雖然我國(guó)的《海域使用管理法》中確立了海域使用權(quán)制度，但該制度在我國(guó)物權(quán)法領(lǐng)域的研究中，卻可謂是一片尚未開(kāi)墾的處女地。本文對(duì)該制度進(jìn)行了系統(tǒng)研究后認(rèn)為：海域與海域使用權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)中的重要性日益顯著；海域應(yīng)屬于不動(dòng)產(chǎn)，海域使用權(quán)雖在客體等方面具有一定特殊性，但符合物權(quán)的特性，在性質(zhì)上應(yīng)界定為用益物權(quán)之一種；我國(guó)《海域使用管理法》中關(guān)于海域使用權(quán)的規(guī)定既有重大成就，也有明顯的不足，應(yīng)加以改進(jìn)和完善；在我國(guó)《物權(quán)法》中，應(yīng)對(duì)海域使用權(quán)作出原則規(guī)定。

［關(guān)鍵詞］海域使用管理法物權(quán)法用益物權(quán)海域使用權(quán)

第一章海域與海域的利用

第一節(jié)海域與海域資源

一、海域的概念

海域，是指海洋的一定范圍，是由一定范圍內(nèi)的海面、水體、海床及其底土所構(gòu)成的立體空間?！昂！毕档乩韺W(xué)上的名詞，是指靠近大陸比洋小的水域：“域”是指一定疆界內(nèi)的地方。因此，海域是指與陸地相連的一定界限之內(nèi)的邊緣海區(qū)域，是與陸域相對(duì)應(yīng)的概念。

海域可分為地理海域與主權(quán)海域兩種。地理海域，是最廣義的海域，泛指海洋的所有組成部分。按照1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，依據(jù)法律地位的不同，海洋可劃分為內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海、國(guó)際海底區(qū)域、用于國(guó)際航行的海峽等。

主權(quán)海域指沿海國(guó)對(duì)其擁有主權(quán)的海域。根據(jù)是否擁有完全主權(quán)，可將主權(quán)海域進(jìn)一步區(qū)分為完全主權(quán)海域和不完全主權(quán)海域。沿海國(guó)對(duì)于完全主權(quán)海域，除對(duì)外國(guó)船只的無(wú)害通過(guò)負(fù)有容忍義務(wù)外，享有與領(lǐng)土相同的權(quán)利。完全主權(quán)海域一般僅指內(nèi)水和領(lǐng)海。內(nèi)水，是指一國(guó)的領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域。所謂領(lǐng)?；€，是指一國(guó)領(lǐng)土或內(nèi)水與領(lǐng)海的分隔線，也是海洋法中劃分其他海域的起算線；所謂海岸線，是指陸地和海洋的分界線。[1]領(lǐng)海，是指一國(guó)領(lǐng)海基線以外毗鄰一國(guó)領(lǐng)土或內(nèi)水的一定寬度的海域。根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，沿海國(guó)家的領(lǐng)海寬度不得大于12海里。領(lǐng)海是沿海國(guó)家的領(lǐng)土在海洋上的延續(xù)，國(guó)家對(duì)領(lǐng)?？梢孕惺雇耆鳈?quán)。不完全主權(quán)海域，是指沿海國(guó)擁有海域的部分管轄權(quán)和資源主權(quán)的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，毗連區(qū)的寬度從領(lǐng)?；€量起不得超過(guò)24海里，在毗連區(qū)內(nèi)，沿海國(guó)對(duì)海關(guān)、財(cái)政、移民、衛(wèi)生等特定事項(xiàng)擁有管轄權(quán)；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬度從領(lǐng)?；€量起不超過(guò)200海里，在該區(qū)域內(nèi)，沿海國(guó)僅享有公約規(guī)定的某些主權(quán)性權(quán)利，如資源勘探和開(kāi)發(fā)、海洋科學(xué)研究等；大陸架是指領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的自然延伸而擴(kuò)展到大陸邊外緣海底區(qū)域的海床和底土，它不屬于沿海國(guó)的領(lǐng)土，但沿海國(guó)可對(duì)此區(qū)域內(nèi)享有某些排他性的權(quán)利，如大陸架資源的勘探與開(kāi)發(fā)。

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第2條規(guī)定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”?？梢?jiàn)，公海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架均不在《海域使用管理法》調(diào)整的海域范圍之列。本文所研究的“海域”，限于《海域使用管理法》所規(guī)定的范圍。這是一個(gè)空間資源的概念，是對(duì)傳統(tǒng)民法中“物”的概念的延伸與發(fā)展。

二、海域的特點(diǎn)

海域作為“藍(lán)色國(guó)土”，有如下明顯的特點(diǎn)

