我國(guó)居民居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國(guó)居民居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀與發(fā)展

自1973年中國(guó)建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，即廣東省鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展迅速。2012年，中國(guó)擁有26000個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積超過150萬公里。在這面積龐大的自然保護(hù)區(qū)內(nèi),有很大一部分土地屬于農(nóng)民集體所有。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有集體林地,這必然涉及到自然保護(hù)區(qū)管理與集體林權(quán)之間的沖突。現(xiàn)實(shí)中,這個(gè)沖突往往是以犧牲集體林權(quán)為代價(jià):集體林地被劃入自然保護(hù)區(qū)以后,農(nóng)民自己所有的林木被禁止采伐卻沒有相應(yīng)補(bǔ)償,只有每年每畝不到10元的生態(tài)公益林補(bǔ)助。實(shí)際上,有些被劃入自然保護(hù)區(qū)的林地還沒有列入生態(tài)公益林范疇,結(jié)果是連這個(gè)不到10元每畝每年的補(bǔ)助都沒有。這直接導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生活陷入貧困,甚至引發(fā)群體上訪甚至暴力沖突事件。這的確是一個(gè)嚴(yán)重而復(fù)雜的問題,其中糾結(jié)著復(fù)雜的生態(tài)保護(hù)與集體林權(quán)的平衡問題,也關(guān)系到少數(shù)民族文化與發(fā)展的問題,因?yàn)槲覈?guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)事實(shí)上居住著大量的人口,其中多數(shù)是少數(shù)民族人口。如果不從理論上厘清其中的關(guān)系,并從少數(shù)民族的實(shí)際情況出發(fā)探索解決問題的路徑,這將使我國(guó)的生態(tài)保護(hù)、集體林權(quán)和民族發(fā)展陷入三敗俱傷的困境。集體林權(quán)是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的寶貴財(cái)產(chǎn),要解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民發(fā)展困境,一個(gè)核心的路徑是需要在自然保護(hù)區(qū)管理的框架下,探索以集體林權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的財(cái)產(chǎn)性收入。由于全國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民遭遇的問題大同小異,基于調(diào)研之方便,筆者選擇少數(shù)民族聚居區(qū)的廣西壯族自治區(qū)開展了深入調(diào)研,試圖尋求突破。一、林地使用情況復(fù)雜,使用與管理不規(guī)范截止2010年,廣西林業(yè)自然保護(hù)區(qū)共有63個(gè),總面積139.2萬公頃,其中集體林地100.59萬公頃,占72.26%,集體林面積為94.4萬公頃,占67.8%。(P.65)廣西63個(gè)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)當(dāng)中,有9個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地全部是集體林地,它們是:崇左白頭葉猴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、銀竹老山自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、建新自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、邦亮長(zhǎng)臂猿自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、大王嶺自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、泗水河自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、潿洲島自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、弄拉自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、百東河市級(jí)自然保護(hù)區(qū)。另有一些自然保護(hù)區(qū)中集體林地所占比例較高,其中集體林地比例超過90%的有:七沖自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(98.76%)、老虎跳自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(97.24%)、拉溝自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(96.52%)、銀殿山自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(95.90%)、壽城自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(94.66%)、青獅潭自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(94.03%)、古修自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(93.72%)、德孚縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)(92.96%)、海洋山自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)(90.49%)。