淺論我國土地征收中公共利益的界定-法學(xué)學(xué)士畢業(yè)論文

PAGE12ABSTRACTPublicinterestistheonlylawfulpurposeforlandexpropriation.Governmentcanusethepoweroflandexpropriationonlyforpublicinterest.Butitisacceptedbyconstitutionlawandotherlegislationsofourcountrythatthelandshouldberequisitionedforpublicinterest,thereseemstobeaproblemthatsomeoftheseregulationsareunclearorinconflict.Theissueofabuseofadminstrativeexpropriationpowerisratherterriblethatenclosuremovementsbygovernmentswastelotsagriculturallands,whichresultinmanysocialproblemssuchasdealingofpowerandpocketandpowerrend-seekingactivities.Thispaperistherebyfocusedonthisspecifictopicwheredeepanalyzedthepublicinterestinlandexpropriation.Andsuspensionofthepublicinterestinlandexpropriation,throughdrawingontheexperienceexistinothercountriesonChina'sbuildingasystemtosuspendthethepublicinterestinlandexpropriationofanumberofrecommendationsputforwardspecific.KEYWORDS：landexpropriation；publicinterests；definitionofpublicinterests；systembecompleted淺論我國土地征收中公共利益的界定淺論我國土地征收中的公共利益的界定淺論我國土地征收中公共利益的界定我國的土地征收是指國家為了公共利益的需要，行使土地征收權(quán)，強制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。公共利益是土地征收的唯一合法目的，但由于我國法律對土地征收中公共利益的范圍缺乏明確界定和對程序缺乏必要的規(guī)范，導(dǎo)致政府大規(guī)模的圈地，大量的農(nóng)地被浪費，并由此引發(fā)各種社會沖突，影響社會穩(wěn)定，造成權(quán)錢交易、權(quán)利尋租現(xiàn)象猖獗。本文擬通過對我國土地征收中公共利益的界定所產(chǎn)生的法律問題進行分析，對完善我國土地征收中公共利益中的法律界定和規(guī)范提出建議，使有關(guān)土地征收的法律法規(guī)真正發(fā)揮公共利益的制度價值。一、我國土地征收中公共利益界定的意義近年來，中國城市化的步伐正在加快，出現(xiàn)了大量的征地現(xiàn)象。為了杜絕土地征收中的公共利益被隨意擴大，甚至成為違法行政征收的擋箭牌，我們迫切需要從制度上對土地征收中公共利益加以界定和規(guī)范。這對于保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益和促進社會和諧發(fā)展有著十分重要的意義。（一）有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益和維護社會穩(wěn)定當(dāng)今，我國是農(nóng)村人口占多數(shù)的國家。根據(jù)相關(guān)的調(diào)研可知，在土地征收過程中，由于對國家政策的樸素的信任，農(nóng)民對土地征收一般采取合作的態(tài)度，即便是開始農(nóng)民的工作很難做，但是只要告訴他這是國家政策，或者發(fā)動村里的干部、大多數(shù)群眾甚至村里有威望的人解決，最后農(nóng)民都會接受。①劉伯龍等.當(dāng)代中國農(nóng)村公共政策研究[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2005①劉伯龍等.當(dāng)代中國農(nóng)村公共政策研究[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2005.96-98.②戴濤.公共利益悖論及其消解[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報,2005(1):39.（二）有利于防止征地權(quán)的濫用和維護政府形象在震驚全國的“湖南嘉禾事件”中，嘉禾縣政府不僅喊出了“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”的口號，還提出了“四包兩?！钡恼?。