基于環(huán)境無退化的水價改革研究中國水價政策實證研究以合肥市為例

基于環(huán)境無退化的水價改革研究中國水價政策實證研究以合肥市為例

1關(guān)于水環(huán)境質(zhì)量與現(xiàn)有價格政策中國水資源缺乏和水污染問題十分嚴重，已成為制約經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。2001-2011年,我國水資源總量年均值為26787.8億m3,年均缺水量500億m3以上。655個城市中,近400個城市存在水資源短缺問題,其中約200個城市嚴重缺水。水資源短缺導(dǎo)致部分地區(qū)水資源超采嚴重,越來越多的城市依靠跨流域調(diào)水,引發(fā)一系列水生態(tài)環(huán)境問題。2011年,地下水超采導(dǎo)致中國地下水位降落漏斗總面積達6.5萬km2。我國90%城市地下水遭到不同程度污染,57%地下水監(jiān)測點的水質(zhì)較差甚至極差。合理的水價能夠起到節(jié)約水資源與防治水污染的作用,使水資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。但是,我國現(xiàn)行水價政策和管理失效,水價收費標準長期過低,導(dǎo)致大量污染物低水平處理排放、超標排放和偷排,污染者在破壞環(huán)境的同時獲得巨額經(jīng)濟收益。長期以來,環(huán)境和政府一直在為污染者埋單,既違背了污染者付費原則,又造成了環(huán)境和公共財政的“雙敗”。國內(nèi)外現(xiàn)有水價政策研究主要集中在水價政策的作用、定價方法、存在問題及建議、社會經(jīng)濟影響4個方面。這些研究論述了不同的水價定價方法,指出水價政策存在的水價水平偏低、水價結(jié)構(gòu)不合理且差別小等問題,并提出了相應(yīng)的政策建議。但是,現(xiàn)有研究并未考慮水環(huán)境質(zhì)量的要求和大量的無處理排水,也未指出監(jiān)管對水價政策有效執(zhí)行的重要性。針對我國水資源短缺和水污染嚴重的嚴峻現(xiàn)實,以及現(xiàn)行水價政策存在的失效問題,本文提出了水價政策的定價原則及基于環(huán)境無退化的水價定價方法,在合肥市進行了實證研究,分析了水價改革的效益,為我國水價政策的改革和完善提供依據(jù)和參考。本文有利于我國水資源節(jié)約、水污染防治和水環(huán)境改善,有利于我國環(huán)境管理的加強,還可以反映水價改革的政策效果和社會經(jīng)濟影響。因此,本文既具有理論價值,又具有現(xiàn)實意義。2居民生產(chǎn)生活領(lǐng)域我國現(xiàn)行水價政策由中央、省級、市級3級政府制定,包括水資源費、供水價格、污水處理費和污水排污費4項政策,主要針對居民生活、行政事業(yè)、工業(yè)、經(jīng)營服務(wù)業(yè)、特種行業(yè)5類用水戶,決策涉及價格、財政、經(jīng)濟貿(mào)易、環(huán)境保護、市政建設(shè)和水行政6個部門。從1984年污水排污費政策最早提出到2013年,這30年間我國先后頒布了60余部關(guān)于水價的黨中央文件、法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和規(guī)范性文件,形成了不同級別政府、部門制定和執(zhí)行的水價政策體系。2.1我國水污染排放收費標準的區(qū)域差異較我國綜合水價的決策層級和部門高度分散,由中央、省、市3級政府和價格、財政、水利、城建、環(huán)保、經(jīng)濟貿(mào)易6個部門相對獨立定價。其中,污水排污費的決策權(quán)在中央政府,水資源費的決策權(quán)在省級政府,供水價格和污水處理費的決策權(quán)在市級政府。但是,綜合水價的征收部門和征收對象相對集中,由縣級及以上政府的相應(yīng)行政主管部門(包括水行政、市政建設(shè)和環(huán)保部門)向用水戶(包括單位和個人)征收。水費收入歸不同層級的政府使用和支配。其中,水資源費和污水排污費由中央和地方政府共享,供水價格和污水處理費歸地方政府獨享(表1)。由于供水價格和污水處理費的制定、征收和管理權(quán)均在地方政府,實現(xiàn)了權(quán)責(zé)利的一致,因此,地方政府對供水價格和污水處理費征收和管理的積極性更高。