(1)在廣西63個(gè)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)中,只有少數(shù)幾個(gè)自然保護(hù)區(qū)的林地全部屬于國(guó)有,沒有集體林地。但是,即使是在這些沒有集體林地的自然保護(hù)區(qū)內(nèi),其林地使用情況卻很復(fù)雜,因?yàn)椴簧倭值乇M管屬于國(guó)家所有,但使用權(quán)卻屬于農(nóng)民集體。比如廣西貓兒山自然保護(hù)區(qū)的林地全部屬于國(guó)有,但其中存在“插花林”問題。貓兒山自然保護(hù)區(qū)1976年建立之初,為了維護(hù)保護(hù)區(qū)界限的完整性和保證當(dāng)時(shí)社區(qū)集體的經(jīng)濟(jì)利益,當(dāng)時(shí)保護(hù)區(qū)界限內(nèi)零星分布的一些村民種植的毛竹林,以借土養(yǎng)苗的形式(即土地是國(guó)家所有,零星分布的毛竹林可以由當(dāng)時(shí)的集體經(jīng)營(yíng))保存在保護(hù)區(qū)內(nèi),其中約60%分布在核心區(qū)和緩沖區(qū)。當(dāng)時(shí)的貓兒山自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)簽訂了允許村民長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)砍伐的協(xié)議。該保護(hù)區(qū)內(nèi)的插花毛竹林由社區(qū)群眾一直經(jīng)營(yíng)至今。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,貓兒山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有群眾經(jīng)營(yíng)的毛竹插花林53塊,共計(jì)1996畝,而且毛竹林面積正在不斷加大。毛竹插花林的林地也已經(jīng)被當(dāng)?shù)厝嗣裾貜?fù)頒發(fā)了《山界林權(quán)證》。(2)又比如廣西雅長(zhǎng)蘭科自然保護(hù)區(qū),其林地也是屬于國(guó)家所有,但是問題卻很復(fù)雜。雅長(zhǎng)蘭科自然保護(hù)區(qū)是2005年從雅長(zhǎng)林場(chǎng)劃分出來的,而雅長(zhǎng)林場(chǎng)林區(qū)的居民很早以前就陸陸續(xù)續(xù)遷入。1953年,政府開始在林區(qū)勘測(cè)建立林場(chǎng)工作。1954年8月建立雅長(zhǎng)林場(chǎng),地跨樂業(yè)、田林兩縣5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)160個(gè)村民小組。建場(chǎng)初期,林區(qū)內(nèi)共有村民不到7000人。隨著林區(qū)人口不斷增加,目前共有4500多戶29000多人口。20世紀(jì)80年代初,“林業(yè)三定”工作啟動(dòng),林場(chǎng)和林區(qū)村民的用地矛盾開始突出。為此,當(dāng)時(shí)的樂業(yè)縣政府和雅長(zhǎng)林場(chǎng)共同協(xié)商后規(guī)定,以村屯為單位劃給一些林地作為自留山由村民使用。但是,在這項(xiàng)工作過程中,由于工作不細(xì)致,導(dǎo)致出現(xiàn)土地權(quán)屬證書與實(shí)際不相符的情況,還出現(xiàn)重復(fù)發(fā)證的情況,這給后續(xù)的糾紛埋下了隱患。1989年,自治區(qū)政府組織工作組對(duì)整個(gè)雅長(zhǎng)林區(qū)進(jìn)行綜合治理,確定雅長(zhǎng)林場(chǎng)面積共108.8萬畝,其中在樂業(yè)縣境內(nèi)86.2萬畝,在田林縣境內(nèi)22.66萬畝。隨后,根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)雅長(zhǎng)林區(qū)綜合治理工作方案》和林區(qū)人口分布、數(shù)量、立地條件等因素,在林區(qū)內(nèi)劃出群眾生產(chǎn)生活用地(所有權(quán)仍為國(guó)有)11.7萬畝,其中樂業(yè)縣8.77萬畝,田林縣2.9萬畝。2006年9月龍灘水庫(kù)下閘蓄水,樂業(yè)縣境內(nèi)共有8個(gè)移民點(diǎn)移民后靠,生產(chǎn)安置用地問題又凸顯出來,庫(kù)區(qū)移民圈地、占地情況頻發(fā)。2005年,在雅長(zhǎng)林場(chǎng)的基礎(chǔ)上建立蘭科植物自然保護(hù)區(qū)時(shí),為了保持自然保護(hù)區(qū)的連片性,將群眾的4.5萬畝生產(chǎn)生活用地劃入自然保護(hù)區(qū)范圍。2009年9月,雅長(zhǎng)蘭科自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。目前,雅長(zhǎng)蘭科自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生活問題突出,居民與自然保護(hù)區(qū)管理部門的沖突較為突出。(3)在廣西大瑤山,1982年,廣西壯族自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)建立大瑤山水源林保護(hù)區(qū)。1993年,金秀縣決定從大瑤山水源林保護(hù)區(qū)中劃出27907.9hm2土地,按照自然保護(hù)區(qū)的要求進(jìn)行管理。