中國(guó)古代的郡縣制與分封制

中國(guó)古代的郡縣制與分封制

中國(guó)古代社會(huì)的地方行政體制采取了兩種形式：征收制度和征收制度。從西周開始實(shí)行的分封制,至秦統(tǒng)一中國(guó)后被郡縣制取代。但在秦以后的歷代王朝中,分封制又以與西周分封制不同的形式長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)。與此相聯(lián)系的關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論也經(jīng)久不息,從秦漢到明清,成為一個(gè)眾說(shuō)紛紜、莫衷一是的永恒話題。本文擬就分封制與郡縣制三次大的爭(zhēng)論,談?wù)勥@場(chǎng)爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)及其沒(méi)有得出結(jié)論的原因。一、“以有侯王”為目的—秦統(tǒng)一后的“廢封建”之爭(zhēng)分封制與郡縣制第一次大的爭(zhēng)論發(fā)生在秦統(tǒng)一后。秦始皇二十六年(前221年),針對(duì)秦統(tǒng)一后建立什么樣的地方行政體制問(wèn)題,秦始皇讓大臣們進(jìn)行討論。以丞相王綰為代表的大多數(shù)官僚認(rèn)為:“諸侯初破,燕、齊、荊地遠(yuǎn),不為置王,毋以填之。請(qǐng)立諸子,唯上幸許?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀(jì)》)廷尉李斯獨(dú)駁眾議,他說(shuō):“周文武所封子弟同姓甚眾,然后屬疏遠(yuǎn),相攻擊如仇讎,諸侯更相誅伐,周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng),皆為郡縣,諸子功臣以公賦稅重賞賜之,甚足易制。天下無(wú)異意,則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀(jì)》)秦始皇不顧群臣的反對(duì),堅(jiān)決支持李斯的主張,他說(shuō):“天下共苦戰(zhàn)斗不休,以有侯王。賴宗廟,天下初定,又復(fù)立國(guó),是樹兵也,而求其寧息,豈不難哉!廷尉議是?！?《史記》,卷六,《秦始皇本紀(jì)》)這次爭(zhēng)論的結(jié)果是“分天下以為三十六郡”,在全國(guó)范圍內(nèi)用郡縣制取代了分封制。分封制與郡縣制都有存在的合理性。西周之所以實(shí)行分封制,是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。周族是我國(guó)西北部的一個(gè)新興民族,它聯(lián)合許多方國(guó)滅商。為了鞏固新建立的西周政權(quán),不得不實(shí)行分封制。一方面承認(rèn)當(dāng)時(shí)邦國(guó)林立的現(xiàn)狀,另一方面用分封同姓子弟、異姓姻親的方法來(lái)屏衛(wèi)周王室。分封制是把宗法血緣關(guān)系與政治關(guān)系緊密結(jié)合起來(lái)的政治體制。周初的大分封不僅從根本上解決了武王以來(lái)殷人復(fù)辟的問(wèn)題,而且把最可靠和最有力量的親屬分封到最要害的地區(qū),鞏固了新生的政權(quán)。因此,分封制在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是行之有效的制度。但是,在分封制條件下,周王室與各諸侯國(guó)的關(guān)系,主要靠宗法血緣、姻親紐帶和周王室的威望與實(shí)力來(lái)維系。隨著時(shí)間的推移,分封之初的宗法血緣關(guān)系逐漸淡化。這樣,維系周王室與各諸侯國(guó)的關(guān)系主要靠周王室的實(shí)力。當(dāng)周王室強(qiáng)大時(shí),各諸侯國(guó)尚能臣服;當(dāng)周王室衰微時(shí),各諸侯國(guó)就會(huì)出現(xiàn)不服之勢(shì),割據(jù)一方,與周王室抗衡。