而對被征收人也是用上了包括“武裝拆遷”在內(nèi)的一切手段。現(xiàn)階段我國違法征收的事例并不少見，嘉禾事件之所以會震驚全國，其中一個重要原因就是它將“權(quán)力性暴力”發(fā)揮到了極致，幾乎包含了一個政府在土地征收中所能進行的一切不法行為。在土地征收過程中，政府本應(yīng)該依法以公共利益為目的進行征收，但是在嘉禾事件中，公共利益的模糊性又一次成了政府的借口。當(dāng)開發(fā)商與被拆遷人達不成協(xié)議的時候，政府便濫用土地征收權(quán)，協(xié)助開發(fā)商進行商業(yè)開發(fā)，有關(guān)部門為開發(fā)商充當(dāng)開路先鋒，對開發(fā)商有求必應(yīng)，甚至主動迎合；不但以僅相當(dāng)于市場價1.3%的超低價格向開發(fā)商出讓土地，而且又是專門制定政策又是鄭重給予承諾，費盡心機，把本該由開發(fā)商自己解決的商業(yè)拆遷攬到了政府手中。而對被拆遷人的合理要求則不予理睬，甚至動用“國家機器”來對付手無寸鐵的老百姓，隨便找個借口就拘押他們。這不禁讓人產(chǎn)生了懷疑：政府究竟是人民的政府，還是開發(fā)商的政府？政府是否擺正了自己的位置，主要領(lǐng)導(dǎo)是否擺正了自己的位置？為什么政府會愿意如此不惜一切代價為開發(fā)商做牛做馬？嘉禾拆遷事件使政府信譽和政府形象受到了極大地損害，而在全國，類似嘉禾的事件還有不少正在上演，如果不對公共利益有個明確的界定，政府的公信力和權(quán)威性還能保持多久就是個大問題了。地方政府或者為增加財政收入，或者出于對開發(fā)商利益的考慮，打著“公共利益需要”的旗號，對征地權(quán)隨意行使，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用，更引發(fā)了深層次的矛盾。一些企業(yè)利用工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、特色園區(qū)等巧立名目、變相圈地，對所征土地進行轉(zhuǎn)手炒作，從中牟利。所以通過法律來界定公共利益就成為法治社會下的必然選擇。（三）有利于提高土地利用率和防止耕地流失眾所周知，我國是一個人多地少的發(fā)展中的人口大國。一方面，人口基數(shù)大，人均耕地少，因此保護耕地必然是我國土地管理中的一項重要任務(wù)。另一方面，我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷加快的時期，按照一般預(yù)測，如果2020年我國人口總量控制在14億左右，總體城鎮(zhèn)化水平達到55%左右，屆時將有近8億人口居住在城鎮(zhèn)。也就是說，在今后近20年中我國城鎮(zhèn)人口將會凈增約3億人，平均每年增加1000萬人以上。那么，大部分農(nóng)村人口是要通過由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的易地轉(zhuǎn)移來進城，結(jié)果將直接帶動城鎮(zhèn)住宅地和各類公共基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的增加。①李效順,郭忠興①李效順,郭忠興,潘元慶.節(jié)約與集約用地的經(jīng)濟學(xué)思考[J].廣東土地科學(xué),2007(1):25.①吳利生.論土地征用制度的缺陷及其改革[J].中共杭州市委校學(xué)報,2002(4).二、我國土地征收中公共利益界定的現(xiàn)狀我國土地征收制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代,從建國沿用至今,經(jīng)過了幾次調(diào)整，但對土地征收的規(guī)范主要是在原有規(guī)范上的修訂、增刪，對舊制度的遷就較為明顯，對公共利益要件的規(guī)定一直沒有大的突破。以下筆者對我國在立法和實踐上有關(guān)土地征收中公共利益的界定現(xiàn)狀進行分析，并指出有關(guān)規(guī)定存在的缺陷。（一）我國立法關(guān)于土地征收中公共利益的界定在我國的各種法律法規(guī)中，公共利益的身影可謂隨處可見。據(jù)不完全統(tǒng)計，各種法律法規(guī)中提及公共利益的法律有50項，行政法規(guī)129項，部門規(guī)章765項，司法解釋68項，團體規(guī)定、行業(yè)規(guī)定、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其他40項。②該統(tǒng)計可參看北大法律信息網(wǎng)之北大法寶之中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫.其中我國法律中關(guān)于土地征收中公共利益的規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》中。這三部法都對土地征收的目的作出了規(guī)定，即國家只有在為了公共利益需要的時候，才可以行使土地征收權(quán)。