我國海事立法的現(xiàn)狀與展望

我國海事立法的現(xiàn)狀與展望

海事立法的立法體例:母法與子法、操作規(guī)則的結(jié)合該系統(tǒng)是由中華人民共和國交通部的一個一級行政機(jī)構(gòu)。其主要任務(wù)是根據(jù)當(dāng)?shù)睾蛢?nèi)陸水域的交通條件進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督和管理。從立法體系的角度來看,當(dāng)前海事部門為行政行為的法律依據(jù)主要集中在《海上交通安全法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》(下簡稱“內(nèi)河交通安全管理條例”)等法律法規(guī),并以之為依托,形成了以部令、部海事局規(guī)范性文件、直屬局規(guī)范性文件等為子系統(tǒng)的法律體系;從法律的體例的角度來講,大陸法系的特點明顯,行政立法的模式突出,作為國家公共權(quán)力的體現(xiàn),以國家行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件為主要法律淵源,制定法較多且較多地散見于規(guī)范性文件中相應(yīng)的設(shè)法性條文當(dāng)中;從海事法律體系的構(gòu)成狀況來講,海事立法產(chǎn)品體現(xiàn)了行政法的立法體例即母法與子法互為依托,原則性立法與操作性規(guī)范相互結(jié)合的特征;從立法活動的主體來看,當(dāng)前的海事立法活動主要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法、中央行政機(jī)關(guān)立法、地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法、地方行政機(jī)關(guān)立法以及海事部門立法等層次。海事管理體制的性質(zhì)和作用從立法的角度而言,我國海事立法體現(xiàn)了以下幾方面的特點:行政法特點明顯。首先,立法以憲法為基礎(chǔ)。海事立法體現(xiàn)了憲法對公共管理權(quán)利的約束;其次,立法以行政法律為核心。海事立法是以《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》這兩部主要的行政法律為母法核心的,符合行政立法的體例特征;第三,立法以設(shè)權(quán)性條文為主?；镜姆芍贫扰c散見的規(guī)章、條例、規(guī)范性文件都體現(xiàn)了對海事行政執(zhí)法職權(quán)的維護(hù);第四,法律關(guān)系的主、客體地位不平等。因行政權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的賦予而彰顯了海事部門的主體地位和主客體之間在權(quán)利義務(wù)上的不平衡性。與其他部門法的交叉點多。以船舶登記為例,海事機(jī)構(gòu)是一級重要的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),也是重要的物權(quán)登記機(jī)關(guān),我國法律規(guī)定不動產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移以登記為生效要件,船舶作為一種特殊的不動產(chǎn),其所有權(quán)的轉(zhuǎn)移、使用權(quán)的變更等等都需要到有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記,海事部門恰恰就是這個有權(quán)機(jī)關(guān),在船舶登記業(yè)務(wù)方面,較多的體現(xiàn)了海事管理權(quán)與民法中有關(guān)物權(quán)制度的交叉。體現(xiàn)了現(xiàn)代法律的相互融合。隨著我國加入國際海事組織并成為A類理事國,我國與世界其他國家在海事工作方面的交流與合作日益密切,在立法上借鑒先進(jìn)的立法經(jīng)驗和國際條約的情況也較為普遍,在很大的程度上,縮短了海事立法的研究探索過程,起到了推進(jìn)海事立法進(jìn)程的作用。母法相對穩(wěn)定,子法則名目繁多。作為母法的《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》等相對比較穩(wěn)定,自頒布以來就極少修訂,而作為子法的各種條例、規(guī)章和規(guī)范性文件等的出臺速度和密度則相對較大,每一個立法年度,均有大量的規(guī)范性文件出臺。