清總統(tǒng)各國事務(wù)衙門、專員與中外交涉

清總統(tǒng)各國事務(wù)衙門、專員與中外交涉

清朝總理的國家行政機(jī)構(gòu)（以下簡稱總行政機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)）于1861年1月成立，1901年7月更名為外交部。在這四十年間,它是清政府內(nèi)主持外交和洋務(wù)的機(jī)構(gòu)。其設(shè)立之初,清廷僅把它作為一個主管外交及通商的機(jī)構(gòu),后來隨著時間的推移和國內(nèi)外局勢的發(fā)展,它的職能逐步擴(kuò)展?！豆饩w會典》記述總署大臣的職掌(實(shí)際即是該衙門的職能)是:“掌各國盟約。昭布朝廷德信,凡水陸出入之賦、舟車互市之制、書幣聘饗之宜、中外疆域之限、文譯傳達(dá)之事、民教交涉之端?！笔紫仁前淹饨粚ο笥捎ⅰ⒎ā⒍?、美四國擴(kuò)及到來華各國?？偸鸪闪⑶昂笏k理的外交事務(wù)主要涉及英、法、俄、美四國,主持總署事務(wù)的恭親王奕訴等人也竟自認(rèn)為專辦與這四國的交涉,其它國家概不與聞。他們唯恐《北京條約》簽訂后,其它各國紛紛效尤,要求來京訂約、特別是派使駐京。因此,還在籌設(shè)總理衙門之際,就奏請敕下署理欽差大臣(南洋大臣)江蘇巡撫薛煥,“設(shè)法阻止”要求訂約的西方諸小國其次是總署所管的外交事務(wù),由京師擴(kuò)及全國。奕訴等人在籌設(shè)總理衙門的章程中規(guī)定,各省的中外交涉事件,由本省地方官按照條約隨時辦理,并咨告總署。顯然,總署對地方性的中外交涉是只了解情況而不予插手。這種情況很快就發(fā)生了改變。1861年6月初,英使卜魯斯因汕頭官民阻止英領(lǐng)事入城問題,會見奕ue844等總署大臣,并照會請諭敕廣東督撫解決。奕ue844據(jù)情上奏,請明降諭旨,飭令廣東各級官員按照條約,勸令當(dāng)?shù)丶澝裨蕼?zhǔn)英領(lǐng)事進(jìn)城。6月11日,咸豐一面著令廣東督撫按約妥辦,一面寄諭總署大臣,指出:奕ue844等人總理各國事務(wù),如果各省督撫辦理外國事務(wù)有不妥之處,經(jīng)外使呈訴,即可酌情“札飭各該督撫遵照施行”,同時奏報實(shí)情。如此可使各國知道總署“事權(quán)較重,遇事可以代為辦理”,絕不能因外使所請,事事降旨,以免其對總署產(chǎn)生“輕視之心”除外交之外,通商及稅務(wù)問題也大多歸總署辦理,通商約章的簽訂自然是由其主持。而對外貿(mào)易的稅務(wù)事項,也逐漸落到它的頭上。起初,奕ue844等對外貿(mào)稅務(wù)不愿多加干預(yù),因為這是戶部的專職?；I設(shè)總署的章程規(guī)定:關(guān)稅總數(shù)雖咨報總署,而稽核考查,仍由戶部經(jīng)管,總理衙門不得越俎。但因事涉外國,總署又不能全不過問。1861年6月,奕ue844等請敕戶部會同總署,將新擬各通商口岸關(guān)稅章程詳議酌定,“由戶部主稿”本來咸豐和清政府多數(shù)官員都把通商與外交混為一談,咸豐最初就是把總署定名為“總理各國通商事務(wù)衙門”的,主管通商稅務(wù)對總署來說也是責(zé)無旁貸?？墒强偫硌瞄T的職能卻不僅限于此,而是逐步擴(kuò)大到國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化教育等領(lǐng)域的許多方面,這一切都得到了咸豐及其后慈禧的贊同和認(rèn)可。軍事是總署最早涉足并始終參與其事的重要領(lǐng)域,這是因為在國家的對外關(guān)系中,外交與軍事是互為表里的兩個方面。還在總署設(shè)立之前,奕ue844等人就奉旨議復(fù)“借師助剿”等事,還插手管起了八旗禁軍及東三省清軍的訓(xùn)練。咸豐在批準(zhǔn)設(shè)立總理衙門后數(shù)日,便諭命“助剿”及“運(yùn)漕”之事均照奕ue844所擬辦理。咸末同初,總署實(shí)際成為籌議“借師助剿”的參謀部和辦理中外軍事關(guān)系的總部。同治朝以后,各地的新式練軍,總署或主持其事,或參與籌劃,并由此而涉及到購買外國武器、兵船、聘雇外國軍事教練等問題。與練兵密切相關(guān)的是軍事工業(yè)以及海防的各種事務(wù),也都成了總署的重要職責(zé)。1882年總署內(nèi)設(shè)立了海防股,負(fù)責(zé)全國的海防建設(shè),實(shí)際上是個小小的海軍衙門。