《預(yù)算法》修訂與全口徑預(yù)算管理

《預(yù)算法》修訂與全口徑預(yù)算管理

一、預(yù)算法修訂的亮點(diǎn)2014年8月31日，在十二屆全國(guó)政協(xié)第五次會(huì)議上通過(guò)了修訂后的《預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“新預(yù)算法”），并決定將新預(yù)算法從2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施。這是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)實(shí)施了20年的《預(yù)算法》第四次修訂,也是首次大修,其間四易其稿,二稿更是在全國(guó)范圍內(nèi)收到了33萬(wàn)余條修改意見(jiàn),可見(jiàn)其受到的關(guān)注度極高。此次《預(yù)算法》的修訂存在很多亮點(diǎn),比如:增加了全部覆蓋四種預(yù)算編制形式的“全口徑預(yù)算”管理制度,規(guī)定了地方債的發(fā)行及其適用領(lǐng)域,明確了人大的權(quán)力并強(qiáng)調(diào)依法發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性作用等?？梢哉f(shuō),新預(yù)算法的施行,使得預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程都有了更加成熟的立法保障,有效地約束了政府的自由裁量權(quán),有利于預(yù)算更加科學(xué)、規(guī)范、透明。它是自我黨十八屆三中全會(huì)提出建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”以來(lái)一次十分有益的實(shí)踐。本文著重探討“全口徑預(yù)算管理”方面的問(wèn)題。二、正確界定兩部門全口徑預(yù)算的構(gòu)成內(nèi)容和編制方式2003年10月,黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”,這一概念的提出在當(dāng)時(shí)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。多年來(lái),我國(guó)在財(cái)政收支的統(tǒng)計(jì)口徑上沒(méi)有完整和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),除了狹義上的公共預(yù)算收支外,還存在著如行政事業(yè)性收費(fèi),特定項(xiàng)目支出等預(yù)算外資金,以及諸多不屬于預(yù)算外卻無(wú)法統(tǒng)一規(guī)范到公共預(yù)算收支項(xiàng)目?jī)?nèi)的資金。究竟什么是全口徑預(yù)算管理,這一概念的外延極其廣泛。它既可以是核算方式和票務(wù)處理的“會(huì)計(jì)全口徑”,也可以是人大、政府和社會(huì)公眾在監(jiān)督層面的“監(jiān)督全口徑”,還可以指在規(guī)范預(yù)算收支的“內(nèi)容全口徑”。綜合學(xué)界的研究,對(duì)于如何理解全口徑預(yù)算有兩種主流觀點(diǎn)。高培勇(2009)認(rèn)為全口徑預(yù)算管理的概念具有鮮明的中國(guó)特色,主要目標(biāo)是為了將所有政府收支納入預(yù)算管理,尤其是預(yù)算外資金、制度外資金等長(zhǎng)期游離于政府預(yù)算管理體制之外的公共資金。王雍君(2013)則認(rèn)為全口徑預(yù)算管理的外延很廣泛,主要包括六個(gè)維度:政府活動(dòng)的適當(dāng)范圍,信息披露的類別和詳細(xì)程度,預(yù)算報(bào)告類別與制式的完整性,計(jì)量口徑和時(shí)間范圍的全面性,預(yù)算程序的完整性,預(yù)算流程的完整性。這兩種觀點(diǎn)分別從不同的角度闡述了對(duì)全口徑預(yù)算的理解。本文認(rèn)為,實(shí)施全口徑預(yù)算的原因之一,還在于不同預(yù)算有著不同的職能,如果將其混為一談,則會(huì)出現(xiàn)預(yù)算不完整或預(yù)算重疊的問(wèn)題。以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為例,它主要反映的是國(guó)有企業(yè)上繳的這部分資金,體現(xiàn)的是集團(tuán)公司對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理經(jīng)營(yíng)情況。這就要求這部分預(yù)算的編制要符合其特有的要求,在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上確定上繳比例,從而也看出對(duì)其單獨(dú)進(jìn)行分類的必要性。本文主要以新預(yù)算法的第五條至第九條作為切入點(diǎn),根據(jù)我國(guó)政府資金分類管理的現(xiàn)實(shí)需要,從預(yù)算編制項(xiàng)目的全口徑這一角度來(lái)討論。三、年“亂象”的整治全口徑預(yù)算管理的概念自從2003年被提出以來(lái),已經(jīng)過(guò)去了十年。