呈現(xiàn)了母法的核心輻射特點。首先,《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全條例》等發(fā)揮著設(shè)權(quán)性立法的不可替代的作用,從職權(quán)上為海事機(jī)構(gòu)的存在設(shè)定了法律依據(jù);其次,為海事機(jī)構(gòu)劃定了履行職權(quán)的范圍;再次,為后續(xù)的權(quán)力行使的保障性文件的設(shè)置起到了宏觀的指導(dǎo)作用,從原則性上體現(xiàn)了核心部類的規(guī)范意義。與地方性立法的交叉日益增多。由于海事機(jī)構(gòu)自身存在直屬海事系統(tǒng)和地方海事系統(tǒng),同時,又分駐不同行政區(qū)域,在立法上,海事機(jī)構(gòu)對地方政府以及權(quán)力機(jī)關(guān)的信賴性隨著航運經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展正逐步顯現(xiàn),海事與港口甚至口岸經(jīng)濟(jì)互為依托的特點日益顯露,在立法上,海事立法與地方性法律法規(guī)的制定、出臺存在著越來越多的交叉點,涉及港口發(fā)展和提高海事監(jiān)管效能的地方性立法已經(jīng)越來越多地被提上議事日程。海事立法的法律基礎(chǔ)和立法模式立法過于分散。根據(jù)海事業(yè)務(wù)的分類,海事立法從船舶管理,防污染、危險貨物管理,船公司管理、通航管理、船員管理、航標(biāo)測繪管理、船舶和海上設(shè)施檢驗等部類分別開展了大量的立法活動,取得了一定的效果,但總體上講,呈現(xiàn)了多元化的特點,國務(wù)院、交通部、交通部安監(jiān)辦、規(guī)劃司、海事局以及各相關(guān)的地方政府均成為海事立法的相關(guān)主體,海事立法出現(xiàn)了過于分散的缺陷,設(shè)權(quán)性條文散見于法律、法規(guī)、規(guī)章、條例和規(guī)范性文件當(dāng)中,檢索不便,使用更是不便,客觀上為海事行政執(zhí)法帶來了不利影響。與海事管理相對發(fā)達(dá)國家的差距明顯。從立法上,日本國的海事法律統(tǒng)稱為“日本海事六法”,它由“海運六法”、“船舶六法”、“船員六法”、“港灣六法”、“海上保安六法”組成,涵蓋了海事管理的各個方面和各個角落,日本的海事管理部門的名稱和職權(quán)是以國家法律的形式予以公布的?！逗Ｉ辖煌ò踩ā冯m然規(guī)定了海事機(jī)構(gòu)“港務(wù)監(jiān)督”的主管機(jī)關(guān)地位,但在職權(quán)設(shè)置方面的立法上在法律的層面卻鮮有體現(xiàn)。海事職權(quán)立法與海事發(fā)展不相適應(yīng)。海事立法大多為設(shè)權(quán)性立法,其他子法包括規(guī)章、條例等則圍繞著主要職權(quán)的行使設(shè)置了一些保障性措施和保障性權(quán)力,這種體制雖然具有一定的合理性,但立法過于分散,且設(shè)權(quán)性條文的法律地位和效力與海事行政管理職權(quán)的行使之間存在著或多或少的偏差,從立法的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性來講,當(dāng)前的立法模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)海事事業(yè)發(fā)展。立法沒有做到與時俱進(jìn)?！逗Ｉ辖煌ò踩ā?983年9月立法至今未做修訂?！逗Ｉ辖煌ò踩ā分泻Ｊ聶C(jī)構(gòu)的名稱被確定為“港務(wù)監(jiān)督”機(jī)構(gòu),而當(dāng)前海事機(jī)構(gòu)的名稱已經(jīng)從“港務(wù)監(jiān)督”過渡到了現(xiàn)在的“海事局”,而且隨著機(jī)構(gòu)改革、職權(quán)調(diào)整,目前的海事機(jī)構(gòu)與80年代的港務(wù)監(jiān)督無論從監(jiān)管作用還是職能權(quán)限上都有了大幅度的調(diào)整,為海事機(jī)構(gòu)順利履行職權(quán)構(gòu)成了一道道隱患。沒有形成統(tǒng)一的研究力量,重點不明確。從立法的角度而言,海事機(jī)構(gòu)缺少一個能夠真正起到立法研究作用的智囊團(tuán),即或是有,也沒有完全發(fā)揮出其在立法實踐活動中應(yīng)有的作用,即便有其研究力量也不能夠適應(yīng)海事發(fā)展的實際需要。