縱覽創(chuàng)建新中國時期的稅收政策

縱覽創(chuàng)建新中國時期的稅收政策劉佐中國財經(jīng)報2011-06-2808:50:31編者按中國共產(chǎn)黨領導中國人民創(chuàng)建新中國的28年，大體上可以稱為創(chuàng)建新中國時期，并細分為建黨和大革命時期、土地革命戰(zhàn)爭時期、全民族抗日戰(zhàn)爭時期和全國解放戰(zhàn)爭時期4個階段?？v觀這個時期中國共產(chǎn)黨稅收政策形成和發(fā)展的歷程，既有對帝國主義、封建主義和官僚資本主義統(tǒng)治下的舊稅制的反抗，也有指導革命根據(jù)地紅色政權新稅制建設的實踐；既有抗日戰(zhàn)爭時期合理負擔的經(jīng)驗，也有土地革命時期稅負失當?shù)慕逃?，從而在解放?zhàn)爭時期形成了比較適當?shù)亩愂照?，最終為制定新中國的稅收政策奠定了比較牢固的基礎。建黨和大革命時期（1921年7月至1927年7月）在這個時期，中國共產(chǎn)黨的稅收政策主要體現(xiàn)在下列 3個方面：第一，堅決反對帝國主義通過干涉中國稅制特別是關稅對中國進行經(jīng)濟侵略和軍閥、土豪劣紳通過苛捐雜稅剝削人民。第二，合理解決農(nóng)村的土地和農(nóng)民的租稅負擔問題。第三，明確地提出了改革稅制的初步主張，主要是廢除厘金和其他額外征稅；征收累進的所得稅。1921年7月23日至31日召開的中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過的 《中國共產(chǎn)黨綱領》中提出：廢除資本私有制，沒收一切生產(chǎn)資料，如機器、土地、廠房、半成品等，歸社會所有。1922年6月15日中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨對于時局的主張》中提出了本黨目前的奮斗目標，其中包括改正協(xié)定關稅制；沒收軍閥官僚的財產(chǎn)，將他們的田地分給貧苦農(nóng)民；規(guī)定限制租課率的法律；廢除厘金和其他額外征稅；征收累進率的所得稅。同年7月16日至23日召開的中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》中提出了中國共產(chǎn)黨為工人和貧農(nóng)的利益在工人、貧農(nóng)與小資產(chǎn)階級建立的民主主義聯(lián)合戰(zhàn)線里奮斗的目標，其中包括廢除丁稅和漕糧等重稅，規(guī)定全國土地稅則；廢除厘金和一切額外稅則，規(guī)定累進率所得稅；規(guī)定限制田租率的法律。年6月12日至20日召開的中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中提出：取消帝國主義的列強與中國所訂一切不平等的條約，實行保護稅則；廢止厘金，征收所得稅和遺產(chǎn)稅，每年審定租稅一次；劃一并減輕田賦，革除陋規(guī)；制定限制田租的法律，承認佃農(nóng)協(xié)會有議租權。年1月，中國共產(chǎn)黨中央局和中國社會主義青年團中央局對于中國國民黨黨綱草案表示大致贊同。該黨綱草案中提出：廢止厘金和協(xié)定關稅，由中國自定海關稅則；嚴定田賦地稅的法定額，禁止一切額外的征收。同年11月19日出版的中共中央機關報《向?qū)А返诰攀诳堑摹吨袊伯a(chǎn)黨對于時局之主張》中提出：收回海關，改協(xié)定關稅制為國定關稅制；規(guī)定最高限度的租額，取消田賦正額以外的附加捐和陋規(guī)；各城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的厘金、牙稅和其他正雜捐稅，在國庫收入無多，而小本營商者則因之重感困苦，宜一切廢止；廢止鹽稅、米稅以裕平民生計；增加海關進口稅，整理國有企業(yè)之收入，征收遺產(chǎn)稅和城市土地稅。年1月11日至22日召開的中國共產(chǎn)黨第四次全國代表大會通過的《對于農(nóng)民運動之議決案》中指出：應當特別宣傳取消普遍的苛稅雜捐，加征殷富捐所得稅的口號，因為這個口號的作用很大：第一，可以獲得一般小地主的同情和維持。第二，使富有階級大地主孤立受打擊。第三，可以使國民黨的政策左傾。第四，如果國民黨政府不能滿足農(nóng)民的這種要求，可以使農(nóng)民對于國民黨加以深切的認識。