1997年,根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,為了切實(shí)解決由大瑤山自然保護(hù)區(qū)局部出現(xiàn)群眾持有“自留山”證而影響保護(hù)區(qū)工作開展的問題,金秀縣人民政府下文對(duì)大瑤山自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行確權(quán)發(fā)證,調(diào)整大瑤山自然保護(hù)區(qū)管理的面積為25594.7hm2,確定其范圍內(nèi)土地屬于國(guó)家所有;同時(shí),對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的人工林、經(jīng)濟(jì)林,在堅(jiān)持“誰種誰有”、“砍樹還山”等原則處理。但在實(shí)際執(zhí)行過程中,問題卻很復(fù)雜,“砍樹還山”很難實(shí)施。(4)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)有集體林地,通常就有農(nóng)民在這些土地上耕作、生活。截止2010年,廣西林業(yè)自然保護(hù)區(qū)有63處,其中57處有人居住,共涉及145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1626個(gè)村4804個(gè)自然屯13.1萬戶農(nóng)戶56.6萬人口。(P.65)而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民當(dāng)中,很大一部分又屬于少數(shù)民族人口。比如廣西素有“八山片海分半田”之稱,是一個(gè)山多地少多民族雜居的自治區(qū)。12個(gè)世居民族中,瑤、苗、侗、仫佬、毛南、仡佬、彝、水8個(gè)民族基本居住在山區(qū),壯族約有一半人口也居住有山區(qū),各民族遍居八桂大地的山山水水,幾乎不存在沒有人跡的地方。因此,在建立自然保護(hù)區(qū)過程中,許多劃入自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域都有少數(shù)民族村寨。有些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民不多,但自然保護(hù)區(qū)周邊的居民還是不少,他們的林地在自然保護(hù)區(qū)內(nèi),和自然保護(hù)區(qū)的管理也是息息相關(guān)。比如廣西大瑤山自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)沒有村屯,僅緩沖區(qū)內(nèi)有1個(gè)村屯(即忠良鄉(xiāng)永和村龍安屯),有村民16戶共54人,全部為瑤族人口。該屯村民以林副業(yè)生產(chǎn)為主,2007年人均純收入1183元。但是,該自然保護(hù)區(qū)周邊則涉及9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)村,總?cè)丝?892名,大部分為瑤族。(P.146)二、林地的經(jīng)營(yíng)實(shí)際上,我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi),世世代代生活著不少的少數(shù)民族人口。他們長(zhǎng)期居住在山里,“靠山吃山”,形成了自身的生活方式。但是,在嚴(yán)格執(zhí)行《自然保護(hù)區(qū)條例》后,居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族村民失去了原有林地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),不同程度地陷入貧困。據(jù)調(diào)查,近年來,廣西自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊群眾的人均純收入約1300多元,僅為同年全廣西農(nóng)民人均純收入約2000元的70%。其中,人均純收入低于1000元的自然保護(hù)區(qū)有24個(gè),占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)44%,人數(shù)達(dá)31.8萬人。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾的年均有糧為289公斤,比全區(qū)人均有糧484.6公斤少182.6公斤。其中人均有糧低于250公斤的自然保護(hù)區(qū)有20個(gè),涉及人數(shù)約26.5萬人。比如金秀大瑤山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周邊的群眾有67000多人,人均有糧116公斤,缺糧897.8萬公斤。(5)在我國(guó)其他省份,情況大同小異。山區(qū)居民貧困,有其復(fù)雜的原因。但是,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民普遍比其他山區(qū)居民更為貧困,其中一個(gè)重要的原因就是我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理制度造成的。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)管理制度主要體現(xiàn)在《森林法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》這兩個(gè)法制層面:《森林法》第三十一條規(guī)定采伐森林和林木必須遵守下列規(guī)定:(一)成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況,分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式,皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林;(二)防護(hù)林和特種用途林中的國(guó)防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林,只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐;(三)特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林,嚴(yán)禁采伐?