一旦周王室對(duì)各諸侯國(guó)失去了控制,則各諸侯國(guó)便成為一種離心力量,周王室與各諸侯國(guó)之間以及各諸侯國(guó)之間的矛盾沖突必然加劇,整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出無(wú)序狀態(tài)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的歷史證明,西周那種宗法血緣與政治關(guān)系互補(bǔ)型的國(guó)家形態(tài)——分封制已失去了存在的根據(jù)。人們?yōu)榱俗陨淼纳?必須對(duì)它進(jìn)行改造,并作結(jié)構(gòu)性的整體轉(zhuǎn)換,使之向純粹的以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的政治社會(huì)過(guò)渡,否則新的穩(wěn)定的社會(huì)秩序就無(wú)法建立。這就是當(dāng)時(shí)的大趨勢(shì),而郡縣制正是順應(yīng)這種大趨勢(shì)創(chuàng)造并選擇的一種新的國(guó)家管理方法。秦統(tǒng)一后,首要考慮的是用何種手段控制這個(gè)版圖遼闊的大帝國(guó)。秦始皇獨(dú)許李斯推行郡縣制而否定王綰等人提出的分王子弟的建議,固然出于集權(quán)的需要,同時(shí)也是接受歷史教訓(xùn)。秦始皇加強(qiáng)皇權(quán)的個(gè)人意志與歷史發(fā)展的大趨勢(shì)互相吻合,因此,郡縣制的推行如順?biāo)兄?沒(méi)有遇到任何阻礙。二、關(guān)于分封制的認(rèn)識(shí)由于秦朝是一個(gè)短命的封建王朝,因此,秦朝實(shí)行郡縣制的合理性受到后人的懷疑。踵秦之后的西漢帝國(guó)懲戒亡秦孤立之?dāng)?部分恢復(fù)分封制,實(shí)行郡國(guó)并行的雙軌制。但是,隨著諸侯王勢(shì)力的不斷強(qiáng)大,逐漸形成了與漢中央政府抗衡的割據(jù)勢(shì)力。從文帝開始,采納賈誼“眾建諸侯而少其力”(《漢書》,卷四十八,《賈誼傳》)的建議,將諸侯王國(guó)剖分化小。景帝時(shí),晁錯(cuò)建議對(duì)諸侯王采取更加強(qiáng)硬的“削藩”政策,結(jié)果引起吳楚七國(guó)之亂。景帝派太尉周亞夫等率軍很快平定了這次叛亂,并下令取消諸侯王在其封國(guó)內(nèi)的治民權(quán),削減諸侯王的官屬,從此,諸侯王實(shí)際上變成“惟得衣食租稅,不與政事”(《漢書》,卷十四,《諸侯王表》序)的封君。武帝時(shí),實(shí)行主父偃的“推恩”政策,又作“左官之律”,設(shè)“附益阿黨之法”,諸侯王勢(shì)力進(jìn)一步受到打擊。武帝以后至東漢末,盡管保留著郡國(guó)并行的雙軌制格局,但分封制的性質(zhì)卻發(fā)生了根本的變化。分封制在政治上已不起任何作用,形式上存在的王國(guó)和侯國(guó)已形同郡縣。但是,分封制又不能完全廢除。因?yàn)闅v代大多數(shù)皇帝都信任自己的家族成員,把他們視為鞏固統(tǒng)治的屏藩。又由于皇位惟一合法繼承人是太子,而其他家族成員無(wú)不覬覦皇位。為了安撫同姓子弟,避免禍起蕭墻,皇帝又不得不分封同姓子弟為王侯。因此,分封制作為調(diào)節(jié)皇家內(nèi)部矛盾、優(yōu)待宗室和功臣的工具,一直延續(xù)到明清。曹魏時(shí)期,雖然分封宗室為王,但史稱“封建侯王,皆使寄地空名,而無(wú)其實(shí)。王國(guó)使有老兵百余人,以衛(wèi)其國(guó)。雖有王侯之號(hào),而乃儕為匹夫”(《三國(guó)志》,卷二十,《武文世王公傳》評(píng)注)。宗室曹有感于此,曾上書《六代論》,追述周以下六代興亡的歷史,公開為分封制辯護(hù)。目的是讓曹魏統(tǒng)治者吸取歷史教訓(xùn),加強(qiáng)宗室子弟的權(quán)力,從而鞏固曹魏政權(quán)。但是,當(dāng)時(shí)司馬氏已掌握了曹魏的軍政大權(quán),復(fù)興曹魏宗室已不可能。所以,曹的上書并沒(méi)有引起任何反響。晉時(shí)陸機(jī)又著《五等論》,也要求恢復(fù)古代的分封制,他認(rèn)為實(shí)行分封制可以“使萬(wàn)國(guó)相維,以成磐石之固;宗庶雜居,而定維城之業(yè)”(陸機(jī):《五等論》)。