具體來說，《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?986年《土地管理法》第二條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”第二十一條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)”可以征收土地?，F(xiàn)行2004年《土地管理法》在總則規(guī)定了“公共利益的需要”的原則性規(guī)定，其他與土地征收目的有關(guān)的規(guī)定均被刪除。《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。②該統(tǒng)計可參看北大法律信息網(wǎng)之北大法寶之中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋全庫.由此可知，雖然我國在《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》中確實對土地征收中的公共利益作出了規(guī)定，但是所謂的規(guī)定也僅僅是“公共利益”四個字，立法既沒有限定公共利益的含義，也沒有對可進行征收的具體事項做出具體規(guī)定，即沒有明確規(guī)定哪些建設(shè)項目用地是為了公共利益需要，或者規(guī)定哪些項目用地不是為公共利益需要。（二）我國實踐中關(guān)于土地征收中公共利益的界定實踐中，公共利益的范圍也被泛化。據(jù)16個省的國土資源部門對2000～2001年各類建設(shè)用地的調(diào)查，目前的征地項目早已遠遠超出嚴(yán)格意義上的公共利益的需要，不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目（52%），經(jīng)濟適用房及市政公用設(shè)施等（12%），還包括工商業(yè)和房地產(chǎn)等經(jīng)營項目（22%）。①張千帆.“公正補償”與征收權(quán)利的憲法限制[J].法學(xué)研究,2005(2)①張千帆.“公正補償”與征收權(quán)利的憲法限制[J].法學(xué)研究,2005(2):28.（三）我國土地征收中公共利益界定的缺陷1、土地征收中公共利益的范圍界定不明我國對公共利益的范圍界定比較注意形而上學(xué)的分析，因而內(nèi)涵模糊，缺乏操做性。我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益"，但具體什么事業(yè)符合“公共利益"卻沒有明確的規(guī)定。然而在法學(xué)上，“公共利益“卻具有不確定特征。無論是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，還是《物權(quán)法》，都沒有給出具體的界定。幾乎所有法律法規(guī)都把公共利益作為一個源泉性的概念，認(rèn)為這個概念不需要多作解釋，從憲法開始就只是概括性地規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對公民財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。但何為公共利益，公共利益包括哪些類別，分為幾個層次，憲法及現(xiàn)行法律都沒有做出明確規(guī)定或詳細列舉。這種做法并不利于公共利益起到應(yīng)有的規(guī)范性作用。因此，這種未明確規(guī)定公共利益造成的直接后果就是，在實際工作中，各級政府根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要所進行土地征收，無論是公益目的還是非公益目的，一律進行土地征收。于是，出現(xiàn)了很多存在爭議的土地征收。2、土地征收中公共利益的立法存在矛盾我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?004年修正后的《土地管理法》第二條第四款也重復(fù)了憲法的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！蓖瑮l第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！币罁?jù)該條規(guī)定，國家征收后的集體土地屬于國有土地，可用于包括私營企業(yè)在內(nèi)的“任何單位和個人進行建設(shè)”。依據(jù)該法第二條規(guī)定，公共利益需要之外的任何需要，都不能構(gòu)成土地征收的理由，征收的集體土地只能用于公共利益目的。于是，同一部法律中的兩處規(guī)定明顯產(chǎn)生了沖突。而且，這樣就將《憲法》規(guī)定的征收范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益的需要，從而導(dǎo)致《土地管理法》分則中土地征收規(guī)則脫離總則要求的公共目的。其次，1995年開始實施的《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓。