城鎮(zhèn)化進程中農地非農化的累積效應分析

城鎮(zhèn)化進程中農地非農化的累積效應分析

城市化是指人類社會發(fā)展從農村形態(tài)向城市形態(tài)的轉變的過程，包括空間形式、自然景觀、經濟結構和社會形象。其中，最基本和支撐性的因素是土地資源，即城鎮(zhèn)化必然伴隨農地的非農化，可以稱之為“剛性用地”。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化獲得快速發(fā)展，“1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.2個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數量從2173個增加到20113個”一、土地是不可再生的自然資源城鎮(zhèn)是人口、經濟集聚的區(qū)域。隨著經濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)的集聚效應越來越彰顯，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，相應地，對城鎮(zhèn)提供空間支持的土地也不斷地由農地變?yōu)榉寝r地。所以，城鎮(zhèn)化與農地非農化是一個自然發(fā)展的因果關系。但是，這一客觀的規(guī)則并非總是被人們準確地把握與運用，而是會發(fā)生不同程度的偏離。中國改革開放之后的城鎮(zhèn)化進程中，農地非農化的變異及其累積的負面效應，就是一個典型的情況。所謂變異主要是指在城鎮(zhèn)化的發(fā)展內容上發(fā)生了偏差，導致農地非農化“功能附加”，反過來，變異之后的農地非農化又被作為一種工具理性，進一步導致城鎮(zhèn)化發(fā)展內容的偏離。二者互為因果，導致現階段中國農地的快速非農化。所謂累積的負面效應，是指大量的農地非農化后產生的之前并未引起重視的生態(tài)和糧食安全問題以及粗放的發(fā)展方式。解決上述問題，一方面，必須從根源上全面的認識城鎮(zhèn)化的發(fā)展內容，從發(fā)展內容上來邏輯地認識農地非農化的“剛性”需求以及自然的配置過程。因為，土地是一種不可再生的自然資源，隨著經濟社會的發(fā)展，其稀缺性愈加凸顯。另一方面，從現實中分析農地非農化工具理性的誘因，或者說制度性根源。因為，城鎮(zhèn)化的推進必然伴隨著農地非農化，但哪些是必須的，哪些是非必須的，需要從發(fā)展的實際內容和土地不同功能的權衡選擇中去評判。例如，追求城市空間規(guī)模，依賴土地財政融資，約束人口流動，低估糧食安全的重要性，忽略生態(tài)功能，這些都是在經濟增長這一主導目標下被掩蓋的問題。但這些問題具有累積效應，一旦累積達到一定閾值，就會突然爆發(fā)出來，造成嚴重的負面結果。城鎮(zhèn)化并非僅僅是城市空間的擴張，相反，城市空間的擴張是由于城市經濟和產業(yè)發(fā)展以及由此所引起的人口集聚的結果。城市化外在表現為城市空間的擴張，內容上是要素與人口的集聚，本質上是城市公共產品的供給及其相應的融資機制。簡單地說，農地非農化就是由于城鎮(zhèn)空間擴張的需要，土地由農業(yè)用途轉換為非農業(yè)用途。但是，從土地所承擔的功能來看，農地非農化除顯性的要素資源配置之外，還承擔著原有農地上所依附的農民的就業(yè)轉換與退出問題、農產品的供給問題（糧食安全）、生態(tài)環(huán)境問題。之所以會產生這些問題，主要是由于土地是一種不可再生的耗竭性資源，由農地轉化為非農地非常容易，但由建設用地轉化為農業(yè)用地成本非常昂貴，幾乎是不可逆的。所以，對農地非農化的轉換，不能僅僅從經濟資源配置的角度去分析，還必須從農地所承擔的社會功能與生態(tài)功能等方面去綜合評估。土地作為一種不可再生的資源具有多種功能。第一，生存功能，包括居住和農產品的提供，這是最基本的功能。土地是糧食生產最基本的投入要素，離開土地這一支配性的要素，農業(yè)生產就不可能進行。第二，財富積累功能。