強制性環(huán)境責任保險制度研究

強制性環(huán)境責任保險制度研究

目前，環(huán)境污染問題已引起中國社會各界的關注，成為人們關注的焦點，有時還引發(fā)了集體事件。一、從市場運行來看,對強制性環(huán)境責任保險的適用進行了法律規(guī)范的調整為了找到一條規(guī)制環(huán)境污染的有效措施,環(huán)境責任保險作為一種能夠及時有效賠付受害人、平息社會糾紛的手段,引起了理論界和環(huán)境保護部門的重視。我國在幾年前就已經(jīng)進行了責任保險試行,有的省份成效好一點,但很多成效一般,甚至很多大企業(yè)都不愿意參與,出現(xiàn)了管理層看好、宣傳樂觀、學者極力推崇卻在實踐中遇阻的尷尬現(xiàn)象。從試行情況來看,環(huán)境責任保險推廣難,企業(yè)不愿購買環(huán)境責任保險。因為企業(yè)有自己的認識,一些企業(yè)認為自己很重視生產(chǎn)安全,不會發(fā)生事故,有僥幸心理;有的企業(yè)認為已經(jīng)購買了安全生產(chǎn)責任險,沒必要再買環(huán)境污染責任保險,沒去想兩種責任保險的不同;有的小企業(yè),盈利有限,處于維持狀態(tài),表示要他們買環(huán)境責任保險等于強迫他們破產(chǎn);有的企業(yè)實力雄厚、財大氣粗,輕視環(huán)境責任保險的重要性,過于自信能解決一切問題,主觀認為購買環(huán)境保險是多余的。其次,地方保護主義降低了企業(yè)投保的積極性。正是有了地方保護,一些企業(yè)有環(huán)境問題,依靠地方政府協(xié)助解決,相應的成本也低些,自然就形成了源于地方政府保護的低投保愿望。很長時間以來,地方政府往往過度重視經(jīng)濟增長,對于能夠帶來稅收的企業(yè),是否造成當?shù)丨h(huán)境破壞很少顧及,甚至有些地方政府不惜違背國家環(huán)境保護的法律、法規(guī)和條例,濫用行政權力干涉環(huán)境執(zhí)法、干涉法院判決來保護本地企業(yè),使企業(yè)的違法成本大大降低再次,沒有比較完整的法律法規(guī)體系,是環(huán)境責任保險試行不佳的制度性根源。從總體上看,目前還沒有系統(tǒng)的環(huán)境污染責任保險法律規(guī)范,當然《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》是有相關規(guī)定的,只是不足以應付目前的社會環(huán)境污染問題,尤其是環(huán)境污染的強制性責任保險規(guī)定闕如。沒有規(guī)矩不成方圓,任何社會經(jīng)濟活動都需要規(guī)則,強制性環(huán)境責任保險的推出需要法律依據(jù)。直面環(huán)境污染嚴峻、環(huán)境事件不斷爆發(fā)、環(huán)境責任保險試行不佳的問題,通過立法推行強制性環(huán)境責任保險是目前一個亟待實施的制度選擇。在理論界,學者們對于環(huán)境責任保險制度顯示出了很高的興趣,積極展開了環(huán)境責任保險問題的研究并取得了多方面的成果,大致可以分為三類:第一類是比較分析西方工業(yè)化國家的環(huán)境責任保險制度二、強制性保險的購買實施強制性環(huán)境責任保險制度,是一些先行工業(yè)化國家的普遍做法,只是在不同類型的國家實施的力度和幅度有所不同。從總體來看,存在不同程度的三種類型第一,基本上是強制性責任保險。瑞典很早就制定了嚴格的環(huán)境法,規(guī)定了強制性責任保險制度。依據(jù)瑞典《環(huán)境保護法》第65條規(guī)定,凡是符合法律規(guī)定的企業(yè),都要依據(jù)法律或政策的指引及時購買相應金額的保險;第67規(guī)定,如果由企業(yè)在規(guī)定的繳納保險費時間過后沒有如實繳納費用,相應的保險公司應該及時匯報給監(jiān)督機構,監(jiān)管部門要督促企業(yè)繳納并收取罰金,企業(yè)要如實執(zhí)行,不得為此拒付或進行申訴。巴西也制定了普遍的強制性環(huán)境責任保險,1981年在其第一次通過的《環(huán)境法》中,第14項條文規(guī)定,企業(yè)或者其他主體需要為其污染環(huán)境造成損害賠償,不管是否存在什么原因。