“第二十二條又規(guī)定：”土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為?！皠潛芡恋厥褂脵?quán)，即是劃撥國有土地使用權(quán)。這就確定了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成房地產(chǎn)開發(fā)用地，不論是否符合公共利益，均需征為國有。這不但與土地征收的公共利益目的相背離，也與《憲法》、《物權(quán)法》的規(guī)定相矛盾，實際上賦予了政府以“公共利益”為名征收土地來進行任何性質(zhì)的經(jīng)濟建設(shè)的權(quán)力。3、土地征收中公共利益的確定主體不恰當(dāng)我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！彪m然憲法授予政府征收土地的權(quán)利，卻沒有明確何為公共利益，由誰確定公共利益，如何確定公共利益。同時，有關(guān)土地征收的法律法規(guī)也沒有對此作出明確的規(guī)定。當(dāng)前我國對公共利益的確定主體是行政機關(guān)。但事實上，行政機關(guān)并不僅僅是“公共利益”的決策者，同時也是征地利益的享有者?，F(xiàn)實中很多征收糾紛案件之實際情況是，行政機關(guān)在審批過程中不顧被征收土地用途，盲目追求政績和形象工程，往往對公共利益做擴張或不適當(dāng)?shù)慕忉?。由此可知，部分行政機關(guān)有著十分明顯的非公共利益牟利動機。而且行政機關(guān)的工作性質(zhì)和要求，以及行政權(quán)力的本身特性，使得行政機關(guān)通常在沒有或者缺乏明確法律規(guī)定的情況下，多以個案形式對“公共利益”進行不同處理，缺乏統(tǒng)一性和確定性。這就會形成國家征收權(quán)在事實上不受限制的情況，造成了實際生活中土地征收的混亂。4、土地征收中公共利益的實現(xiàn)缺乏程序保障程序?qū)ν恋卣魇罩械墓怖嬗兄匾囊饬x，土地征收程序的缺陷勢必影響到土地征收中公共利益目的的實現(xiàn)?！段餀?quán)法》第四十三條也強調(diào)了程序的重要性，該條規(guī)定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！蔽覈锻恋毓芾矸ā芳捌洹秾嵤l例》對土地征收的程序也作了規(guī)定。然而，在土地征收中公共利益的界定程序方面，缺乏土地征收目的合法性的審查機制。土地征收目的的審查機制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。①陳利根,劉方啟①陳利根,劉方啟.修憲與土地征收制度的完善[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2004（4）:25-37.5、土地征收中公共利益司法審查制度的缺失我國土地征收中公共利益被泛化的一個重要原因是，我國土地征收法律制度沒有明確賦予人民法院對土地征收的目的即公共利益進行司法審查的權(quán)力，也就是缺乏對征收目的糾紛的司法審查。土地征收是剝奪被征收人土地所有權(quán)這一基本權(quán)利的行為，對這一重要的基本權(quán)利的剝奪，按照一般的法律原則，行政機關(guān)不能既是公共利益的判斷者和土地征收的決定者，又是最終移轉(zhuǎn)被征收人土地所有權(quán)的裁決者。然而，這情況在我國出現(xiàn)了。我國《土地管理法》第七十八條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征收，僅限于無權(quán)批準(zhǔn)、越權(quán)批準(zhǔn)、不按土地規(guī)劃用途批準(zhǔn)和違反法定程序批準(zhǔn)四個方面，并未將“征收目的不符合公共利益原則的要求”納入非法批準(zhǔn)的范圍，對被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制沒有任何的規(guī)定。由此可見，我國土地征收法律制度沒有賦予被征收人對土地征收目的即公共利益的認(rèn)定提出異議的權(quán)利，被征收人只能無條件的接受政府單方面作出的土地征收決定，最終的裁決方也是政府，沒有司法的參與。所以，在我國土地征收過程中，司法在公共利益的界定方面是無法發(fā)揮作用的。三、國外對土地征收中公共利益的界定現(xiàn)狀及對我國的借鑒土地征收，這在美國法律上稱為“最高土地權(quán)”的行使，英國法律中稱為“強制收買”或“強制取得”，法國和德國法律中稱為“征收”。①李龍①李龍.憲法基礎(chǔ)理論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1999.341.（一）國外土地征收中公共利益的界定現(xiàn)狀國外對公共利益的界定實踐表明了對公共利益進行法律界定的可行性，為了規(guī)范土地征收權(quán)的行使，目前不少國家對公共利益進行了具體的規(guī)定。1、國外有關(guān)公共利益界定的三種模式第一種是列舉式。