從上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)對(duì)“稅費(fèi)亂象”的整治,到2011年取消預(yù)算外資金進(jìn)而將其全部納入預(yù)算管理,這些變化無(wú)不體現(xiàn)著中國(guó)預(yù)算改革的進(jìn)步。然而我們也必須承認(rèn),全口徑預(yù)算的實(shí)施過(guò)程并不是十全十美的,存在著較大的問(wèn)題。為了分析這些問(wèn)題,本文選取了自2011年取消預(yù)算外資金后連續(xù)三年的財(cái)政收入作為樣本,數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。(一)政府公共預(yù)算“政府審計(jì)部門公共財(cái)政收入,根據(jù)新預(yù)算法第六條的解釋,指一般公共預(yù)算的收入項(xiàng),即“是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入,安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算”。從這個(gè)定義中可以很明確地看到,一般公共預(yù)算就是狹義上所說(shuō)的國(guó)家預(yù)算,它包括政府的經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出兩部分,是最基本的預(yù)算。其征收方式、編制方式和管理方式都已經(jīng)有了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn),它的審批和監(jiān)督也是由人大和政府審計(jì)部門依法完成的。雖然仍存在著資金使用效率較低的問(wèn)題,但與其余三種預(yù)算相比,已是目前相對(duì)來(lái)講最成熟和規(guī)范的預(yù)算。通過(guò)比較連續(xù)三年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),公共財(cái)政收入在政府收入中只占六成左右,并非是說(shuō)該比重越大越好,只是它代表著目前國(guó)內(nèi)最規(guī)范的預(yù)算。所以如此看來(lái),我國(guó)預(yù)算整體規(guī)范性程度仍然較低。(二)這兩個(gè)公共基金的預(yù)算仍在問(wèn)題1.基金用途單一新預(yù)算法第九條規(guī)定:“對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金,專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。”從內(nèi)容上看,政府性基金是向公民、法人和其他社會(huì)組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金,多用于支持特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展。從數(shù)量上看,大約占有五分之一至四分之一的比重,但是實(shí)際需要是多少,基金預(yù)算難以準(zhǔn)確科學(xué)地預(yù)測(cè)。從法律條文上看,政府基金預(yù)算的制定主體是各級(jí)人民政府及其所屬部門,它在程序上也許會(huì)做到依法報(bào)批,可是在實(shí)際收付的過(guò)程,資金的使用情況等方面,并不一定會(huì)受到人大的實(shí)際監(jiān)督。此外,政府性基金預(yù)算還存在以下問(wèn)題,如“基本支出不能夠反映出預(yù)算單位編制、人員、經(jīng)費(fèi)狀況及其變化情況;項(xiàng)目支出也沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體活動(dòng),政府基金預(yù)算的執(zhí)行效果差,使用效果不理想?！?.社?；鸬捻?xiàng)目建設(shè)中存在著三大問(wèn)題按照新預(yù)算法第十一條的說(shuō)明,社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是指“對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金,專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算”。從法條可以看出,社?；痤A(yù)算也是一項(xiàng)專項(xiàng)預(yù)算,它反映了所有與社會(huì)保障事務(wù)相關(guān)的收支,發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)收入分配公平的調(diào)控作用,但是它依舊存在著諸多問(wèn)題。首先,社?；鸨患{入預(yù)算的時(shí)間很短,只是最近兩三年的事情。無(wú)論是在財(cái)政部發(fā)布的《中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況公報(bào)》還是財(cái)政部國(guó)庫(kù)司的某一年度財(cái)政收支情況報(bào)告中,均無(wú)法直觀準(zhǔn)確地找到社?；鸬臄?shù)據(jù)。其次,由于被納入的時(shí)間短,再加上只是被要求試行,社?；鸬幕I集與使用無(wú)法被財(cái)政部有效制約,人大也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審批,更多的仍是由原來(lái)的主管部門自行制定政策、自行確定收支金額。