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定:禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng);但是,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。第二十七條規(guī)定:禁止任何人進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。因科學(xué)研究的需要,必須進(jìn)入核心區(qū)從事科學(xué)研究觀測(cè)、調(diào)查活動(dòng)的,應(yīng)當(dāng)事先向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)和活動(dòng)計(jì)劃,并經(jīng)省級(jí)以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn);其中,進(jìn)入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的,必須經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)。第二十八條規(guī)定:禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因教學(xué)科研的目的,需要進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)從事非破壞性的科學(xué)研究、教學(xué)實(shí)習(xí)和標(biāo)本采集活動(dòng)的,應(yīng)當(dāng)事先向自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)和活動(dòng)計(jì)劃,經(jīng)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。這些規(guī)定,幾乎將居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)全部禁止?！翱可匠陨健?其中的關(guān)鍵是能對(duì)山林進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。靠山卻不能經(jīng)營(yíng)山林,這必然會(huì)導(dǎo)致靠山居民失去謀生的主要手段,影響自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民收入,甚至對(duì)他們的生活是一種致命的打擊。筆者在調(diào)研中了解到,在廣西某自然保護(hù)區(qū)有一位農(nóng)民彭某于20世紀(jì)80年代初期在自己承包的集體林地上種樹造林,期望能致富。幾年后,該片林地被劃入自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)。這位老農(nóng)民十多年來一直申請(qǐng)采伐,沒有結(jié)果。2010年,這位老農(nóng)民去世,但他至死也沒有收獲自己的勞動(dòng)成果。而訪談中了解到的更多的案例則是因?yàn)樯搅纸?dǎo)致家長(zhǎng)無力送孩子去讀書,有的則生病沒錢去治療。在廣西某自然保護(hù)區(qū)內(nèi),有戶瑤族家庭,夫妻二人于20世紀(jì)90年代初期3個(gè)孩子先后出生時(shí)種植了20畝的杉樹,期望十幾年后能采伐林木給孩子走出大山接受好的教育。但是,十幾年以后,正當(dāng)這3個(gè)孩子即將陸續(xù)中學(xué)畢業(yè)進(jìn)入大學(xué)的時(shí)候,這片即將采伐的山林被劃入自然保護(hù)區(qū)范圍,被禁止采伐。這3個(gè)孩子的求學(xué)之路因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難最后全部在高中階段戛然而止,沒有一個(gè)進(jìn)入大學(xué)。其中有1個(gè)孩子高中畢業(yè)考上了大學(xué),因?yàn)闆]有錢而放棄了。另外2個(gè)高中沒畢業(yè)干脆就放棄了學(xué)業(yè)。目前這3個(gè)孩子都在外地干零工。針對(duì)自然保護(hù)區(qū)對(duì)居民的影響,有研究人員在福建武夷山自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示,63%的被調(diào)查居民認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)減少了家庭的經(jīng)濟(jì)收入,18.5%認(rèn)為增加了家庭收入,16.0%和2.5%認(rèn)為家庭經(jīng)濟(jì)收入沒有受到影響或?qū)Υ擞绊懖磺宄?。自然保護(hù)區(qū)給社區(qū)居民造成損害的重要程度排序?yàn)?限制資源的利用(4.38)、野生動(dòng)物的破壞嚴(yán)重(4.17)、旅游收入分配不均(3.72)、減少就業(yè)機(jī)會(huì)(3.26)和忽視居民的利益(3.16)等。這個(gè)調(diào)查結(jié)果顯示,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民對(duì)自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有建設(shè)模式的不滿情緒是普遍存在的。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)管理制度確實(shí)存在嚴(yán)重的問題:一方面是根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要?jiǎng)澏ㄗ匀槐Ｗo(hù)區(qū),嚴(yán)禁采伐林木,嚴(yán)禁開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);另一方面,卻沒有任何補(bǔ)償制度。這直接導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的集體林權(quán)被無償占有了。