同年7月10日發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨、中國共產(chǎn)主義青年團宣言》中提出：廢止厘金和一切苛捐雜稅；規(guī)定享有田地的最高限額，將大地主超過限額的田地分給貧農(nóng)和無地的農(nóng)民；規(guī)定田租的最高限額，佃戶交納的田租必須盡量減低，并禁止預征錢糧。年7月12日發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨對于時局的主張》中提出了各階級民眾共同政綱的最低限度，其中包括收回海關，改協(xié)定稅制為國定稅制；禁止軍警拉夫、封船、扣車和強住民房、學校；禁止軍用票、濫發(fā)紙幣和勒派公債、軍餉；停止預征錢糧、征收附規(guī)和一切苛稅雜捐；制定工人最低工資和農(nóng)民最高稅租額的法律。年4月27日至5月9日召開的中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會通過的《政治形勢與黨的任務議決案》中提出：對于國民政府財政困難唯一的妥當?shù)慕鉀Q方法，就是農(nóng)民革命。因為沒收大地主的土地，則向來交付地主的地租就可以有一部分以地稅的形式交給國家。暫時解決財政困難的辦法還有兩個：一是征收很重的財產(chǎn)稅；二是發(fā)行革命戰(zhàn)爭公債，并由不勞而獲的資產(chǎn)階級和地主負擔。同年7月13日，中共中央在《對政局宣言》中提出：本黨將繼續(xù)絕不妥協(xié)的反對帝國主義的斗爭，力爭廢除一切不平等的條約，實行關稅自主；繼續(xù)解放農(nóng)民的斗爭，地主的田地無代價的交與耕種的農(nóng)民，保護小田主的田地享有權，不沒收的田地應當實行極大限度的減租，廢除苛捐雜稅陋規(guī)苛約；為城市小資產(chǎn)階級的利益而斗爭，廢除一切直接、間接的苛捐雜稅。土地革命戰(zhàn)爭時期（1927年8月至1937年7月）在這個時期，隨著中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地和紅色政權的逐步建立與發(fā)展， 經(jīng)濟、財政和稅收工作逐漸受到重視，稅收政策也在革命根據(jù)地的紅色政權的稅制建設中得以體現(xiàn)：一方面，繼續(xù)堅決主張取消一切舊政權的苛捐雜稅；另一方面，在革命根據(jù)地建立了以統(tǒng)一的累進所得稅和土地稅 （即農(nóng)業(yè)稅）為核心的新稅制，并按照階級確定稅收負擔（即勞動者低稅負或者免稅，剝削者高稅負）；同時主張通過發(fā)展經(jīng)濟增加財政收入，并通過稅收調(diào)節(jié)和促進經(jīng)濟發(fā)展。但是，由于某些“左”傾政策的影響，有些稅收政策也比較左,如富農(nóng)和工商業(yè)者的稅收負擔偏重。1927年8月3日中共中央制定的《關于湘鄂粵贛四省農(nóng)民秋收暴動大綱》 中提出的暴動戰(zhàn)略中包括：宣布農(nóng)會為當?shù)氐恼挥赊r(nóng)會通告，對于祠堂廟宇、公地和擁有 50畝以上土地的大地主一律抗租不繳，對于小地主實行減租；奪取一切政權于農(nóng)民協(xié)會，殲滅土豪劣紳和一切反革命派，并沒收其財產(chǎn)；實行對反動政府拒絕交納任何稅捐；自耕農(nóng)土地不沒收，自耕農(nóng)和已經(jīng)取得大地主田地的佃農(nóng)應當向農(nóng)會繳納田稅，稅額由農(nóng)會決定；農(nóng)會組織土地委員會決定土地的分配。同年8月7日中共中央政治局緊急會議通過的《最近農(nóng)民斗爭議決案》中提出的近期農(nóng)民暴動口號中包括：沒收大地主和中地主的土地，分給佃農(nóng)和無地的農(nóng)民；沒收一切所謂公產(chǎn)的祠族廟宇等土地，分給無地的農(nóng)民；小田主減租，租金率由農(nóng)民協(xié)會規(guī)定；對于一切新舊軍閥政府的稅捐實行抗納，并實行抗租。同年10月，中國第一個農(nóng)村革命根據(jù)地在江西井岡山建立以后，中共中央臨時政治局委員、中共湖南省委前敵委員會書記毛澤東提出了主力紅軍籌款自給（即取之于敵、取之于白區(qū)和邊緣地區(qū)）的方針。對于國民黨政府、軍閥和土豪劣紳征收的苛捐雜稅，力主堅決廢除，并代之以統(tǒng)一的累進稅。同時提出，在農(nóng)民分得土地以后，要適當開征土地稅。