第一，海域具有資源性。即海域是與陸地資源相對(duì)應(yīng)的自然資源。自古以來(lái)，海洋就是資源的寶庫(kù)，在人類生產(chǎn)、生活中占有十分重要的地位。每一片海域都是多種自然資源的統(tǒng)一體，無(wú)論海面、水體，還是海床和底土，都蘊(yùn)藏著不同種類的資源。如海面有娛樂(lè)資源、港口資源，水體中有漁業(yè)資源，海床和底土有礦產(chǎn)資源等。明確海域是一種自然資源，也即意味著海域同其他任何資源一樣，都是有限的。因此，必須要對(duì)其進(jìn)行合理利用和保護(hù)，以保障海域整體功能的發(fā)揮和海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。明確海域是一種自然資源，也是國(guó)家征收海域使用金的前提。因?yàn)榉矊僮匀毁Y源，其使用者都應(yīng)繳納一定的費(fèi)用，而不能無(wú)償?shù)卣加惺褂?，這既是經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，也是法律所維護(hù)的社會(huì)公平正義的基本要求。

第二，海域具有立體性。海域并不是一個(gè)平面的概念，單純的海面或海床不能稱作海域。海域是立體性的，它自上而下可以劃分為水面、水體、海床和底土四部分，各部分縱橫交錯(cuò)，是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體。海域的立體性，決定了海域內(nèi)所蘊(yùn)含的資源也是立體的，海域是一個(gè)集多種資源和功能于一身的統(tǒng)一體。而幾乎海域中的每一種資源都可以成為開(kāi)發(fā)利用的對(duì)象，并且，只要對(duì)各種資源的利用相互間不沖突，便完全可以對(duì)其同時(shí)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

第三，海域具有特定性。即海域的整體與其各組成部分可以因“分割”而成為無(wú)數(shù)個(gè)特定、具體和相對(duì)獨(dú)立的物。海域具有功能的多宜性和水體的流動(dòng)性等特點(diǎn)，是一個(gè)無(wú)法截然分開(kāi)的空間資源整體。海域雖沒(méi)有象土地一樣明確的邊緣，但隨著科技的發(fā)展和人們對(duì)海洋利用的日漸深化，每一片海域都可以根據(jù)經(jīng)緯度、自然外觀或人為地設(shè)置海上界標(biāo)而“特定化”。海域的表面邊界與面積特定后，水體、海床與底土也隨之特定。海域的特定化，使其得成為民法上特殊的“物”和權(quán)利的客體與支配的對(duì)象。

第四，海域具有專屬性。即海域?qū)儆趪?guó)家所有。目前，絕大多數(shù)國(guó)家都明確規(guī)定海域?yàn)閲?guó)家所有，僅有極少數(shù)國(guó)家承認(rèn)海域的有限私有。在我國(guó)，海域的所有制與土地有一定的差異。土地有國(guó)家所有和集體所有之分，而海域全部屬于國(guó)家所有。我國(guó)《憲法》第9條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、平原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā坟瀼亓藨椃ㄒ?guī)定的這一原則，明確規(guī)定海域?qū)儆趪?guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)；任何單位和個(gè)人只能依法取得海域的使用權(quán)，不能取得海域的所有權(quán)。明確國(guó)家對(duì)海域的所有權(quán)，有利于澄清過(guò)去在海域權(quán)屬上“誰(shuí)占用，誰(shuí)所有”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，從根本上理順國(guó)家與集體、個(gè)人之間在海域的所有與使用上的權(quán)屬關(guān)系，從而維護(hù)國(guó)家的所有者權(quán)益；有利于國(guó)家對(duì)海域功能區(qū)劃和海域使用的統(tǒng)籌安排，規(guī)范用海秩序，保證海洋資源的合理利用和持續(xù)開(kāi)發(fā)，從而促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；同時(shí)，這也是加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全的需要。

三、海域所蘊(yùn)含的資源

海域資源的種類

海洋是資源的寶庫(kù)，海域作為海洋的組成部分，同樣也蘊(yùn)含著豐富的資源，主要有以下幾類生物資源。包括海洋動(dòng)物和植物資源。物種繁多、儲(chǔ)量豐富且可再生的海洋動(dòng)植物資源，不僅可以彌補(bǔ)陸生食物資源的不足、豐富人類食物的種類和營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)，還能提煉、制作出多種藥物，并提供多種重要的工業(yè)原料。

2.非生物資源。主要包括油氣資源、礦產(chǎn)資源和海水資源等。許多區(qū)域的海底，蘊(yùn)藏有豐富的石油、天然氣等油氣資源和金屬與非金屬礦產(chǎn)資源。在陸地資源日漸匱乏的情況下，這些海底資源的發(fā)掘與開(kāi)采，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極為重要的意義。海水中，含有鹽、鹵元素和多種金屬元素，可稱得上是“液體礦床”，并且，隨著陸地淡水資源供給的不足和海水淡化技術(shù)的發(fā)展，海水對(duì)人類生存的意義日益重大。因此，可以說(shuō)海水本身就是一種重要的資源。

3.海域空間資源。主要包括：海岸與海島空間資源，可用來(lái)發(fā)展工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建和旅游等；海面空間資源，不僅可以用來(lái)開(kāi)辟國(guó)內(nèi)、國(guó)際航道，而且也是建設(shè)海上人工島、海上機(jī)場(chǎng)等設(shè)施的良好場(chǎng)所；海域水體空間資源，廣闊的水體空間不僅是從事漁業(yè)生產(chǎn)的必要場(chǎng)所，而且也是軍用和民用水下交通工具的運(yùn)行空間；海底空間資源，可用來(lái)進(jìn)行海底電纜和輸油管道等的鋪設(shè)、海底隧道的開(kāi)鑿，還可作為海底倉(cāng)儲(chǔ)、海底傾廢的場(chǎng)所等。