最后,社保基金的全面性原則還有待加強(qiáng),所有的社會(huì)保障收支都應(yīng)該以總額列入預(yù)算,而不應(yīng)該以收支相抵后的凈額列入預(yù)算。以上種種問(wèn)題都說(shuō)明,要做到社?；稹皯?yīng)收盡收,應(yīng)保盡保”,我國(guó)還有一段路要走。四、確立了“四本預(yù)算”的法定性針對(duì)上述提出的兩大主要問(wèn)題,新預(yù)算法都做出了明確說(shuō)明。其中第五條就指出:“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！边@就從法律上真正確立了四本預(yù)算的法定性,而不再同于先前的試行條例,使預(yù)算編制的全口徑有法可依。此外第五條還強(qiáng)調(diào)了四本預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立:“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！钡俏覀儜?yīng)該認(rèn)識(shí)到,新預(yù)算法仍然存在改進(jìn)的空間。(一)全口徑預(yù)算體系的編制雖然新預(yù)算法明確規(guī)定了四本預(yù)算的法律地位,但是四本預(yù)算之間做到相互銜接與平衡并非易事。尤其對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算來(lái)說(shuō),二者設(shè)立的時(shí)間短,關(guān)于編制的很多細(xì)則并未形成一套規(guī)范的體系。“因此在健全口徑預(yù)算體系的同時(shí),要一并建立各預(yù)算之間的勾稽關(guān)系。從縱向來(lái)看,建立完善的全口徑預(yù)算體系應(yīng)當(dāng)編制中期預(yù)算,將預(yù)算的核算范圍擴(kuò)展到支出周期各階段的交易。”對(duì)于除了一般財(cái)政預(yù)算之外的三本預(yù)算,首先要在程序上使其規(guī)范化、合法化,做到整體的統(tǒng)一性,不能再各行其是,而是要通過(guò)人大加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌。在具體操作層面,“公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間在必要的時(shí)候需要相互進(jìn)行資金劃撥。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要加強(qiáng)與公共預(yù)算的有機(jī)銜接?！?二)防范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的權(quán)力新預(yù)算法作為財(cái)政法體系中的核心法,在立法精神層面體現(xiàn)了其“經(jīng)濟(jì)憲法”特征。比如第十條就規(guī)范了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的概念和編制原則,即“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制,不列赤字,并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”。新預(yù)算法的立法精神固然很好,可是短短幾十字并不能把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的上繳方式做到規(guī)范、詳細(xì)。蔣洪(2014)認(rèn)為,“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,國(guó)有資本總體收入是怎么樣的?目前反應(yīng)在賬本中的僅僅是上繳的部分,而沒(méi)有上繳的有多少、什么用途都是不在預(yù)算里面的?！彼?雖然新預(yù)算法賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查權(quán)和批準(zhǔn)權(quán),我們?nèi)匀灰⒁獗苊馄淞饔谛问?。人大在行使?quán)力時(shí),要防止和杜絕其“認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)”,更重要的是,要使其切實(shí)地履行職責(zé),確保預(yù)算編制的真實(shí)合理,真正做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的‘籠子’中”。正如王雍君(2009)所說(shuō),“立法機(jī)關(guān)擁有立法權(quán),可以制定和修改法律,但這并不等于有了法治。行政部門和官員在預(yù)算過(guò)程中擁有的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛,并且由于欠缺有效監(jiān)督和透明的環(huán)境而被濫用?！彼?在接下來(lái)預(yù)算法的實(shí)施過(guò)程中,一定要防止以下情況的發(fā)生政府部門存在著許許多多形式上符合全口徑預(yù)算的預(yù)算,可實(shí)質(zhì)上卻脫離了人大的審批和監(jiān)督。法治的意