1928年3月10日中共中央發(fā)布的《中央通告第三十七期一一關于沒收土地和建立蘇維?！分幸?guī)定：一切土地歸蘇維埃公有，從新分給農(nóng)民耕種。土地使用人必須向縣蘇維埃繳納10%至15%勺國稅，其中20%繳國家蘇維埃，30%繳省蘇維埃，20%hb貼鄉(xiāng)蘇維埃，30%由縣蘇維埃支配。同年7月9日中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會通過的《政治決議案》中提出了中國革命現(xiàn)階段的十大要求，其中包括推翻帝國主義的統(tǒng)治和軍閥國民黨的政府，建立工農(nóng)兵代表會議（蘇維埃）政府；沒收地主階級的一切土地，耕地歸農(nóng)；取消一切政府軍閥地方的稅捐，實行統(tǒng)一的累進稅。同年12月，中共中央委員、紅軍第四軍前敵委員會書記毛澤東經(jīng)過對江西省寧岡、永新兩個縣的調(diào)查，在井岡山主持制定了《土地法》。該法中規(guī)定：土地稅的基本稅率為15%有特殊情況的，經(jīng)過批準，可以減按 10%或者5%勺稅率征收；如果遇到天災或者其他特殊情況，經(jīng)過批準，可以免稅。1931年6月16日中共中央發(fā)布的《中央給蘇區(qū)各級黨部及紅軍的訓令》中規(guī)定：稅收必須使富農(nóng)和商人負擔起來，工人和貧雇農(nóng)絕對不應當納稅，臨時征發(fā)更應當由商人和富農(nóng)負擔。同年11月7日中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中規(guī)定：取消一切苛捐雜稅，征收統(tǒng)一的累進稅。上述會議通過的《中華蘇維埃共和國關于經(jīng)濟政策的決定》中規(guī)定：消滅國民黨軍閥政府一切的捐稅制度和其一切橫征暴斂，蘇維埃另定統(tǒng)一的累進稅則，使之轉(zhuǎn)由資產(chǎn)階級負擔；蘇維埃政府應當豁免紅軍、工人和城鄉(xiāng)貧苦群眾家庭的納稅，如遇意外災害也應當豁免或者酌量減輕。上述會議通過的關于頒布《中華蘇維埃共和國暫行稅則》的決議中規(guī)定：稅收是國家財政收入的主要來源。廢除國民黨軍閥的一切田賦丁糧、苛捐雜稅厘金等，實行統(tǒng)一的累進稅。統(tǒng)一累進稅對于任何方面都是征收一種稅，征收的原則除了將納稅的重擔放在剝削階級身上以外，按照階級的原則解決，免除被剝削的階級與最苦的階層的群眾的納稅義務。1935年12月6日中共中央發(fā)布的《黨中央關于改變對付富農(nóng)策略的決定》中規(guī)定：在蘇區(qū)土地革命深入時，除了統(tǒng)一的累進稅以外，不能加富農(nóng)以特別的捐款或者征發(fā)。全民族抗日戰(zhàn)爭時期（1937年7月至1945年8月）在這個時期，由于建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，國民黨政府在一定程度上承認了中國共產(chǎn)黨領導的紅色政權及其軍隊的合法地位，在財政上也給予了一定的支持。但是，由于國民黨政府撥付的軍政費用和物資很少，而且往往不能及時、足額到賬，無法保證紅色政權及其軍隊開支的需要。因此，紅色政權必須繼續(xù)制定自己的經(jīng)濟、財政和稅收制度，另行開辟財源。因此，中國共產(chǎn)黨格外重視經(jīng)濟、財政和稅收工作，稅收政策與實踐也有了新的發(fā)展：第一，繼續(xù)堅持取消苛捐雜稅，實行統(tǒng)一的累進稅的主張，同時允許在執(zhí)行中適當靈活掌握，即“在無更好辦法之時暫時照舊法征稅，惟苛雜應酌量減輕?！钡诙?，為了擴大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，并配合減租減息等政策的實施，逐步改變了按照階級成分確定稅收負擔的原則，提出“居民中除極貧者應予免稅外，均需按照財產(chǎn)等第或所得多寡，實施程度不同的累進稅制，使大多數(shù)人民均能負擔抗日經(jīng)費”，適當減輕了地主和資本家的稅收負擔。同時，繼續(xù)關注減輕農(nóng)民的稅負問題。第三，通過發(fā)展經(jīng)濟，特別是開展廣泛的生產(chǎn)運動，精兵簡政，增加稅收收入，減少財政開支，解決財政困難。此外，以政治動員和政府法令相配合的方法，通過多種渠道和方式籌集抗日經(jīng)費，并逐步取消了打土豪的做法。