因為土地可以給人們提供居住與農業(yè)生產，所以，在稀缺的情況下土地就具有了價值，就成為社會財富的象征。農耕時代的財富是土地地租的體現，在現代社會則主要來源于土地的開發(fā)，是土地資本化的產物。從理論上說，任何土地都具有被開發(fā)的可能，可以稱之為土地的發(fā)展權。但是，在現實中，土地的開發(fā)主要取決于社會經濟發(fā)展的需要與結果。如果一宗地不具備開發(fā)的環(huán)境和時機，那么，其開發(fā)價值就很低，財富積累功能就很弱。第三，生態(tài)功能。土地的生態(tài)功能主要是指，土地提供給人們地上及地下整個空間的生態(tài)環(huán)境，包括清新的空氣、愉悅的景觀、潔凈的河流與地下水源。生態(tài)功能與經濟發(fā)展和土地的開發(fā)相關聯。隨著經濟社會的發(fā)展，人們生活水平的提高，對生態(tài)產品的需求從一種潛在需求變成一種現實需求；但與此相反，隨著人們對土地的不斷開發(fā)，土地的生態(tài)修復功能受到越來越多的破壞，生態(tài)逐漸由自由享用物品變?yōu)橛袃r值產品。第四，土地自身涵養(yǎng)功能，包括土壤質量，水資源保護等內容（Braden,1982）。在中國目前發(fā)展階段，土地除上述功能外，還具有部分農民的就業(yè)功能與社會保障功能。土地的多功能特征表明，對土地的開發(fā)利用，特別是農地非農化，必須在各種功能之間進行取舍平衡，不能單純?yōu)榱四骋还δ芏雎云渌δ埽跊Q策時進行綜合評估。二、過速化重速度化的特征市場目前中國城鎮(zhèn)化進入一個快速發(fā)展階段，或者說是全面開花階段，因而，農地非農化也表現為快速的、過度的特征（簡稱過速化）。這種特征，從根本上說是偏離了城鎮(zhèn)化內生的自然過程，表現為人為（地方政府）主導的發(fā)展特征。從表征上看，帶來了失地農民、土地財政、糧食安全、生態(tài)退化乃至粗放生產方式固化等負面結果。1.．農地非農化這里所界定的內生的城鎮(zhèn)化是指，城鎮(zhèn)化在經濟發(fā)展基礎上的要素集聚與人口集聚，以及與此相應的城市管理和服務制度。第一，要素集聚與人口集聚提出了對城市空間的需求，導致了農地非農化。因為這種需求是城市集聚經濟必不可少的，因而稱之為“剛性需求”，包括工業(yè)用地、住宅用地、公共設施用地以及必要的綠化用地等。第二，要素集聚與人口集聚帶來集聚效應，提高了產出效率，能夠支付農地非農化開發(fā)所帶來的土地增值，從而使土地的利用更為集約化。第三，在城市管理方面逐步形成合理的管理制度，能夠保證集聚效應的形成與擴散。這些制度包括合理的財稅制度（融資制度）、人口流動制度、公共產品供給制度與城市運營制度等。圖1為市場化基礎上城鎮(zhèn)化的內生機制與農地非農化的時序化開發(fā)。2.發(fā)展動力：土地財政融資機制放大農地非農化地方政府主導的城鎮(zhèn)化是指，在目前中國事實上的“趕超戰(zhàn)略”以及地方政府競爭“錦標賽”發(fā)展背景下，地方政府對城鎮(zhèn)化發(fā)展引擎作用的不正確理解與實施的結果。這種城鎮(zhèn)化更多地表現為政績工程與土地財政的驅動，導致了農地的過速非農化（劉東、張良悅，2007）。第一，經濟發(fā)展是農地非農化的根本驅動力。在這一模式下，城鎮(zhèn)化的因果關系和內在動力出現了顛倒，不是因為產業(yè)的集聚發(fā)展而導致城市空間擴張，相反，首先是進行大規(guī)模的園區(qū)建設而進行招商引資，其結果是園區(qū)建設得很好，但產業(yè)沒有集聚起來，形成粗放利用乃至閑置的非農用地。第二，土地財政融資機制放大了農地非農化。中國的城鎮(zhèn)化至今沒有形成持續(xù)穩(wěn)定的城市公共產品供給的融資機制，主要依賴土地增量出讓收入（或者說土地財政）。其后果要么是進一步通過城市空間蔓延（土地出讓收入）供給必需的公共產品，要么是減少公共產品的供給。但事實上，只能選擇前一種方式，從而使得土地財政融資機制進一步放大了農地非農化。第三，“大量消費、大量生產”等不正確的社會理念引導。