水價政策決策的分散性,不同地區(qū)的水資源、水環(huán)境狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同,導(dǎo)致我國水價收費標準的地區(qū)差異很大。2011年,我國113個環(huán)保重點城市中,工業(yè)綜合水價最高的天津(7.85元/t)和最低的拉薩(1.4元/t)差距5.6倍,生活綜合水價最高的天津(4.9元/t)和最低的拉薩(1元/t)差距4.9倍。其中,水資源費差異最大,工業(yè)和生活水資源費的差距分別高達96倍和126倍;供水價格和污水處理費的差異相對較小,工業(yè)和生活供水價格的差距分別為4.4和4.6倍,工業(yè)和生活污水處理費的差距分別為10倍和13.5倍(表2)。污水排污費按照0.7元/污染當(dāng)量的標準統(tǒng)一征收,2007年以后,遼寧、山東、上海等7個省市提高了污水排污費的收費標準,提高后收費標準為(0.9~1.4)元/t。2011年,我國加權(quán)工業(yè)綜合水價為3.92元/t,加權(quán)生活綜合水價為2.82元/t。從其構(gòu)成來看,供水價格的收費標準最高,113個環(huán)保重點城市的工業(yè)和生活加權(quán)供水價格分別為2.47元/t和1.83元/t;污水處理費的收費標準次之,113個環(huán)保重點城市工業(yè)和生活加權(quán)污水處理費分別為1.2元/t和0.87元/t;水資源費收費標準較低,30個省(不含西藏)加權(quán)工業(yè)和生活水資源費分別為0.13元/t和0.12元/t;污水排污費征收標準也較低,我國加權(quán)污水排污費為0.12元/t。因此,不同水價的收費標準差異很大,工業(yè)供水價格是污水排污費的20.6倍。而且,我國水價征收標準較低,遠低于取水、用水、排水的全成本。直接從天然水體取水,又將廢水處理后排入天然水體的工業(yè)企業(yè),只需繳納0.25元/t水費。2011年,我國水費征收額1055億元。其中,工業(yè)水費597億元(占57%),生活水費423億元(占40%),其他水費34億元(占3%)。從單項水價政策的征收額來看,由高到低分別為供水價格703億元(占67%)、污水處理費194億元(占18%)、水資源費136億元(占13%)和污水排污費22億元(占2%)(表3)。因此,權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的供水價格和污水處理費的征收總額和收費標準都高于并未一致的水資源費和污水排污費。我國水費收入與計征水量存在一定程度的倒掛。我國工業(yè)和生活用排水量從高到低依次為:工業(yè)用水量、工業(yè)排水量、生活排水量、工業(yè)供水量和生活供水量;工業(yè)和生活水費收入從高到低依次為:工業(yè)供水價格、生活供水價格、生活污水處理費、工業(yè)水資源費和工業(yè)污水排污費(圖1)。例如,工業(yè)用水量(804億t)是工業(yè)供水量(230億t)的3.5倍,但是工業(yè)水資源費征收額僅為工業(yè)供水價格征收額的1/6。2.2中國的價格政策2.2.1《水污染責(zé)任法》規(guī)定我國現(xiàn)行水價政策普遍體現(xiàn)環(huán)境保護要保證經(jīng)濟增長的思想。水價相關(guān)法律的立法目標要求在保護環(huán)境和防治污染的同時要考慮經(jīng)濟發(fā)展?！端廴痉乐畏ā穼⒋龠M經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展與保護和改善水環(huán)境并列作為立法目標。水價相關(guān)法律還要求,制定水污染物排放標準不僅要根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標準,還要考慮經(jīng)濟和技術(shù)條件?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定,“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件,制定國家水污染物排放標準”。水價相關(guān)法規(guī)和規(guī)章規(guī)定,制定水價收費標準要考慮企業(yè)承受能力?！