論中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化理論的發(fā)展

論中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算最大化理論的發(fā)展

20世紀(jì)70年代，尼斯科納提出了著名的官僚預(yù)算最大化理論。在過去的幾十年中,這一理論已經(jīng)激發(fā)了許多的理論爭(zhēng)論和經(jīng)驗(yàn)研究。這些研究都表明,對(duì)于研究官僚行為來說,尼斯坎南模型雖然是一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn),但是,它并不是一個(gè)準(zhǔn)確的理論。然而,許多公共財(cái)政學(xué)教科書仍然主要用尼斯坎南模型來描述官僚的預(yù)算行為。同時(shí),在這個(gè)猛烈抨擊官僚制的時(shí)代,一般的公民也相信這是一個(gè)準(zhǔn)確描述官僚行為的理論。這在中國(guó)尤其明顯。因此,非常有必要總結(jié)和評(píng)估關(guān)于尼斯坎南模型的最新發(fā)展。本文首先分析尼斯坎南官僚預(yù)算最大化理論的初始模型和改進(jìn)模型。然后介紹與尼斯坎南模型有關(guān)的理論爭(zhēng)論以及相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究。最后,本文對(duì)尼斯坎南模型進(jìn)行總體的評(píng)價(jià),并討論了未來的研究方向。一、官僚預(yù)算最大化1971年,尼斯坎南(Niskanen)發(fā)表了《官僚機(jī)構(gòu)與代議制政府》,提出了官僚預(yù)算最大化理論,即官僚是追求總預(yù)算規(guī)模最大化的。此后,尼斯坎南先后兩次(1975,1991)對(duì)這一理論進(jìn)行了修改與完善。(一)資助人與官僚機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn),對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)來說,有三個(gè)至關(guān)重要的因素:(1)官僚機(jī)構(gòu)自身的性質(zhì);(2)官僚機(jī)構(gòu)與周圍環(huán)境的關(guān)系;(3)官僚的最大化動(dòng)機(jī)。官僚機(jī)構(gòu)被看作是一個(gè)非盈利性機(jī)構(gòu),由資助人的撥款來資助。在通常情況下,官僚機(jī)構(gòu)中決定性的官僚是級(jí)別較高的官僚,他們掌握著一份獨(dú)立的、與其地位相當(dāng)?shù)念A(yù)算。官僚機(jī)構(gòu)的環(huán)境由官僚機(jī)構(gòu)與其贊助者之間的關(guān)系所支配。官僚機(jī)構(gòu)是追求預(yù)算最大化的。根據(jù)一項(xiàng)研究總結(jié)(Blais&Dion),尼斯坎南模型有兩個(gè)基本假設(shè)。第一個(gè)假設(shè)是官僚們?cè)噲D最大化他們的預(yù)算。根據(jù)尼斯坎南的觀點(diǎn),下列這些因素會(huì)進(jìn)入官僚們的效用函數(shù):薪金、津貼、聲譽(yù)、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、進(jìn)行改變的容易度、管理官僚機(jī)構(gòu)的容易度。他認(rèn)為,除了最后兩個(gè)之外,這些因素都是預(yù)算的正的單調(diào)函數(shù)。因此,預(yù)算越大,官僚們的效用就越大。而且,為了生存下來,官僚機(jī)構(gòu)也必須最大化他們的預(yù)算。第二個(gè)假設(shè)是官僚機(jī)構(gòu)在最大化他們的預(yù)算時(shí)大多數(shù)情況下是成功的。尼斯坎南認(rèn)為,官僚機(jī)構(gòu)與資助人之間的關(guān)系是一種雙邊壟斷的關(guān)系。在這種關(guān)系中,官僚機(jī)構(gòu)以公共產(chǎn)品和服務(wù)與資助人交換預(yù)算撥款。然而,在資助人與官僚機(jī)構(gòu)之間存在著信息不對(duì)稱。