在經濟增長導向下，生產成為唯一的目的，資源稟賦與生態(tài)環(huán)境被忽視，這成為一種社會趨向。生態(tài)環(huán)境的急劇惡化與以房產經濟為主導的虛擬經濟是這種趨向的必然結果。3.城鎮(zhèn)化進程中農地非農化的土地轉換問題過速非農化目前已經顯現出累積的負面效應（參見圖2）。第一，過速非農化加劇了糧食安全的壓力，帶來生態(tài)環(huán)境的急劇退化。由于在城鎮(zhèn)化過程中，建設用地主要來自農地非農化，導致耕地快速消失總之，城鎮(zhèn)化進程中農地非農化看似一個簡單的土地使用轉換問題，但在本質上卻是一個涉及政治、經濟、社會、生態(tài)等諸多方面的制度設計問題，既包括法治建設、產權交易、人口流動、環(huán)境保護等具體環(huán)節(jié)方面的問題，也包括生產方式和生活方式的轉換以及與此相應的社會意識（共識）的形成。三、糧食安全保護與生態(tài)保護相結合，回歸正常態(tài)的農地非農化經濟的高質量發(fā)展必然要求城鎮(zhèn)化的高質量推進，從長期來看，中國城鎮(zhèn)化進程中出現的農地非農化要改變目前的偏離狀態(tài)，要高度重視糧食安全與生態(tài)保護，構建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機制，注重私權和公權相互制衡下的土地資產開發(fā)，從而實現農地非農化向正常態(tài)的回歸。1.健全土地，發(fā)展土地的社會化一是要消除農地非農化的附加功能。農地非農化必須基于糧食安全與生態(tài)保護的基礎上進行總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的嚴肅性和權威性，消除農地非農化的各種附加功能，嚴格按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需求，有序地實施農地非農化，確保建設用地高效、集約和財富最大化。城鎮(zhèn)化是人類社會經濟發(fā)展的必然產物和趨勢，隨著工業(yè)化生產方式的發(fā)展，農地非農化就成為一種剛性需求，即只有首先從空間上滿足各種要素集聚的需要，才能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，帶來要素的集聚效應。但是，由于土地的自然稟賦與多功能特征，在土地總量資源一定的條件下，農業(yè)用地與非農業(yè)用地呈現此消彼長的關系。所以，在考慮非農建設用地的同時，必須考慮土地帶給人類的其他功能。同時，由于由農地變?yōu)榉寝r地的不可逆性，所以，從一開始就必須樹立“土地資源極為稀缺，嚴格控制非農用地，保護耕地與生態(tài)環(huán)境”的基本理念，從土地總體利用的全局上進行規(guī)劃，確保規(guī)劃的權威與嚴肅性。之后，在土地利用整體規(guī)劃的指導下，從集約化、效率與土地財富價值的角度，對建設用地進行時序化開發(fā)。發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化經驗表明，他們將耕地保護和生態(tài)環(huán)境作為農地非農化的首要關注目標，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為最根本的準則，將稅收、分區(qū)和管制作為基本的工具，就是為了從整體上獲得土地利用效用的最大化。中國農地非農化的最大問題是沒有在理念上形成農地保護和生態(tài)環(huán)境保護為首要關注目標的根本導向。雖然我們提出了18億畝耕地保護的紅線二是要實施城市邊界管理，凍結農地非農化。短期內實施城市邊界管理，凍結農地非農化，充分發(fā)揮土地儲備的再配置功能，將之前已經非農化的但閑置或低效利用的土地重新開發(fā)，提高土地利用效率和集約度，提升土地開發(fā)價值。目前，中國在糧食安全和耕地保護上實施18億畝耕地的紅線管理，以及糧食主產區(qū)、糧食高產生產基地等制度性措施。