4.海洋可再生性能源。廣闊的海洋及近海海域中蘊(yùn)藏有豐富的海洋可再生性能量資源，如潮汐能、潮流能、波浪能以及海洋風(fēng)能、溫差能等，資源量十分巨大，而且取之不盡、用之不竭。對(duì)這類能源如能有效地予以控制和利用，將會(huì)極大地造福于人類。

我國(guó)的海域資源

我國(guó)是海洋大國(guó)，海岸線長(zhǎng)度、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積均列世界前10位。我國(guó)擁有約300萬(wàn)平方公里的管轄海域，其中有完全主權(quán)的內(nèi)水和領(lǐng)海37萬(wàn)多平方公里，大陸岸線長(zhǎng)18000多公里，島嶼岸線長(zhǎng)14000余公里，沿海灘涂面積有2萬(wàn)多平方公里，15米等深線以內(nèi)淺海面積有12萬(wàn)多平方公里。不唯如此，我國(guó)廣大的海域，自然條件亦十分優(yōu)越，非常適于開(kāi)發(fā)利用，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景極為廣闊。

在我國(guó)遼闊的海域中，不僅存在著巨大的空間資源與可再生性能源，而且其它有形資源的蘊(yùn)藏量和儲(chǔ)量也相當(dāng)豐富。例如，我國(guó)近海海洋生物物種繁多，動(dòng)物有萬(wàn)余種，植物達(dá)2萬(wàn)余種，平均生物產(chǎn)量每平方公里3020噸。我國(guó)管轄海域內(nèi)有油氣開(kāi)發(fā)前景的海域面積有100多萬(wàn)平方公里，已圈定的大中型新生代沉積盆地有16個(gè)，據(jù)國(guó)內(nèi)外有關(guān)部門(mén)資料估計(jì)，其中蘊(yùn)藏的石油資源量150～200億噸，占全國(guó)石油總資源量674～787億噸的%～%；天然氣資源量有6萬(wàn)多億立方米，占全國(guó)天然氣總資源量26萬(wàn)億～33萬(wàn)億立方米的19%～24%.我國(guó)淺海砂礦資源也比較豐富，已探明有鈦鐵礦、砂金礦、鉻鐵礦、石英砂、建筑砂等60多個(gè)礦種，12個(gè)成礦帶，已掌握的地質(zhì)儲(chǔ)量有16億多噸。隨著我國(guó)科技的發(fā)展，富饒的海域資源將會(huì)得到充分的開(kāi)發(fā)和利用，海洋經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性也將會(huì)與日俱增。

第二節(jié)海域的利用方式及其分類

一、海域利用的主要方式

海域的利用是人們根據(jù)海域的區(qū)位、資源與環(huán)境狀況所進(jìn)行的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。人類對(duì)海洋的利用，經(jīng)歷了由單一到綜合、由平面到立體的發(fā)展歷程。如今，隨著科技的迅速發(fā)展，出現(xiàn)了大批新興海洋產(chǎn)業(yè)，人類對(duì)海洋的利用方式越來(lái)越多，對(duì)海域利用的程度不斷深化，可利用的海洋資源與空間日益廣泛，海洋的價(jià)值和功能發(fā)揮得愈益充分。目前，人們對(duì)海域的主要利用方式有以下幾種

漁業(yè)捕撈。是指利用船舶和網(wǎng)具捕撈海洋中的生物資源，分為遠(yuǎn)洋捕撈和近海捕撈。這是人類利用海洋的傳統(tǒng)方式之一。

海水養(yǎng)殖。是指利用水體和海床人工培育和飼養(yǎng)并收獲具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海洋生物，如魚(yú)類、貝類、藻類等。

工礦業(yè)開(kāi)發(fā)。主要指海洋鹽業(yè)與海洋礦產(chǎn)開(kāi)采、油氣開(kāi)發(fā)及海水綜合利用等。

港口建設(shè)和海上交通運(yùn)輸。港口建設(shè)指供船舶?？俊⑦M(jìn)行裝卸作業(yè)、避風(fēng)和調(diào)動(dòng)所進(jìn)行的設(shè)施建設(shè)；海上交通運(yùn)輸是指為船舶航行以及建設(shè)跨?；蜞徍蛄骸⒐返纫越煌橹饕康亩鴮?duì)海域所為的利用。

旅游娛樂(lè)。主要指利用海面、水體等進(jìn)行游泳、潛水和快艇、帆板、沖浪等海上娛樂(lè)活動(dòng)。

海底工程。這是自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)產(chǎn)生的一種新型利用方式。目前，利用海底的工程建設(shè)主要有海底電纜、輸油管道、海底隧道及海底倉(cāng)儲(chǔ)等。