1998年頒布的環(huán)境犯罪法案,規(guī)定了環(huán)境污染達到一定數(shù)量或者是行為達到相關標準者將會課以高達幾千萬美金的本幣罰款。還有一些州都規(guī)定,潛在環(huán)境污染的企業(yè)或者其他主體,都必須購買保險。嚴格的環(huán)境法還影響到了相關行業(yè),為了控制風險,一些金融機構,包括當?shù)氐你y行,也有部分外國銀行分行,提出貸款的環(huán)境保護條件,即客戶須提交應付可能出現(xiàn)的污染風險的保險單或者擔保。芬蘭也是實行強制性參加保險的,在上個世紀的九十年代就有專業(yè)性規(guī)定環(huán)境保險的法律,他們專門性的保險公司受理環(huán)境責任險的投保,這樣到了污染損害事故出現(xiàn)導致?lián)p害時,污染被損害人可以向致害人索賠,也可以索賠于保險人,可以及時使被損害人有個基本的補償,最大程度的節(jié)約了被損害人的時間、精力和求償費用。第二,部分是強制性責任保險。在美國,從形式上看,總的來說都是以自愿為基礎,依據(jù)保險原則對于那些突發(fā)性偶然性的環(huán)境污染事故形成的損害給與賠付,保險賠付金額也是以約定為限,而那些有計劃有規(guī)律的污染或者是常年排污致使量的逐漸增加形成的損害,是不予賠付的。這并不等于說,環(huán)境保險是自愿選擇的,因為依法規(guī)定海洋石油污染的賠付是需要購買強制性保險的,包括進入美國海域的其他國家船舶。政府環(huán)境署的政策還規(guī)定,只要是危險物或有毒物在其整個保存、加工、成品、物流及其廢棄物料的全過程和各個環(huán)節(jié),均需要購買強制性的保險,以備其可能的損害人身和財產(chǎn)形成的賠付。在德國,也實施了強制性責任保險,但與美國有些不同的是,國家通過立法規(guī)定了具體的一份名錄,上面寫著具體的行業(yè)和物品類別,都被認定是具有很大的環(huán)境損害危險的,只要是涉及這些行業(yè)或物品類別生產(chǎn)、物流、加工、銷售等環(huán)節(jié)的企業(yè),均被要求出具證明其有能力處理也許會產(chǎn)生的可能風險。這些被要求出具的證明,包括了環(huán)境責任保險,也可以是其他的,如出具州政府擔保、金融機構擔保等。這個法律規(guī)定是出在1991年《環(huán)境責任法》,之前并沒有這么嚴格的法律性規(guī)定。印度實行部分企業(yè)強制購買環(huán)境責任保險,其具體的法律規(guī)定與美國很類似,但采取了德國列舉名錄的形式。依據(jù)其1991年的法律和1992年的政府環(huán)境部門政策,有五個大類的一百八十二種物品被列入名錄,涉及了高危害、劇毒、易腐、易爆等因素,企業(yè)必須購買環(huán)境責任保險。但很有意思的是,印度的法律規(guī)定,其本國的國家控股企業(yè)可以不買保險,因為參加一種環(huán)境損害賠付基金。第三,強制性責任保險為輔。在法國、英國,強制性保險只是輔助性手段,大部分的行業(yè)或領域都是由企業(yè)去考慮是否需要保險,只有在很少的領域需要購買環(huán)境保險。在20世紀60年代前,企業(yè)如果認為要應付未來的環(huán)境不測賠償,適用傳統(tǒng)的一般責任保險,因為沒有獨立的環(huán)境污染損害責任保險。到了1977年,由英法兩國的相關保險企業(yè)聯(lián)合推出了一些環(huán)境保險業(yè)務,才使環(huán)境責任保險業(yè)務擴大。由于有1969年《國際油污損害賠償民事責任公約》,這樣,在海洋油污損害賠付方面,就必須購買強制性的保險,因為英法兩國都是主要國際公約的簽署國,有義務遵守之。從工業(yè)化國家的環(huán)境保險立法看,環(huán)境責任保險制度是在一般的責任保險基礎上建立起來的,該保險是以私法范疇的自愿責任保險為基礎,部分實施公法范疇的強制責任保險制度。三、從市場運行來看,責任保險在應對企業(yè)環(huán)境污染的作用從我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際來看,實施強制性的環(huán)境責任保險,不僅僅是因為工業(yè)化帶來的環(huán)境問題嚴峻,還因為這項制度契合了市場機制運行,在應對企業(yè)環(huán)境污染造成的損害救濟、糾紛消解方面有其獨到的作用。