應該說，這些強制性的措施對中國農地的保護起到了重要的作用。但是，從實際情況來看，這些制度措施盡管可以從數量上、從合法的角度加以保證，但是能否從質量上、從控制非法的角度上加以保障則令人質疑。從全域的生態(tài)環(huán)境看，耕地后備資源的開發(fā)直接影響到未利用土地和生態(tài)環(huán)境。農村村莊的蔓延，過速的農地非農化，“占補平衡”對農村的濕地和坑洼池塘的侵占，使生態(tài)環(huán)境本身進一步惡化。為了獲得糧食高產和持續(xù)的糧食增產，大力度地施用化肥農藥和透支環(huán)境與水資源，造成農村的面源污染。從局域的生態(tài)上看，各個城市為了改善局部生態(tài)環(huán)境，為環(huán)境建設而進行建設，又大規(guī)模進行土地的非農化，開發(fā)各類植物園區(qū)或者生態(tài)園區(qū)，將環(huán)境污染轉移到了農村。已有的農地非農化的存量已經足以支撐目前城鎮(zhèn)化開發(fā)的需求，農地非農化凍結并不影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這里的關鍵是如何對已有的土地進行重新的規(guī)劃與開發(fā)。土地違規(guī)違法開發(fā)成為導致農地非農化的一種主要方式和途徑，盡管在事后進行了查處，但是，真正復原為耕地的數量很少，而且，在現實中建設用地荒廢、閑置的也有不少，房產空置率也非常嚴重，所以，從城鎮(zhèn)化產業(yè)用地到住宅用地都可以由存量用地加以解決。所以，要真正做到農地非農化的合理開發(fā)，必須首先處置閑置的非農化土地，從存量土地上倒逼粗放發(fā)展方式的轉型。其實，這正是土地儲備的功能所在。因此，目前的城鎮(zhèn)化建設應該充分發(fā)揮土地儲備的作用，使其回歸原有功能，提高存量土地和閑置土地的利用效率。三是要通過主體功能區(qū)和土地發(fā)展權保護耕地。國家應該按照主體功能區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，重點保護糧食主產區(qū)的耕地及生態(tài)用地，通過土地發(fā)展權的政策工具，平衡區(qū)域之間的經濟發(fā)展差距和土地資源開發(fā)的增值收益，從公共產品的角度保護耕地資源。保證國家糧食安全必須保障最基本的耕地資源。但是，如何保護和利用耕地資源，在以往的研究對策中，多是采用計劃經濟的思維和行政化的管理方式糧食主產區(qū)的農業(yè)生產及其附屬產品生態(tài)環(huán)境，具有明顯的公共產品和準公共產品的性質，應該通過公共產品的供給和生態(tài)補償的方式加以解決。黨的十八大提出的主體功能區(qū)從理論上和發(fā)展戰(zhàn)略上明確了糧食生產和生態(tài)產品的地域性特征，從而為這些區(qū)域的農業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設提供了政策依據。這其中，土地發(fā)展權是一種可資借鑒的市場化的運作機制2.完善支持房地產發(fā)展的稅收體系，加快實現土地的再分配一是要從根本上解決農地的過速非農化，必須堅決摒棄依靠土地財政進行融資的城鎮(zhèn)化模式，深化財政體制改革，從公共財政的視角構建科學合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制。地方政府的土地財政，是嚴重的農地非農化功能附加，是導致農地快速非農化的重要原因。那么，為什么會形成這一發(fā)展局面？歸結為一點，就是由于各種制度因素沒有形成科學合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制。目前，中國各地城鎮(zhèn)化公共基礎設施和公共服務提供的融資渠道主要來源于土地財政，即土地出讓收入和土地抵押收入，各類城建投資公司和地方政府融資平臺是其主要的實施工具。