尼斯坎南認(rèn)為,“在大多數(shù)條件下,相對(duì)的刺激與可得到的信息,給予官僚機(jī)構(gòu)絕對(duì)支配性的壟斷權(quán)力。”(P.30)存在信息不對(duì)稱主要是因?yàn)閮蓚€(gè)原因:(1)資助人缺乏充足的動(dòng)機(jī)去運(yùn)用他的潛在權(quán)力。正如尼斯坎南所認(rèn)為的那樣,政治家主要關(guān)心的是他們的連任,而這“很少與組織產(chǎn)生的純收益相聯(lián)系起來”(P.29)。(2)資助人對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)過程缺少必要的知識(shí)與信息?；谝陨霞僭O(shè),尼斯坎南建立了他的預(yù)算最大化官僚模型,但是他自己并沒有提供相應(yīng)的、足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來支持這個(gè)模型的基本假設(shè)與結(jié)論。(二)對(duì)理論模型的轉(zhuǎn)換在1974年,米格和畢朗哥對(duì)尼斯坎南的模型進(jìn)行了修改。他們認(rèn)為,官僚們最關(guān)心的是管理的自由裁量,從而只有自由裁量的預(yù)算——收入超過最低成本的部分——才是官僚真正想最大化的。然而,他們承認(rèn),自由裁量的預(yù)算依賴于總預(yù)算(P.46)。尼斯坎南后來(1975)也認(rèn)為,官僚的效用可能是自由裁量的預(yù)算和產(chǎn)出(總預(yù)算)的函數(shù)。在1991年,尼斯坎南再次建議對(duì)他的理論模型進(jìn)行一些改動(dòng):首先,他認(rèn)為,“我先前關(guān)于官僚機(jī)構(gòu)致力于最大化他們的預(yù)算的假設(shè)……應(yīng)該被完全放棄,而接受他們致力最大化自由裁量的預(yù)算的假設(shè)”(P.28)。因此,追求盈余最大化的官僚機(jī)構(gòu)是一個(gè)常例,而追求產(chǎn)出(總預(yù)算)最大化的官僚機(jī)構(gòu)反而是一個(gè)特例(P.22)。換言之,他先前的官僚預(yù)算最大化模型,現(xiàn)在就不再是一個(gè)普遍適用的理論,而只是一個(gè)特殊情況下的官僚行為理論。其次,他也放棄了以前的另一個(gè)假設(shè),即政治資助人是“一個(gè)沒有偏見的立法機(jī)構(gòu)的樣本,但是在評(píng)估官僚機(jī)構(gòu)的提議時(shí)他們是消極的”(P.22)。尼斯坎南意識(shí)到,國(guó)會(huì)委員會(huì)和其它預(yù)算審核機(jī)構(gòu)不是消極的。而且,預(yù)算審查過程中政治資助人通常會(huì)設(shè)法誘導(dǎo)出額外的信息,并且,在官僚機(jī)構(gòu)與資助人之間常常會(huì)有各種各樣的討價(jià)還價(jià)。正如米勒和摩伊(Miller&Moe,1983)進(jìn)一步指出的那樣,政治資助人通常具備一些能影響到預(yù)算結(jié)果的嫻熟的討價(jià)還價(jià)技巧。在羅墨和羅森斯?fàn)?Romer&Rosenthal,1979)研究的基礎(chǔ)之上,尼斯坎南(1991)進(jìn)一步探討了預(yù)算討價(jià)還價(jià)的范圍。不過,他還是保留了理論的基本框架,尼斯坎南堅(jiān)持認(rèn)為,他的官僚行為理論的核心要素在經(jīng)過反思后仍然成立。二、對(duì)斯坎南模型的批評(píng)在關(guān)于官僚行為的經(jīng)濟(jì)理論中,尼斯坎南模型也許是最有爭(zhēng)議性的。關(guān)于這個(gè)模型的理論爭(zhēng)議不僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域里展開,而且在政治學(xué)與公共行政學(xué)領(lǐng)域也引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。從理論上講,尼斯坎南模型既贏得了支持,也招致了批評(píng)。這個(gè)模型被看做是“由一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的關(guān)于官僚制角色的最杰出的著作”(Mitchel,1974),“關(guān)于官僚行為的最精致全面的理論分析”(Miller,1977),“在公共選擇框架內(nèi)研究官僚體制的第一次系統(tǒng)的努力”(Muller,1989)1。