(一)易制度的設置隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,社會公眾的環(huán)保意識不斷提高,很多種環(huán)境污染解決方案或控制措施被實施或探討,主要有環(huán)境稅、排污許可、公益訴訟、環(huán)境責任保險、排污權交易制度等。這些解決方案或措施的實施,不同程度的發(fā)揮了作用,但是并沒有有效解決企業(yè)污染問題,一些共性的因素是地方政府政策經(jīng)濟導向弱化了環(huán)境保護、公眾環(huán)境保護意識高但對制度約束污染認可度和參與度低、相關的法律法規(guī)缺陷、守法和持法成本高等,也有的是因為執(zhí)行不力,有的是本身就有缺陷,如環(huán)境稅在我國還在探索階段、公益訴訟耗時長成本高、排污許可和排污交易的監(jiān)管不易,等等。與環(huán)境稅、公益訴訟等制度相比,強制性的環(huán)境責任保險制度有著內在的獨特優(yōu)勢(見表一強制性環(huán)境責任保險與其他制度的比較)。(二)環(huán)境責任保險具有預防與治理企業(yè)、社會公共利益的價值環(huán)境責任保險是環(huán)境侵權責任的分擔,是以責任社會化的方式補償環(huán)境污染受到的損害,對維護受害者的合法權益及社會秩序具有重要的意義。在我國,受害者目前主要采取以下三種途徑尋求救濟:第一,與污染企業(yè)協(xié)商解決;第二,受害者向環(huán)境主管部門及其他有關部門請求處理;第三,直接向法院提起訴訟。由于受害人往往是普通群眾,雖然人數(shù)眾多,但每個個體是鼓勵的、勢單力薄,與經(jīng)濟力量強大的企業(yè)相比,沒有協(xié)商談判的優(yōu)勢。由于地方政府的經(jīng)濟發(fā)展的政策導向,受害人向當?shù)卣姓块T投訴、請求調解賠償也不是一件容易的事。訴訟是目前我國環(huán)境侵權救濟的主要途徑,但是環(huán)境侵權受害人通過侵權訴訟途徑獲得賠償非常困難且耗時、耗精力,通過訴訟獲得有效賠償?shù)膶嵗c受污染損害數(shù)量相比極不相稱。具體而言,一是受理、證據(jù)收集及質證、責任認定等耗時費力;二是刑事責任一般以造成環(huán)境事故為前提,事實認定有法定程序;三是司法救濟途徑耗時長、阻礙多;四是環(huán)保部門的執(zhí)法受制于地方各級政府,相應的取證并不易;五是在重大污染事故中受害者訴訟的主體資格不符合我國公益訴訟的要求。在一些污染損害事故中,一方面環(huán)境事故涉及面廣、受害人數(shù)多,一旦發(fā)生大規(guī)模的環(huán)境污染事故,侵權企業(yè)可能會不給付或者滿足不了受害者的損害賠償要求,甚至因為賠償而倒閉。而有了強制性的環(huán)境責任保險,能減輕侵權人的壓力,避免環(huán)境侵權責任人因支付能力不足而導致破產(chǎn)和受害人不能及時得到救濟的兩難處境,有助于簡化維權途徑、維護受害者的權益和維護社會穩(wěn)定。對于已經(jīng)產(chǎn)生污染或可能產(chǎn)生污染的企業(yè)來說,環(huán)境污染的公害性和擴散性特征導致企業(yè)侵權可能負擔巨額賠償,而巨額賠償容易增加企業(yè)的財務負擔,干擾企業(yè)的正常運營,嚴重時會導致企業(yè)經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)。購買環(huán)境責任保險是規(guī)避風險、轉移經(jīng)濟損失的有效手段,企業(yè)一旦發(fā)生污染事故,保險公司會代替企業(yè)理賠,企業(yè)僅僅需要支付一定的投保費。因此,企業(yè)就利用該費用將環(huán)境風險鎖定在一個可承受的范圍內,并把環(huán)境責任風險轉嫁給保險公司,從而避免侵權人因賠償負擔過重而影響企業(yè)的生存和發(fā)展。同時,環(huán)境責任保險制度不僅可以及時有效地填補受害人的損害、解除企業(yè)的偶然性巨額負擔,而且有了保險公司的督促和保險費率的升降調節(jié),還會激勵企業(yè)注重環(huán)境污染的預防及其治理,包括企業(yè)提高環(huán)境保護意識,積極預防可能發(fā)生的環(huán)境污染風險,建立環(huán)境污染風險事故管理制度及其預警機制,加強在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的污染處理措施。