對于各類民用工業(yè)的興建,特別是開礦、鐵路、電線、輪運(yùn)等,總理衙門也都參與決策或籌辦。近代新式教育事業(yè),如設(shè)同文館、派留學(xué)生、開辦各種專業(yè)技術(shù)學(xué)校、以及奏設(shè)京師大學(xué)堂等,均為總署主辦、兼辦或支持?？傊?自19世紀(jì)60年代起清政府所興辦的一切洋務(wù)事業(yè),都是總署的主要公務(wù)。概言之,外交和洋務(wù)是總理衙門的職能范圍。與外交和洋務(wù)相關(guān)而又有所區(qū)別的另外一些要政,總署也參與管理,而且其權(quán)日增。經(jīng)濟(jì)上如軍餉的籌集、劃撥,軍用工業(yè)創(chuàng)辦續(xù)辦資金的籌解,海關(guān)稅務(wù)司經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定,海防經(jīng)費(fèi)的數(shù)額、解用,外債的借還等等,大都由總署主持。而本應(yīng)主管這些事項的戶部,常常是會同畫諾而已。政治上如海關(guān)道道員的任用,外使覲見禮儀,均成為總署專職。特別是戊戌變法期間有關(guān)官制吏治改革的許多重要問題,總署大臣無不參與決策。而這些本是吏、禮二部的部務(wù)。法制上如對教案的處理,對拐賣人口出洋罪行的課罪,對私藏私賣洋槍彈藥的處罰等,都由總署議定。當(dāng)然,在處理這些事務(wù)時,總署多會同有關(guān)部院議奏請旨,但是總署的意見是更為重要和帶決定性的。顯然,總理衙門的職能已經(jīng)涉及到內(nèi)政的各個領(lǐng)域,而且部分地取代了清政府各個中央行政部門的職權(quán)。1898年刑部郎中沈瑞琳曾上書條陳官制改革,他在議論總署兼理各部職掌的情形時指出:“凡策我國之富強(qiáng)者,要皆于該衙門為總匯之地”,而且總署之事,“固不獨(dú)繁于六部,而實(shí)兼綜乎六部矣。”總理衙門的職能之所以擴(kuò)展得如此廣泛,是由于近代中國已經(jīng)完全不同于過去的中國,對外關(guān)系已成為制約清政府各項政務(wù)和國內(nèi)各種社會生活的一個最重要的因素,幾乎沒有任何稍微重大的事務(wù)能完全與外交無關(guān)。而清政府的整個行政系統(tǒng)和機(jī)構(gòu)又未能及時地順應(yīng)這種變化作出適當(dāng)?shù)母淖?大多數(shù)行政部門和官僚對各種洋務(wù),一則生疏,二則厭惡,都極力諉卸,推給總署去管。這樣,總理衙門由管理外交、通商而擴(kuò)及到一切與“洋”有關(guān)的事務(wù),便是大勢所趨,成為時代發(fā)展的必然結(jié)局?？偫硌瞄T設(shè)立之后,其職掌逐漸擴(kuò)展,與軍機(jī)處、內(nèi)閣及各部院,都發(fā)生很多關(guān)系,這在晚清政制史上,很值得研究?？疾炜偫硌瞄T四十年的歷史,它與軍機(jī)處的關(guān)系,可歸納為以下幾個方面。1.軍機(jī)大臣兼領(lǐng)總署大臣。籌設(shè)總署的章程提出由軍機(jī)大臣“兼領(lǐng)”總署之事,咸豐批準(zhǔn)設(shè)立總署的上諭,對此沒有明確提及,但從任命奕ue844、桂良、文祥三人為總署管理來看,文祥時為軍機(jī)大臣,這就意味著批準(zhǔn)了奕ue844等人的上述意見。奕ue844申述請派軍機(jī)大臣兼領(lǐng)總署的理由是:中俄《天津條約》規(guī)定,嗣后俄國致中國的照會等文件,要逕行軍機(jī)大臣或特派之大學(xué)士。1858年以后,俄國照會即專送軍機(jī)處,其它國家或許會效法俄國。如將來各國照會都遞送軍機(jī)處,必須有軍機(jī)大臣才便于接收,不致遲誤和饒舌。同時,各國詢知辦理“撫局”的文祥身為軍機(jī)大臣,都“尚以為重”11。咸豐死后,奕ue844、桂良都入值軍機(jī)處,表明軍機(jī)大臣“兼領(lǐng)”總署之事的原則被進(jìn)一步確認(rèn)和加強(qiáng)。以后歷任總署大臣中,有不少身為軍機(jī)大臣者。據(jù)統(tǒng)計,歷屆實(shí)任總署大臣60人中,同時又身為軍機(jī)大臣的有19人。這些人在總署中地位較高,所起作用也較大。咸末以后,奕ue844既是軍機(jī)處領(lǐng)班,又是總署管理,一人主持兩大機(jī)構(gòu),這使得軍機(jī)處與總署在各種事務(wù)上都能協(xié)調(diào)一致。