最近,帕拉斯和蒂恩認(rèn)為,“這個(gè)模型對(duì)官僚體制的低效率這樣一個(gè)古老而又廣泛傳播的觀念給出了一個(gè)科學(xué)的說明”(P.6)。但是,尼斯坎南模型同時(shí)也遭到了猛烈的批評(píng)。有一種批評(píng)認(rèn)為,尼斯坎南模型的前提假設(shè)是不真實(shí)的,特別是關(guān)于官僚的效用最大化會(huì)導(dǎo)致他們追求預(yù)算最大化的假設(shè)和官僚與其資助者之間討價(jià)還價(jià)的描述這兩個(gè)假定(Margolis,1975;Rogowski,1978)。組織分析者認(rèn)為,政府官僚機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了我們不可能從個(gè)人效用最大化出發(fā)來推導(dǎo)官僚的行為特征(參見Thompson,1981)。帕雷頓和溫托勃(Breton&Wintrobe,1982)認(rèn)為,與科斯定理相似,官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部官僚之間的競(jìng)爭(zhēng)性尋租會(huì)使得預(yù)算最大化的動(dòng)機(jī)消失?？的岚貭?Conybeare,1984)指出,尼斯坎南的結(jié)論僅僅對(duì)那種在它們與政治資助人的關(guān)系中能夠?qū)嵭型昝赖膬r(jià)格歧視的官僚機(jī)構(gòu)來說才是成立的。當(dāng)這種情況不存在時(shí),官僚機(jī)構(gòu)可能比私有企業(yè)生產(chǎn)得少1。在本節(jié)中,我們著重分析對(duì)尼斯坎南模型構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)的三個(gè)理論。(一)高級(jí)官僚的預(yù)算決策模型1991年,唐萊威指出,尼斯坎南模型存在一個(gè)致命的弱點(diǎn),即假定所有的官僚機(jī)構(gòu)都是一樣的。正是在這樣的假定下,尼斯坎南將復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單化了,并將他從某個(gè)官僚機(jī)構(gòu)中觀察到的官僚預(yù)算行為一般化為所有官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為。在此基礎(chǔ)上,唐萊威構(gòu)建“官僚重塑模型”。唐萊威指出,官僚預(yù)算行為的理論必須從分析公共官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算開始,識(shí)別與分析官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算類型和預(yù)算組成部分。他指出,公共官僚組織的預(yù)算由四種類型組成:核心預(yù)算、官僚預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、超項(xiàng)目預(yù)算。對(duì)于不同的官僚機(jī)構(gòu)來說,核心預(yù)算、官僚預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的相對(duì)規(guī)模是不同的(P.183)。由于預(yù)算組成不同,官僚機(jī)構(gòu)可以分為各種主要類型(P.183-190):供給或生產(chǎn)機(jī)構(gòu)、管制機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)、合同機(jī)構(gòu)、控制機(jī)構(gòu)等。官僚是否追求預(yù)算最大化取決于三個(gè)條件:官僚的等級(jí)和預(yù)算的類型、涉及的機(jī)構(gòu)類型、時(shí)間中的變化(P.191)。唐萊威認(rèn)為,總預(yù)算中的各個(gè)組成部分的增長(zhǎng)對(duì)于官僚效用的影響不會(huì)是一樣的。