集體土地所有權(quán)主體制度的完善

集體土地所有權(quán)主體制度的完善

關(guān)于中國農(nóng)村土地的所有權(quán)，《憲法》第10條第2款“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定的土地以外，屬于集體財產(chǎn)，其中土地和自留地、自留山，也屬于集體財產(chǎn)?！币罁?jù)該規(guī)范的精神,《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)均對農(nóng)村土地的歸屬問題做出了規(guī)定。但因這些法律規(guī)范對農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定都只有寥寥數(shù)條,不僅內(nèi)容粗疏、不成體系,而且還存在明顯的缺陷,致使集體土地所有權(quán)制度在實踐中難以發(fā)揮預(yù)期的功能,也造成了法學(xué)理論上的重大分歧,故受到法學(xué)界的猛烈批判。其中,集體土地所有權(quán)主體制度更是為社會各界所詬病,從而處于學(xué)術(shù)批判的漩渦中心。針對集體土地所有權(quán)制度的改革和完善,多數(shù)學(xué)者主張以重新界定集體土地所有權(quán)之主體作為切入點,并認(rèn)為這是重構(gòu)我國集體土地所有權(quán)制度的前提。筆者對此觀點深表贊同,下文擬對主體制度的完善在解決集體土地所有權(quán)制度中存在的各種問題的意義予以探討,以期對推進(jìn)農(nóng)村土地法律制度的順利發(fā)展有所裨益。一、主體的明晰:權(quán)利意識的法律定位權(quán)利是人的權(quán)利,沒有無主體的權(quán)利。“法律概念體系的必要順序是:主體是最基礎(chǔ)的概念,代表法律的目的和最基本的價值來源;然后是權(quán)利和能力,是用來確定主體性內(nèi)容的法律形式的;再依次往后是其他概念如義務(wù)、責(zé)任、賠償、制裁、豁免、起訴等等。權(quán)利主體性是法律概念的根本所在,法律是權(quán)利的法,但首先是主體的法”(高利紅,2005)?？梢?權(quán)利概念不是目的自在的,而是從屬于主體的概念的,保護(hù)人的主體性,就是權(quán)利概念的目的之所在;權(quán)利雖然是一個資格,但這種資格是屬于權(quán)利主體的,權(quán)利概念的設(shè)定就是為了主體,主體是權(quán)利概念的價值淵源(高利紅,2005)。而作為私法的民法是建構(gòu)在權(quán)利本位基礎(chǔ)上的,其規(guī)定了權(quán)利主體(自然人、法人和非法人組織)、權(quán)利客體(物、有價證券、智力成果、權(quán)利和非物資利益)、權(quán)利變動(法律行為和代理)、權(quán)利的類型(物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、繼承權(quán)和親屬權(quán))、權(quán)利保護(hù)的方式(民事責(zé)任)、權(quán)利保護(hù)的時間限制(訴訟時效)等,所以,在私法領(lǐng)域中權(quán)利處于核心地位,是法律運行的目的和動力。由于權(quán)利與其主體密不可分,且權(quán)利又總是依附于特定的主體,正如李宜琛先生所言:雖然“現(xiàn)代民法為權(quán)利本位的法律,一切私法關(guān)系,皆為就權(quán)利關(guān)系而為規(guī)定,既如前述。故為私法關(guān)系之中心者,即為權(quán)利關(guān)系的中心,自不待言。權(quán)利必有所附麗,始能存在,是以權(quán)利關(guān)系之中心,即為所謂權(quán)利主體?！?李宜琛,2004)因此,民法的整個制度設(shè)計最終都必須圍繞主體(即人)進(jìn)行,民法的任務(wù)就是確立各種民事主體的資格和應(yīng)有的法律地位,并保護(hù)其合法權(quán)益的實現(xiàn)。既然在民法中權(quán)利關(guān)系的中心是權(quán)利主體,所有權(quán)關(guān)系作為權(quán)利關(guān)系的一種自然也不例外,因而在確立了集體土地所有權(quán)主體為集體土地所有權(quán)關(guān)系的中心點之后,以完善集體土地所有權(quán)主體制度作為建構(gòu)集體土地所有權(quán)制度的基點就成為一種必然的選擇。二、集體土地所有權(quán)的公權(quán)性證在我國數(shù)千年古代文明中,整個社會體系排斥著民法精神,滯礙著民法的萌生和發(fā)展,從而使民族傳統(tǒng)文化中,民法文化顯得非常落后和貧弱。在此歷史氛圍下,傳統(tǒng)文化將以其固有的社會傳遞規(guī)律和頑強的惰性印刻在我國現(xiàn)代法制實踐的各個環(huán)節(jié)和層面,阻礙立法的創(chuàng)新與改革,干擾法律的操作與適用,影響法律的深層認(rèn)同和社會化效果,破壞法律的應(yīng)然秩序與期待價值(曹詩權(quán)等,1998)。