司馬氏代魏以后,鑒于曹魏宗室孤弱的教訓(xùn),大力加強(qiáng)宗室諸王的權(quán)力。西晉諸王不僅掌握封國(guó)中的行政大權(quán),而且控制部分軍隊(duì)。西晉分封諸王的目的本來(lái)是為了藩衛(wèi)皇室,但后來(lái)隨著統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾的發(fā)展,諸王大都卷入了爭(zhēng)奪皇權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)?；莸蹠r(shí)發(fā)生的“八王之亂”嚴(yán)重削弱了中央集權(quán),最終導(dǎo)致了西晉的滅亡。經(jīng)過(guò)魏晉南北朝長(zhǎng)達(dá)四百多年的分裂割據(jù),至隋唐時(shí)期,國(guó)家又恢復(fù)統(tǒng)一局面,中央集權(quán)制度進(jìn)一步鞏固和發(fā)展,與此相應(yīng)的郡縣制已實(shí)行幾百年,分封制的殘余形式雖然亦長(zhǎng)期保留,但在政治上已不起什么大的作用。因此,唐初關(guān)于分封制和郡縣制的爭(zhēng)論幾乎是一邊倒,力主分封者僅蕭一人而已,而魏征、李百藥、顏師古等人皆主郡縣制。貞觀初,唐太宗問(wèn)蕭:“朕欲長(zhǎng)保社稷,奈何!”曰:“三代有天下所以能長(zhǎng)久者,類封建諸侯以為藩屏。秦置守令,二世而絕。漢分王子弟,享國(guó)四百年。魏晉廢之,亡不旋跬。此封建之有明效也?！?《新唐書》,卷一百,《蕭傳》)唐太宗讓群臣討論分封之事。魏征以為:“若封建諸侯,則卿大夫咸資俸祿,必致厚斂。又,京畿賦稅不多,所資畿外,若盡以封國(guó)邑,經(jīng)費(fèi)頓闕。又,燕、秦、趙、代俱帶外夷,若有警急,追兵內(nèi)地,難以奔赴?！?《資治通鑒》,卷一百九十三,《唐紀(jì)九》)李百藥上《封建論》,認(rèn)為周代實(shí)行分封制數(shù)世之后,即出現(xiàn)“王室浸微,始自藩屏,化為仇敵。家殊俗,國(guó)異政,強(qiáng)凌弱,眾暴寡”的現(xiàn)象,導(dǎo)致“春秋二百年間略無(wú)寧世”;同時(shí)指出“祚之長(zhǎng)短,必在天時(shí),政或盛衰,有關(guān)人事”(《舊唐書》,卷七十二,《李百藥傳》)。顏師古也認(rèn)為“古今異俗,文質(zhì)不同”,所以大舉分封,不僅“于理不合”,而且“制度難成”,故封國(guó)不宜過(guò)大,“間以州縣,雜錯(cuò)而居”,“使各守其境,而不能為非,協(xié)力同心,則足扶京室”,對(duì)諸王“為置官僚,皆一省選用,法令之外,不得擅作威刑”(顏師古:《論封建表》,《全唐文》卷一四七)。唐太宗聽取群臣的意見(jiàn),雖然也分封了一些王侯,但他們沒(méi)有治民權(quán),僅衣食租稅。自從秦統(tǒng)一后在全國(guó)范圍內(nèi)確立郡縣制以來(lái),分封制雖然在西漢初和西晉曾兩次部分恢復(fù),但已經(jīng)不是政治的主流。實(shí)行郡縣制已經(jīng)成為大勢(shì)所趨,這是與君主專制的中央集權(quán)政治密切相關(guān)的。但是,歷史上封建王朝的治亂興衰又給古人造成了某種錯(cuò)覺(jué)。秦朝廢封建、行郡縣,二世而亡,而周朝實(shí)行分封制,享國(guó)八百載。實(shí)際上,實(shí)行郡縣制或分封制與國(guó)祚的長(zhǎng)短沒(méi)有直接的必然的聯(lián)系。秦朝二世而亡不在于實(shí)行郡縣制,而是由于秦的暴政。柳宗元在《封建論》中指出秦“有理人之制而不委郡邑是矣,有理人之臣而不使守宰是矣,郡邑不得正其制,守宰不得行其理,酷刑苦役而萬(wàn)人側(cè)目,失在于政,不在于制”(柳宗元:《封建論》)。秦以后,兩漢基本上實(shí)行郡縣制,國(guó)祚前后長(zhǎng)達(dá)四百年,而西晉曾恢復(fù)分封制,國(guó)祚并不長(zhǎng),唐朝完全實(shí)行郡縣制,享國(guó)近三百年。實(shí)行郡縣制或分封制與國(guó)家治亂的關(guān)系,也是雙方爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。