杜盼圪M征收使用管理條例》規(guī)定,“根據(jù)污染治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要、污染防治的要求和經(jīng)濟、技術(shù)條件以及排污者的承受能力,制定國家排污費征收標準”。這些法律法規(guī)為制定過低的水價收費標準提供了法律依據(jù)。2.2.2—水價收費標準普遍偏低我國現(xiàn)行水價收費標準較低,遠低于用水成本。2011年我國工業(yè)水資源費平均標準為0.13元/t,只等于真實取水成本費(0.4~1.6)元/t的1/12~1/3;工業(yè)污水排污費平均標準為0.12元/t,只等于真實排污成本費(5~10)元/t的1/83~1/42;工業(yè)污水處理費平均標準為1.28元/t,只等于真實排污成本費(5~10)元/t的1/8~1/4。工業(yè)用水屬于商業(yè)服務(wù),應(yīng)該建立基于全成本的征收價格,低水價通過政策形式“合法”降低了真實環(huán)境成本,幫助企業(yè)獲得超額收益。2011年,我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤高達5.5萬億元,工業(yè)企業(yè)繳納的水費才597億元,僅相當(dāng)于工業(yè)企業(yè)利潤的1/100。企業(yè)承受能力是一個偽命題,享受多年環(huán)境紅利的工業(yè)企業(yè)有能力也有責(zé)任承擔(dān)全部環(huán)境資源成本。我國生活水價收費標準也很低。2011年,生活水資源費平均標準為0.12元/t,只等于取水成本費(0.4~1.6)元/t的1/13~1/3;生活污水處理費平均標準為0.87元/t,只等于處理成本費(5~10)元/t的1/12~1/6。由于居民基本生活需求用水屬于公共服務(wù),水價應(yīng)該低于全成本,二者差額由公共財政補貼。但是,我國現(xiàn)有水污染防治財政補貼只針對水污染防治,并未對居民用水給予足額補貼。基于Ⅳ類水質(zhì)標準制定水價,2011年公共財政應(yīng)對居民用水的補貼1120~2706億元,相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的1.1%~2.6%。然而,2001-2011年,我國累計使用2000億元財政資金治理水污染,其中大部分污染是工業(yè)排放造成的。因此,政府完全有能力對居民基本生活用水進行補貼。2.2.3第二階梯生活水盡管目前我國工業(yè)水價總體高于生活水價,但二者收費標準差別不大,并未體現(xiàn)生活用水與工業(yè)用水的不同屬性。2011年,我國113個環(huán)保重點城市中,38個城市(占1/3)工業(yè)和生活水價的差距小于0.5元/t,76個城市(占2/3)工業(yè)和生活水價差距小于1元/t。南京、合肥等22個城市的第二階梯生活水價高于工業(yè)水價,這顯然違背了基本生活用水的公共服務(wù)性質(zhì)以及公共財政提供公共服務(wù)的職能。水價4個構(gòu)成部分的行業(yè)差別也很小,以污水處理費為例,2011年,我國227個地級市中,邯鄲、揚州等7個城市(占3.1%)的工業(yè)污水處理費小于生活污水處理費;武漢、南寧等49個城市(占21.6%)的工業(yè)污水處理費等于生活污水處理費;石家莊、南京等171個城市(75.3%)的工業(yè)污水處理費大于生活污水處理費,其中濟南、合肥等140個城市(占86.3%)的工業(yè)與生活污水處理費差額不超過0.3元,僅有北京、天津等31個城市(占13.7%)的工業(yè)與生活污水處理費差額超過0.3元。2.2.5無處理排水系統(tǒng)監(jiān)管不嚴導(dǎo)致我國偷排嚴重,無處理排水大量存在。根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計年報和水平衡模型計算,2011年我國無處理排水量206億t,其中工業(yè)無處理排水128億t,是城鎮(zhèn)生活無處理排水(78億t)的1.6倍。無處理排水屬于非法排放,污染物濃度遠高于處理后排水,是我國水環(huán)境污染的重要來源,也使得排污者(特別是工業(yè)企業(yè))獲得巨大經(jīng)濟收益。2001-2011年,低水價和無處理排水幫助企業(yè)獲得超額利潤累計約1.5~4.4萬億元。