陸源污水、傾廢的排放。即海域可以作為陸地污水、疏浚物和固體廢棄物等的排放和傾倒場(chǎng)所。由于這種使用有害于海洋環(huán)境，因此各國(guó)法律上均對(duì)其規(guī)定有嚴(yán)格的限制措施。

圍海與填海造地。圍海是指出于特定目的，將某一片海域用固體物質(zhì)圍筑起來(lái)，使之形成獨(dú)立于海洋的一宗水域；填海，是指用固體物質(zhì)將某一片海域填平，使之成為陸地，此為一些陸地資源匱乏的國(guó)家或地區(qū)向海洋索要土地，以擴(kuò)大其陸地生存空間的重要途徑。

海洋再生性能源的利用。指利用潮汐能、潮流能、波浪能、溫差能等海洋再生性能源造福于人類的各種活動(dòng)。

其它利用方式。如利用海域修筑海上機(jī)場(chǎng)與海上城市、進(jìn)行科學(xué)試驗(yàn)及軍事利用等。

二、海域利用方式的分類

海域利用的方式豐富多彩，除可根據(jù)用途的不同作上述劃分外，還可依據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行多種不同的分類。

排他性用海和非排他性用海

這是以利用海域的活動(dòng)是否具有獨(dú)占性、排他性為標(biāo)準(zhǔn)而作的分類。排他性用海，是指海域使用者對(duì)某一特定海域內(nèi)享有獨(dú)占性、排他性權(quán)利的用海，如海水養(yǎng)殖、海底采礦等；非排他性用海，是指海域使用者在使用某一海域從事特定活動(dòng)時(shí)，不排斥他人亦享有在該海域從事特定活動(dòng)的權(quán)利，漁業(yè)捕撈、海上航行等為其適例，在同一海域上可以同時(shí)并存數(shù)個(gè)捕撈權(quán)、通行權(quán)主體。

這種分類的法律意義在于：其一，《海域使用管理法》調(diào)整的用?；顒?dòng)僅限于排他性用海。該法第2條第3款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)，適用本法。”第3條第2款規(guī)定：“單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)?！钡?2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海使用特定海域不足三個(gè)月，可能對(duì)國(guó)防安全、海上交通安全和其他用?；顒?dòng)造成重大影響的排他性用海活動(dòng)，參照本法有關(guān)規(guī)定辦理臨時(shí)海域使用證。”因此，海域使用者根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定獲得了海域使用權(quán)證或臨時(shí)海域使用證，也就獲得了排他地占有、使用、開(kāi)發(fā)某一海域的權(quán)利。其二，不同的用海，用海人所享有的權(quán)利的性質(zhì)不同，國(guó)家、海域使用人及其他人在海域使用與管理中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系亦不同。

公益性用海與經(jīng)營(yíng)性用海

這是根據(jù)用?；顒?dòng)是否以營(yíng)利為目的而作的劃分。公益性用海，是指以實(shí)現(xiàn)公共利益及其他非營(yíng)利性目的的用海活動(dòng)，如國(guó)家自然保護(hù)區(qū)用海、科研用海和軍事用海等；經(jīng)營(yíng)性用海，是指以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的的用?；顒?dòng)。在用海實(shí)踐中，經(jīng)營(yíng)性用海占絕大多數(shù)，《海域使用管理法》所規(guī)范及本文所研究的亦主要是經(jīng)營(yíng)性用海。

這種區(qū)分的法律意義在于：其一，在海域使用管理中，公益性用海優(yōu)先得到保障。如《海域使用管理法》第30條第1款規(guī)定：“因公共利益或者國(guó)家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)?！逼涠谌〉梅绞缴?，公益性用海一般只有行政許可一種取得方式，而經(jīng)營(yíng)性用海則有行政許可、招標(biāo)及拍賣等多種取得方式。其三，二者在海域使用金的繳納上有所不同。根據(jù)《海域使用管理法》第五章的規(guī)定，海域的有償使用制度主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用海，而公益性用海則可以免繳或減繳海域使用金。

保護(hù)性用海、開(kāi)發(fā)性用海與破壞性用海

這是以用?；顒?dòng)對(duì)海洋資源和海洋環(huán)境的影響不同為標(biāo)準(zhǔn)而作的區(qū)分。所謂保護(hù)性用海，專指能對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)平衡起到保護(hù)作用、有利于海洋產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的用海，如海洋自然保護(hù)區(qū)用海。所謂開(kāi)發(fā)性用海，是指以捕撈、開(kāi)采、利用海洋生物與非生物資源為目的的用海，其利用的是海洋資源與能源，會(huì)不同程度地影響海洋資源和環(huán)境，但只要采取一定的措施，海洋的自然屬性尚有可能恢復(fù)。破壞性用海，指嚴(yán)重影響或完全改變海洋自然屬性的利用，一般指填海和圍海。特別是填海，其對(duì)特定海域利用的過(guò)程，同時(shí)亦是海域消滅的過(guò)程，因而對(duì)海洋環(huán)境影響極大。目前，世界上許多國(guó)家都認(rèn)識(shí)到了填海造地的副作用，并采取一定的措施對(duì)之加以控制。