曹、陸機(jī)等人認(rèn)為分封制有利于國(guó)家的治理。陸機(jī)說(shuō):“五等之君,為己思政;郡縣之長(zhǎng),為吏圖物。”分封制下的國(guó)君,由于是世襲制,因此“知國(guó)為己土,眾其我民,民安己受其利,國(guó)傷家嬰其病。故前人欲以垂后,后嗣思其堂構(gòu),為上無(wú)茍且之心,群下知膠固之義”。而在郡縣制下,民無(wú)常主,官無(wú)常人,為了功名利祿,“侵百姓以利己者,在位所不憚;損實(shí)事以養(yǎng)名者,官長(zhǎng)所夙慕也。君無(wú)卒歲之圖,臣挾一時(shí)之志”(陸機(jī):《五等論》)。柳宗元?jiǎng)t認(rèn)為“天下之道,理安斯得人者也。使賢者居上,不肖者居下,而后可以理安。今夫封建者,繼世而理,繼世而理者,上果賢乎?下果不肖乎?則生人之理亂未可知也”。而實(shí)行郡縣制,地方長(zhǎng)官“有罪得以黜,有能得以獎(jiǎng)。朝拜而不道,夕斥之矣。夕受而不法,朝斥之矣”(柳宗元:《封建論》)。分封制的各國(guó)諸侯由于實(shí)行世襲制,很可能因子孫不肖而給生民帶來(lái)災(zāi)難?？たh制的地方行政長(zhǎng)官由于實(shí)行選舉制,雖然也可能因用人不當(dāng)而給生民帶來(lái)災(zāi)難,但要相對(duì)小一些,因?yàn)榭たh制的官員是非世襲的,可以隨時(shí)調(diào)動(dòng)或免職。因此,從行政體制上看,郡縣制與分封制相比較,是進(jìn)步的,有利于國(guó)家的治理。實(shí)行郡縣制或分封制與私天下、公天下的關(guān)系,又是雙方爭(zhēng)論的另一個(gè)重要問(wèn)題。曹說(shuō):“三代之君,與天下共其民,故天下同其憂。秦王獨(dú)制其民,故傾危而莫救?！?曹:《六代論》)也就是說(shuō)分封制是公天下,郡縣制是私天下。李百藥則指出,“設(shè)官分職,任賢使能”,這也是“共治”而非“獨(dú)治”(《舊唐書》,卷七十二,《李百藥傳》)。柳宗元也認(rèn)為殷周實(shí)行分封制是不得已而為之,“夫不得已,非公之大者也,私其力于己也,私其衛(wèi)于子孫也。秦之所以革之者,其為制,公之大者也,其情私也,私其一己之威也,私其盡臣蓄于我也。然而公天下之端,自秦始”(柳宗元:《封建論》)。這就是說(shuō),分封制是私天下,而郡縣制是公天下,并由秦首創(chuàng)。實(shí)際上,自夏商周三代以來(lái),家天下(即私天下)已經(jīng)成為中國(guó)古代社會(huì)一個(gè)牢不可破的傳統(tǒng)。所謂家天下,即國(guó)家成為王或皇帝一家一姓的私有物。秦統(tǒng)一后,秦始皇說(shuō):“朕為始皇帝,后世以計(jì)數(shù),二世、三世至于萬(wàn)世,傳之無(wú)窮?！?《資治通鑒》,卷七,《秦紀(jì)二》)既然王或皇帝把天下視為自己的私有財(cái)產(chǎn),自然想方設(shè)法永遠(yuǎn)保住這份家業(yè)。在分封制條件下,周天子一方面以嫡長(zhǎng)子繼承形式保持天子世代獨(dú)尊地位,另一方面分封同姓子弟和異姓姻親為諸侯國(guó)君,與之共治天下。在郡縣制條件下,首先確認(rèn)皇帝具有至高無(wú)上的權(quán)力,國(guó)家各級(jí)政府和大小官員都是皇帝的辦事機(jī)構(gòu)和家奴,不過(guò)是在為皇帝一家一姓管理私人家業(yè)。因此,分封制和郡縣制都是為王或皇帝的“私天下”服務(wù)的?！胺饨?、郡縣,皆所以分土治人,未容遽曰此公而彼私也”(《文獻(xiàn)通考》,卷二百六十五,《封建六》)?？たh制并沒(méi)有改變皇帝以天下為私的根本性質(zhì)。古人沒(méi)有從本質(zhì)上認(rèn)清分封制和郡縣制的實(shí)質(zhì),所以此公彼私的爭(zhēng)論始終沒(méi)有結(jié)果。三、關(guān)于分封制與郡縣制北宋以后,中央集權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng),郡縣制已經(jīng)成為歷史定式。