黑龍江墾區(qū)分離辦社會職能演變的經驗總結

黑龍江墾區(qū)分離辦社會職能演變的經驗總結

黑龍江恢復區(qū)是在特殊歷史時期形成的產物。它為新中國的建立、邊防安全、糧食和食品安全做出了歷史性重大貢獻。建墾70多年來,黨中央國務院和省委省政府十分關心墾區(qū)的建設、改革和發(fā)展,在體制上幾經變化,不斷探索和實踐墾區(qū)發(fā)展模式。一、“三種模式”的基本實踐(一)國土地理、企友誼農場分別在1960年至1963年、1964年至1968年先后兩次設立縣級政府機構,由農墾系統(tǒng)和地方政府雙重領導,以農墾系統(tǒng)領導為主,遵循場縣合一、職責分開、兩稅自留、自求平衡的建政形式。1984年12月,經國務院批準,決定恢復友誼縣,與友誼農場場縣合一。1988年3月,黑龍江省委、省政府決定將友誼縣作為改革試驗區(qū),實行政企分設。友誼縣隸屬佳木斯市(后隸屬雙鴨山市),友誼農場隸屬省國營農場總局和紅興隆國營農場管理局。(二)農場辦社會經費投入不足,存在地域矛盾1995年底,黑龍江省委決定在虎林縣境內6個國有農場進行政企分開試點改革,將司法行政權歸還政府,將生產經營權歸還企業(yè),以實現區(qū)域經濟一體化發(fā)展。具體做法是將6個國有農場的公、檢、法、工商、土地、交通機構及人員、資產劃歸虎林縣相關部門,并由虎林縣分10年時間逐步將相關辦社會支出全部承擔下來;在3個農場設立辦事處,在1個農場設立社區(qū)管理委員會(隸屬虎林縣和農場)進行社會職能管理,將另外2個農場的社會管理職能移交給相鄰的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理;將6個農場內的3個工廠委托給自然人的委托經營試驗。次年1月虎林試點進入操作階段,但由于政企分開條件尚不成熟,虎林縣財政無力承擔逐年增長的相關開支,農場辦社會負擔也并未減輕,體制運行不順。在進行國有資產劃轉、實行委托經營、干部管理權限等方面,虎林“試點”的設計和實施也存在著缺陷,良好初衷與實際情況相悖,因此,1998年6月黑龍江省委決定結束試點,恢復農墾系統(tǒng)管理體制,將6個國有農場的機構、職能、人員等歸還農墾系統(tǒng)。(三)內部政企分開,明確企業(yè)地位按照全國農村改革試驗區(qū)第八次工作會議的要求,1994年形成試點方案,報國家批準后1995年農墾綏濱社區(qū)管理委員會正式成立,在全省率先實行內部政企分開的新型管理體制。根據試點方案的規(guī)劃設計組建一個社區(qū)管理委員會,保留原綏濱農場的全部行政司法和社會管理職能,農場同步改制為農工商實業(yè)總公司,負責企業(yè)生產經營活動,明確了公司作為現代企業(yè)的市場主體地位。社區(qū)管委會和總公司共設一個黨委,對社區(qū)管委會起到領導和指導作用,對總公司生產經營起到監(jiān)督作用。二、“三種模式”的弊端(一)獲得的經驗(二)存在的問題1.“等產之一“三種模式”均沒有解決“還司法行政權于政府”后的“小政府、大服務”問題。如綏濱“內部政企分開”模式,由于內部責權利不清晰、外部支持不足,社區(qū)管理委員會財務不獨立,只有依附農場才能生存,始終處于機構、編制、職能和資產的紙面分開階段,試點并未達到預期目標。2.虎林市“小馬拉私家車”,財政負經過“三種模式”的探索實踐,農場負擔依舊沉重。友誼“建政”后,農場仍然承擔部分政府職能和每年上億元的社會性支出;虎林“試點”后,司法行政權交給虎林縣,造成了虎林縣“小馬拉大車”,財政不堪重負。同時,農場為維持正常的生產生活,又設置了一些相應的機構,額外增加了開銷,客觀上增加了墾地雙方的負擔;綏濱“內分”后,中央、省委省政府扶持政策不到位,無法解決辦社會經費新增渠道和來源問題,社區(qū)管委會運行經費仍然依靠企業(yè)負擔。3.長期合作,實現和諧金融作用友誼“建政”后,出現了行政執(zhí)法沖突、人大選舉等各種矛盾沖突,后經過長期磨合才實現了和諧相處;虎林“試點”后,農墾系統(tǒng)和當地政府對試點農場形成了多頭領導、多頭管理的局面,社會行政管理與農業(yè)生產經營一度陷于混亂。三、“三種模式”是當前地方政府分離辦社會職能的一個重要體現1.墾區(qū)“三種模式”代表了農場分離辦社會職能的三種不同路徑,其政企分開、社企分開、事企分開的方向是正確的。但是,“三種模式”沒有很好地解決辦社會職能邊界劃分和經費納入公共財政保障范圍的問題,是導致沒有取得明顯成效的主要因素。2.農場分離辦社會職能的核心是科學確定社、企各自的職能職責,合理界定社企分開的邊界;農場分離辦社會職能的關鍵是辦社會經費納入公共財政保障,即如何解決農場辦社會補貼逐年減少直至完全停止,同時確保農場社會管理和公共服務職能繼續(xù)強化而不削弱倒退的問題。3.農墾“2+1”管委會模式,是黑龍江省委、省政府在墾區(qū)三次分離辦社會職能改革試點利弊得失基礎上的農墾分離辦社會職能的一種模式創(chuàng)新,是探索農墾管委會管理體制框架下的納入中央、省和管委會三級公共財政保障范圍的農場辦社會職能政企分開發(fā)展路徑。綜上所述,“三種模式”體現了各方對于農場分離辦社會職能認識逐步深化的過程,也體現了墾區(qū)銳意創(chuàng)新、主動改革、積極實踐的進取精神,方向無疑是正確的,與中央關于農墾改革的精神是高度一致的,對當前農場分離辦社會職能和農場經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有積極的借鑒意義。1.友誼“建政”模式,為墾區(qū)部分管理局局直、管委會核心區(qū)、遠期具備設市建鎮(zhèn)條件的大型農場,通過組建政府的方式推進社會管理屬地化和國有農場生產經營企業(yè)化積累了寶貴的經驗。同時,也對其他農場在公檢法司、教育醫(yī)療衛(wèi)生等行政社會管理職能移交地方政府后,如何與地方政府建立良好關系,保持農場穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境提供了有益的借鑒。2.虎林六場“區(qū)域經濟一體化”模式表明,農場向地方政府分離辦社會職能具有顯著的方向性、復雜性、艱巨性和長期性,地方政府為農場提供行政社會管理和公共服務的公共財政保障能力大小,決定了農場辦社會職能是否能夠順利移交給地方政府。3.綏濱農場“內部政企分開”模式,是墾區(qū)探索行