所謂列舉式，就是在與土地征收的法律中詳盡地列出哪些“公共利益”的情況下可以進行土地征收，如日本在與土地征收相關(guān)的法律法規(guī)中“窮盡”性的列出了所有35種可以動用土地征收權(quán)的“公共（益）事業(yè)”，并且?guī)缀趺糠N“公共事業(yè)”均有一部相應(yīng)的法律約束，政府沒有任意行政權(quán)，法律條款的規(guī)定中也沒有保留條款。第二種是概括式，就是在與土地征收有關(guān)法律法規(guī)中僅原則性規(guī)定“只有出于公共利益方可以發(fā)動土地征收”，但對于到底哪些屬于“公共利益”未加以明確規(guī)定，如美國（各州的情況不盡相同）、加拿大（各省的情況不盡相同）等。第三種是列舉加概括式，即一方面列舉公共利益的范圍，另一方面有對公共利益作出兜底性規(guī)定，如《韓國土地征用法》第二條對公共事業(yè)列出以下方面：（1）有關(guān)國防、軍事事業(yè)；（2）鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、燃氣、廣播、氣象觀測等建設(shè)事業(yè)；（3）國家或地方共同團體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；（4）國家或地方公共團體指派的建設(shè)者，由他們所進行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地事業(yè)；（5）根據(jù)其他法律可以征用或使用土地的事業(yè)。①歐海若①歐海若.韓國土地征收制度及其借鑒[J].國土經(jīng)濟,1999(4):41-43.2、國外有關(guān)公共利益內(nèi)容的規(guī)定美國對公共利益的理解，在初始階段只是為公共使用或公共事業(yè)使用才符合公共利益，后來逐漸通過判例對其含義進行了擴展，認(rèn)為即使為私人使用，但公眾能夠直接或間接受益的，也被認(rèn)為是符合公共利益需要的。因此，美國對公共利益的理解是相當(dāng)寬泛的，從征用行為的附帶結(jié)果上進行界定，只要行為的后果直接或間接的促進了社會成員的福利，就被認(rèn)為是符合公共利益需要的，甚至認(rèn)為“有想象得到的公共特征存在即可”。②②陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].山東:山東人民出版社,2001.443.德國將土地征收的公益目的解釋為公共使用。德國聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，國家利益、政府利益或“純粹”的公共利益是不充分的，必須有具體的、可以實現(xiàn)的公共利益的需要，確切的說必須體現(xiàn)為具體的公共使用。所謂公共使用既包括代表公共利益主體的直接使用行為，如國防設(shè)施、政府建筑物；也包括具體的公共利益用途，即征地行為的后果是增進社會成員的福利，如教育、學(xué)術(shù)、環(huán)保、技術(shù)進步等。英國的《土地征收條例》不承認(rèn)以附帶結(jié)果是否有公眾受益因素來判斷公益性之存在。英國的土地征收立法認(rèn)為只有為了公共目的，而不是結(jié)果出發(fā)需要用地的，才符合征收的實質(zhì)條件，才視為具有公益性。3、國外有關(guān)公共利益界定的審查和救濟程序法國主張通過合法的程序來保障土地征收過程中的公共利益性。其規(guī)定了完善的公用征收程序，包涵了完整的認(rèn)定和批準(zhǔn)公用目的的程序，被征用土地的利害關(guān)系人如認(rèn)為不符合公益的目的，可以向行政法院提起訴訟。行政法院審查公用征收的目的是否符合公共利益的需要，對于明確公共利益的范圍起了重要作用。③③王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1988.379-380.加拿大《征收法》規(guī)定，公共事務(wù)和政府服務(wù)部長在所簽、登記和公告的意向征地的通知中必須說明關(guān)于公共利益的要求，如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國家秘密外，部長還應(yīng)當(dāng)向公眾提供有關(guān)公共利益要求的進一步信息以便滿足異議程序和公開聽證程序?qū)π畔⑴兜囊蟆Ｔ撏ㄖ€需刊登政府報刊。①①李曉妹.美國蒙大拿州土地征收制度[J].中國土地,2003(9).美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，只有通過公正的法律程序后，土地才能被征收。政府需要出公共。在沒有公告時，要召開聽證會，采取司法或類似司法的程序。土地征收過程中的公告、聽證程序的運用、土地財產(chǎn)利害關(guān)系人和專家的參加使公共利益進一步得到保障。（二）國外經(jīng)驗對我國的借鑒綜上所述，不管是大陸法系，還是普通法系，以公共利益為目的來嚴(yán)格限定征地的范圍，確保土地合理征收，防止土地征收權(quán)的濫用，已成為立法和司法通例。