近年來,我國(guó)建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,看似可以在一定程度上彌補(bǔ)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的損失。但是,森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民來說存在這樣的問題:一是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度針對(duì)的是公益林,而公益林的范圍和自然保護(hù)區(qū)的范圍是兩個(gè)不同的范圍,其中只有一部分自然保護(hù)區(qū)劃入了公益林范圍,有些自然保護(hù)區(qū)并沒有劃入公益林范圍,也就是說,有的自然保護(hù)區(qū)的森林是無法得到森林生態(tài)效益補(bǔ)償。二是森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低,目前大概每畝林地每年只有10元人民幣。這點(diǎn)補(bǔ)償,對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的居民來說可謂是杯水車薪。比如自然保護(hù)區(qū)內(nèi)某村民承包了20畝集體林地,如果是讓其自由經(jīng)營(yíng),種植林木或者種植經(jīng)濟(jì)林,每年的收入是可觀的。特別是在南方種植速生豐產(chǎn)林,筆者調(diào)查了解到,1畝林地1年的收入可以超過200元,20畝林地1年收入就超過4000元。但是,現(xiàn)有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕痤~每年卻只有200元,相差懸殊。三、社區(qū)居民經(jīng)費(fèi)短缺在生態(tài)保護(hù)問題越來越得到公眾重視的大背景下,自然保護(hù)區(qū)建設(shè)必定會(huì)越來越得到加強(qiáng)。但是,在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí),村民的權(quán)利意識(shí)也在越來越得到增強(qiáng),村民的林地被無償或低補(bǔ)償?shù)貏澣胱匀槐Ｗo(hù)區(qū)的路徑越來越遭遇挑戰(zhàn)。比如在武夷山自然保護(hù)區(qū)內(nèi),有調(diào)查發(fā)現(xiàn),64.2%的被調(diào)查者認(rèn)為,最困難的問題是由于社區(qū)居民從保護(hù)區(qū)中所得的收入減少,造成社區(qū)居民資金不足;58.0%認(rèn)為補(bǔ)償措施不到位,社區(qū)居民預(yù)期收益未能兌現(xiàn)。解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民面臨的問題,是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居住的很多村民是少數(shù)民族人口,這必然還要涉及到復(fù)雜的民族發(fā)展問題。所以,面對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民發(fā)展困境,我們需要有總體的路徑規(guī)劃。在這些總體的規(guī)劃中,需要有對(duì)自然保護(hù)區(qū)的區(qū)劃調(diào)整,也需要有對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理體制的改革。但筆者認(rèn)為,最為關(guān)鍵的還是要從自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的集體林權(quán)之物權(quán)屬性出發(fā),采取適當(dāng)措施,增加自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的財(cái)產(chǎn)性收入。(一)管理契約、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與．的關(guān)系在我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理中,遇到的最大問題就是如何保障自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民對(duì)其集體林地的權(quán)益問題。當(dāng)前,我們禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采伐林木和其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng),這嚴(yán)重侵蝕了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民對(duì)其集體林地的權(quán)益。針對(duì)這個(gè)問題,我們需要多方位探索解決路徑。在國(guó)外,自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬管理形式多種多樣,主要有自然保護(hù)區(qū)(或國(guó)家公園)建立在國(guó)有土地上、地方政府所有土地上或者私有土地上三種形式:在國(guó)有土地上建立自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園,是國(guó)外大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園的土地權(quán)屬情況。例如,美國(guó)的國(guó)家野生生物自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的土地全部歸聯(lián)邦政府所有;在地方政府所有的土地上建立自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園,則在那些聯(lián)邦政府不擁有土地所有權(quán)的國(guó)家比較普遍,如德國(guó)或澳大利亞;在私有土地上建立自然保護(hù)區(qū)或國(guó)家公園,國(guó)家需要采取措施予以補(bǔ)償或激勵(lì),通常包括贖買、置換,還有就是管理契約模式。