這種區(qū)分的法律意義主要是：其一，國(guó)家可以根據(jù)各種用海方式對(duì)海域資源與環(huán)境的影響，分別采取鼓勵(lì)、保護(hù)或限制的政策和相應(yīng)的管理措施，以便在符合海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展原則的前提下促進(jìn)海域資源的利用；其二，為海洋功能區(qū)劃的制定提供參考。

單項(xiàng)用海與綜合用海

這種劃分的依據(jù)是同一海域中是否存在多種利用方式。所謂單項(xiàng)用海，是指以單一的方式使用某一海域的用?；顒?dòng)，如單純的海水養(yǎng)殖或漁業(yè)捕撈；綜合用海則是指同一海域中存在多種用海方式的情況。就同一海域，若通過(guò)科學(xué)合理的安排，對(duì)水面、水體、海床和底土的利用活動(dòng)可同時(shí)進(jìn)行而互不干擾。如水面可以通航，水體和海床可以養(yǎng)殖海產(chǎn)品，海底可以鋪設(shè)管線或管道等。單項(xiàng)用海通常為平面用海，而綜合用海即所謂的立體用海。

這種區(qū)分的法律意義在于：?jiǎn)雾?xiàng)用海涉及的關(guān)系和法律問(wèn)題較為簡(jiǎn)單，綜合用海則較為復(fù)雜；綜合用海可以增加海域的利用效率，充分發(fā)揮海域的功能，同時(shí)，也為“海域區(qū)分使用權(quán)”理論和制度的構(gòu)建提供了實(shí)踐支持，但這種區(qū)分使用對(duì)技術(shù)手段和管理水平的要求也較高。

再生性用海與非再生性用海

這是以所利用的海洋資源是否可以再生為標(biāo)準(zhǔn)而作的劃分。所謂再生性用海，是指所利用的資源或收益的對(duì)象能夠再生的用海類型，如海水養(yǎng)殖、捕撈及再生性能源的利用等；所謂非再生性用海，指所利用的海洋資源具有消耗性而不可再生的利用類型，典型的為海底油氣、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)。

這種區(qū)分的法律意義在于，國(guó)家對(duì)二者所采取的管理政策不同。對(duì)海洋非再生資源的開(kāi)采利用，國(guó)家除征收海域使用金外，還要征收海洋資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，而對(duì)利用海洋再生性資源和能源，基于海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的原則，國(guó)家一般只征收海域使用金，且可在符合一定條件時(shí)予以減免，以資鼓勵(lì)和保護(hù)。

第三節(jié)海洋利用與海域權(quán)屬制度的發(fā)展歷程

一、海洋利用的歷史分期與海域權(quán)屬制度的產(chǎn)生和發(fā)展

廣袤無(wú)際的海洋，其面積約占地球表面總面積的71%，它不僅是人類生命的搖籃、五洲的通道，也是資源的寶庫(kù)。但在歷史上，人類對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)、開(kāi)發(fā)利用和相關(guān)的制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于陸地。人類對(duì)海洋的利用和海域權(quán)屬制度的萌生、發(fā)展可大致分為以下三個(gè)階段

15世紀(jì)末以前：舟楫之便，魚(yú)鹽之利

在遠(yuǎn)古時(shí)代直至15世紀(jì)末這段漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，由于人們對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)的局限和海洋技術(shù)與設(shè)備的落后，決定了人們利用海洋的活動(dòng)主要限于海水制鹽、近海捕撈與短途航行等，海洋利用的主體也主要是沿海地區(qū)的居民。雖然在后期，一些航海業(yè)較為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)通過(guò)海上航運(yùn)進(jìn)行的海外貿(mào)易活動(dòng)有所發(fā)展，但直到15世紀(jì)末，各國(guó)的航?；顒?dòng)的航程均極為有限，只是從本國(guó)海岸出發(fā)的就近航海，亞洲與歐洲之間并未溝通海上航路，亞洲人或歐洲人都沒(méi)有直航美洲或大洋洲，更沒(méi)有開(kāi)通全球性的航路，海外貿(mào)易也沒(méi)有形成規(guī)模。因此，靠海吃海和就近航海的實(shí)踐，使人們對(duì)海洋形成了“魚(yú)鹽之利，舟楫之便”的認(rèn)識(shí)。

此一時(shí)期，沒(méi)有領(lǐng)海與公海的劃分，人們對(duì)海洋的利用也尚未形成權(quán)利意識(shí)，更無(wú)法律規(guī)范的調(diào)整，對(duì)海洋及其資源的占有、利用行為，皆依自然權(quán)利的觀念為之。

15世紀(jì)末至20世紀(jì)初：洲際通途，主權(quán)初現(xiàn)