新中國成立后,雖然經(jīng)過長期努力,我國民事立法已經(jīng)初具規(guī)模,但整體而言仍然較為落后。因改革開放實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的就是完善的民法制度,而民法的完善最為重要的基礎(chǔ)之一即為所有權(quán)制度的法律定位(渠濤,2004),因此,所有權(quán)問題不僅為法學(xué)界所關(guān)注,并且也受到立法的重視。在土地制度中,我國憲法、法律、行政法規(guī)等均對集體土地所有權(quán)作出了明確規(guī)定,盡管因制定(或修訂)時的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景存在差異,各法律規(guī)范對集體土地所有權(quán)制度的表述有所不同,但法學(xué)界一般認(rèn)為,根據(jù)法律的規(guī)定,集體土地所有權(quán)屬于一種民事權(quán)利。不過,由于我國法律對集體土地所有權(quán)主體形式的規(guī)定模糊不清,導(dǎo)致了民法學(xué)(物權(quán))理論上對集體土地所有權(quán)主體制度的認(rèn)識存在著諸多困惑,又因法律未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序,從而造成了實踐中集體土地所有權(quán)主體的“缺位”和集體土地所有權(quán)行使主體的“錯位”,以致集體土地所有權(quán)制度的功能沒有得到正常發(fā)揮。尤其是隨著人民公社及其所屬的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的相繼撤銷,原來的集體土地所有權(quán)主體事實上被削弱乃至不存在了,故在農(nóng)業(yè)稅減免之前,盡管國家的體制性權(quán)利上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行使其政府職能,卻常常將村作為其下屬組織對待,致使村集體的行政化傾向非常突出,以至于在1990年中后期,由于農(nóng)業(yè)稅費繁重,村集體甚至將稅費收取作為日常工作的首要任務(wù)(徐勇,2003)。這種集體土地所有權(quán)與集體土地的行政管理權(quán)紊亂的結(jié)果突出表現(xiàn)為國家公權(quán)力對私權(quán)利的干預(yù),使集體土地所有權(quán)的行使主體偏離了其原本應(yīng)有的法律品格,甚至喪失了其作為法律主體的獨立性而淪為國家的附庸?！皣以谶@里已經(jīng)不再作為一個外在的對所有權(quán)及其交易予以保護(hù)和仲裁的角色,它早已侵入并控制著農(nóng)村所有權(quán)”,其結(jié)果導(dǎo)致“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)’,也不是一種純粹的國家所有權(quán),它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種社會主義制度安排(周其仁,2004)?！笨梢?“當(dāng)村集體的‘所有人角色’更多的是為完成政治上職能時,所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(陳小君等,2004)?！贝藭r,集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性極大地弱化,而在一定程度上具有了公權(quán)性。當(dāng)然,在我國農(nóng)業(yè)稅減免之后,曾經(jīng)附著于村集體的行政職能已經(jīng)得到很大程度的緩解,但其作為私權(quán)利之集體土地所有權(quán)的行使主體的功能依然未能得以充分發(fā)揮,甚至因集體財產(chǎn)的來源基本上已經(jīng)枯竭,村民委員會成員的補貼也一般由政府財政轉(zhuǎn)移支付,致使集體土地所有權(quán)主體“缺位”和集體土地所有權(quán)行使主體“錯位”的情形并未得到根本的轉(zhuǎn)變。因此,只有確定了集體土地所有權(quán)之主體形式,進(jìn)一步明確其私權(quán)利主體之法律品格,還集體土地所有權(quán)于私權(quán)面目,集體土地所有權(quán)之主體才可能依據(jù)民事權(quán)利之所有權(quán)的法理和規(guī)則,防御來自國家公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù),并實現(xiàn)基于集體土地所有權(quán)而產(chǎn)生的利益?？