比如1949年英國(guó)將“管理契約”制度引入到自然保護(hù)區(qū)管理中,在自然保護(hù)區(qū)建立前,管理部門應(yīng)當(dāng)與土地所有者或使用者就土地利用形式進(jìn)行協(xié)商,要求土地所有人或使用人以符合自然保護(hù)要求的方式經(jīng)營(yíng)和管理土地。在達(dá)成一致后,雙方簽訂具有約束力的“管理契約”。由于土地權(quán)利人的權(quán)益受到影響,管理部門應(yīng)給予土地權(quán)利人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在我國(guó),面對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體土地問題,我們也需要有適當(dāng)?shù)闹贫劝才?其中,征收、贖買、租賃和置換,都是可以考量的方向。征收和贖買這兩者,都是發(fā)生了土地權(quán)屬的變更,即由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。兩者間的區(qū)別則是,征收更強(qiáng)調(diào)了國(guó)家意志,具有強(qiáng)制性,在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面也往往低于贖買。當(dāng)前,對(duì)自然保護(hù)區(qū)集體林地進(jìn)行公益征收的呼聲比較高,但筆者認(rèn)為,由于我國(guó)土地征收方面的沖突較多,土地征收制度也不太完善,所以在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)方面,盡量不要選擇征收這種模式。從維護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民權(quán)利和維持自然保護(hù)區(qū)管理的需要出發(fā),建立贖買制度也許是較好的選擇。當(dāng)然,這需要我們的土地管理制度作出必要的調(diào)整,因?yàn)槟壳拔覈?guó)的土地管理制度中還沒有建立贖買制度。實(shí)際上,政府贖買自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的集體林地是徹底解決保護(hù)與利用這一矛盾的根本辦法。據(jù)了解,浙江會(huì)稽山自然保護(hù)區(qū)采取了縣政府贖買集體林地將其轉(zhuǎn)為國(guó)有的方式,以每公頃20.25萬~45萬元的價(jià)格贖買山林1069.3公頃。(P.63)當(dāng)然,贖買這一方式,遇到的一個(gè)大問題就是價(jià)格的確定問題,因?yàn)橹袊?guó)實(shí)際上還沒有土地所有權(quán)的買賣制度,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林地贖買實(shí)際上缺乏定價(jià)機(jī)制的參照。當(dāng)然,由于贖買是平等主體間的一種民事契約,只要符合平等、自愿,土地贖買的價(jià)格多少是可以通過談判獲得的?？剂康节H買的價(jià)格可能會(huì)很高,政府難以通盤接受,在這種情況下,租賃方式就成為我們的另一個(gè)選項(xiàng)。在自然保護(hù)區(qū)管理中,對(duì)集體土地實(shí)施租賃,這在制度上沒有障礙。實(shí)際上,筆者覺得,在當(dāng)前情況下,由于政府難以一次性支付高昂的贖買費(fèi)用,租賃方式可能是比較好的選擇。當(dāng)然,租賃時(shí),重點(diǎn)需要考量的是租賃期限和租賃價(jià)格。租賃期限方面,需要考慮自然保護(hù)區(qū)的長(zhǎng)期建設(shè)問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,用自然保護(hù)區(qū)的方式來保護(hù)生態(tài),這未必是一種經(jīng)久不衰的方式,幾十年甚至幾百年以后,我們可能會(huì)改革生態(tài)保護(hù)的方式,自然保護(hù)區(qū)建設(shè)也可能逐步放棄,所以,我們未必需要用征收、贖買這種方式來維系。所以,我們可以考慮使用租賃的方式,比如租賃期限定50年或70年。租賃價(jià)格方面,比較公平的參照標(biāo)準(zhǔn)就是相似林地的租賃價(jià)格。為了應(yīng)對(duì)未來的變化,我們可以選擇租賃價(jià)格調(diào)整機(jī)制,比如每10年調(diào)整一次。(二)完善立法,強(qiáng)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)自然保護(hù)區(qū)的森林來說,其最大的貢獻(xiàn)是生態(tài)效益,所以,對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民來說,要求生態(tài)補(bǔ)償就是其合理的要求。當(dāng)前,自然保護(hù)區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)重點(diǎn)需要解決“誰補(bǔ)償、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少”這三個(gè)問題。這三個(gè)問題中,核心的問題是“補(bǔ)多少”,這個(gè)問題非常難以回答。筆者在此也不準(zhǔn)備回答這個(gè)問題,但筆者傾向于在補(bǔ)償路徑和補(bǔ)償數(shù)額的確定機(jī)制進(jìn)行探索。筆者認(rèn)為,從補(bǔ)償來源路徑方面分析,大體可以分為市場(chǎng)路徑、政府路徑、社會(huì)路徑這三種。市場(chǎng)路徑,即由市場(chǎng)來進(jìn)行補(bǔ)償。這種路徑主要適用于生態(tài)產(chǎn)品比較明顯的,比如水源林自然保護(hù)區(qū),其生態(tài)產(chǎn)品即優(yōu)質(zhì)水源,這是比較容易測(cè)量的。這種情況下,我們可以對(duì)優(yōu)質(zhì)水源的使用者收取一定的費(fèi)用來補(bǔ)償自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民。