論我國(guó)政府公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的完善

論我國(guó)政府公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的完善

在現(xiàn)代社會(huì)，依法行事是國(guó)家法治的基本行為準(zhǔn)則。立法機(jī)關(guān)制定法律,執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律,司法機(jī)關(guān)量刑斷案,不僅在日常工作中要踐行該準(zhǔn)則,遇到重大突發(fā)事件時(shí)更要踐行該準(zhǔn)則。數(shù)月來抗擊非典疫情的艱苦磨礪,充分顯示我國(guó)政府依法防治公共衛(wèi)生突發(fā)事件的信心和決心,但認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn),我們同樣會(huì)發(fā)現(xiàn)政府在依法防治非典疫情的過程中仍然存在著不少有待完善之處,從而引發(fā)我們對(duì)推進(jìn)政府法治進(jìn)程的進(jìn)一步思考。一、疫情防控中公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的不足非典疫情的爆發(fā)和蔓延是對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生極強(qiáng)沖擊力的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。從2002年11月16日晚廣東佛山第一例非典患者龐先生的第一次發(fā)病始,短短的幾個(gè)月時(shí)間,先后在廣東其他地區(qū)、廣西、香港、四川、湖南、山西、臺(tái)灣、北京、福建、上海、內(nèi)蒙古、寧夏、河南、河北等27個(gè)省市發(fā)生疫情。截至4月22日20時(shí),全國(guó)共累計(jì)報(bào)告非典病例2305例(醫(yī)務(wù)人員517例),死亡106例。其中,廣東共累計(jì)報(bào)病例1344例(醫(yī)務(wù)人員337例),死亡49例;北京693例(醫(yī)務(wù)人員126例),死亡35例。非典疫情也在新加坡、加拿大和越南、泰國(guó)、菲律賓等20多個(gè)國(guó)家蔓延。截止6月13日,新加坡206例,31人死亡;加拿大242例,32人死亡;越南63例,5人死亡……非典疫情蔓延范圍之廣、傳播速度之快、死亡人數(shù)之多,對(duì)所涉各國(guó)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而在中國(guó),則主要體現(xiàn)為對(duì)政府法治的挑戰(zhàn)。在疫情的初期,我國(guó)有些干部特別是作為全國(guó)衛(wèi)生主管部門的衛(wèi)生部和作為政府首都的北京市個(gè)別高級(jí)干部顯得準(zhǔn)備不足,難以作出迅速而有效的應(yīng)對(duì)。4月20日,衛(wèi)生部常務(wù)副部長(zhǎng)高強(qiáng)等就非典型肺炎防治情況答記者問時(shí)坦誠(chéng)表述:從工作上講,衛(wèi)生部應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件準(zhǔn)備不足,防疫體系比較薄弱,當(dāng)非典型肺炎疫情出現(xiàn)后,沒有及時(shí)對(duì)全國(guó)的疫情制訂統(tǒng)一的收集、匯總、報(bào)告制度,要求不明確,指導(dǎo)不得力。有關(guān)部門信息統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、追蹤調(diào)查等方面的工作機(jī)制不健全,疫情統(tǒng)計(jì)存在較大疏漏,沒有做到準(zhǔn)確地上報(bào)疫情數(shù)字。這些工作中的問題,應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),切實(shí)加以改進(jìn)。顯然,我國(guó)政府應(yīng)對(duì)的遲緩,關(guān)鍵在于公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制不完善,而從根本上說,則是公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的不完善。改革開放以來,我國(guó)歷經(jīng)20多年的法制建設(shè),包括公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制在內(nèi)的公共應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)獲得了一定程度的建設(shè),從中央到地方已先后制定了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī),對(duì)于應(yīng)付突發(fā)事件已逐漸形成了一整套的制度。