不同的國家或者地區(qū)由于文化和歷史傳統(tǒng)不同，社會和法律制度的不同，對公共利益也形成了不同的看法，其中也積累了不少先進的經(jīng)驗，借鑒他們的經(jīng)驗和做法對于我國土地征收制度的完善是非常有益處的?？v觀國外對公共利益的界定，它們共同的成功之處有以下幾個方面：1、公共利益目的是土地征收權(quán)合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)，土地征收涉及的公共利益屬性有明確的規(guī)定。排除立法模式的差異，多數(shù)國家規(guī)定的“公共利益”通常包括交通建設(shè)、公共建筑、軍用目的、土地改革、公共輔助設(shè)施、公園、花園、體育設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。2、在公共利益的界定主體上，各國（地區(qū)）均力圖避免決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的合二為一，注意發(fā)揮司法機構(gòu)在公共利益界定中的終極性作用。3、規(guī)定有嚴(yán)格的土地征收程序，在土地征收過程中維護公共利益的程序機制比較完善。充分考慮土地征收涉及的利益相關(guān)人的利益，設(shè)立仲裁機構(gòu)裁決征收者與土地所有者之間的爭議。4、事后對土地征收涉及的公共利益的司法監(jiān)督制度也很健全，強調(diào)了對處于弱勢地位的被征收人的權(quán)益的司法保護，包括對土地征收目的和征地補償?shù)漠愖h可以采取訴訟的制度，為被征收人的利益維護提供了有效地救濟途徑。四、完善我國土地征收中公共利益界定的幾點思考通過上面的分析，我們可以看出，土地征收中有必要對公共利益的法律規(guī)定進行完善，而且從理論和實踐層面來看，都具有一定的可行性。比較其他國家或地區(qū)的規(guī)定并結(jié)合我國的實際情況，筆者認(rèn)為我國土地征收中公共利益的界定應(yīng)從以下幾個方面進行完善。（一）確立公共利益原則并制定統(tǒng)一的土地征收法典從法學(xué)理論上來說我國在綜合各種因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)選擇集中型立法模式，制定統(tǒng)一的土地征收法典。②江平.中國土②江平.中國土地立法研究[M].北京:中國政法人學(xué)出版社,1999.（二）統(tǒng)一界定公共利益的范圍和標(biāo)準(zhǔn)我國正處于社會主義初級階段，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟。因此，立法時應(yīng)盡可能地列舉適合我國國情的公共利益。我國學(xué)者梁慧星教授在其主持起草的《物權(quán)法草案建議稿》第四十八條中建議，所謂公共利益，是指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。此建議雖然最后未被采納，但也為我們界定公共利益提供了一個現(xiàn)實的參考?？梢砸源藶榛A(chǔ)，對公共利益的范圍作出列舉性規(guī)定。綜合各方面情況，筆者比較認(rèn)同梁慧星教授的觀點，土地征收在公共利益的界定范圍內(nèi)應(yīng)至少包括以下方面：（一）國家機關(guān)用地，國防用地，人民團體用地，地方自治機關(guān)用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，以公共使用為目的的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（三）非營利性科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等公益性事業(yè)用地；（四）環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝保護、森林保護等自然資源和人文資源保護用地；（五）公共安全、移民、扶貧、救災(zāi)、防疫等特殊情形下的用地；（六）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的其他用地。①梁慧星,中國物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例[M],社會科學(xué)文獻出版社①梁慧星,中國物權(quán)法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例[M],社會科學(xué)文獻出版社,2000.②致公黨:建立土地征收征用"公共利益"論證機制[EB/OL],2009-03-04,/09/0304/16/53ITQG3G0025382I.html,2009-12-01.（三）確定公共利益的界定主體筆者認(rèn)為，對公共利益的界定主體首先是立法機關(guān)，即全國人民代表大會，通過立法確定基本的公共利益的含義和范圍。對于實踐中相對不確定的公共利益的界定，采用類似英美國家的議會判定的方式，由人大代表通過全國人民代表大會進行判定，且判定公共利益的人民代表大會的級別應(yīng)該與征地審批權(quán)相聯(lián)系，以此來限制假借公共利益名義的純粹商業(yè)開發(fā)。