另外,當(dāng)前正在興起的碳匯交易,我們不能忽視森林所有者的貢獻(xiàn)。政府路徑,即由政府用納稅人的錢來進(jìn)行補(bǔ)償,比如當(dāng)前的森林生態(tài)效益補(bǔ)償。社會(huì)路徑,即讓社會(huì)來參與補(bǔ)償,主要是社會(huì)工作人士組織的社會(huì)捐贈(zèng),這部分錢也可成為自然保護(hù)區(qū)居民的補(bǔ)償路徑。當(dāng)前,我國(guó)在上述三種補(bǔ)償路徑方面,發(fā)展都很欠缺,需要有更大的決心和智慧來推動(dòng)。對(duì)于市場(chǎng)路徑,《森林法》第8條規(guī)定:“煤炭、造紙等部門,按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金,專門用于營(yíng)造坑木、造紙等用材林”。但是,法律的這項(xiàng)規(guī)定實(shí)際上從來沒有執(zhí)行,原因就是沒有具體操作性。另外,該條法律也沒有明確將水源林列入補(bǔ)償范圍。為了公平體現(xiàn)森林在蓄水方面的功能,我們需要進(jìn)一步完善法律:一是明確將水源林列入補(bǔ)償范圍,二是需明確操作辦法。對(duì)于碳匯交易中的利益,我們也需要讓其回歸到森林所有者。對(duì)于社會(huì)路徑,當(dāng)前急需的是要改革中國(guó)慈善事業(yè)的管理體制,鼓勵(lì)民間捐贈(zèng)組織發(fā)展,增強(qiáng)捐贈(zèng)活動(dòng)的透明度,激發(fā)社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)建設(shè)事業(yè)的捐贈(zèng)熱情。對(duì)于政府路徑即森林生態(tài)效益補(bǔ)償,當(dāng)前需要突出解決的是兩個(gè)問題:第一個(gè)問題是補(bǔ)償范圍的問題。當(dāng)前,我們的森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍僅限于“生態(tài)公益林”,這個(gè)范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,它直接將部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林都排除在補(bǔ)償范圍之外,很不合理。其實(shí),不管哪種森林,其生態(tài)效益總是存在的,只是有多少的差異。所以,生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)該是面向所有森林的,盡管可以在補(bǔ)償數(shù)額方面有所區(qū)分。第二個(gè)問題是補(bǔ)償多少的問題。這個(gè)問題極其復(fù)雜。學(xué)界目前爭(zhēng)議的標(biāo)準(zhǔn)就至少有4種:按生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本計(jì)算,按生態(tài)受益者的獲利計(jì)算,按生態(tài)破壞的恢復(fù)成本計(jì)算,按生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值計(jì)算。在上述標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中,“生態(tài)保護(hù)者的直接投入和機(jī)會(huì)成本”和“生態(tài)破壞的恢復(fù)成本”都面臨一個(gè)問題就是生態(tài)產(chǎn)品還有生態(tài)價(jià)值以外的價(jià)值,包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值,如果將生態(tài)產(chǎn)品的成本全部算到生態(tài)獲益者,這是不公平的。而“生態(tài)受益者的獲利”與“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是將一個(gè)商品的價(jià)格交由其使用價(jià)值來決定,這不符合“價(jià)值決定商品價(jià)格”這一基本原理。同時(shí),這還面臨一個(gè)問題就是:補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高昂,財(cái)政無法承受,因?yàn)樯鷳B(tài)功能服務(wù)價(jià)值是一個(gè)天文數(shù)字。比如據(jù)林業(yè)專家測(cè)算,廣西的森林生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值每年大約8000億,全國(guó)的森林生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值每年更是超過10萬億,政府財(cái)政沒有能力支付這筆費(fèi)用。針對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償多少的問題,筆者覺得可以探索“公眾意愿標(biāo)準(zhǔn)”,亦即生態(tài)效益補(bǔ)償多少的問題由社會(huì)公眾的意愿來決定。生態(tài)產(chǎn)品有其作為普通商品(比如木材)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,還有其生態(tài)價(jià)值。生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值由市場(chǎng)來決定,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)價(jià)值則具有公共產(chǎn)品屬性,應(yīng)該由公共財(cái)政來支付。那么,公共財(cái)政應(yīng)該支付多少呢?這應(yīng)該取決于公眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求程度和支付意愿。