然而，這種融資方式，短期內雖然可以獲得很好的效果，但是，長期來看具有不可克服的缺陷，一方面，依靠土地出讓收入和土地抵押收入，必須不斷地有可供出讓的土地和可供抵押的土地資源，這就需要不斷地進行農地非農化，從而形成“公共基礎設施建設——土地出讓和抵押收入——農地非農化——城市框架拉大——城市公共基礎提供”的惡性循環(huán)。另一方面，形成對房地產支柱產業(yè)的嚴重依賴。土地出讓和土地抵押都需要房地產的開發(fā)，否則，沒有土地的需求方，土地資產不會顯現。同時，城市基礎設施的投資也需要通過房地產價值來體現，如果不能通過居民的住宅顯現出來，則城市基礎設施的投資就成為完全沉淀的投資。所以，土地的出讓、開發(fā)、價值顯現都離不開房地產業(yè)。但房地產業(yè)的開發(fā)空間是有限的，房地產市場的容量是有限度的，當房地產發(fā)展到一定的程度之后，就會進入一個市場需求的瓶頸，如果再大量供給就會形成資產泡沫。所以，這兩方面決定了城市發(fā)展的融資機制是不可持續(xù)的。二是財產稅應逐漸成為地方政府的稅源。在城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機制的構建中，建議盡快將覆蓋居民個人房產的財產稅作為地方政府的主要稅種，形成地方穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入，便于從源頭上消除地方政府對土地財政的依賴。從稅源的穩(wěn)定性、不可轉移性等方面看，財產稅是地方政府穩(wěn)定的稅收來源，有利于地方政府收入能力的提升。從國際經驗來看，市場經濟國家地方政府一般都將財產稅作為重要的稅收來源。實施財產稅，將會從源頭上為地方政府找到收入的替代來源，有利于地方政府擺脫對土地財政的依賴。財產稅從本質上看是一種受益稅，是居民對政府基礎設施、公共產品消費的成本支付，有利于促進地方政府對城市基礎設施和公共產品的供給。一般來說，在城鎮(zhèn)公共產品的融資體制中，付費制有利于提高公共產品的供給效率。即居民能夠通過付費更準確地傳達出對公共產品消費需求的信息，從而政府按照消費者的需求，更有針對性地提高公共產品質量，并盡可能地減少供給成本。財產稅是針對居民住房財產持有環(huán)節(jié)的稅收，有利于降低對房地產的投資需求，抑制高房價和地產泡沫，使房地產業(yè)回歸常態(tài)。目前，由于居民個人免征財產稅，投資人在持有環(huán)節(jié)沒有成本，這無疑就增大了投資人的預期回報，并促使投資人保有維持高房價的投機動機。財產稅是一種對居民財產課征的稅收，一定程度上有利于社會財產的調節(jié)和再分配。目前，房地產已經成為居民財富的主要形式，居民之間的收入差距在很大程度上主要體現在房地產上，區(qū)域之間的收入差異也主要體現在房地產價值上。所以，對居民房地產征稅，一定程度上也有利于減緩貧富差距，實現財富的再分配。此外，在全國范圍內實施財產稅，有助于提高全體公民對土地資源和土地功能全面認識和保護的理念。目前，在城鎮(zhèn)空間的快速擴張和房地產開發(fā)的超強增長中，人們對房產財富的追求超過了對環(huán)境保護的自覺，很少有人去考慮糧食安全與生態(tài)環(huán)境。在地級市出現的大量的“空城”和農村出現的普遍的“空心村”便是一個很好的說明，如果能從持有環(huán)節(jié)的稅收上增加所有者的成本負擔，將會有利于提高人們對土地資源稀缺性和土地多功能性的認識。三是要將房產空置率作為房產調控的中間指標。房地產業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一個特殊的產業(yè)，不同的房地產業(yè)政策會導致不同的城市發(fā)展趨向，所以，必須認真地加以對待。住宅是一個產品，其在一定的區(qū)域范圍內為勞動力的工作、流動提供了定向性的場所，如果沒有住宅和房地產，就沒有人口的積聚，也就形不成城市的集聚效應和規(guī)模經濟。所以，城鎮(zhèn)必須圍繞著產業(yè)發(fā)展對住宅業(yè)進行相應的規(guī)劃，對交通、基本消費、教育等公共產品進行投資。