無處理排水并未納入中國環(huán)境統(tǒng)計和管理的范疇,亟需采取有效的政策杜絕偷排。3中國價格政策改革的成本原則和方法3.1價格和價格原則3.1.1水環(huán)境質(zhì)量不退化,不利于水體的持續(xù)發(fā)展環(huán)境無退化原則是指開發(fā)利用水的活動影響不會造成環(huán)境的物理、化學(xué)和生物狀態(tài)退化,環(huán)境能夠保證和支持人和社會生存與可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境無退化原則具有兩層含義:對于已經(jīng)退化的水體要修復(fù)到法定水質(zhì)水平,對于尚未退化(包括好于法定水質(zhì)水平)的水體要維持其法定水質(zhì)水平,明令禁止任何導(dǎo)致水質(zhì)退化的行為。由于我國絕大多數(shù)地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)低于功能要求,北方很多地區(qū)更是已經(jīng)無常年地表徑流,排水水質(zhì)就是環(huán)境水質(zhì)。因此,水價政策必須考慮水環(huán)境質(zhì)量要求,保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。否則,在大部分水體已經(jīng)沒有環(huán)境容量和自凈能力的條件下,過低的水價政策非但不能改善水質(zhì),反而使水質(zhì)進一步惡化?；诃h(huán)境無退化原則制定相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標準,根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標準確定環(huán)境無退化的污染物排放標準,污染物排放標準應(yīng)保證排入環(huán)境的污染物不會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量退化?；诃h(huán)境無退化的污染物排放標準,制定水價標準。3.1.2水的使用成本全成本原則是指用排水成本包括開發(fā)、利用水資源和處理排放廢污水產(chǎn)生的全部成本,體現(xiàn)為生產(chǎn)成本、機會成本和外部成本。水價收費標準的制定應(yīng)基于用排水的全部成本,將外部成本內(nèi)部化,體現(xiàn)污染者付費原則。生產(chǎn)成本是指在水的使用過程中花費的成本,包括勘測、設(shè)計、建設(shè)、施工、運行、經(jīng)營、管理、維修和折舊等。機會成本是指當(dāng)把一定的經(jīng)濟資源用于水開發(fā)利用時放棄的在另一些產(chǎn)品生產(chǎn)上可能獲得的最大收益,包括投入資金的機會成本和水利用的機會成本。隨著用水需求的增加,水的使用成本也會提高。一個地區(qū)的環(huán)境容量是有限的,已有的企業(yè)占用了環(huán)境容量,后來的企業(yè)使用環(huán)境容量的成本就會提高。外部成本源于水的公共物品屬性,是指水的開發(fā)利用對社會和其他利益主體的福利沒有通過市場過程產(chǎn)生的外部影響,表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟性。用水的外部不經(jīng)濟性會造成水使用的低效率。因此,必須通過政府干預(yù),將外部成本內(nèi)部化,提高用水效率,保護水資源和水環(huán)境。3.1.3征收水與支付水的價格關(guān)系公共和商業(yè)分置原則是指基于水的公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)屬性,對不同使用者制定差別水價。確定基本生活用水和工商業(yè)用水的定價原則,是制定和實施水價政策的前提和依據(jù)。水價可以分為征收水價和支付水價兩種形式。征收水價是用水者所面對的價格,即政府向使用者征收的價格;支付水價是供水者所面對的價格,即政府向水務(wù)企業(yè)支付的價格。支付水價均應(yīng)完全基于全成本價格支付,但根據(jù)水的屬性,不同使用者面對的征收水價有所不同。居民基本生活需求的水屬于公共服務(wù),征收水價應(yīng)低于全成本,與支付水價的差額由公共財政補貼。