同時，還應(yīng)該為相關(guān)權(quán)利人提供司法救濟的途徑，因此，從這個角度上來說，法院也是對公共利益進行界定的重要主體。法院要在具體的案件上通過創(chuàng)造性地裁判，賦予公共利益至少是在本案中賦予公共利益的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，把公共利益“具體化”?；蛘哌€可以在縣級以上各級人大常委會中設(shè)立專門的機構(gòu)作為認(rèn)定“公共利益“的機構(gòu)。（四）建立我國土地征收中公共利益的程序界定機制對公共利益的界定，只是從實體上給出定義和范圍是遠遠不夠的，必須在程序上也進行必要的規(guī)定。公共利益的界定程序規(guī)定可以從使公民擁有知情權(quán)和參與權(quán)著手，主要包括以下幾個方面：1、設(shè)立聽證程序聽證制度在政府和被征地人之間構(gòu)建了一個相互交流的平臺，是被征收人獲得了表達權(quán)利的機會。適用聽證確認(rèn)公共利益的依據(jù)在于，盡管具體確認(rèn)公共利益的權(quán)力在于行政機關(guān)，但行政機關(guān)并不能完全按照自己的意志決定；相反，行政機關(guān)認(rèn)定某一利益是否屬于公共利益的范圍，還必須聽取他人的意見。通過廣泛征求公眾和相關(guān)利益人的意見，最終判斷是否符合公共利益，是保證行政權(quán)力不被濫用的有效手段。因此，基于正當(dāng)行政程序的要求，在土地征收立法中有必要規(guī)定對公共利益事項的聽證程序。同時，筆者還建議今后應(yīng)該將征地前提條件——是否屬于公共利益列入聽證范圍，而且更重要的是要修改有關(guān)的聽證規(guī)則，避免聽證流于形式，避免聽證會成為政府機關(guān)“自編自演”的話劇。2、設(shè)立審查程序在經(jīng)過聽證程序得出結(jié)論后，土地征收的公共利益界定要報上級行政機關(guān)審查。根據(jù)我國現(xiàn)行的國土資源部《建設(shè)用地審查報批管理辦法》規(guī)定，征地方案須經(jīng)相關(guān)行政部門審查。但這種審查并未包含對公共利益目的的審查。因此，筆者建議，將土地征收目的是否符合公共利益需要進行說明并嚴(yán)格審查。3、設(shè)立監(jiān)督程序即對公共利益的界定結(jié)果和實現(xiàn)過程進行監(jiān)督。由于政府只有為了公共利益需要才能使用土地征收權(quán)，因此政府在依法實施征地后，應(yīng)就所征土地的具體用途、使用對象（供地對象）作出具體明確的規(guī)定，同時應(yīng)對土地使用情況和結(jié)果進行具體監(jiān)督。這既是明確規(guī)范涉及征地、用地各方的法律關(guān)系，也是對政府行使征地權(quán)的后續(xù)監(jiān)督，防止政府實施征地后即轉(zhuǎn)手供地抽身，確保所征收土地用于滿足公共利益的需要。4、設(shè)立救濟程序土地征收的決定作出并依法公告后，如果被征收者乃至社會公眾提出異議，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；或者，直接向法院提起訴訟。①沈岳蜂①沈岳蜂.土地征用中的公共利益界定[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2004（3）:54.（五）確立法院對土地征收中公共利益的審查權(quán)只有允許對公共利益認(rèn)定提起行政訴訟，才能保障被征收土地的農(nóng)民和集體參與決策的權(quán)利，才能確保土地權(quán)利人擁有對抗隨意性行政決定或非法行政決定的重要權(quán)利，才能真正建立起民主正義的公共利益認(rèn)定機制，才能控制公共利益的泛化，控制土地征收權(quán)的濫用。面對土地征收實務(wù)中公共利益被泛化的現(xiàn)象，筆者建議，我國的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡快明確公民可以單獨就公共利益的認(rèn)定提起行政訴訟?；贑8051F單片機直流電動機反饋控制系統(tǒng)的設(shè)計與研究基于單片機的嵌入式Web服務(wù)器的研究MOTOROLA單片機MC68HC（8）05PV8/A內(nèi)嵌EEPROM的工藝和制程方法及對良率的影響研究基于模糊控制的電阻釬焊單片機溫度控制系統(tǒng)的研制基于MCS-51系列單片機的通用控制模塊的研究基于單片機實現(xiàn)的供暖系統(tǒng)最佳啟停自校正（STR）調(diào)節(jié)器單片機控制的二級倒立擺系統(tǒng)的研究基于增強型51系列單片機的TCP/IP協(xié)議棧的實現(xiàn)基于單片機的蓄電池自動監(jiān)測系統(tǒng)基于32位嵌入式單片機系統(tǒng)的圖像采集與處理技術(shù)的研究基于單片機的作物營養(yǎng)診斷專家系統(tǒng)的研究基于單片機的交流伺服電機運動控制系統(tǒng)研究與開發(fā)基于單片機的泵管內(nèi)壁硬度測試儀的研制基于單片機的自動找