同時，住宅又是一種大額耐用消費品，住宅成本的高低不僅直接影響著居民的生活質量和水平，而且，反過來作為工資成本的影響因素，間接影響城市產業(yè)的發(fā)展與企業(yè)競爭力的提升。如果城市區(qū)域內房價高，則工資水平就高，企業(yè)的成本負擔相應加重，反之亦反。這樣，住宅就從一個基本消費品成為影響其他產業(yè)的基礎產業(yè)。房地產又是一種資產。作為一種資產，是居民財富的象征和體現，是一個理想的投資品。這樣，房地產又與財富、金融聯系在一起。無論是地租理論，還是積聚經濟原理，土地利用效率的高低，土地資產的開發(fā)，都需要通過地產的價值來反映。簡單地說，城市基礎設施和公共產品的價值，最終都會通過資本化的方式將土地的價格凝集在房地產的價值中。所以，房地產的開發(fā)不僅僅是一個住宅空間，而是城市土地開發(fā)密度、資本投入強度的反映。如果一個城市土地開發(fā)密度低，城市框架大，那么，其土地資產的價值相應就低，房產的價值就低。不僅如此，城市空間擴張過快，城市基礎設施和公共產品的投資規(guī)模就會加大，更多的資本品就會沉淀于地產上，間接影響制造業(yè)和服務業(yè)的資本深化。特殊的情況下，對房地產的過度開發(fā)會形成“荷蘭病”效應，導致資產的泡沫化。房地產是居民的主要財產。在現代社會中，住宅是居民財產的主要形式之一，稱之為不動產。房地產的價值并不僅僅是土地本身和住宅材料的體現，而是社會經濟發(fā)展的結果，是城市基礎設施和公共服務資本化的反映。政府提供交通、供水、供電等基礎設施，提供醫(yī)院、教育、養(yǎng)老、娛樂等公共服務，主要目的是為了更好地促進城市的規(guī)模經濟和集聚效應。但這些公共產品的投資必須有穩(wěn)定的資金來源才能保證。而財產稅作為一種持續(xù)的、穩(wěn)定的稅源基礎，可以作為一種稅收方式解決政府的融資問題。這樣，房地產作為財產稅的稅基，又與城市的建設和發(fā)展聯系起來。從世界各國的發(fā)展情況來看，不同的國家和城市，根據本國的發(fā)展情況，對房地產的發(fā)展采取了不同的政策。例如，德國在對房地產的開發(fā)上，限制房地產價格的上漲幅度；荷蘭在房地產的開發(fā)上，主要由政府供給土地開發(fā)；而美國對房地產的開發(fā)主要采取金融刺激政策，但同時又主張不宜追求過高的房產擁有率3.微觀規(guī)制土地開發(fā)的必要性一是要應從制度上保證土地利用規(guī)劃的權威性和嚴肅性，進行科學的分區(qū)與時序化開發(fā)。土地制度的改革優(yōu)于所有制的改革。城鎮(zhèn)化進程中提高土地資產的開發(fā)利用效率，增加耕地保護的力度，重在土地利用管理制度的改革與完善，而不是所有制改革。農地非農化落腳到最根本的一點是農地產權的交易與增值收益的分割問題。農地非農化的本質是產權交易，因此，其根源必定是產權與制度，即要么產權不明晰，要么交易制度有問題。圍繞這一根源，不同的學者提出了不同的解決思路，大致可分為土地的私有產權學派、農地的永典制及維持現狀派。土地利用管理制度是指從土地的多功能性出發(fā)，為了更好地利用土地，對土地進行總體規(guī)劃、分區(qū)、使用、開發(fā)等。隨著土地利用多功能性的開發(fā)，土地資產化的顯現，土地制度在土地開發(fā)利用中的作用將更為關鍵，將會超越土地公有和土地私有的歸屬界定。例如，發(fā)達市場經濟國家在財產基礎上主張土地的私有制，但是，在土地的利用上卻越來越表現出對私有財產的控制，更多地表現為土地公共利益上的保護。中國的農地非農化的根本不在于所有制的改革，而在于土地管理制度與土地資產交易制度的完善與實施。第一，在土地的開發(fā)利用上，缺少一個權威的嚴肅的整體規(guī)劃，既沒有宏觀的國土開發(fā)分區(qū)，也沒有在微觀上進行更細致的科學分區(qū)，整個城鎮(zhèn)的發(fā)展表現出所有城鎮(zhèn)對外蔓延式開發(fā)。第二，在實施過程中，地方政府的主導往往沖破了規(guī)劃的管控，要么對規(guī)劃按照發(fā)展的意圖任意修改，要么是有規(guī)劃但不按規(guī)劃執(zhí)行。