居民奢侈性用水和工業(yè)用水屬于商業(yè)服務(wù),征收水價應(yīng)不低于全成本,不會產(chǎn)生資源退化和環(huán)境污染,也不應(yīng)有財政補貼。3.2全成本均衡定價法水價的制定既要反映水資源的稀缺性,體現(xiàn)水資源價值,又要體現(xiàn)水資源本身的特點?，F(xiàn)有水價定價方法的研究可以分成3類:基于生產(chǎn)成本的定價方法,如平均成本法、邊際成本法;基于全成本均衡的定價法,如影子價格法、全成本定價法;考慮可操作性的定價方法,如我國執(zhí)行的兩部制水價和階梯水價(表4)。這些研究在一定程度上體現(xiàn)了水資源的價值,但是并未考慮水環(huán)境質(zhì)量要求和無處理排水,無法保證環(huán)境無退化,無法實現(xiàn)水價政策收入、調(diào)節(jié)和服務(wù)的功能。本文基于水價政策的4個收費項目提出了環(huán)境無退化的全成本水價定價法,每個收費項目都基于環(huán)境無退化原則定價,加總可以形成綜合水價。3.2.1取水全成本確定水資源費的收費標準要基于原水的全成本,包含生產(chǎn)成本、機會成本和外部成本,保證取水水體的生態(tài)環(huán)境不退化。水資源費收費標準確定的基本原理如下:(1)根據(jù)取水水體的生態(tài)環(huán)境標準(生態(tài)環(huán)境功能),確定取水量,保證取水水體的生態(tài)環(huán)境不退化;(2)根據(jù)確定的取水量,確定取水的全成本;(3)根據(jù)全成本,加上合理的利潤率,確定收費標準;(4)如果取水水體的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)(生態(tài)環(huán)境功能)發(fā)生變化,如取水水體的環(huán)境容量變小,取水量需要調(diào)整,取水成本和收費標準也相應(yīng)調(diào)整。水資源費定價模型:式中Wr為水資源費;P為生產(chǎn)成本;Q為水資源量;T為技術(shù)水平;α為合理水資源取用比例;qn為不同水質(zhì)指標的約束;β為合理利潤率。由公式(1)可得,取水全成本與水資源量、水資源取用比、技術(shù)標準和水質(zhì)指標有關(guān)。通常來說,某個具體區(qū)域的水資源量Q是確定的,合理水資源取用比例α由規(guī)劃或現(xiàn)狀決定,水務(wù)企業(yè)的利潤率β和水質(zhì)維護技術(shù)水平T都可視為已知,如水務(wù)企業(yè)的利潤率多為6%~8%。在上述變量已知的條件下,水資源費收費標準Wr由水質(zhì)標準qn決定。也即,水資源費由水資源的水質(zhì)維護在某個質(zhì)量標準上所要支付的全部成本決定。假設(shè)當(dāng)?shù)厮Y源達到水環(huán)境質(zhì)量標準的單位維護(或處理)成本為P0,水資源費定價模型可以簡化為:3.2.2供熱全成本的核算確定供水價格的收費標準要基于供水的全成本,由于供水是在封閉的管網(wǎng)中進行,不存在外部成本,因此供水全成本僅包括生產(chǎn)成本和機會成本。供水價格定價模型:式中Ws為供水費;P為生產(chǎn)成本;Q為供水量;T為技術(shù)水平;D為輸水配送因素;H為用水習(xí)慣;Δqn表示原水與用水水質(zhì)各項指標的差異;β為合理利潤率。由公式(3)可得,供水全成本與供水量、技術(shù)水平、水源水質(zhì)、用水水質(zhì)標準、城市用水輸配條件(如城市地形地貌和區(qū)域分布)、用水習(xí)慣等因素有關(guān)。供水企業(yè)的成本可以根據(jù)一般會計原則確定,或者采取投資機會成本方式核算。在各供水企業(yè)、輸配水管網(wǎng)建設(shè)和運行成本已知的情況下,假設(shè)當(dāng)?shù)厮Y源達到水環(huán)境質(zhì)量標準的單位維護成本為P0,供水價格模型可以轉(zhuǎn)化為:式中C為總成本。3.2.3污水處理的成本—污水處理費確定污水處理費的收費標準要基于污水處理的全成本,包含生產(chǎn)成本、機會成本和外部成本,保證排入水體的環(huán)境質(zhì)量不退化。