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅與傳染病防治相關(guān)的現(xiàn)行有效的國(guó)家法律法規(guī)有70多個(gè),地方性法規(guī)有170多個(gè)。法律法規(guī)數(shù)量之多,涉及內(nèi)容之廣,不比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家遜色,但在非典疫情爆發(fā)的最初數(shù)月,我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度竟然顯示缺乏有效地防治疫情蔓延的功能。究其原因,主要有兩個(gè)方面:第一,現(xiàn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度存在著適用性、預(yù)見性不強(qiáng)的問題,在新傳染病發(fā)生并帶來新問題時(shí),往往難以找到對(duì)應(yīng)的條款或規(guī)定,呈現(xiàn)“無法可依”的狀況。第二,公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度中執(zhí)法機(jī)制存在著重大障礙,致使出現(xiàn)“有法不依”的狀況,使有關(guān)法律規(guī)定失去應(yīng)有的權(quán)威性。二、醫(yī)療模式:新中國(guó)成立后出臺(tái)了法律適用的非典型肺炎防治新規(guī)在抗擊非典的非常時(shí)期,在非典疫情蔓延、攸關(guān)生死的非常時(shí)刻,采取非常措施,建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)制,迫在眉睫。國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門出臺(tái)了許多法律措施,從中央到地方,各級(jí)政府依法行政的意識(shí)更為強(qiáng)烈,依法行政的效果更為顯著。3月19日,國(guó)務(wù)院舉行第一次常務(wù)會(huì)議,果斷決定將非典型肺炎列入我國(guó)法定傳染病,依法進(jìn)行管理。從此,在政府法治的軌道上,一系列雷厲風(fēng)行的法律改革開始啟動(dòng),一系列非常合作非常展開,公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制得到逐步完善。4月6日,衛(wèi)生部公布《非典型肺炎病例或疑似病例的推薦治療方案和出院診斷參考標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。4月8日,衛(wèi)生部正式發(fā)文將非典納入法定傳染病,并列入《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》進(jìn)行管理。同時(shí)意味著至少將它納入了乙類傳染病之中。4月15日,衛(wèi)生部印發(fā)《傳染性非典型肺炎臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。同日,衛(wèi)生部辦公廳發(fā)出通知,要求各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在接診疑似非典患者時(shí)不得以任何理由推諉。4月29日,衛(wèi)生部要求各級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)本轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)非典防治工作進(jìn)行監(jiān)督檢查,嚴(yán)懲防治非典不力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。同日,財(cái)政部和衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾非典型肺炎患者救治有關(guān)問題的緊急通知》,明確規(guī)定對(duì)這部分非典患者實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療救治,費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)。5月1日,衛(wèi)生部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部就非典救治費(fèi)用問題發(fā)出緊急通知,要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化救治非典患者的手續(xù),并規(guī)定檢查費(fèi)用和救治費(fèi)用,采取記賬方式,事后按有關(guān)規(guī)定解決。5月9日,國(guó)務(wù)院公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。這部法規(guī)從起草到完成初稿,僅僅用了48小時(shí);從完成初稿到國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議,只用了20天,是新中國(guó)成立后出臺(tái)速度最快的一部法規(guī)。