第三，從世界各國的實踐來看，土地是一種稟賦資源，不可再生，具有多種功能，在效率上可采用市場調節(jié)的原則，但是，在功能使用上必須由政府進行整體的管控。這就是說，世界各國的實踐表明，從來沒有純粹的農地非農化市場。所以，土地的開發(fā)利用不可能離開政府的參與。第四，即使實施土地私有制的改革，如果沒有很好的交易制度，沒有國家的宏觀調控與微觀規(guī)制，也不可能解決好土地開發(fā)的效率與公平問題。第五，產權和所有權是一種相互演變的過程，從本質上看，產權和所有權都是契約的簽訂，產權強調交易和資源的配置過程，所有權強調物權的歸屬。當合理的土地開發(fā)制度制定以后，完全可以通過開發(fā)過程中的契約談判形成新的產權形式，進而生成新的所有權形式。相比之下，從制度完善的視角去推動產權和所有權的變革，比單純的所有權變革更有優(yōu)勢。因此，在土地資產開發(fā)上，特別是農地非農化上，制度的完善比所有制的改革更重要。二是土地資產開發(fā)中應充分發(fā)揮公權與私權的制衡作用。在土地開發(fā)制度完善過程中，必須充分重視公權與私權的相互制衡，公權的作用在于克服私權追求過程中的外部效應，保護私權的利益；私權的作用在于追求土地利用的效率和土地財富的價值，限制公權的不正當使用。中國在目前農地非農化過程中，既沒有能很好地保護私權，也沒有能很好地規(guī)范公權?？傮w情況是，過度行使公權，甚至將公權轉變?yōu)樗綑?；不重視私權的保護，甚至忽視私權的正當訴求。這種情況既來源于政府對土地一級市場的壟斷，又反過來強化了壟斷勢力。但是，在另一方面，由于制度的不完善性，又出現了另一種變異的情況，即土地資產效應公權的弱化與私權的膨脹。前者主要是指土地資產開發(fā)增值收益中土地稅收權的缺失，后者則是指對私人土地所有者違法行為的執(zhí)法不力。中國目前在土地開發(fā)中的稅種并不少，如交易環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、所得稅與流轉稅，持有環(huán)節(jié)的所得稅。但是，問題主要是力度太小，豁免過寬，執(zhí)行不力，不能對土地的有效利用實施財政方面的影響與控制。例如，在土地利用上，主要的目的是促使經濟發(fā)展，土地稅收讓位于招商引資；在個人住宅上，沒有持有環(huán)節(jié)的房地產稅，既誘導了對房產的過度投資，又失去了大量的稅收收入。同時，在城鎮(zhèn)閑置土地的處理上也存在執(zhí)行不力的問題。同樣的問題也出現在私權的違法開發(fā)與暴利的獲取上。由于在土地開發(fā)上沒有能夠很好地尊重私權的利益，沒有能夠對私有財產進行很好地保護，結果，私權便“起而抗爭”，私自開發(fā)，一個典型的例子是小產權房的開發(fā)。小產權房的開發(fā)是一種私權膨脹的結果，沒有獲得政府規(guī)劃的批準，就是違法，這是根本。私自開發(fā)的結果是，部分開發(fā)者獲得暴利，但后續(xù)的發(fā)展如公共基礎設施和公共服務提供留給了政府；私自開發(fā)具有很強的示范效應。但政府對此沒有很好的處置辦法，無法杜絕。另外，在合法的開發(fā)中沒有能夠對土地增值收益進行稅收調節(jié)，導致部分城郊由于開發(fā)而形成“食利階層”與貧富不均問題。目前，在土地利用制度改革上，已經出臺了農村集體建設用地直接入市的政策。但是，我們認為，僅僅做出這一改革措施還不夠，還必須在政府的規(guī)劃權和征稅權上進一步完善。首先，哪個村莊的農村集體建設用地可以直接入市？這就需要規(guī)劃和具體的分區(qū)，否則會出現大家競相入市的局面，導致土地的亂開發(fā)。其次，農村集體建設用地直接入市有沒有開發(fā)價值（土地財富的價值），這些開發(fā)價值是社會經濟發(fā)展的結果，還是村莊開發(fā)建設的結果？是不是需要進行征稅取得財富的再平衡？根據這一基本情況，我們認為在土地利用開發(fā)中，在制度建設方面，必須重視土地私權與公權的相互制衡。三是要加強土地利用中的公民教育。