黑龍江墾區(qū)分離辦社會職能演變的經(jīng)驗總結

黑龍江墾區(qū)分離辦社會職能演變的經(jīng)驗總結

黑龍江恢復區(qū)是在特殊歷史時期形成的產(chǎn)物。它為新中國的建立、邊防安全、糧食和食品安全做出了歷史性重大貢獻。建墾70多年來,黨中央國務院和省委省政府十分關心墾區(qū)的建設、改革和發(fā)展,在體制上幾經(jīng)變化,不斷探索和實踐墾區(qū)發(fā)展模式。一、“三種模式”的基本實踐(一)國土地理、企友誼農(nóng)場分別在1960年至1963年、1964年至1968年先后兩次設立縣級政府機構,由農(nóng)墾系統(tǒng)和地方政府雙重領導,以農(nóng)墾系統(tǒng)領導為主,遵循場縣合一、職責分開、兩稅自留、自求平衡的建政形式。1984年12月,經(jīng)國務院批準,決定恢復友誼縣,與友誼農(nóng)場場縣合一。1988年3月,黑龍江省委、省政府決定將友誼縣作為改革試驗區(qū),實行政企分設。友誼縣隸屬佳木斯市(后隸屬雙鴨山市),友誼農(nóng)場隸屬省國營農(nóng)場總局和紅興隆國營農(nóng)場管理局。(二)農(nóng)場辦社會經(jīng)費投入不足,存在地域矛盾1995年底,黑龍江省委決定在虎林縣境內(nèi)6個國有農(nóng)場進行政企分開試點改革,將司法行政權歸還政府,將生產(chǎn)經(jīng)營權歸還企業(yè),以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。具體做法是將6個國有農(nóng)場的公、檢、法、工商、土地、交通機構及人員、資產(chǎn)劃歸虎林縣相關部門,并由虎林縣分10年時間逐步將相關辦社會支出全部承擔下來;在3個農(nóng)場設立辦事處,在1個農(nóng)場設立社區(qū)管理委員會(隸屬虎林縣和農(nóng)場)進行社會職能管理,將另外2個農(nóng)場的社會管理職能移交給相鄰的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理;將6個農(nóng)場內(nèi)的3個工廠委托給自然人的委托經(jīng)營試驗。次年1月虎林試點進入操作階段,但由于政企分開條件尚不成熟,虎林縣財政無力承擔逐年增長的相關開支,農(nóng)場辦社會負擔也并未減輕,體制運行不順。在進行國有資產(chǎn)劃轉、實行委托經(jīng)營、干部管理權限等方面,虎林“試點”的設計和實施也存在著缺陷,良好初衷與實際情況相悖,因此,1998年6月黑龍江省委決定結束試點,恢復農(nóng)墾系統(tǒng)管理體制,將6個國有農(nóng)場的機構、職能、人員等歸還農(nóng)墾系統(tǒng)。(三)內(nèi)部政企分開,明確企業(yè)地位按照全國農(nóng)村改革試驗區(qū)第八次工作會議的要求,1994年形成試點方案,報國家批準后1995年農(nóng)墾綏濱社區(qū)管理委員會正式成立,在全省率先實行內(nèi)部政企分開的新型管理體制。根據(jù)試點方案的規(guī)劃設計組建一個社區(qū)管理委員會,保留原綏濱農(nóng)場的全部行政司法和社會管理職能,農(nóng)場同步改制為農(nóng)工商實業(yè)總公司,負責企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,明確了公司作為現(xiàn)代企業(yè)的市場主體地位。社區(qū)管委會和總公司共設一個黨委,對社區(qū)管委會起到領導和指導作用,對總公司生產(chǎn)經(jīng)營起到監(jiān)督作用。二、“三種模式”的弊端(一)獲得的經(jīng)驗(二)存在的問題1.“等產(chǎn)之一“三種模式”均沒有解決“還司法行政權于政府”后的“小政府、大服務”問題。如綏濱“內(nèi)部政企分開”模式,由于內(nèi)部責權利不清晰、外部支持不足,社區(qū)管理委員會財務不獨立,只有依附農(nóng)場才能生存,始終處于機構、編制、職能和資產(chǎn)的紙面分開階段,試點并未達到預期目標。