依法治國背景下人口管理的法治思維

依法治國背景下人口管理的法治思維

創(chuàng)新社會(huì)管理是新一屆中央政府組織實(shí)施的一項(xiàng)重要任務(wù)。這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。人是構(gòu)成社會(huì)的第一要素,社會(huì)治理的核心是以人為本。實(shí)施依法治國方略,推進(jìn)社會(huì)依法治理,堅(jiān)持以人為本,運(yùn)用法治思維和法治方式創(chuàng)新人口管理是一個(gè)重大課題。一、是中國戶籍制度的萌發(fā)中國的人口管理有一個(gè)鮮明的特點(diǎn),就是自古以來與戶籍捆綁在一起,通過戶籍管理來實(shí)現(xiàn)對(duì)人口的管理。西漢時(shí)期創(chuàng)制的編戶制度可以說是我國戶籍制度的發(fā)端。西漢政權(quán)建立后,為加強(qiáng)對(duì)人的控制,下令逃散在外的農(nóng)民一律返回本鄉(xiāng),進(jìn)行人口登記,把農(nóng)民的人口、年齡、性別、土地財(cái)產(chǎn)等情況,詳細(xì)登記在冊(cè),并根據(jù)土地和人口多少征收賦稅和徭役,即所謂的編戶我國現(xiàn)行的戶籍管理制度建立于新中國成立之初,但因各個(gè)歷史時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的客觀制約,法治化的歷程并非一帆風(fēng)順。(一)．人口流動(dòng)在全國范圍內(nèi)1950年8月公安部制定了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法(草案)》,盡管只是一個(gè)行政規(guī)章,但卻是以法治方式管理人口的起點(diǎn)。1954年,中國頒布實(shí)施第一部憲法,其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。這是中國千百年來首次以最高法律賦予公民遷徙和居住的自由權(quán)。1955年6月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》,開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。這既是第一部人口管理的行政法規(guī),也是新中國戶口登記制度的開端。隨著建國后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別逐步顯現(xiàn),再加上公民有“遷徙和居住的自由”,人口出現(xiàn)大規(guī)模遷徙,1954年,全國自由遷徙人口為2200萬人,1955年為2500萬人,1956年為3000萬人。1958年1月,第一屆全國人民代表大會(huì)常委會(huì)通過《中華人民共和國戶口登記條例》,這是中國第一部人口管理的法律。這部法律第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶口類別,也是以法律形式對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制的開始,在事實(shí)上廢止了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。1975年憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定,此后一直沒有恢復(fù)。(二)在條件成熟的時(shí)候,建議將其直接開“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)確定為農(nóng)村社區(qū)逐步將其明確了用途改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了史無前例的深刻變革,出現(xiàn)了建國后第二次人口大量流動(dòng),加上經(jīng)濟(jì)多元化、利益多元化的快速形成,城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度被沖擊得“千瘡百孔”,傳統(tǒng)戶籍制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的制約日益明顯,國家對(duì)人口和戶籍的管理呈現(xiàn)出由緊到松的趨勢(shì)。1984年10月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。1985年7月,公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》,將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標(biāo)定在每年萬分之二。1997年6月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》,明確規(guī)定:從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員,小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員,在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民,以及其共同居住的直系親屬,可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年7月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》,解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源,已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的,可準(zhǔn)予在該城市落戶等幾個(gè)群眾反映強(qiáng)烈的問題。