同時(shí),他指出,即使理性官僚主要關(guān)心最大化他們的核心預(yù)算和官僚預(yù)算,這種動(dòng)機(jī)也主要是在那些核心預(yù)算、官僚預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算之間存在著緊密聯(lián)系的組織最強(qiáng),例如,供給機(jī)構(gòu)(P.193)。在此基礎(chǔ)上,唐萊威認(rèn)為,作為一個(gè)關(guān)于官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算決策的模型,尼斯坎南模型是不準(zhǔn)確的。該模型沒有分析官僚機(jī)構(gòu)預(yù)算構(gòu)成的復(fù)雜性,也沒有分析官僚機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性,從而將官僚(高級(jí)和低級(jí)官僚)的預(yù)算決策簡(jiǎn)單化了。在唐萊威看來,官僚尤其是高級(jí)官僚并不一定去追求預(yù)算最大化(P.208)。那么,高級(jí)官僚追求什么?唐萊威進(jìn)一步建立了他的“官僚重塑模型”。該模型認(rèn)為,公共部門的雇傭體系使得高級(jí)官僚的福利主要緊密地與他們的工作的特征而不是經(jīng)濟(jì)上的效用聯(lián)系在一起。在“官僚重塑模型”中,高級(jí)官僚最感興趣的是將他們的地位和工作的質(zhì)量最大化。具體地說,高級(jí)官僚最感興趣的是他們的政策咨詢功能。所以,當(dāng)他們面臨大范圍的支出削減時(shí),為了保護(hù)他們自己和他們的機(jī)構(gòu),也為了使他們自己能夠?qū)⒕械剿麄兯玫恼咦稍児δ?他們會(huì)將他們的官僚機(jī)構(gòu)重塑成為人員較小的機(jī)構(gòu)。這就意味著,在某些情況下,高級(jí)官僚會(huì)主動(dòng)選擇預(yù)算最小化而不是預(yù)算最大化(P.200-209)?？傊?在唐萊威看來,追求個(gè)人效用最大化的高級(jí)官僚可以通過改變他們的機(jī)構(gòu)性質(zhì)來實(shí)現(xiàn)效用的最大化,即通過官僚機(jī)構(gòu)重新塑造而不是預(yù)算最大化來實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化。(二)從政治領(lǐng)域的委托—沃特曼和梅爾的批評(píng)尼斯坎南模型是隱含地建立在一種委托——代理理論的框架內(nèi)的。它同樣遵循委托——代理理論的兩個(gè)基本假設(shè):信息不對(duì)稱和目標(biāo)沖突。前者認(rèn)為代理人擁有比委托人更多的信息。后者認(rèn)為代理人與委托人在目標(biāo)上是相沖突的。然而,最近政治學(xué)家沃特曼和梅爾(Waterman&Meier,1998)深刻地指出,傳統(tǒng)的委托——代理理論的一個(gè)根本性問題就是將委托人和代理人之間的目標(biāo)沖突程度和信息分布都當(dāng)成了常數(shù)而不是變量。這種委托——代理理論對(duì)于分析政治委托人與官僚機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系來說是非常成問題的。因?yàn)?在政治領(lǐng)域中,由于存在多頭的委托人和多個(gè)代理人以及政策問題的特殊性質(zhì),政治委托人和官僚代理人之間的目標(biāo)沖突程度和信息分布就是變量而不是常數(shù):有時(shí)政治委托人與官僚代理人之間會(huì)存在目標(biāo)相一致的情況,有時(shí)政治委托人會(huì)比官僚代理人擁有更多的信息,有時(shí)政治委托人和官僚代理人都沒有足夠的信息。這些情況都是經(jīng)典的委托——代理理論沒有意識(shí)到的。在沃特曼和梅爾看來,當(dāng)政治委托人和官僚代理人之間的目標(biāo)沖突程度和信息分布是變量而不是常數(shù)時(shí),在政治領(lǐng)域就存在八種不同的委托——代理關(guān)系(圖1)。很顯然,在沃特曼和梅爾所識(shí)別的政治領(lǐng)域中存在的八種委托——代理關(guān)系中,尼斯坎南模型所用的經(jīng)典的委托——代理只是其中的一種,即那種存在信息不對(duì)稱和目標(biāo)沖突的委托——代理關(guān)系。