宋太祖趙匡胤為了加強(qiáng)皇權(quán),不僅層層削弱地方的權(quán)力,而且剝奪朝廷大臣的權(quán)力,造成“一兵之籍,一財(cái)之源,一地之守,皆人主自為之”,“百年之憂,一朝之患,皆上所獨(dú)當(dāng),而群臣不與”的局面(《宋史·太祖紀(jì)》)。至明清兩朝,中央集權(quán)的統(tǒng)治達(dá)到了登峰造極的地步。明太祖朱元璋取消三省,廢除宰相,由六部分管全國(guó)政務(wù),直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé),真正是天下事無(wú)大小皆決于上。隨著中央集權(quán)向極權(quán)的發(fā)展,作為中央集權(quán)產(chǎn)物郡縣制的弊端開始顯露出來(lái)。集權(quán)制容易忽視地方利益與需要,失去因地制宜的效果。集權(quán)制層層節(jié)制,地方官員惟上是從,例行公事,態(tài)度消極,行政效率低。高度集權(quán)帶來(lái)的直接嚴(yán)重后果是國(guó)力的衰弱。北宋建立不到幾十年就出現(xiàn)積貧積弱的局面,最后被北方游牧民族金朝滅掉。南宋偏安江南半壁河山,又被蒙古族所滅。龐大的明帝國(guó)竟被新興的滿族推翻。這些現(xiàn)象不能不引起一些思想家的反思。因此,至明末清初,關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論又掀起第三次高潮。顏元、李剛主等力倡恢復(fù)古代的分封制,這實(shí)際上是行不通的,持這種觀點(diǎn)的人是極少數(shù)。多數(shù)人在肯定郡縣制的前提下,也指出郡縣制的弊病。如顧炎武認(rèn)為:“封建之失,其專在下;郡縣之失,其專在上?！?顧亭林:《郡縣論》,載《顧亭林詩(shī)文集》)。這就是說(shuō),分封制是地方分權(quán),郡縣制是中央集權(quán),二者各有利弊。這說(shuō)明這個(gè)時(shí)期關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論已上升到一個(gè)新的高度,即從分權(quán)與集權(quán)的高度去認(rèn)識(shí)分封制與郡縣制。明末清初的思想家們?yōu)閳D找出一種新的模式來(lái)代替已經(jīng)陳舊的制度。他們跳出加強(qiáng)皇權(quán)的狹小天地,不把分權(quán)和集權(quán)放到絕對(duì)對(duì)立的兩極,而像黃宗羲所說(shuō)“欲去兩者之弊,使其并行不?！?黃宗羲:《明夷待訪錄·辟方鎮(zhèn)》),即兼采分封制與郡縣制兩者之長(zhǎng)處,使其并存互補(bǔ),以期達(dá)到振興國(guó)家之目的。顧炎武提出一個(gè)折中方案:“寓封建之意于郡縣之中”,即“尊令長(zhǎng)之職,而予之以生財(cái)治人之權(quán),罷監(jiān)司之任,設(shè)世官之獎(jiǎng),行辟屬之法”(顧亭林:《郡縣論》,載《顧亭林詩(shī)文集》),即加強(qiáng)地方政府權(quán)力,調(diào)動(dòng)地方官員積極性,利用他們的“小私”以成天下之“大公”。王夫之在《讀通鑒論》中指出:分封制的出現(xiàn)有其歷史的合理性,郡縣制取代分封制也是大勢(shì)所趨,并已實(shí)行了兩千多年。分封制和郡縣制雖各有利弊,但分封之害要大于郡縣之害。黃宗羲從限制君主極權(quán)出發(fā),提出“復(fù)方鎮(zhèn)”,使方鎮(zhèn)與州縣并行,把中央的部分權(quán)力下放給方鎮(zhèn),使其有分治之權(quán),在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事方面各有其權(quán),各負(fù)其責(zé)。這樣既可限制過(guò)分膨脹的君主權(quán)力,又可以防止封建割據(jù)之害。但是,由于歷史條件的限制,他們不能完全跳出分封制與郡縣制的框架,提出一種新的地方行政制度。綜觀歷史上關(guān)于分封制與郡縣制的爭(zhēng)論,原因是復(fù)雜的,多方面的。首先,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到分封制與郡縣制都有其存在的歷史合理性,并各有利弊,不能絕對(duì)地判定孰劣。分封制與郡縣制都是君