在這一時(shí)期，隨著人類認(rèn)識(shí)自然能力的提高，海洋科技有了初步的發(fā)展，海洋的重要性開(kāi)始凸顯。海洋利用方面的發(fā)展，突出表現(xiàn)在洲際航道的開(kāi)辟與利用，并且其利用的主體主要是國(guó)家，海洋逐漸成為連接五大洲而進(jìn)行海外貿(mào)易和便利殖民者進(jìn)行海外侵略與掠奪的重要通道，但真正的大規(guī)模的開(kāi)發(fā)、利用海洋資源的產(chǎn)業(yè)卻并未出現(xiàn)。自15世紀(jì)后期開(kāi)始，伴隨著哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸，大洋新航線被開(kāi)辟，世界大航海時(shí)代到來(lái)。殖民者通過(guò)航海到亞、非、美洲開(kāi)辟殖民地，大肆進(jìn)行殖民掠奪，擴(kuò)大了資本主義的原始積累，推動(dòng)了歐洲資本主義的早期發(fā)展。這個(gè)時(shí)代一直延續(xù)到20世紀(jì)初。

此一時(shí)期，由于航海業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，部分國(guó)家開(kāi)始主張對(duì)近海海域行使與土地相同的主權(quán)。1618年，英國(guó)學(xué)者塞爾頓發(fā)表了《閉海論》，主張英國(guó)對(duì)其周圍的海洋有占有和控制的權(quán)力。其后，這種主張逐漸得到公認(rèn)，18世紀(jì)初荷蘭法學(xué)家賓刻舒克又提出了著名的“大炮射程規(guī)則”，受此影響，近代國(guó)際法上初步確立了領(lǐng)海主權(quán)制度。[10]不過(guò)，在海域的私權(quán)制度上，各國(guó)法律并無(wú)多大建樹(shù)，無(wú)論是民商法典還是單行法上，都鮮有涉及海域所有與使用制度的規(guī)定。人們對(duì)海域的使用情況，與早期相比并無(wú)實(shí)質(zhì)性的發(fā)展和變化。

20世紀(jì)初至今：藍(lán)色國(guó)土，生存空間

20世紀(jì)尤其是其中后期以來(lái)，隨著對(duì)海洋及其資源價(jià)值認(rèn)識(shí)的逐步深化和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，海洋對(duì)各國(guó)的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)意義日益重大，沿海各國(guó)對(duì)海洋及其資源的重視程度空前提高，對(duì)其控制和利用的強(qiáng)度與深度不斷拓展。相應(yīng)地，涉海的法律制度也得到了加強(qiáng)和完善。現(xiàn)代社會(huì)，人們對(duì)海洋的利用和法律制度建設(shè)的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

第一，沿海國(guó)家對(duì)其近海的主權(quán)獲得國(guó)際法的確認(rèn)，“海洋國(guó)土”的概念出現(xiàn)。20世紀(jì)初，各沿海國(guó)家紛紛將本國(guó)沿岸海域劃分為領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，作為本國(guó)的管轄海域，并對(duì)其領(lǐng)海擁有與領(lǐng)土相同的完全主權(quán)。但在第二次世界大戰(zhàn)以前，國(guó)際法上僅承認(rèn)沿海國(guó)只有狹窄的3海里領(lǐng)海，領(lǐng)海以外就是公海。1958年聯(lián)合國(guó)第一次國(guó)際海洋法會(huì)議通過(guò)的《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》、1982年第三次國(guó)際海洋法會(huì)議通過(guò)的《海洋法公約》，先后對(duì)沿海國(guó)家的主權(quán)海域與管轄海域的范圍和在領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利作了確認(rèn)和具體規(guī)定。這即使得沿海各國(guó)取得大片海域作為本國(guó)生存與發(fā)展的新空間有了國(guó)際法上的依據(jù)，“海洋國(guó)土”或“藍(lán)色國(guó)土”的概念也由此產(chǎn)生。[11]

其二，海洋的重要性更加突出，新興海洋產(chǎn)業(yè)蜂涌出現(xiàn)，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，海洋是屯兵、作戰(zhàn)的重要場(chǎng)所；戰(zhàn)后，海洋又成為食物供應(yīng)、油氣和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、海上航運(yùn)、旅游娛樂(lè)和倉(cāng)儲(chǔ)等的重要基地，成為人類生存與發(fā)展不可或缺的空間，很多沿海國(guó)家掀起了開(kāi)發(fā)利用海洋的熱潮。

隨著現(xiàn)代海洋科技的發(fā)展，人類認(rèn)識(shí)和開(kāi)發(fā)利用海洋資源的能力空前提高，海水養(yǎng)殖、海底油氣礦藏開(kāi)發(fā)、海底管線鋪設(shè)、海洋再生性能源利用等海洋新興產(chǎn)業(yè)大量涌現(xiàn)，海洋經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值大約10年左右翻一番，增長(zhǎng)極為迅猛。隨著21世紀(jì)的到來(lái)，面對(duì)全球性的人口爆炸、陸地資源枯竭和環(huán)境危機(jī)，人類已越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到海洋資源將成為21世紀(jì)人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)和環(huán)境條件。[12]因此，“藍(lán)色革命”浪潮一浪高過(guò)一浪，大規(guī)模、全方位地開(kāi)發(fā)利用海洋資源和空間、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，已成為沿海各國(guó)的重要發(fā)展戰(zhàn)略。[13]