因此,尼斯坎南模型至多只能解釋在該種委托——代理關(guān)系下的官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為,而不能解釋在其它的七種委托——代理關(guān)系中官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為。雖然沃特曼和梅爾的批評(píng)并不是直接針對(duì)尼斯坎南模型本身的,但是卻對(duì)尼斯坎南模型構(gòu)成了直接的威脅。(三)官僚預(yù)算最大化模型在其名著《官僚制》一書中,威爾遜認(rèn)為,對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)來說,常常存在其它的比預(yù)算更重要的目標(biāo),雖然在現(xiàn)實(shí)中有很多“帝國(guó)主義似的官僚機(jī)構(gòu)”,它們都是由有擴(kuò)張取向的行政官員來管理和領(lǐng)導(dǎo)的,但是,現(xiàn)實(shí)中同樣存在很多小心翼翼的對(duì)于機(jī)構(gòu)的預(yù)算增長(zhǎng)持懷疑態(tài)度的行政官員(P.180-181)。威爾遜(1989)認(rèn)為,組織維持是行政官員的特殊責(zé)任。組織維持是指各種組織繼續(xù)運(yùn)行必需的資源。但是,和商業(yè)機(jī)構(gòu)不同的是,對(duì)于一個(gè)政府官僚機(jī)構(gòu)來說,組織維持不僅需要資本(預(yù)算撥款)和勞動(dòng)力(雇員)的流入,而且還需要政治支持的流入。在某些情況下,官僚機(jī)構(gòu)的維持還需要有效地消除或?qū)Ω秮碜蕴魬?zhàn)者的威脅,此時(shí),政治支持是非常重要的(P.181)。官僚預(yù)算最大化的理論假設(shè)忽略了這樣一個(gè)事實(shí):官僚及官僚機(jī)構(gòu)常常要在更多的預(yù)算和機(jī)構(gòu)的自主權(quán)之間進(jìn)行權(quán)衡。他認(rèn)為,在其他條件不變的情況下,對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)及官僚來說,預(yù)算越多越好。然而,問題的關(guān)鍵是,這些其它條件都不是不變的。其中一個(gè)非常重要的變量就是官僚機(jī)構(gòu)的自主權(quán)(P.182)。威爾遜(1989)認(rèn)為,在政府內(nèi)部,很多情況下官僚機(jī)構(gòu)不能既獲得更多的預(yù)算又維持了機(jī)構(gòu)的自主權(quán),增加預(yù)算很可能就會(huì)減少官僚機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。在這種情況下,預(yù)算最大化就不可能再是官僚機(jī)構(gòu)和官僚的主要目標(biāo)。對(duì)于行政領(lǐng)導(dǎo)來說,他的機(jī)構(gòu)的自主權(quán)的增加將會(huì)降低組織維持的成本。因?yàn)?這種自主權(quán)的增加將會(huì)減少外部的利益相關(guān)者的數(shù)目、官僚機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、增加機(jī)構(gòu)管理者發(fā)展出一個(gè)內(nèi)在一致的任務(wù)意識(shí)的機(jī)會(huì)。因此,在威爾遜看來,盛行一時(shí)的尼斯坎南的官僚預(yù)算最大化模型是一個(gè)過分簡(jiǎn)單的理論假設(shè)。對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)來說,自主權(quán)至少和預(yù)算資源一樣重要。只有在官僚機(jī)構(gòu)的自主權(quán)是確定的情況下,機(jī)構(gòu)才有可能去尋求更多的預(yù)算資源或者擴(kuò)大它自己的轄區(qū)(P.181)。三、“官僚整合”和“預(yù)算規(guī)?！?975年,尼斯坎南就已注意到,對(duì)于他的官僚預(yù)算最大化理論的過度供給的假設(shè)一直沒有直接的檢驗(yàn)。通過運(yùn)用“官僚整合”這個(gè)變量,尼斯坎南提供了一個(gè)關(guān)于官僚機(jī)構(gòu)撥款的時(shí)間序列檢驗(yàn)。