污水處理費收費標準確定的基本原理如下:(1)根據(jù)排入水體的環(huán)境質(zhì)量標準(環(huán)境功能要求),確定水污染物排放標準,保證排入水體的環(huán)境質(zhì)量不退化;(2)根據(jù)確定的水污染物排放標準,確定污水治理成本;(3)根據(jù)污水治理成本和合理的利潤率,確定收費標準;(4)如果水環(huán)境質(zhì)量標準(環(huán)境功能)變化,需要調(diào)整水污染物排放標準,也要相應(yīng)調(diào)整污水處理費的收費標準;(5)如果水污染物排放標準不能達到水環(huán)境質(zhì)量要求,也需要提高排放標準和收費標準。污水處理費定價模型為:式中Wt為污水處理費;P為生產(chǎn)成本;Q為處理水量;T為技術(shù)水平;Δqn為污水處理廠進水與排放標準水質(zhì)指標的差值;β為合理利潤率。由公式(5)可得,污水處理全成本與污水處理量、技術(shù)水平、排水水質(zhì)、排放標準等指標有關(guān)。在區(qū)域(如城市)層面,其他參數(shù)通常外生給定,污水處理費Wt由水污染物排放標準決定。也即,污水處理費由將污水處理到某個水平上要支付的全部成本決定。對于給定的環(huán)境質(zhì)量標準,需要確定環(huán)境無退化的水污染物排放標準,進而存在相應(yīng)的處理成本。假設(shè)當(dāng)?shù)厮h(huán)境達到水環(huán)境質(zhì)量標準的單位處理成本為P0,污水處理費定價模型可以簡化為:3.2.4收費標準的基本原理確定污水排污費的價格要基于廢水排放的全成本,保證受納水體的環(huán)境質(zhì)量不會退化。由于我國污水排污費是針對向天然水體直接排放污染物的單位和個體經(jīng)營者征收的費用,廢水排放的全成本只包含外部成本,即廢水排放者承擔(dān)污染的全部費用,使外部成本內(nèi)部化。由于受納水體的環(huán)境容量一定,無論是征收污水處理費還是污水排污費,最終目的都是保證受納水體的環(huán)境質(zhì)量不退化。因此,二者收費標準確定的基本原理完全相同。污水排污費定價模型:式中We為污水排污費;P為生產(chǎn)成本;Q為排污水量;T為技術(shù)水平;qn為不同水質(zhì)指標的約束;β為合理利潤率。由公式(7)可得,污水排污費受廢水排放量、技術(shù)水平、水環(huán)境質(zhì)量標準等因素的影響。為了保證環(huán)境無退化,在其他參數(shù)給定的情況下,污水排污費We由水環(huán)境質(zhì)量標準決定。也即,污水排污費由廢水處理到某個水環(huán)境質(zhì)量標準上所要支付的全部成本決定。假設(shè)保證當(dāng)?shù)厮h(huán)境不退化的單位處理成本為P0,污水排污費定價模型可以簡化為:4安徽省2.4—中國水價政策改革的實證研究安徽省合肥市地處我國中部地區(qū),全市行政轄區(qū)總面積為7029.48km2,常住人口為752萬人。2011年,合肥市地區(qū)生產(chǎn)總值3636.6億元,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入22459元,農(nóng)民人均純收入7862元,財政收入623.8億元。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2001年的10.5∶48.5∶41調(diào)整為2011年的5.7∶55.1∶39.2。合肥市是一座新興的工業(yè)城市,工業(yè)以機械、電子、輕工、紡織及鋼鐵、化工等為主要行業(yè)。隨著經(jīng)濟發(fā)展,合肥市用水量和廢水排放量逐年增加。2011年,合肥市用水量32.3億t,其中工業(yè)用水量為7.9億t,居民生活用水量為3.4億t;用水量與水資源量缺口2.6億t。合肥市廢水排放總量3.7億t,其中工業(yè)廢水排放量2.2億t(含0.6億t處理后廢水和1.6億t無處理排水),生活污水排放量1.5億t(含1.3億t處理后廢水和0.2億t無處理排水)。合肥市自2000年以來調(diào)整了5次水價,分別是2000年、2002年、2005年、2007年和2010年,同時對生活用水實行階梯水價制度,水價調(diào)整主要針對居民用水。2010年水價調(diào)整后,合肥市的生活水價(第1級階梯)為2.31元/t,工業(yè)水價為2.65元/t,二者相差小。