相關(guān)法律法規(guī)的宣貫相對遲緩。如銷鮮船舶管理方面的行業(yè)性規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹,相對漁業(yè)口便銷顯遲緩,如此,既有損海事部門這一行業(yè)主管部門的權(quán)威性,客觀上也對業(yè)務(wù)工作的開展造成了一定程度上的被動。加強(qiáng)海事立法的研究形成統(tǒng)一完善的立法體系。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)隨著海事監(jiān)管體制由“一港一監(jiān)”到“一省一局”的改革進(jìn)程,對現(xiàn)有的海事立法成果進(jìn)行梳理和歸類,統(tǒng)一的《中華人民共和國海事管理法》(建議使用名稱)的出臺應(yīng)當(dāng)被列入正式的立法研究日程,應(yīng)當(dāng)直接明確“中華人民共和國海事局和各省、市的直屬局、分支局及其他相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)是代表國家,依法履行海事管理職權(quán)的主管部門”,繼而明確劃定海事部門的具體職權(quán)范圍,并以此為基礎(chǔ),充分發(fā)揮出母法統(tǒng)攬全局、輻射全盤的作用,依照海事職權(quán)的劃分,分類制定相應(yīng)的子法,從而形成一個科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎w系。加快立法進(jìn)程。要進(jìn)一步加大立法投入,爭取《中華人民共和國海事管理法》(建議使用名稱)的早日出臺。同時,必須加大職權(quán)立法的研究力度,加快立法速度,立法機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)代化海事發(fā)展過程中職權(quán)立法需求方面的研究,充分借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗,以母法的基礎(chǔ),加快職權(quán)立法的科學(xué)化、規(guī)范化立法進(jìn)程,培育有機(jī)的法律體系。堅持立法的與時俱進(jìn)。在追求海事立法活動速度的同時,一定要注重立法質(zhì)量,要使海事立法行為與履行職權(quán)有效結(jié)合起來,與中外海事法律體系接軌的需要結(jié)合起來,在立法思想上要具有前瞻性,在立法活動上要實事求是,在立法成果上要保證實效。整合力量加強(qiáng)立法研究。一是整合現(xiàn)有的研究力量。形成統(tǒng)一的研究團(tuán)隊,加強(qiáng)立法研究的針對性,做到立法活動的適時、適需和與時俱進(jìn),從客觀上保證立法活動的效果。二是加強(qiáng)對國外海事立法體系的研究。充分汲取其立法實踐的先進(jìn)經(jīng)驗和科學(xué)成果,吸收其先進(jìn)的立法精神,移植其與我國立法需求相適應(yīng)的條文,從而降低我國海事立法的成本,加快立法活動進(jìn)程,縮小與海事管理先進(jìn)的國家之間的距離。三是緊追物權(quán)法等的立法進(jìn)程。鑒于海事立法特別是與物權(quán)法在所有權(quán)方面存在著許多的交叉,應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對物權(quán)法的研究,加快船舶登記管理條例更新的步伐,保證立法成果的客觀效果。四是形成立法與法律解釋相結(jié)合的良性機(jī)制。對于通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法活動出臺的基本法律,可以通過提出立法議案的方式尋求突破,對于部門規(guī)章等則可以通過交通部令的形式,突出解釋機(jī)關(guān)的權(quán)威性,從而為法律的實施創(chuàng)造有利的條件。五是在地方性立法方面繼續(xù)尋求突破。應(yīng)當(dāng)加大對地方性立法活動的研究,突出海事立法對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)和保障作用,理順海事立法活動與地方立法之間的關(guān)系,爭取使一些應(yīng)用范圍相對廣泛的規(guī)范性文件具有更高的法律地位和效力,從而在客觀上