1937年8月25日中共中央政治局擴大會議通過的《中國共產(chǎn)黨抗日救國十大綱領》中提出：戰(zhàn)時的財政政策以有錢出錢和沒收漢奸財產(chǎn)作抗日經(jīng)費為原則；改良人民生活，廢除苛捐雜稅，減租減息。1938年10月12日至14日，中共中央政治局常委、中央軍委書記毛澤東在中國共產(chǎn)黨中央委員會擴大的第六次全體會議上所作的題為《論新階段》的報告中提出：實行新的戰(zhàn)時財政經(jīng)濟政策，在有錢出錢的原則下，改訂各種舊稅為統(tǒng)一的累進稅，取消苛雜和攤派制度，以舒民力而利稅收。1939年3月19日，毛澤東就目前戰(zhàn)略部署、生產(chǎn)運動等問題致電有關領導同志：邊區(qū)正在發(fā)展生產(chǎn)運動，以備最困難時能自給自足。前方注意銀行、稅收問題是很對的，但是根本之計在生產(chǎn)。請考慮在某些較穩(wěn)固區(qū)域不但發(fā)動民眾增加生產(chǎn)，而且發(fā)動機關、學校和部隊從事生產(chǎn)。1940年9月18日中共中央發(fā)布的《關于統(tǒng)累稅問題的指示》中規(guī)定：在民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政策下，雖然捐稅應當由富有者比較多負擔一些，但是要富有者完全負擔或者負擔過重也不好。累進稅應當照顧極貧苦的工人和農(nóng)民，規(guī)定對最低限度的收入者予以應有的免征，但是免征者不應當超過人口的 10%到20%同年12月25日，毛澤東為中共中央起草的黨內(nèi)指示。 指示中關于稅收政策的規(guī)定是：必須按照收入多少規(guī)定納稅多少。 一切有收入的人民，除了對最貧苦者應當規(guī)定免稅以外，80%以上的居民，不論工人、農(nóng)民，都需要負擔國家賦稅，不應當將負擔完全放在地主、資本家身上。捉人罰款以解決軍餉的辦法應當禁止。稅收的方法，在我們定出新的更適宜的方法以前，不妨利用國民黨的老方法而酌量改良。關稅政策應當與發(fā)展農(nóng)工商業(yè)的基本方針相適合。指示中還批評了土地革命后期對資產(chǎn)階級實行的過左的稅收政策。1941年4月27日中共中央政治局批準發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》中提出：在土地已經(jīng)分配區(qū)域，保證一切取得土地的農(nóng)民的私有土地制。在土地未經(jīng)分配區(qū)域，保證地主的土地所有權，但是必須減低佃農(nóng)租額。實行合理的稅收制度，居民中除了極貧者應當免稅以外，都必須按照財產(chǎn)等第或者所得多寡，實施程度不同的累進稅制，使大多數(shù)人民均能負擔抗日經(jīng)費。1942年1月28日中共中央政治局通過的《中共中央關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》中提出，政府法令應當有兩方面的規(guī)定，不應當畸輕畸重：一方面，要規(guī)定地主應當普遍減租減息，不得抗不實行；另一方面，要規(guī)定農(nóng)民有交租交息的義務，不得抗不繳納?？谷战?jīng)費，除了赤貧者以外，一切階級的人民都必須按照累進的原則向政府繳納，不得畸輕畸重，不得抗拒不繳。1943年10月1日中共中央機關報《解放日報》刊登的《中共中央政治局關于減租、生產(chǎn)、擁政愛民及宣傳十大政策的指示》中指出：縣區(qū)黨政工作人員在財政經(jīng)濟問題上，應當以90%勺精力幫助農(nóng)民增加生產(chǎn)，然后以10%勺精力從農(nóng)民取得稅收。對前者用了苦功，對后者便輕而易舉。在生產(chǎn)運動中，不注重發(fā)展經(jīng)濟，只片面地在開支問題上打算盤的保守的單純的財政觀點，是錯誤的。不注重組織黨政軍群眾和人民群眾的廣大勞動力，以開展群眾生產(chǎn)運動，只片面地注意少數(shù)政府人員忙于收糧收稅弄錢弄飯的觀點，是錯誤的。不知用全力幫助群眾發(fā)展生產(chǎn)，只知向群眾要糧要款的觀點（國民黨觀點），是錯誤的。1945年4月24日，中共中央政治局主席、中央書記處主席毛澤東在中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會上所作的政治報告（收入《毛澤東選集》第三卷時題為《論聯(lián)合政府》）中講到黨的具體綱領時再次提出：取消苛捐雜稅，實行統(tǒng)一的累進稅；減租減息，適當保證佃權。