5月13日,衛(wèi)生部根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》,針對(duì)非典型肺炎防治工作亟待解決的問題,制定并發(fā)布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》。5月15日,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》,對(duì)刑法和傳染病防治法有明確規(guī)定的行為,作出相應(yīng)解釋,以保障法律的貫徹實(shí)施;同時(shí)針對(duì)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的案件,如編造謠言、散布恐怖信息、哄抬物價(jià)、擾亂市場(chǎng)秩序等行為,進(jìn)一步明確法律適用問題,及時(shí)為依法嚴(yán)懲非典蔓延期間的違法犯罪行為提供了法律依據(jù)。5月21日,北京海淀區(qū)人民法院宣判了該市第一起有關(guān)非典刑事犯罪案件,判處犯有尋釁滋事罪的張?jiān)滦掠衅谕叫?年。這是法院首次根據(jù)兩高司法解釋對(duì)犯罪分子從重處罰。在防治非典的進(jìn)程中,政府各部門以及各級(jí)地方政府根據(jù)法律授權(quán),采取一系列應(yīng)對(duì)措施:每日?qǐng)?bào)告疫情;對(duì)于發(fā)現(xiàn)的非典病人,各環(huán)節(jié)一律不得拒收;鐵道等運(yùn)輸部門以最快速度將非典藥品運(yùn)送到位;教育部門適時(shí)調(diào)整教學(xué)時(shí)間和教學(xué)安排;鐵路、交通、民航等部門在為旅客辦理登車、船、飛機(jī)手續(xù)時(shí),對(duì)發(fā)現(xiàn)的非典病人或疑似非典病人勸阻登乘;在機(jī)場(chǎng),所有進(jìn)出港旅客都要填寫健康申報(bào)表,國(guó)際進(jìn)出口港旅客還要接受體溫檢測(cè),啟動(dòng)價(jià)格預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制,加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)督,醫(yī)療衛(wèi)生部門為了救治非典病人或疑似非典病人,將死亡率控制在最低的限度,更是譜寫了一樁樁舍己救人、可歌可泣的感人事跡。在北京,僅用7天7夜,在4月22日建起一座世界上規(guī)模最大的、各項(xiàng)設(shè)施達(dá)到國(guó)際水平、專門收治非典患者的傳染病醫(yī)院——小湯山醫(yī)院;僅用24小時(shí),于4月22日,非典疫情報(bào)告直通專網(wǎng)系統(tǒng)完全投入使用,而這也標(biāo)志著《北京通信保障應(yīng)急預(yù)案》正式啟動(dòng)。此后,來自全北京21個(gè)疾病預(yù)防控制中心和4家醫(yī)院的非典疫情信息,每天都通過專網(wǎng)及時(shí)、準(zhǔn)確地匯總到北京市疾病預(yù)防控制中心,從而為加快抗非典進(jìn)程、落實(shí)群防群控戰(zhàn)略提供了信息量最多、速度最快、數(shù)字最精確的疫情信息保障。這些,充分顯示了中央和地方各級(jí)政府依法辦事,把人民身體健康和生命安全放在第一位,同時(shí)又體現(xiàn)了法律在抗擊非典疫情中的重要價(jià)值和作用。三、滲流于形式的東南角6月24日下午世界衛(wèi)生組織宣布解除對(duì)北京的旅行警告,并將北京從“近期有當(dāng)?shù)貍鞑ァ钡拿麊沃袆h除,即刻起生效,標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)全部被解除了旅行限制,并從疫區(qū)的名單中刪除;標(biāo)志著我國(guó)防治非典工作取得了階段性重大勝利;標(biāo)志著我國(guó)將恢復(fù)正常的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活。但這次非典的流行和泛濫,引起我們對(duì)推進(jìn)政府法治問題的深刻思考。(一)盡快修訂和完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的基本法推進(jìn)政府法治進(jìn)程,首先要構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)健全、規(guī)范時(shí)效性強(qiáng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度。目前我國(guó)已初步建立公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度,特別是作為預(yù)防、控制和消除法定傳染病的基本法律,《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》較為系統(tǒng)、全面地規(guī)定了政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公民的責(zé)任和義務(wù),并將這3個(gè)層面緊密聯(lián)系在一起。