2001年3月30日,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》,對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員,不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。(三)中國人口管理的發(fā)展歷程2010年1月31日,中央一號(hào)文件提出,深化戶籍制度改革,促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。2014年7月24日,國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,正式取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此產(chǎn)生的藍(lán)印戶口等戶口類型,統(tǒng)一登記為居民戶口。戶口遷移政策更加寬松、更加積極?？v觀建國后我國對(duì)人口管理的發(fā)展歷程,本文作出這樣的概括:對(duì)人口的管理大致可以分為兩個(gè)階段:一是改革開放之前,主要特點(diǎn)是以法律法規(guī)為主要手段對(duì)人口的自由流動(dòng)從寬松狀態(tài)逐步走向嚴(yán)格控制,但基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)人口的固化有序管理;二是改革開放之后,主要特點(diǎn)是以政策為主要手段對(duì)人口的自由流動(dòng)從嚴(yán)格控制逐步走向?qū)捤?雖然缺乏新的立法,但卻為制定全新的人口管理法治框架奠定了基礎(chǔ)。二、管理力量源泉和根本保障是中國人我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,正在從世界大國向世界強(qiáng)國邁進(jìn),在這一偉大征程中,把13億中國人管理好、維護(hù)好、發(fā)展好是重要根基、力量源泉和根本保障。怎樣才能順應(yīng)新時(shí)代的新要求?“法治是最大的社會(huì)公約數(shù)”(一)社會(huì)主義法治的根本原則,即人人平等公民在法律面前一律平等,是我國公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,也是社會(huì)主義法治的一個(gè)基本原則?！霸诮裉?似乎已經(jīng)沒有多少人懷疑‘人人平等’這一信條了。然而‘人人平等’的思想被普遍接受并非一蹴而就,其實(shí)現(xiàn)更會(huì)是任重而道遠(yuǎn)。”(二)法律基礎(chǔ):社會(huì)馬克思曾經(jīng)指出:“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家的幻想。相反地,法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會(huì)共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn),而不是單個(gè)的個(gè)人恣意橫行。”(三)新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)對(duì)人口管理體制的機(jī)制提出了新的課題至2014年底,大陸總?cè)丝跀?shù)13.6782億,其中流動(dòng)人口2.53億三、著都著一般的共識(shí)觀念決定行動(dòng),思維決定出路。關(guān)于法治思維,學(xué)界有諸多界定,但總體上有著基本的共識(shí),即遵循法治精神、法治規(guī)律、法治原則,來認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、制定決策、解決問題,追求實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值。管理之難莫過于管人。在依法治國的背景下,人口管理必須遵循法治精神,運(yùn)用法治思維,創(chuàng)新管理理念。(一)真正消除城鄉(xiāng)二元化,需要法治支撐依法平等維護(hù)公民的合法權(quán)益是人口管理的首要原則。人口管理中平等維護(hù)公民的合法權(quán)益涉及很多方面,當(dāng)下中國社會(huì)最重要的是要處理好兩個(gè)“二元化”。一是徹底消除人口管理城鄉(xiāng)二元化。從2014年起,中國正式取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。從形式上消除城鄉(xiāng)二元化很容易,但要真正消除實(shí)質(zhì)上的城鄉(xiāng)二元化卻沒那么簡(jiǎn)單,尤其要徹底消除與戶口相關(guān)聯(lián)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地等方面的城鄉(xiāng)二元化,不僅需要時(shí)間,更需要法治支撐。二是防止產(chǎn)生新的所謂常住與流動(dòng)二元化。縱觀黨中央、國務(wù)院的正式文件,近年來越來越少應(yīng)用“流動(dòng)人口”這個(gè)詞語。