全國解放戰(zhàn)爭時期（1945年8月至1949年9月）在這個時期，中國共產(chǎn)黨的主要精力集中在政治和軍事問題方面，即領導全黨、全軍和全國人民推翻國民黨政府的統(tǒng)治，建立新中國。為了保障革命戰(zhàn)爭的需要和人民政權的建設，更加重視經(jīng)濟、財政和稅收工作，稅收政策進一步完善：第一，繼續(xù)強調(diào)精兵簡政，減輕民負。第二，在總結以往經(jīng)驗的基礎上比較系統(tǒng)地提出了發(fā)展生產(chǎn)，保障供給；軍民兼顧，公私兼顧；集中領導，分散經(jīng)營等基本原則。第三，確定了新解放區(qū)的稅收政策,即可以暫時利用舊政權的稅務機構和稅法征稅，并加以控制和改造。第四，開始考慮新中國的稅制建設問題，并最終科學地確定了新中國的稅收政策。此外，徹底否定了打土豪的做法，同時逐步改變了土地政策。1945年9月2日中共中央發(fā)布的《中央關于新解放城市工作的指示》中規(guī)定：對于財經(jīng)機關的原有人員，盡量爭取，保存檔案，照常工作。對于稅收，除去其苛雜部分以外，一般的暫時照舊征收。1949年1月26日，中共中央發(fā)出《關于綏蒙稅收問題的通報》，將綏蒙區(qū)黨委關于綏遠解放以前偽政府的稅收情況和解放以后新政府的征稅辦法通報各地黨的領導機關，以供解決新解放城市的稅收問題參考。同年12月15日中共中央主席毛澤東為中共中央起草的黨內(nèi)指示 （收入《毛澤東選集》第四卷時題為《1946年解放區(qū)工作的方針》）中規(guī)定：為著應付最近時期的緊張工作而增重了的財政負擔，在1946年必須有計劃、有步驟地轉(zhuǎn)到正常狀態(tài)。人民負擔太重者必須酌量減輕。各地脫離生產(chǎn)人員必須不超過當?shù)刎斄ω摀S可的限度，以利持久。1946年5月4日中共中央發(fā)布的《關于土地的指示》中規(guī)定：我黨應當堅決擁護群眾在反奸、清算、減租、減息、退租和退息等斗爭中，從地主手中獲得土地；堅決用一切方法吸收中農(nóng)參加運動，并使其獲得利益，決不可以侵犯中農(nóng)土地；一般不變動富農(nóng)的土地。如果在清算、退租和土地改革時期，由于廣大群眾的要求，不能不有所侵犯時，也不要打擊得太重。1947年9月13日中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過的《中國土地法大綱》中規(guī)定：除了劃歸政府管理者以外，鄉(xiāng)村中一切地主的土地和公地由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按照鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有。同年10月24日中共中央發(fā)布的《中央批準華北財經(jīng)會議決議及對各地財經(jīng)工作的指示》中規(guī)定：必須認清，只有增加解放區(qū)內(nèi)部的財富，才是積極開辟財源、保障長期戰(zhàn)爭需要的根本環(huán)節(jié)。財政金融貿(mào)易機關，在執(zhí)行政策上，應當把扶助和保護國民經(jīng)濟的發(fā)展當作自己最基本的任務。同年12月25日，毛澤東在中共中央召集的會議上所作的報告中指出：在農(nóng)村，我們的方針是依靠貧農(nóng)，鞏固地聯(lián)合中農(nóng)，消滅地主階級和舊式富農(nóng)的封建的和半封建的剝削制度。地主、富農(nóng)應得的土地和財產(chǎn)，不能超過農(nóng)民群眾。但是，曾經(jīng)在1931年至1934年期間實行過的“地主不分田，富農(nóng)分壞田”的過左的錯誤政策，也不應當重復。在土地稅和支援戰(zhàn)爭的負擔上，必須采取公平合理的原則。新民主主義國民經(jīng)濟的指導方針，必須緊緊地追隨著發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟、公私兼顧、勞資兩利這個總目標。1949年3月5日，毛澤東在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報告中提出：在取得全國勝利的局面下，黨的工作重心必須由鄉(xiāng)村移到城市。城市工作必須以生產(chǎn)建設為中心。在革命勝利