如要求各級(jí)政府認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)、組織和實(shí)施防治工作的職責(zé),做好各項(xiàng)預(yù)防工作,其中強(qiáng)調(diào)應(yīng)及時(shí)如實(shí)報(bào)告、通報(bào)和公布疫情,“不得隱瞞、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、謊報(bào)疫情”。但由于《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》制定于1989年,歷時(shí)至今10多年而未作適時(shí)的修改,呈現(xiàn)適用性、規(guī)范性不強(qiáng)等缺憾。在非典疫情蔓延之初,人們?cè)谠S多問題上無法找到相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策,給抗擊非典、遏制疫情帶來了一定的困難。如該法僅僅規(guī)定“國(guó)務(wù)院可以根據(jù)情況,增加或者減少甲類傳染病病種,并予公布;國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)情況,增加或者減少乙類、丙類傳染病病種,并予公布”。但到底在哪種情況下或通過什么程序可公布為法定傳染病卻未作出相應(yīng)的規(guī)定,從而給重大突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理實(shí)踐和責(zé)任的追究造成困難。其次,衛(wèi)生部雖將非典列為法定傳染病,卻沒有明確非典到底屬于三類五種中的哪一種類,是屬于甲類、乙類或是丙類?由于這次確定非典為法定傳染病的當(dāng)事者不是國(guó)務(wù)院而是衛(wèi)生部,因而可視非典為乙類傳染病。但非典未被列為甲類傳染病,事實(shí)上會(huì)使當(dāng)前曾發(fā)生過的對(duì)一些非典病人逃避治療、逃避強(qiáng)制隔離而傳播傳染病的行為失去定罪的依據(jù),從而給執(zhí)法和司法工作帶來極大的障礙。因?yàn)?既然非典屬乙類傳染病,就不能對(duì)非典病人、疑似病人以及來自疫區(qū)的人員采取強(qiáng)制隔離等措施,也不能對(duì)妨害非典診治的違法行為依刑法第三百三十條定罪處罰,等等。同時(shí),如果將國(guó)務(wù)院公布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》視為我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的基本法,其法律層次過低了些。因此,有必要在不久的將來,根據(jù)防治非典的實(shí)際情況作出及時(shí)修訂,并通過全國(guó)人民代表大會(huì)的立法程序,將其上升為《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法》,使之與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》一起構(gòu)成我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的基本法。而且,對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的其他法律如環(huán)境保護(hù)法、食品衛(wèi)生法、出入境檢疫法、野生動(dòng)物保護(hù)法等,也應(yīng)作出適時(shí)的修改,以與《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》等基本法的有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào),起到補(bǔ)充和強(qiáng)化作用,以完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度。(二)疫情防控期間政府管理的缺失在非典疫情之初,有不少領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念淡薄,或?qū)ΜF(xiàn)有傳染病防治法律制度了解甚少,不知道如何依法處理非典疫情及其所帶來的一系列棘手問題,因而面對(duì)疫情的肆虐顯得束手無策,無所作為:或故意不依法履行上述所提出的七項(xiàng)基本職責(zé),為了應(yīng)付中央和群眾,采取了不及時(shí)如實(shí)報(bào)告、通報(bào)和公布疫情,隱瞞、謊報(bào)疫情;或不采取積極的措施,組織一切人力、物力進(jìn)行有效地防治,坐視疫情的傳播和蔓延;更有個(gè)別醫(yī)療機(jī)關(guān)及醫(yī)務(wù)人員,未能依法認(rèn)真履行其對(duì)防治工作的監(jiān)督管理和治療非典病人的職責(zé),發(fā)現(xiàn)非典病人時(shí),竟然以必須先付醫(yī)藥費(fèi)為由,拒絕給予治療,結(jié)果導(dǎo)致病人死亡或傳播給他人,造成了極壞的后果和惡劣的影響。非典突發(fā)事件引發(fā)摘去某些官員的烏紗,已經(jīng)將人們的視線引向了上層建筑領(lǐng)域的變化。一些學(xué)者開始將這場(chǎng)疫情看作政府職能轉(zhuǎn)變的一次契機(jī)。