這樣,自然也就促進了企業(yè)與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展,實現(xiàn)社會經(jīng)濟環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。從立法價值來看,強制性環(huán)境責任保險立法,從表面上看加重了一些企業(yè)的負擔,但實質上是社會公平的體現(xiàn)。從環(huán)境責任保險制度演進歷程及其主要經(jīng)濟發(fā)達國家的立法內容來看,企業(yè)利益與社會公共利益本應該是統(tǒng)一的,應該共同發(fā)展,但在具體企業(yè)發(fā)展中,就有可能是矛盾的。有一些污染嚴重的企業(yè),利用法律制度各種可能的空隙,以污染排放、犧牲環(huán)境的代價,取得了超額的經(jīng)濟利益。政府通過立法干預,實行強制性的環(huán)境責任保險,對環(huán)境污染事故的受害者給予及時有效補償,體現(xiàn)了經(jīng)濟效率與社會公正的平衡。在產(chǎn)業(yè)革命初期,自由平等的商品經(jīng)濟,形成了捍衛(wèi)私權的民商法律權利制度,大工業(yè)的發(fā)展導致了壟斷、嚴重污染、格式合同等問題,使以社會整體利益為本位的一些社會經(jīng)濟問題立法應運而生,從法律形式上看,應屬公法范疇,但其作用的領域卻又是私法作用的領域,出現(xiàn)所謂的私法公法化(三)建立環(huán)境責任保險制度的優(yōu)勢在我國目前的環(huán)境治理中主要由政府主導,出現(xiàn)嚴重的環(huán)境污染事故,也是政府出面協(xié)調,在特別嚴重的情況下有時還被迫買單。從目前制度規(guī)定來看,一旦出現(xiàn)企業(yè)環(huán)境污染事故,環(huán)境污染事故企業(yè)及其責任人員依法承擔的責任,主要有民法上的停止侵害、排除妨害、賠償損失等責任,刑法上的懲罰、拘役、有期徒刑等懲罰,行政法上的罰款、停止生產(chǎn)、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰。但是事實上在環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境污染事故的處理中,很容易受經(jīng)濟利益或地方保護主義的影響,追求短期的經(jīng)濟效益,忽視社會公眾的環(huán)境利益。在預防企業(yè)環(huán)境污染和規(guī)范企業(yè)環(huán)境責任的制度中,政府行政性制度不少,如征收環(huán)境稅、實施排污許可、建立環(huán)境污染補償基金等,由于有政府行政權力執(zhí)行,自然可以執(zhí)行到位,但對于環(huán)境問題的解決,并不比環(huán)境責任保險更有效,更替代不了環(huán)境責任保險制度。征稅,理論上的稅收水平應該正好是該企業(yè)污染導致的社會損失。征稅和排污許可有同樣的作用,如果征稅的水平高,讓污染企業(yè)受不了,甚至破產(chǎn)關門,但究竟征多少稅,面對各種各樣的企業(yè)及其各種形式的隱性顯性污染,實在是很難計算其稅基和稅率。排污許可,就是一種可以接受的一定量的排污排放許可。排污許可和征稅的性質與執(zhí)行過程相差甚遠,但是有一點是一樣的,那就是企業(yè)都會增加內部的成本,因為這部分錢交給政府機構了。征稅、排污許可、責任保險三者都體現(xiàn)了“污染者付費”和“外部成本內在化”的意愿,旨在改變企業(yè)污染不負責的情況,但向企業(yè)征稅、行政許可企業(yè)排污會形成地方政府一種收費,本身也會有成本,有時還容易產(chǎn)生經(jīng)濟尋租現(xiàn)象,而受害者更是不能直接得到救濟。比之于征稅或排污許可,環(huán)境責任保險是通過企業(yè)向保險公司交環(huán)境保險費的方式使得污染企業(yè)加大成本,而污染被損害人直接得到了賠付,體現(xiàn)了對受害者的及時救濟。至于建立全國或各地的環(huán)境污染補償基金,用政府的錢給受害的群眾提供賠償,對眾多的納稅人來講是不公平的,而有人提出可以由企業(yè)交錢,那么對于污染較輕或