他發(fā)現(xiàn),在有些情況下,當(dāng)官僚機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來就可以獲得比它們分離時(shí)要大的預(yù)算,并將這一發(fā)現(xiàn)視為預(yù)算規(guī)模增加將導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力和產(chǎn)出增加的證據(jù)(P.640-643)。現(xiàn)在總結(jié)在過去幾十年中積累起來的關(guān)于尼斯坎南模型的經(jīng)驗(yàn)研究的主要發(fā)現(xiàn)1。(一)普遍的重要性尼斯坎南模型最中心的假設(shè)就是官僚機(jī)構(gòu)能夠在增長(zhǎng)的預(yù)算中獲益。榮格(Young,1991)總結(jié)了這個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)研究,并分析了預(yù)算規(guī)模與官僚的職業(yè)生涯之間的聯(lián)系。他質(zhì)疑了我們是否有證據(jù)支持尼斯坎南模型的這個(gè)假設(shè):在一個(gè)比常規(guī)性增長(zhǎng)要擴(kuò)張得快的官僚機(jī)構(gòu)中官僚能夠獲得更高的薪金增長(zhǎng)和更快的職位提升。許多經(jīng)驗(yàn)研究(Dunsire,1987;Grandjean,1981;Johnson&Libecap,1987,1989;Jack,1987)都沒有發(fā)現(xiàn)能夠支持官僚的報(bào)酬將隨著機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)而增加的假設(shè)。與尼斯坎南模型相關(guān)的另一個(gè)假設(shè)是預(yù)算的增長(zhǎng)可能會(huì)給官僚們提供更多的提升機(jī)會(huì)。然而,許多經(jīng)驗(yàn)研究的成果都不支持這個(gè)假設(shè)(Pempel,1984;Heclo,1977;Brauer,1987)2。這些經(jīng)驗(yàn)研究表明,在官僚機(jī)構(gòu)的高層,職務(wù)的提升主要依賴于政治家的批準(zhǔn)。(二)尋求預(yù)算最大化尼斯坎南模型假設(shè)官僚機(jī)構(gòu)采納的策略通常與預(yù)算最大化模型一致。林恩(Lynn,1991)通過個(gè)案研究獲得的定性證據(jù)來分析和確定官僚在多大程度上是在尋求預(yù)算最大化。他發(fā)現(xiàn),“在特定的、經(jīng)常面臨的環(huán)境中,官僚們的確在尋求將他們能夠?qū)嵤┛刂频淖杂刹昧康馁Y源最大化。偶爾地,他們也會(huì)尋求使他們的預(yù)算最大化”(P.81)。然而,很難確定一個(gè)預(yù)算最大化行為將會(huì)出現(xiàn)的前提條件。林恩認(rèn)為,“官僚,最起碼是那些管理復(fù)雜組織的官僚,將會(huì)在一系列具有不同的成本和收益的戰(zhàn)略中選擇那些能使他們的效用最大化的策略”(P.81)。林恩的研究意味著,只是在偶然的情況下,官僚們才會(huì)選擇預(yù)算最大化策略。(三)預(yù)算約束程序尼斯坎南模型還假設(shè)官僚機(jī)構(gòu)不僅想進(jìn)行預(yù)算最大化,而且具有足夠的權(quán)力來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的。一些經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)官僚機(jī)構(gòu)在預(yù)算博弈中的權(quán)力進(jìn)行了檢驗(yàn)。沃肯(Aucoin)著眼于預(yù)算的過程,尤其是由政治家們?yōu)榱丝刂乒倭艡C(jī)構(gòu)而建立的各種預(yù)算約束程序。他總結(jié)了在預(yù)算過程中企圖約束支出的政治家所做的各種制度努力。這些預(yù)算約束包括:(1)加強(qiáng)政府中心機(jī)構(gòu)審查、控制和重組公共支出的能力;(2)在預(yù)算過程中使得約束生效的各種方法;(3)在公共部門里改革管理的努力,目的是使效率能夠被視為公共管理者的一個(gè)準(zhǔn)則來追求(P.120)。