在幾十年以前,生態(tài)環(huán)境破壞并不嚴(yán)重,還沒有成為一個(gè)社會(huì)問題,公共財(cái)政無需為森林等生態(tài)產(chǎn)品支付費(fèi)用,生態(tài)產(chǎn)品完全由其經(jīng)濟(jì)價(jià)值按照市場(chǎng)規(guī)律來決定去留。近年來,生態(tài)破壞日益嚴(yán)重,人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制作用下的森林等生態(tài)產(chǎn)品已經(jīng)降到必須標(biāo)準(zhǔn)以下,于是,人們?cè)敢庵Ц兑欢ǖ馁M(fèi)用來進(jìn)行“補(bǔ)償”,以提高生態(tài)產(chǎn)品的保有量。至于支付多少,這取決于公眾對(duì)生態(tài)產(chǎn)品保有量的期待。比如,如果公眾覺得森林保有量太低,需要大幅提高,公眾必然就愿意支付更高的費(fèi)用來補(bǔ)償。高補(bǔ)償一段時(shí)期后,森林保有量可能提高到了公眾期待的水平,生態(tài)問題不怎么突出了,公眾必然就希望降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一旦降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),森林保有量又會(huì)下降,下降到一定程度,引起公眾的擔(dān)憂,公眾必然又會(huì)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如此往復(fù)。當(dāng)前,中國(guó)的生態(tài)問題已經(jīng)非常突出,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公眾期待的標(biāo)準(zhǔn),這個(gè)時(shí)候,我們應(yīng)該大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)森林等生態(tài)產(chǎn)品保有量。至于如何確定補(bǔ)償額度,這需要社會(huì)公眾的積極參與,需要引進(jìn)公共治理的決策模式。(三)擴(kuò)大自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的參自然保護(hù)區(qū)除了能提供豐富的生態(tài)效益,現(xiàn)實(shí)中往往還能帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益,主要是在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)開展的旅游等活動(dòng)。按照現(xiàn)行的法制,在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)是可以開展旅游活動(dòng)的?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第18條規(guī)定:“緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū),可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)”?？梢?在自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū),主要可以開展旅游、馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物、繁殖野生植物等三種產(chǎn)業(yè)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游,由于它屬于生態(tài)旅游,越來越稱為當(dāng)前的旅游新熱。但是,在這種旅游開發(fā)中,其經(jīng)濟(jì)效益卻常常與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民失之交臂,而是被一些旅游開發(fā)商獨(dú)占。為了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的發(fā)展,我們需要在自然保護(hù)區(qū)旅游開發(fā)模式方面做出調(diào)整。當(dāng)前,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)活動(dòng)主體限于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第22條規(guī)定,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括在不影響保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下,組織開展參觀、旅游等活動(dòng)?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第29條規(guī)定:“在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游活動(dòng)的,由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提出方案,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門審核后,報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn);在地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游活動(dòng)的,由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)提出方案,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)”。這樣的規(guī)定,實(shí)際上直接將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民排除在旅游開發(fā)主體之外。這對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民很不