而且,第2級階梯的生活水價(2.77元/t)高于工業(yè)水價,違背了公共和商業(yè)分置的原則。4.1水體、環(huán)境伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,合肥市地表水環(huán)境受到嚴重污染,位于城市中下游的河流湖泊水質(zhì)普遍在Ⅴ類或劣Ⅴ類。為了將地表水環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)到水環(huán)境功能區(qū)劃的要求,即大部分河流與湖泊水體達到Ⅳ類水,個別河段和湖面水體達到Ⅲ類水。為了計算方便,本文假定合肥市的水環(huán)境質(zhì)量要求為Ⅳ類水,因此,合肥市的水價應(yīng)該保證環(huán)境質(zhì)量不退化,即受納水體達到Ⅳ類水。4.1.1原水全成本構(gòu)成2011年,合肥市水資源取用生產(chǎn)成本為15.4億元,假設(shè)資產(chǎn)收益率為3.5%(一年期存款利率),機會成本為0.5億元。合肥市現(xiàn)行32.3億t用水量并未造成水體資源生態(tài)環(huán)境退化,并沒有外部成本。因此,合肥市原水全成本為生產(chǎn)成本與資金機會成本之和,即15.9億元。由于合肥市不征收農(nóng)業(yè)水資源費,原水全成本分攤到非農(nóng)用水(13.1億t)中,水資源費折合1.21元/t。假設(shè)平均利潤率為7%,根據(jù)式2計算得到合肥市水資源費(Wr)為1.3元/t。4.1.2直接運行成本根據(jù)合肥市的實地調(diào)查數(shù)據(jù),2011年,自來水廠的年生產(chǎn)成本為3.1億元,供水管網(wǎng)折舊加運營維護的成本約為0.4億元,共計3.5億元;自來水廠供水量2.3億t。假設(shè)自來水廠平均利潤率為7%,根據(jù)式3計算得到,合肥市供水價格(Ws)為1.6元/t。4.1.3污水處理廠的運行成本截止2011年,合肥市共建成運行18座城鎮(zhèn)污水處理廠,污水處理能力達到85.3萬t/日。合肥市污水處理廠運營情況顯示,只有3座污水處理廠的出水水質(zhì)執(zhí)行一級A標準,其余15座污水處理廠均執(zhí)行一級B標準。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,合肥市執(zhí)行一級B標準的污水處理廠的平均噸水建設(shè)成本為2488元,運行成本為0.80元/t;執(zhí)行一級A標準的污水處理廠的建設(shè)成本為3900元/t,運行成本為1.1元/t。因此,假設(shè)污水處理廠的成本回收期為5年,如果污水處理廠的排放標準提高到一級A,合肥市的污水處理費(Wt)不低于3.30元/t。要使污水處理廠的排放標準提高到Ⅳ類水,運行成本中,電耗增加約1.4kWh/t,約合0.75元/t;藥耗增加約0.35元/t。投資增加的財務(wù)費用以及膜更新成本估計約1.67元/t。也即達到Ⅳ類水的污水處理費應(yīng)該高于6.07元/m3。按照2011年合肥市的用排比(2.7∶1.0)計算得到,污水處理費折合到用水量中應(yīng)為2.25元/t。利用公式(6)計算,合肥市的污水處理費應(yīng)為2.41元/t。4.1.4控制成本由于合肥市水環(huán)境已經(jīng)沒有容量,為使水環(huán)境質(zhì)量達到Ⅳ類水,污水排放標準應(yīng)與環(huán)境質(zhì)量標準一致,也達到Ⅳ類水的要求。工業(yè)廢水的處理難度要遠大于城鎮(zhèn)生活污水,處理成本也更高。調(diào)研發(fā)現(xiàn),主要工業(yè)廢水排放行業(yè)將廢水處理到Ⅳ類水標準的成本較高,處理成本為(10~20)元/t,為了計算方便,統(tǒng)一按15元/t。2011年,合肥市工業(yè)廢水直接排放量2.05億t,污水排污費的應(yīng)征收額為30.75億元,是污水排污費實際征收額0.03億元的1050倍。分攤到工業(yè)用水量7.9億t中,污水排污費折合3.89元/t。根據(jù)式8計算,合肥市的污水排污費(We)應(yīng)為4.16元/t。4.1.5基本生活用水的征收在現(xiàn)行綜合水價政策下,根據(jù)取水來源和排水去向的不同,不同用水戶繳納的水費類別各不相同。其中,居民的繳費模式比較固定,即繳納水資源費、供水價格和污水處理費。