作為政府官員不能再僅僅以虛無飄渺的“負(fù)主要責(zé)任”或“作深刻檢查”一類的詞匯來逃避法律責(zé)任,而開始確確實(shí)實(shí)地為責(zé)任“買單”。事實(shí)上,國(guó)務(wù)院對(duì)防治非典工作領(lǐng)導(dǎo)、管理不力的高級(jí)干部,嚴(yán)厲、及時(shí)地處分,把他們從領(lǐng)導(dǎo)崗位上撤下來,對(duì)所有在位的政府官員提出了一個(gè)既是常識(shí)也是至關(guān)重要的問題:政府官員應(yīng)如何加強(qiáng)法治意識(shí),嚴(yán)格依法行政。(三)通過規(guī)范和監(jiān)督的方式來防治中外法治歷程表明,國(guó)家越處于危急時(shí)刻,越需要民意機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。抗擊非典疫情的擴(kuò)散,人大作為民意機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用,這既有助于確認(rèn)政府行為的合法性,也是體現(xiàn)人大權(quán)威性與實(shí)現(xiàn)法治原則的要求。以香港為例,在非典疫情發(fā)生之日起,衛(wèi)生署不斷履行向立法會(huì)報(bào)告的職責(zé)。在政府宣布從2003年3月31日起對(duì)淘大花園E座進(jìn)行為期10天的隔離之前,立法會(huì)連夜召開特別會(huì)議進(jìn)行審議。而政府的強(qiáng)制體檢與強(qiáng)制隔離措施,也是經(jīng)立法會(huì)專門授權(quán)立法之后施行的。因此,政府抗擊非典的每一重要決策,都有立法會(huì)的參與和授權(quán),充分顯示了立法會(huì)在危機(jī)時(shí)刻對(duì)居民的負(fù)責(zé)態(tài)度。而在內(nèi)地抗擊非典過程中,立法機(jī)關(guān)幾乎置身事外。政府的限制性措施基本上完全出自行政的自由裁量,在滿天飛的“紅頭文件”中,有些固然是出于健康與安全的考慮,有些則令人懷疑是借非典而濫用職權(quán),因而或多或少地遭致國(guó)內(nèi)外的質(zhì)疑。如《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第二十四條規(guī)定的隔離僅僅針對(duì)患者,而且是“醫(yī)療隔離”,而防治非典所采取的措施則包括對(duì)“接觸者”隔離、疫情居民區(qū)的“生活隔離”,以及其他場(chǎng)所的強(qiáng)制體檢等。為了明確對(duì)上述自由與權(quán)利進(jìn)行限制的合法性,人大完全可以根據(jù)立法法第八、九條的規(guī)定,通過決議,正式授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),確認(rèn)隔離與檢查的正當(dāng)范圍,防止有關(guān)部門濫用權(quán)力。同時(shí),人大應(yīng)當(dāng)依法對(duì)政府在防治非典活動(dòng)中動(dòng)用公共開支的行為進(jìn)行授權(quán)并加以專項(xiàng)的監(jiān)督,以保障公共財(cái)產(chǎn)不被濫用的民主機(jī)制正常運(yùn)行。但國(guó)務(wù)院計(jì)劃動(dòng)用預(yù)算的總預(yù)備費(fèi)20億人民幣用于非典防治基金,各地方政府也紛紛啟動(dòng)類似計(jì)劃,雖然說在當(dāng)時(shí)是項(xiàng)非常及時(shí)和必要的應(yīng)急措施,遺憾的是卻未經(jīng)人大的授權(quán),這多少會(huì)使這一政府行為的合法性受到質(zhì)疑。事實(shí)上,人大對(duì)政府重大事項(xiàng)上的介入,無論是進(jìn)行立法或授權(quán)立法,還是對(duì)政府工作實(shí)施法律監(jiān)督,都是對(duì)政府行為合法性的確認(rèn),也是對(duì)政府工作的促進(jìn)。(四)政府信息公開是經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)改革開放以來,我國(guó)政府的職能已成功地實(shí)現(xiàn)從優(yōu)先政治目標(biāo)向優(yōu)先經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。而在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下,我國(guó)政府的職能則面臨著從優(yōu)先經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向優(yōu)先社會(huì)目標(biāo)的又一次重大轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更加注重就業(yè)、社會(huì)保障、市場(chǎng)秩序等方面的法制建設(shè),以使經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)擁有一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。這次非典疫