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》關(guān)于創(chuàng)新人口管理、推進(jìn)戶籍制度改革的部署沒有出現(xiàn)流動(dòng)人口的詞語,四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》同樣沒有,2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》對(duì)流動(dòng)人口也只字未提。這決非偶然現(xiàn)象,政策在傳遞著一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào):“不能把公民再分為流動(dòng)的與常住的兩大類,進(jìn)而實(shí)行分類管理!”應(yīng)及時(shí)廢止、修訂那些正在實(shí)施的各項(xiàng)流動(dòng)人口管理政策法規(guī)中的不公平、不公正規(guī)定;在制定新的法律法規(guī)規(guī)范中,應(yīng)對(duì)常住人口和流動(dòng)人口的基本權(quán)利給予平等維護(hù)。(二)人口管理的基礎(chǔ)—開拓由以戶管人轉(zhuǎn)向以身份證管人的新思路市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以人為核心的經(jīng)濟(jì),教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)以及人的自由流動(dòng)、利益的實(shí)現(xiàn)方式都與人自身掛鉤,戶口對(duì)人的捆綁日益“力不從心”。在這樣的形勢(shì)下,應(yīng)更新觀念,主動(dòng)給戶口松綁,減少戶口的承載內(nèi)容,建立以人為核心的人口管理體制機(jī)制。身份證號(hào)碼是伴隨一個(gè)人一生、與人身無法分離、且區(qū)別于其他任何人的身份界定。在人口自由遷徙與信息化快速發(fā)展的時(shí)代,以身份證管人必將代替以戶口管人,這是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、法治等綜合發(fā)展的必然趨勢(shì)。這種制度在西方發(fā)達(dá)國家已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),比如在美國,雖然沒有嚴(yán)格意義上的身份證,但護(hù)照、駕照、信用卡等證件都是身份證的形式,它們的取得都必須以擁有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)為前提,這個(gè)社會(huì)保障號(hào)如同我國公民的身份證號(hào)碼,具有強(qiáng)大的唯一性、對(duì)應(yīng)性、區(qū)別性等特點(diǎn)。社會(huì)保障號(hào)與聯(lián)邦和各州的許多社會(huì)機(jī)構(gòu)相銜接,是公民享受教育就業(yè)、工齡累計(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)的載體,也是公民個(gè)人信用、流動(dòng)遷徙信息的載體?？梢哉f,社會(huì)保障號(hào)是美國政府進(jìn)行人口管理的法寶和基石。建立以公民身份證號(hào)碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度,依法賦予身份證號(hào)碼綜合承載個(gè)人信息的功能,公安、發(fā)展改革、教育、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、交通等各個(gè)社會(huì)管理部門對(duì)人的管理都以身份證號(hào)碼為前提和基礎(chǔ),使身份證號(hào)碼成為人口管理的交匯點(diǎn)。(三)成本不高、效率低、不穩(wěn)定實(shí)踐證明,過于倚重政策、行政措施甚至鄉(xiāng)規(guī)民約、世俗道德來管理人口,成本高、效率低、不穩(wěn)定。比如流動(dòng)人口登記,至2014年廣東省從事流動(dòng)人口管理的人員達(dá)65029人(其中,公安機(jī)關(guān)5554人、政府流動(dòng)人口管理專業(yè)人員4161人、聘用人員55314人)四、要以法律的依據(jù)和方法來解釋法律問題,處理問題是以法律實(shí)施和處理問題為依據(jù)的法治方式是與人治方式相對(duì)應(yīng)的處理問題的方式,即處理問題的依據(jù)是法律,處理問題的工具是法律,處理問題的過程是法律實(shí)施,處理問題的終點(diǎn)是法律實(shí)現(xiàn)。運(yùn)用法治方式創(chuàng)新人口管理法治體系,涉及方方面面,這里重點(diǎn)探討四個(gè)方面的內(nèi)容。(一)完善中國的遷徙和居住自由的相關(guān)立法,促進(jìn)我國的民現(xiàn)行憲法對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定已十分完善明確,這里重點(diǎn)探討一個(gè)問題:公民遷徙和居住自由及其相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。憲法應(yīng)重新賦予公民遷徙和居住的自由權(quán)。如果說1954年憲法賦予公民遷徙和居住自由權(quán)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障條件不成熟以至于之后被取消,經(jīng)過60多年的發(fā)展尤其改革開放30多年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步,應(yīng)當(dāng)說目前已具備從憲法層面規(guī)定公民擁有遷徙和居住自由權(quán)利的社會(huì)條件。