2.虎林市“小馬拉私家車”,財政負經(jīng)過“三種模式”的探索實踐,農(nóng)場負擔依舊沉重。友誼“建政”后,農(nóng)場仍然承擔部分政府職能和每年上億元的社會性支出;虎林“試點”后,司法行政權交給虎林縣,造成了虎林縣“小馬拉大車”,財政不堪重負。同時,農(nóng)場為維持正常的生產(chǎn)生活,又設置了一些相應的機構,額外增加了開銷,客觀上增加了墾地雙方的負擔;綏濱“內(nèi)分”后,中央、省委省政府扶持政策不到位,無法解決辦社會經(jīng)費新增渠道和來源問題,社區(qū)管委會運行經(jīng)費仍然依靠企業(yè)負擔。3.長期合作,實現(xiàn)和諧金融作用友誼“建政”后,出現(xiàn)了行政執(zhí)法沖突、人大選舉等各種矛盾沖突,后經(jīng)過長期磨合才實現(xiàn)了和諧相處;虎林“試點”后,農(nóng)墾系統(tǒng)和當?shù)卣畬υ圏c農(nóng)場形成了多頭領導、多頭管理的局面,社會行政管理與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營一度陷于混亂。三、“三種模式”是當前地方政府分離辦社會職能的一個重要體現(xiàn)1.墾區(qū)“三種模式”代表了農(nóng)場分離辦社會職能的三種不同路徑,其政企分開、社企分開、事企分開的方向是正確的。但是,“三種模式”沒有很好地解決辦社會職能邊界劃分和經(jīng)費納入公共財政保障范圍的問題,是導致沒有取得明顯成效的主要因素。2.農(nóng)場分離辦社會職能的核心是科學確定社、企各自的職能職責,合理界定社企分開的邊界;農(nóng)場分離辦社會職能的關鍵是辦社會經(jīng)費納入公共財政保障,即如何解決農(nóng)場辦社會補貼逐年減少直至完全停止,同時確保農(nóng)場社會管理和公共服務職能繼續(xù)強化而不削弱倒退的問題。3.農(nóng)墾“2+1”管委會模式,是黑龍江省委、省政府在墾區(qū)三次分離辦社會職能改革試點利弊得失基礎上的農(nóng)墾分離辦社會職能的一種模式創(chuàng)新,是探索農(nóng)墾管委會管理體制框架下的納入中央、省和管委會三級公共財政保障范圍的農(nóng)場辦社會職能政企分開發(fā)展路徑。綜上所述,“三種模式”體現(xiàn)了各方對于農(nóng)場分離辦社會職能認識逐步深化的過程,也體現(xiàn)了墾區(qū)銳意創(chuàng)新、主動改革、積極實踐的進取精神,方向無疑是正確的,與中央關于農(nóng)墾改革的精神是高度一致的,對當前農(nóng)場分離辦社會職能和農(nóng)場經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有積極的借鑒意義。1.友誼“建政”模式,為墾區(qū)部分管理局局直、管委會核心區(qū)、遠期具備設市建鎮(zhèn)條件的大型農(nóng)場,通過組建政府的方式推進社會管理屬地化和國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化積累了寶貴的經(jīng)驗。同時,也對其他農(nóng)場在公檢法司、教育醫(yī)療衛(wèi)生等行政社會管理職能移交地方政府后,如何與地方政府建立良好關系,保持農(nóng)場穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境提供了有益的借鑒。2.虎林六場“區(qū)域經(jīng)濟一體化”模式表明,農(nóng)場向地方政府分離辦社會職能具有顯著的方向性、復雜性、艱巨性和長期性,地方政府為農(nóng)場提供行政社會管理和公共服務的公共財政保障能力大小,決定了農(nóng)場辦社會職能是否能夠順利移交給地方政府。3.綏濱農(nóng)場“內(nèi)部政企分開”模式,是墾區(qū)探索行