2.總署調(diào)用8名軍機(jī)處章京,作為“額外行走”,在兩個衙門行走,專門查閱調(diào)取機(jī)密文件?；I設(shè)總理衙門時,奕ue844等原擬挑選軍機(jī)處章京和內(nèi)閣司員為總署辦事官員,但咸豐的上諭卻不許挑為總署司員的軍機(jī)章京再在軍機(jī)處行走。這為奕ue844等人始料未及,也大不以為然。他們隨即上奏陳述理由說,為保密起見,擬將總署機(jī)密文件存放軍機(jī)處,如無軍機(jī)章京兼行,遇有檢查事件,“恐費(fèi)周章,致無頭緒”;而軍機(jī)章京不令仍在樞府行走,“于關(guān)系事件,收存機(jī)密文移,毫無裨益,似覺贅設(shè)”。因此請準(zhǔn)軍機(jī)章京仍兼軍機(jī)處行走,內(nèi)閣部院司員,仍兼本衙門辦事3.總理衙門取代了軍機(jī)處所掌管的外交事務(wù)。軍機(jī)處在清政府中地位尊崇,握有實(shí)權(quán),人稱樞府,但并非具體的辦事機(jī)構(gòu)。鴉片戰(zhàn)爭以后,中外交涉迭起,奏報紛至,軍機(jī)處成為外交情報的匯集之所。但對于外交事件,軍機(jī)處并不直接處理,各國也不以它為交涉對象,這種情況在第二次鴉片戰(zhàn)爭中稍有變化。1858年中俄《天津條約》規(guī)定:“嗣后兩國不必由薩那特衙門及理藩院行文,由俄國總理各國事務(wù)大臣或逕行大清之軍機(jī)大臣、或特派之大學(xué)士,往來照會,俱按平等。設(shè)有緊要公文遣使臣親送到京,交禮部轉(zhuǎn)達(dá)軍機(jī)處?！?4其后俄國發(fā)給清政府的照會,即投送或轉(zhuǎn)遞軍機(jī)處,清政府也以軍機(jī)處的名義給予照復(fù)。1860年中俄《北京條約》又規(guī)定:“大俄羅斯國總理各外國事務(wù)大臣與大清國軍機(jī)處互相行文,或東悉畢爾總督與軍機(jī)處及理藩院行文”15。另外,指示外交機(jī)宜的廷寄上諭都由軍機(jī)大臣擬旨,這其中軍機(jī)大臣的意見對皇帝決策的影響,是不容忽視的。上述兩個中俄條約的規(guī)定,表明軍機(jī)處正朝著兼具清政府最高外交機(jī)關(guān)職能的方向發(fā)展?？偫硌瞄T的設(shè)立,將已歸或?qū)w軍機(jī)處的那部分外交事務(wù)攬了過來,“以專責(zé)成”?？偸鹩醒瞄T辦公和接待外使,中外之間的往來照會,也都?xì)w其辦理。它成為清政府正式的最高外交機(jī)關(guān)。在籌設(shè)總署之初,奕ue844等人曾設(shè)想以后外交事簡,即裁總署,仍歸軍機(jī)處辦理。但歷史的發(fā)展卻是,總署的事務(wù)日繁、機(jī)構(gòu)日龐、職權(quán)日廣、地位日崇,最終改組成外務(wù)部,位居六部之首。4.總理衙門的組織原則仿照軍機(jī)處。奕ue844在籌設(shè)總署時提出了“一切均仿照軍機(jī)處辦理”的原則,四十年貫徹未變。這主要體現(xiàn)在:A.總署大臣與軍機(jī)大臣一樣,無定員,由皇帝從大學(xué)士、各部尚書、侍郎等大員中特簡。區(qū)別在于,清舊制,親王不能入軍機(jī)總理衙門與內(nèi)閣及各部院的關(guān)系則有以下幾點(diǎn):1.總署大臣大多同時又是大學(xué)士、各部院尚書、侍郎。據(jù)統(tǒng)計,四十年中實(shí)任的60名總署大臣中,同時又是大學(xué)士的9名,協(xié)辦大學(xué)士10名,各部院尚書24名,部院侍郎及其它衙門卿式就更多了。2.總署章京由內(nèi)閣和各部院司員內(nèi)挑取,并且不停止其本衙門差使,在兩處兼行。3.各衙門堂官可與聞總署工作中與本衙門有關(guān)的事件?；I設(shè)總署的章程僅提到各口岸關(guān)稅、進(jìn)出口船只數(shù)目,通商大臣要按月咨報總署和戶部察核,奕ue844無意讓各部院與聞外交事務(wù)。1861年1月26日的上諭指出:“閣部司員既請無庸本衙門止差,隸禮、兵兩部,接發(fā)文件,似亦可令該部兼行司員專司其事,該部堂官亦當(dāng)與聞?！?.總理衙門逐漸取代了原歸內(nèi)閣和各部院管轄的一部分外交、通商、邊界等方面的事務(wù)。中美、中英《天津條約》分別規(guī)定,該國以清政府的“內(nèi)閣”、“內(nèi)閣大學(xué)士”、“禮部”為交涉對象需要指出的是,總署并沒有取代軍機(jī)處和內(nèi)閣的