第三，與海域主權(quán)不同的海域所有權(quán)和使用權(quán)等私權(quán)法律制度得以建立，各類民事主體使用海域的權(quán)利受到各國(guó)政策的鼓勵(lì)和法律的調(diào)整與保護(hù)。此一時(shí)期，海域的權(quán)屬問(wèn)題，不再僅是國(guó)際法、公法上的問(wèn)題，而更重要的是國(guó)內(nèi)法、私法上的問(wèn)題；人們對(duì)海域的使用，不再是依自然觀念的自由、無(wú)序的使用，而是依合法取得的權(quán)利而進(jìn)行的有限制、有秩序并受法律保護(hù)的使用。

二戰(zhàn)之后，沿海各國(guó)均推出政策鼓勵(lì)對(duì)海域及其資源的開(kāi)發(fā)利用，并通過(guò)專門(mén)的立法確立海域的所有與利用制度，以海域使用許可制度和有償使用制度為基礎(chǔ)的海域使用權(quán)制度得以建立。這些法律制度的建立，在保障國(guó)家或其他海域所有者的權(quán)益的同時(shí)，也維護(hù)了合法用海者的權(quán)利。同時(shí)，各國(guó)還紛紛制定了海洋環(huán)境保護(hù)等方面的法律，以防止在開(kāi)發(fā)利用海洋的過(guò)程中所可能造成的環(huán)境污染和對(duì)海域資源的破壞，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國(guó)海域使用制度的歷史沿革

民國(guó)以前

在歷史上，由于海洋技術(shù)和設(shè)備的不發(fā)達(dá)，我國(guó)對(duì)海洋的利用無(wú)論在深度上還是廣度上都十分有限。盡管在我國(guó)漢代出現(xiàn)過(guò)海上絲綢之路，在唐代出現(xiàn)過(guò)潮汐推磨的小作坊，在宋朝時(shí)海外貿(mào)易曾一度繁榮，在明朝時(shí)鄭和的船隊(duì)曾七下西洋，但這些僅是歷史上少有的深入利用海洋的事例，人們對(duì)海洋的利用基本局限于海水曬鹽、近海捕撈及航行等，“魚(yú)鹽之利，舟楫之便”即是對(duì)我國(guó)早期用海情況的形象寫(xiě)照。

在近代，于西方列強(qiáng)紛紛開(kāi)辟新航道，瘋狂搶占殖民地、大肆進(jìn)行海外掠奪而發(fā)展資本主義的同時(shí)，我國(guó)的清政府卻盲目地實(shí)行“閉關(guān)鎖國(guó)”的政策，國(guó)力日漸衰

落，以至于成為被動(dòng)挨打的對(duì)象，淪落為半殖民地半封建的國(guó)家。可以說(shuō)，忽視海洋利用是近代中國(guó)落后的重要原因之一。

民國(guó)時(shí)期

民國(guó)時(shí)期，海洋對(duì)世界各國(guó)的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)凸顯出來(lái)。但此時(shí)我國(guó)正處于內(nèi)憂外患、戰(zhàn)亂叢生的歷史時(shí)期，本來(lái)就不夠發(fā)達(dá)的漁業(yè)和航海業(yè)又因此而遭到了極大的破壞，以至于“沿海漁業(yè)，因外人侵漁，海匪猖獗，衰落殆盡”：“航業(yè)久形落后，兼受歷年軍事影響，致外輪霸占航運(yùn)，浸成喧賓奪主之象”。[14]

國(guó)民政府為了保護(hù)水產(chǎn)資源，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)的管理，促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展，改良漁民生活，于民國(guó)18年頒布了《漁業(yè)法》和《漁會(huì)法》，并建立了海洋漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)。[15]這些措施，客觀上對(duì)當(dāng)時(shí)的漁業(yè)管理和漁業(yè)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但并未從根本上改觀海洋產(chǎn)業(yè)的落后局面。

新中國(guó)成立后至今

新中國(guó)成立后，尤其是近20多年來(lái)，我國(guó)十分重視對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)與利用，海洋事業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，現(xiàn)已初步形成了一套海域使用制度與管理制度。表現(xiàn)在如下幾方面建立、健全了海洋行政管理體制

為加速發(fā)展我國(guó)海洋事業(yè)，1964年2月國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家海洋局，統(tǒng)一管理國(guó)家的海洋工作。次年3月，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)國(guó)家海洋局在青島、寧波、廣州設(shè)立北海、東海和南海分局。[16]近十幾年來(lái)，沿海各省、自治區(qū)、直轄市人民政府也先后設(shè)立了海洋行政管理部門(mén)，管理本地方的海洋事務(wù)。

目前，在我國(guó)海洋行政管理的體制上，實(shí)行中央統(tǒng)一管理與授權(quán)地方分級(jí)管理相結(jié)合的管理模式?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門(mén)根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理?！彪`屬于國(guó)土資源部的國(guó)家海洋局，為國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)，是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理全國(guó)的海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究的中央級(jí)海洋行政管理部門(mén)。在國(guó)家海洋局之下，設(shè)有多個(gè)直屬單位，其中有海洋管理權(quán)限的為北海、東海和南海三個(gè)分局。在沿海各地方，海洋行政管理機(jī)構(gòu)的名稱與機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同，大致可分為三種情況：其一，是設(shè)立海洋管理與漁政管理結(jié)合的“海洋與漁業(yè)廳”，如遼寧、山東、江蘇、福建、廣東、海南等省，這種類型占大多數(shù)；其二，是設(shè)立海洋管理和國(guó)土資源管理結(jié)合的“國(guó)土海洋資源廳”，如河北、廣西等省或自治區(qū)；其三，是設(shè)立職責(zé)專一的“海洋行政管理廳、局”，如吉林、浙江、天津、上海等省、市。