梢哉f,“集體所有權(quán)主體的明確化和具體化是解決集體所有權(quán)弊端的首要問題;只有將集體所有權(quán)主體明確和具體,使之具有可操作性,集體所有權(quán)的法律意義才能得以體現(xiàn)(孫憲忠,2006)?！贝颂幩^的“集體所有權(quán)的法律意義”的具體體現(xiàn)正是集體土地所有權(quán)回歸私權(quán)品格的民法意義。三、實現(xiàn)農(nóng)民合法土地權(quán)益的有效途徑“三農(nóng)”問題的核心是土地問題,但歸根結(jié)底是農(nóng)民問題即人的問題,其主要體現(xiàn)為農(nóng)民利益問題。法律應(yīng)當(dāng)以社會為基礎(chǔ),且必須反映主體的利益要求,“歷史告訴我們,一個不關(guān)心大多數(shù)利益的社會是難以有效解決它所面臨的社會問題的。因此,我們既要正視影響問題選擇和解決的社會因素,又要努力使我們的選擇超越集團(tuán)的利益,盡力使權(quán)為民所用,努力選擇和解決事關(guān)全社會和全民的問題(張掌然,2005)?！惫史芍贫葐栴}的選擇與解決也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)時最大多數(shù)人的利益。我國是有著幾千年歷史的農(nóng)民大國,絕大多數(shù)人口生活在農(nóng)村,農(nóng)民是最大的社會群體,因農(nóng)村土地法律制度事關(guān)全體農(nóng)民的切身利益,因此,解決集體土地問題必然會反映并保護(hù)作為最大多數(shù)人的農(nóng)民的利益。在我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的發(fā)展過程中,始終存在輕視農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象,現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制只是解決了農(nóng)業(yè)勞動中的監(jiān)督問題,同時也在一定程度上賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),從而調(diào)動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,但是這種改革是不徹底的,完全沒有觸及到集體土地制度問題的根源。迄今為止,由于集體土地所有權(quán)主體制度的缺陷,導(dǎo)致農(nóng)民和集體的關(guān)系仍然非常模糊而無法清晰界定,使農(nóng)民雖然是集體成員,但其作為集體土地所有權(quán)主體的一份子,卻可能享有不到集體土地所有權(quán)蘊含的經(jīng)濟(jì)利益。如在我國現(xiàn)行法律架構(gòu)下,當(dāng)集體土地被征收時,國家面對的是集體,而不是農(nóng)民,因集體土地所有權(quán)主體界定含糊,從而產(chǎn)生主體“虛位”或“缺位”,一方面造成征地補償費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場價值,另一方面使征地補償費不能在集體成員中被公平分配,失地農(nóng)民也不能得到合理的補償。同時,由于集體土地所有權(quán)的主體含糊,集體土地所有權(quán)的行使主體成為一種沒有委托人的“代理人”,以致在此種情形下,法律上難以對其進(jìn)行合理規(guī)范,實踐中也無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)督,從而造成了“所謂土地集體所有實際上成了鄉(xiāng)村干部的小團(tuán)體所有,有的甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有(王衛(wèi)國,1997)?！边@種情形的存在最終既損害了集體的合法土地權(quán)益,又不可避免地侵害了作為該集體成員的農(nóng)民的合法土地權(quán)益。因此,以民事主體的基本原理構(gòu)造集體土地所有權(quán)主體制度,理順農(nóng)民和集體之間的關(guān)系,并以此作為促使農(nóng)民合法土地權(quán)益實現(xiàn)的有效途徑勢在必行?？傊?從1978年以來,我國從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立開始了集體土地制度的變革,隨著時代的演進(jìn),國家不斷以法律和政策來確認(rèn)并固定集體土地制度改革的成果,時至今日,以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點的農(nóng)村土地利用制度的改革越來越完備,為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)