由于居民基本生活用水為公共服務(wù),根據(jù)公共和商業(yè)分置原則,Ⅳ類水環(huán)境質(zhì)量要求下,合肥市居民的支付水價為5.32元/t,為了簡化計算,假設(shè)居民基本生活用水的征收水價仍按照現(xiàn)行標準征收,即2.31元/t,二者差額由財政補貼,即3.01元/t。工業(yè)水價有如下4種情形(表5),支付水價和征收水價均為(3.71~7.07)元/t。4.2合肥價格政策改革的有效性4.2.1水收入占比較大基于Ⅳ類水環(huán)境質(zhì)量要求制定的水價,按照80%的征收率,2011年合肥市的水費應(yīng)征收額37.9~59.2億元,是實際水費收入(3.73億元)的10.2~15.9倍。其中,工業(yè)水費收入23.4~44.7億元,是工業(yè)實際水費收入的28.2~53.8倍,相當(dāng)于當(dāng)年工業(yè)增加值的1.6%~3%;生活水費收入14.5億元,是實際水費收入的5倍。生活水費收入中,居民支付水費6.3億元,城鎮(zhèn)居民人均支付水費129.6元,相當(dāng)于當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的0.6%;財政補貼8.2億元,相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的1.3%。因此,合肥市水價改革大幅增加了水費收入,有利于水價政策真正起到收入、調(diào)節(jié)和服務(wù)功能。同時,企業(yè)、居民和政府都可承受基于環(huán)境無退化原則的水價改革。4.2.2氨氮排放量和生活氨氮排放量根據(jù)2011年工業(yè)和生活污水排放量,考慮無處理排水量,合肥市工業(yè)氨氮排放量0.4~0.7萬t,生活氨氮排水量0.20~0.24萬t。在IV類水環(huán)境質(zhì)量下,工業(yè)用水可實現(xiàn)氨氮減排0.37~0.67萬t,居民生活用水可實現(xiàn)氨氮減排0.20~0.22萬t(表6)。5結(jié)論與政策建議基于我國水資源短缺、水污染嚴重及現(xiàn)行水價政策存在的諸多問題,本文提出了我國水價政策的基本原則和定價方法,在合肥市進行了實證研究,分析了水價改革的經(jīng)濟和環(huán)境效益,主要得到如下結(jié)論和政策建議:5.1建立健全水保制度在“重經(jīng)濟,輕環(huán)境”的思想指導(dǎo)下,我國60余部水價政策框架體系基于遠低于水環(huán)境質(zhì)量標準的水污染物排放標準制定水價,導(dǎo)致低水價和高排放。為了治理水污染,必須全面修改我國現(xiàn)行水價相關(guān)法律、法規(guī)和政策,根據(jù)環(huán)境無退化原則制定水污染物排放標準和水價征收標準,明確規(guī)定工業(yè)用水和居民基本生活用水實行差別定價,工業(yè)用水的征收和支付水價均不低于全成本,生活用水的征收水價不高于全成本,與支付水價的差額由公共財政補貼,使得水價定價原則和定價方法有法可依。同時,廢除要求水價制定考慮企業(yè)承受力的規(guī)定,廢除企業(yè)違法排放的處罰上限,從而真正實現(xiàn)外部性成本內(nèi)部化。5.2明確排放標準與水環(huán)境質(zhì)量嚴重脫節(jié)的問題我國現(xiàn)行水污染物排放標準太低,使得排放的污水“合法”污染嚴重。必須全面提高水污染物排放標準和水價收費標準,糾正現(xiàn)行標準與水環(huán)境質(zhì)量嚴重脫節(jié)的問題。首先,修改法律中關(guān)于制定排放標準的相關(guān)規(guī)定,明確要求制定排放標準要保證環(huán)境質(zhì)量不退化;第二,要根據(jù)水質(zhì)基準制定水環(huán)境質(zhì)量標準;第三,根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標準制定水污染物排放標準,排放標準應(yīng)保證排入環(huán)境的污水不會導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量退化;第四,基于環(huán)境無退化的排放標準制定水價收費標準。5.3水處理設(shè)計的原則為了實現(xiàn)水價政策籌集收入、調(diào)節(jié)行為