實(shí)際上,目前除了因自身?xiàng)l件限制外,絕大多數(shù)中國公民都已在事實(shí)上享受著遷徙和居住的自由。必須要指出的是,遷徙和居住自由并非是無度的自由,從經(jīng)濟(jì)上要遵循市場(chǎng)規(guī)律,從社會(huì)治理上要服從社會(huì)管理尤其是城市管理。在公民享有充分的遷移和居住自由的美國,遷徙自由也并非不受任何約束,公民遷入或定居某個(gè)城市,都必須符合該城市的一系列法律規(guī)定,如擁有固定的住房、合法的工作、穩(wěn)定的收入等,否則,有關(guān)部門將依法予以制裁。(二)以公民身份的平等化和平民化為基本理念人口登記管理,不單中國有此項(xiàng)制度,世界上的大多數(shù)國家也同樣有此項(xiàng)制度,這是世界各國最根本的社會(huì)管理制度之一。歐洲國家大多稱為“民事登記”或“生命登記”、“人事登記”,雖然叫法不一,但基本上與我國的“戶籍”登記大同小異,都是單純的對(duì)人口出生、婚姻、遷移、死亡等重要生命事件進(jìn)行依法登記,登記管理基本上未與其他社會(huì)管理功能捆綁。我國1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》,58年未修訂過,不是這個(gè)條例多么具有前瞻性,而是這個(gè)法律本意只是戶口登記管理,與西方國家的人口登記管理并無大的差異,只是由于此后數(shù)不清的其他行政管理功能附加在戶口之上,以至于無法修訂,只好用大量的政策來彌補(bǔ)這個(gè)條例的不足。如果不將這些附加功能剝離開來,這個(gè)法律永遠(yuǎn)難以修訂,除非將其改為《人口管理法典》,但法典的制定條件尚未成熟。因此,借鑒發(fā)達(dá)國家的人口管理經(jīng)驗(yàn),應(yīng)制定《人口登記管理法》,將原屬戶口登記的信息內(nèi)容納入公民個(gè)人的登記范圍,既可以徹底剝離不屬于人口登記管理的附加功能,也為建立以公民身份證號(hào)碼為載體的人口管理制度奠定法治基礎(chǔ)。當(dāng)今世界上發(fā)達(dá)國家人口管理制度的核心內(nèi)容體現(xiàn)了兩個(gè)最基本的理念,即公民身份的平等化和平民化。身份平等化的內(nèi)容體現(xiàn)在身份的統(tǒng)一、權(quán)利的平等、機(jī)會(huì)的均等三個(gè)方面;身份的平民化指的是公民具有一定權(quán)利(平民權(quán)),不受歧視但又沒有特權(quán)的一種狀況。身份的平等化和平民化兩者之間相輔相成,互相促進(jìn)。制定《人口登記管理法》,其核心內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)緊扣這兩個(gè)方面,建立新的人口登記制度,登記的內(nèi)容不應(yīng)涉及社會(huì)分層的內(nèi)容,不應(yīng)進(jìn)行身份或地域、性質(zhì)之類的劃分,從而在根本上消除實(shí)現(xiàn)人身平等的制度障礙。(三)強(qiáng)化社會(huì)管理法律制度建設(shè)目前戶籍制度改革包括兩方面內(nèi)容:一是戶口登記制度改革,二是與戶口捆綁的相關(guān)制度改革。二者不是因果關(guān)系,只是相關(guān)關(guān)系,不應(yīng)該把二者再次捆綁,否則誰都邁不開步子。應(yīng)當(dāng)明確的是,將現(xiàn)在與戶口捆綁的各項(xiàng)社會(huì)管理政策制度與戶口登記管理剝離,并不意味著對(duì)這些社會(huì)管理事務(wù)不管不問,相反,應(yīng)該以人為本,強(qiáng)化、改進(jìn)、規(guī)范、完善這些社會(huì)管理法律制度。2014國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出:“公安部、發(fā)展改革委、教育部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委、法制辦等部門要按照職能分工,抓緊制定教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策,完善法規(guī),落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障?！睂?duì)與人口管理相關(guān)法律制度建設(shè)作出重要部署。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)在取消城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)差別的前提下,制定完善人口管理相關(guān)的法律法規(guī)。如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度,這是徹底解決農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的后顧之憂的首要保障。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán),集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利,應(yīng)制定完善法律法規(guī),依法確權(quán)、登記、辦證,依法推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行,依法嚴(yán)禁剝奪進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集