平控制系統(tǒng)研究基于C8051F040單片機的嵌入式系統(tǒng)開發(fā)基于單片機的液壓動力系統(tǒng)狀態(tài)監(jiān)測儀開發(fā)模糊Smith智能控制方法的研究及其單片機實現(xiàn)一種基于單片機的軸快流CO〈,2〉激光器的手持控制面板的研制基于雙單片機沖床數(shù)控系統(tǒng)的研究基于CYGNAL單片機的在線間歇式濁度儀的研制基于單片機的噴油泵試驗臺控制器的研制基于單片機的軟起動器的研究和設(shè)計基于單片機控制的高速快走絲電火花線切割機床短循環(huán)走絲方式研究基于單片機的機電產(chǎn)品控制系統(tǒng)開發(fā)基于PIC單片機的智能手機充電器基于單片機的實時內(nèi)核設(shè)計及其應(yīng)用研究基于單片機的遠程抄表系統(tǒng)的設(shè)計與研究基于單片機的煙氣二氧化硫濃度檢測儀的研制基于微型光譜儀的單片機系統(tǒng)單片機系統(tǒng)軟件構(gòu)件開發(fā)的技術(shù)研究基于單片機的液體點滴速度自動檢測儀的研制基于單片機系統(tǒng)的多功能溫度測量儀的研制基于PIC單片機的電能采集終端的設(shè)計和應(yīng)用基于單片機的光纖光柵解調(diào)儀的研制氣壓式線性摩擦焊機單片機控制系統(tǒng)的研制基于單片機的數(shù)字磁通門傳感器基于單片機的旋轉(zhuǎn)變壓器-數(shù)字轉(zhuǎn)換器的研究基于單片機的光纖Bragg光柵解調(diào)系統(tǒng)的研究單片機控制的便攜式多功能乳腺治療儀的研制基于C8051F020單片機的多生理信號檢測儀基于單片機的電機運動控制系統(tǒng)設(shè)計Pico專用單片機核的可測性設(shè)計研究基于MCS-51單片機的熱量計基于雙單片機的智能遙測微型氣象站MCS-51單片機構(gòu)建機器人的實踐研究基于單片機的輪軌力檢測基于單片機的GPS定位儀的研究與實現(xiàn)基于單片機的電液伺服控制系統(tǒng)用于單片機系統(tǒng)的MMC卡文件系統(tǒng)研制基于單片機的時控和計數(shù)系統(tǒng)性能優(yōu)化的研究基于單片機和CPLD的粗光柵位移測量系統(tǒng)研究單片機控制的后備式方波UPS提升高職學(xué)生單片機應(yīng)用能力的探究基于單片機控制的自動低頻減載裝置研究基于單片機控制的水下焊接電源的研究基于單片機的多通道數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)基于uPSD3234單片機的氚表面污染測量儀的研制基于單片機的紅外測油儀的研究96系列單片機仿真器研究與設(shè)計基于單片機的單晶金剛石刀具刃磨設(shè)備的數(shù)控改造基于單片機的溫度智能控制系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)基于MSP430單片機的電梯門機控制器的研制基于單片機的氣體測漏儀的研究基于三菱M16C/6N系列單片機的CAN/USB協(xié)議轉(zhuǎn)換器基于單片機和DSP的變壓器油色譜在線監(jiān)測技術(shù)研究基于單片機的膛壁溫度報警系統(tǒng)設(shè)計基于AVR單片機的低壓無功補償控制器的設(shè)計基于單片機船舶電力推進電機監(jiān)測系統(tǒng)基于單片機網(wǎng)絡(luò)的振動信號的采集系統(tǒng)基于單片機的大容量數(shù)據(jù)存儲技術(shù)的應(yīng)用研究基于單片機的疊圖機研究與教學(xué)方法實踐基于單片機嵌入式Web服務(wù)器技術(shù)的研究及實現(xiàn)基于AT89S52單片機的通用數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)基于單片機的多道脈沖幅度分析儀研究機器人旋轉(zhuǎn)電弧傳感角焊縫跟蹤單片機控制系統(tǒng)基于單片機的控制系統(tǒng)在PLC虛擬教學(xué)實驗中的應(yīng)用研究基于單片機系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)通信研究與應(yīng)用基于PIC16F877單片機的莫爾斯碼自動譯碼系統(tǒng)設(shè)計與研究基于單片機的模糊控制器在工業(yè)電阻爐上的應(yīng)用研究基于雙單片機沖床數(shù)控系統(tǒng)的研究與開發(fā)基于Cygnal單片機的μC/OS-Ⅱ的研究基于單片機的一體化智能差示掃描量熱儀系統(tǒng)研究基于TCP/IP協(xié)議的單片機與Internet互聯(lián)的研究與實現(xiàn)變頻調(diào)速液壓電梯單片機控制器的研究基于單片機γ-免疫計數(shù)器自動換樣功能的研究與實現(xiàn)基于單片機的倒立擺控制系統(tǒng)設(shè)計與實現(xiàn)單片機嵌入式以太網(wǎng)防盜報警系統(tǒng)基于51單片機的嵌入式Internet系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)HYPERLINK"/detail.htm?377316