在有關(guān)部門(mén)之間的管理權(quán)限劃分上，負(fù)責(zé)海域使用監(jiān)督管理的海洋行政主管部門(mén)與海洋漁業(yè)管理部門(mén)、海上交通安全管理部門(mén)之間，既有聯(lián)系，又有相對(duì)明確的分工。根據(jù)《海域使用管理法》第7條的規(guī)定，漁業(yè)行政主管部門(mén)依照《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》，對(duì)海洋漁業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理；海事管理機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》，對(duì)海上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理。漁業(yè)行政主管部門(mén)和海事管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有海域使用的監(jiān)督管理權(quán)。

2.初步形成了海洋管理與海域使用的法律制度體系

自20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)頒行了一系列有關(guān)海洋管理與海域使用制度的法律法規(guī)，形成了一個(gè)較為完整的法律制度體系。這些法律主要是：1982年頒行的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、1983年頒布的《海上交通安全法》、1986年頒布的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《漁業(yè)法》，2001年頒布的《海域使用管理法》等。另外，國(guó)務(wù)院和其有關(guān)部委、各地方人民政府還頒布有不少行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)作為貫徹實(shí)施上述法律的配套規(guī)定。其中，《海域使用管理法》是專門(mén)規(guī)范海域使用管理的法律，其它一些涉海法律法規(guī)，雖側(cè)重點(diǎn)不同，但對(duì)于規(guī)范海域的使用與管理也具有重要的作用。

我國(guó)的海域使用管理制度，起步較晚。1993年，為了加強(qiáng)國(guó)家海域的綜合管理，保證海域的合理利用和可持續(xù)開(kāi)發(fā)，提高海域使用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的整體效益，國(guó)務(wù)院授權(quán)財(cái)政部和國(guó)家海洋局頒布并施行了《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》。該暫行規(guī)定中，明確了海域?qū)儆趪?guó)家所有，并確立了海域使用證制度和有償使用制度兩項(xiàng)基本制度。它的頒布實(shí)施，增強(qiáng)了沿海各級(jí)政府、企事業(yè)單位和人民群眾“管好用好海洋”的意識(shí)，在改善海域開(kāi)發(fā)利用秩序、合理利用海洋資源、改善外商投資環(huán)境、維護(hù)國(guó)家利益和保護(hù)用海者的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了重要作用并取得了顯著成效。但由于該暫行規(guī)定僅僅是部門(mén)規(guī)章，在法律體系中的位階較低，加之行業(yè)利益和地方利益因素的影響，該規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中遇到了一些障礙，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。鑒于這種情況和對(duì)建立、健全海域使用管理法律制度重要性的認(rèn)識(shí)，有必要將該暫行規(guī)定中確立的重要制度和有關(guān)規(guī)定升格為法律。[17]因此，全國(guó)人大常委會(huì)于2001年10月27日頒布了《海域使用管理法》。該法分為總則、海洋功能區(qū)劃、海域使用的申請(qǐng)與審批、海域使用權(quán)、海域使用金、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、附則八章，共計(jì)54條?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā肥顷P(guān)于海域使用制度的基本法律，該法的頒布實(shí)施，是國(guó)家在海域使用管理方面的重大舉措，是我國(guó)確立海域使用管理法律制度的明確標(biāo)志，對(duì)我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。[18]《海域使用管理法》頒布后，沿海各省市大都根據(jù)該法規(guī)定的精神，結(jié)合本地情況制定或修改完善了相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以使其與法律的規(guī)定相一致并保證其有效地貫徹實(shí)施。例如，山東省第十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議于2003年9月26日通過(guò)了《山東省海域使用管理?xiàng)l例》。據(jù)悉，國(guó)家海洋局也正在著手?jǐn)M定《海域使用管理法實(shí)施細(xì)則》。

3.海洋經(jīng)濟(jì)與海洋產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展

我國(guó)大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用海洋資源的活動(dòng)始于20世紀(jì)80年代初。隨著現(xiàn)代海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值中所占比重越來(lái)越大。全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)值1980年為80億元，1990年為438億元，2000年為4133億元，20年來(lái)海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值增長(zhǎng)了78倍，年平均增長(zhǎng)速度為22%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。據(jù)預(yù)測(cè)，2005年，海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值可達(dá)到9000億元；2010年，可達(dá)到14000億元；2020年，海洋經(jīng)濟(jì)的總產(chǎn)值可達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%.與此同時(shí)，我國(guó)海洋水產(chǎn)品和原鹽產(chǎn)量已居世界第一位，海港貨物吞吐量及造船總噸位居世界第二位，海洋運(yùn)輸已承