他認(rèn)為,在將預(yù)算約束的焦點(diǎn)從中心機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到各個(gè)支出部門的同時(shí),實(shí)際上伴隨著政治控制的增加和各種使得預(yù)算約束生效的手段的運(yùn)用。他最后得出結(jié)論,在預(yù)算過程中,官僚僅是處于附屬地位的官員而已,“他們?cè)诨镜念A(yù)算決策中的影響力是微小的,而且隨著權(quán)力的集中已經(jīng)變得更是這樣,這種權(quán)力集中正是限制開支的各種努力的特點(diǎn)”(P.138)。(四)其他無效率性假設(shè)尼斯坎南模型認(rèn)為官僚的預(yù)算最大化行為對(duì)預(yù)算結(jié)果有著非常大的影響。這種關(guān)系主要體現(xiàn)于下面的三個(gè)假設(shè):過度供給假設(shè)、無效率性假設(shè)、公共部門增長(zhǎng)假設(shè)。過度供給假設(shè)。在尼斯坎南模型中,預(yù)算最大化的官僚傾向于過度供給政府的產(chǎn)出。但是,與這個(gè)假設(shè)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究所得出的結(jié)論卻是很模糊的。關(guān)于職業(yè)主義和公共支出之間的關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究(Fry&Wrinters,1970;Booms&Halldorson,1973;Boyne,1985)都證實(shí)了這個(gè)假設(shè)。其他的經(jīng)驗(yàn)研究也證明強(qiáng)勢(shì)的官僚機(jī)構(gòu)比弱勢(shì)的官僚機(jī)構(gòu)更能獲得更高的預(yù)算和更多的人員編制(Nischolson&Topham,1971,1975;Storey,1980),從而支持了尼斯坎南的這個(gè)假設(shè)。然而,其它的經(jīng)驗(yàn)研究卻表明尼斯坎南這一假設(shè)是存在問題的(例如,Ruttan,1980;Wyckott,1988)2。無效率性假設(shè)。尼斯坎南(1975)引用了幾個(gè)研究來證明在提供相同的服務(wù)時(shí)政府要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的生產(chǎn)成本,比如消防服務(wù)、航空服務(wù)、電力服務(wù)。自此,官僚機(jī)構(gòu)的無效率已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和一般大眾堅(jiān)信的一個(gè)結(jié)論。然而,在經(jīng)驗(yàn)研究中同樣存在與這個(gè)假設(shè)相反的情況。即使被尼斯坎南引用來支持他的理論的那些證據(jù)中同樣也可以找到這樣的證據(jù)3。公共部門增長(zhǎng)假設(shè)。尼斯坎南模型假定政府支出超過了中位投票者偏好的水平。湯塞(Dunsire,1991)研究了英國(guó)保守黨政府致力于減少國(guó)家的作用這一案例。根據(jù)1975-1985年間英國(guó)公共支出、雇傭和薪資的數(shù)據(jù),他運(yùn)用尼斯坎南模型來解釋政策產(chǎn)出,并得出以下結(jié)論:(1)公共服務(wù)導(dǎo)向的官僚機(jī)構(gòu)模型比預(yù)算最大化官僚模型能夠更好地解釋這一個(gè)時(shí)期的官僚行為;(2)沒有證據(jù)表明保守黨政府對(duì)追求預(yù)算最大化的官僚進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì)。(五)職業(yè)主義官僚模型目前,關(guān)于修正了的尼斯坎南模型的檢驗(yàn)仍然很少。巴特爾和克洛斯科(Bartle&Korosec,1996)運(yùn)用美國(guó)城市經(jīng)理外包公共服務(wù)決策的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了這個(gè)假設(shè)。他們指出,如果尼斯坎