在城鎮(zhèn)化進程中，對農地的有效保護和建設用地的合理開發(fā)，除科學規(guī)劃、嚴格管理外，還必須在土地多功能用途、糧食安全與生態(tài)環(huán)境、資產開發(fā)效應、城市發(fā)展融資機制、居民稅收責任與義務等方面進行法律、社會、經濟、公民道德等方面的綜合教育，以形成土地綜合和可持續(xù)利用的社會共識。中國農地非農化的一個典型現象是，城市空間擴張與蔓延，農村區(qū)域也擴張與蔓延；城市住宅超前發(fā)展，房屋空置率嚴重，農村房屋建筑周期縮短，空心村普遍；城鎮(zhèn)交通堵塞，污染嚴重，農村也是衰敗處處，臟亂差。這除了受土地統(tǒng)一規(guī)劃、鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)公共產品供給、人口流動障礙等發(fā)展戰(zhàn)略與制度因素影響，就農地非農化問題而言，還與全體公民和相關社會組織未能對土地的多功能性，對土地資產開發(fā)的合規(guī)、合理、合法形成一致的認識有關。同時，這種認識還與工業(yè)化的生產方式以及生活方式相關的權利、責任、義務以及規(guī)則制度相聯系。嚴肅的規(guī)劃和管理制度既需要執(zhí)法者的嚴格執(zhí)行，也需要公民的自覺遵守；土地利用與開發(fā)這類重大的問題既需要管理者的高瞻遠矚，也需要公眾的危機與憂患意識。所以，在土地開發(fā)過程中，通過法治和社會宣傳對公民進行有關土地利用與開發(fā)的系列教育，糾正土地利用單一的經濟增長與資產開發(fā)的導向是非常有必要的。盡管中國已經設立了“土地日”的宣傳教育活動，但是，目前做的還較為不夠，需要進一步深入引導。第一，在土地資源的整體利用與開發(fā)上，必須樹立土地資源稟賦約束與土地資源的多功能性的意識。從供給上來看，土地是一種稀缺資源，不具有再生性。從利用上看，土地具有多功能性，如農業(yè)生產、工業(yè)用地、交通設施、住宅建設、生態(tài)環(huán)境等，而且，社會越發(fā)展，其多功能表現越突出，越需要總體規(guī)劃綜合利用。目前，中國加速城鎮(zhèn)化的一個最大問題是，沒有考慮其資源與人口的約束條件，將土地作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展工具。在這種思路支配下，農地快速非農化的結果是，耕地快速消失，糧食安全存在重大隱患；濕地林地消失，生態(tài)日益衰退；建設土地低效利用，資源嚴重浪費；土地資產開發(fā)導向，貧富差距逐漸拉大。第二，在土地資產的開發(fā)上，應該形成土地漲價是社會經濟發(fā)展的結果，必須基于社會與所有者及使用者共同開發(fā)的認識。在開發(fā)的增值上，必須通過相應的稅收進行財富再分配的共享理念。在土地的開發(fā)時機上，必須實施緊湊式高密度開發(fā)，以確保開發(fā)價值的開發(fā)路徑。工業(yè)化和城市化的發(fā)展，使得土地的私人產權越來越受到社會發(fā)展的控制，土地的外部正效應是社會發(fā)展的結果，土地的外部負效應必須加以克服。這樣，在土地的利用上就有了規(guī)劃分區(qū)和稅收?，F在，無論是學界還是管理者與公眾，對土地資產開發(fā)的增值效應都非常關注，但是，沒有人更多地去考慮土地的稅收問題。比如，房地產稅收問題，更多的研究多是聚焦在實行中的困難與可行性，而沒有從公民的角度去考慮財產所有人的責任與義務；再比如，對政府提出了很多公共服務的基本責任，沒有更多地去考慮政府有沒有這樣的能力；還有，糧食安全問題已經顯現，生態(tài)環(huán)境已經惡化，但人們仍然在追求更多、更大的住宅占有（無效的奢侈）。這些問題的真正解決，有賴于形成一種社會意識，從經濟、法律、社會等方面自覺地去推進。第三，對公民和社會組織進行土地利用的教育并不單是進行知識性教育，而是應與市場意識、法治理念、產權交易、制度規(guī)則、責任義務等內容的執(zhí)行與遵守相結合。因為，這些內容是現代社會生產方式和生活方式的基本要素，是一個社會有序運轉必不可少的組成部分，所以，一定程度上可以說是一種強制教育。比如，